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Les mots du pouvoir

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Gilbert Rist

Lignes

La Banque mondiale et les vertus insoupçonnées du « capital social »

Pierre Englebert

Texte intégral

Introduction

1Depuis la fin des années 1990, la Banque mondiale a inclus la théorie du capital social dans son discours et ses opérations. Pour bénigne qu’apparaisse cette théorie, selon laquelle la confiance entre citoyens et la prévalence de réseaux sociaux non hiérarchisés favorisent le développement économique, son adoption enthousiaste par la Banque n’est toutefois pas sans poser problème. L’empressement intellectuel avec lequel elle s’en est réclamée, alors que la théorie n’en est encore qu’à ses balbutiements et qu’elle reste l’objet de controverses substantielles à la fois quant à l’existence du capital social et quant à ses effets, fait preuve d’un manque de rigueur inhabituel pour la Banque. Cette lacune est aggravée par la manière dont elle traite de la théorie, qui souffre d’une définition tautologique, d’une tendance à prendre ses effets pour argent comptant, et d’une croyance probablement naïve que l’aide peut contribuer à la formation de capital social. Comment expliquer l’adoption empressée par la Banque de la théorie du capital social et son traitement cavalier ? Deux hypothèses se présentent. D’abord, cette théorie offre à la Banque une explication à la fois confortablement apolitique et l’exonérant de l’échec de certains de ses programmes d’ajustement structurel et de réforme des secteurs publics, ainsi que de certains projets dont la réalisation demande la participation des populations locales. Ensuite, elle lui permet d’étendre son champ d’intervention aux questions non économiques, telles les mesures de reconstruction nationale dans les pays en situation de post-conflit, qui sont devenues de plus en plus centrales depuis la fin de la guerre froide, surtout parmi ses nouveaux pays membres. Pour la Banque, la théorie du capital social sert ainsi à la fois, et contradictoirement, d’échappatoire aux erreurs du passé et de tremplin expansionniste pour le futur. Ses avantages pour les pays bénéficiaires restent cependant incertains.

Le capital social : un sujet controversé

2Bien que ses antécédents remontent aux travaux de Pierre Bourdieu (1983) initialement publiés dans les années 1970, la théorie du capital social est devenue remarquablement populaire dans les études du développement (et dans de nombreuses autres disciplines) depuis la publication de l’ouvrage de Robert Putnam, Making Democracy Work, en 1993. La notion de capital social telle qu’utilisée par Putnam diffère toutefois considérablement de l’utilisation du concept par Bourdieu. Alors que, pour Bourdieu, le concept recouvrait les relations sociales qu’un individu peut mobiliser à son profit et faisait donc référence à la reproduction des rapports de classe, Putnam propose une notion du capital social qui ignore les divisions de classe. Selon lui, le capital social est l’ensemble des relations de confiance, des réseaux associatifs non hiérarchisés et des normes de réciprocité qui existent en société. Un des attraits du capital social pour Putnam est précisément qu’il sectionne les rapports hiérarchisés, tels ceux de classe, pour permettre l’éclosion d’une culture civique commune à tous les groupes en société. Il permet un meilleur fonctionnement des administrations publiques, une meilleure gouvernance et, par là même, une meilleure performance macroéconomique. Le mécanisme principal, selon Putnam, repose sur la réduction des comportements opportunistes qui découle des contacts associatifs et de la confiance. D’autres ont suggéré, à sa suite, que les contributions du capital social passent aussi par la plus grande crédibilité que la confiance apporte aux dires des politiciens (permettant de meilleures élaborations et mises en œuvre des politiques publiques), la formation d’attentes réciproques positives parmi les citoyens (réduisant, pour les gouvernements, les coûts de l’obéissance sociale), l’incitation à la vertu civique (prédisposant les individus à l’orientation communautaire), et la facilitation de la coordination entre élites par la promotion de « pratiques accommodatrices » (Keefer et Knack 1997 ; Boix et Posner 1998 : 691-692).

  • 1 Voir l’excellent article de Schuller, Baron et Field (2000) pour une comparaison plus rigoureuse de (...)

3Les travaux de Putnam ont aussi redonné une actualité à ceux, voisins, de James Coleman (1990). Alors que Putnam suggère une version institutionnelle et macroéconomique de la théorie (capital social → qualité institutionnelle → croissance), l’œuvre de Coleman, pour qui le capital social représente les réseaux familiaux et associatifs qui facilitent la réussite scolaire, a suscité des interprétations plus directes et microéconomiques. Selon celles-ci, les effets du capital social s’articulent en termes d’obligations et d’attentes réciproques, de réduction d’asymétries d’information et de coûts de transactions, de normes anti-opportunistes et d’organisations « appropriables », c’est-à-dire créées pour un but spécifique mais produisant du capital social comme produit dérivé (Coleman 1990 : 306-312). Cette approche qui ignore l’intermédiaire institutionnel, sans doute plus populaire aujourd’hui car moins onéreuse théoriquement, a été adoptée par de nombreux auteurs, y compris Fukuyama (1995, 1997), Helliwell (1996), Humphrey et Schmitz (1996), Barr (1997), Inglehart (1997), Keefer et Knack (1997), et Lyon (2000). De leur point de vue, le capital social permet de réduire les coûts de transactions pour les agents privés, de favoriser l’innovation et la productivité, d’encourager l’activité économique en permettant aux investisseurs d’adopter des horizons temporels plus distants, d’établir des normes de coopération, de faciliter la circulation de l’information et de résoudre des dilemmes de prisonnier1.

  • 2 Il y a d’autres versions de la théorie lorsque celle-ci est appliquée dans d’autres domaines. Mais, (...)

4Il y a donc principalement deux versions de la théorie du capital social. La première insiste sur les effets institutionnels : confiance et vie associative améliorent la gouvernance qui, à son tour, engendre une meilleure performance économique. Dans la deuxième, les effets économiques directs des relations de confiance sont soulignés, telles les externalités transactionnelles positives2.

5Malgré la diversité et la richesse créatrice des travaux contemporains sur le capital social, la théorie et ses fondements empiriques restent sujets à de sérieuses controverses. D’un point de vue théorique, les débats persistent quant à la définition même du capital social et quant à ses effets. La multiplicité des définitions jette un doute sur la nature et l’existence même du phénomène. Certains auteurs font référence à la présence de relations de confiance en société (Barr 1999 ; Whiteley 2000 ; Paldam et Svendsen 2000), d’autres aux normes de réciprocité (Buckland 1998), d’autres encore à la force de la vie associative (Maluccio, Haddad et May 2000), et certains enfin à la capacité d’une société d’agir collectivement (Woolcock et Narayan 2000). Ces variables recouvrent toutefois des phénomènes fort différents, bien que liés entre eux, et dont l’amalgame réduit la portée analytique. Dans la théorie de Putnam, la vie associative générait des relations de confiance et de réciprocité qui, ensuite, permettaient une meilleure action collective. Le capital social était déjà toutefois défini largement comme les réseaux associatifs, la confiance et les normes. Les définitions qui font de la capacité d’agir collectivement une dimension du capital social élargissent encore le concept en incluant ses effets supposés, de manière que toute société capable d’affronter avec succès des problèmes d’action collective devient automatiquement dotée de capital social, ce qui réduit considérablement la portée analytique de la théorie comme facteur causal d’action collective (Durlauf 1999).

  • 3 Voir Bayart, Ellis et Hibou (1999) pour une discussion similaire et quelques pensées provocatrices (...)

6La notion que tout capital social est « bon » est aussi contredite par l’existence de réseaux associatifs criminels ou de groupes exclusifs et polarisant les rapports sociaux3. Pour faire face à cette contradiction, plusieurs auteurs affirment désormais qu’il existe du bon et du mauvais capital social (Putnam 1993b ; Woolcock 1998 ; Woolcock et Narayan 2000). Le bon capital social mène à la croissance et à la formation de bonnes institutions – au contraire du mauvais. Cette distinction est évidemment un artifice pour ajuster la théorie aux faits et accommoder des hypothèses concurrentes. Comme il est peu probable que de telles associations criminelles ou exclusives servent la cause du capital social, elles sont classées comme des exemples de « mauvais » capital social et ignorées, alors qu’en fait elles posent un défi à la théorie. En science économique, toutefois, le capital physique ou humain peut être plus ou moins productif, mais il ne peut retarder la croissance. Infrastructures et éducation sont considérées comme capital ex post, en vertu de leurs effets de croissance. Le capital est en fait défini comme un bien ou service utilisé pour produire d’autres biens et services. C’est dire que le concept de productivité constitue l’essence de cette notion, une fondation que les contorsions hétérodoxes des théories du capital social abandonnent. Cette approche invalide donc la nature de capital du capital social et crée un doute sur l’utilité analytique du concept (voir aussi Solow 2000).

7Du côté empirique, les résultats des recherches sont à ce jour divisés. On notera les travaux de Keefer et Knack (1997), qui ont montré pour 29 pays les effets bénéfiques de la confiance sur l’efficacité bureaucratique, la stabilité des droits de propriété et le respect des obligations contractuelles. Dans une veine similaire, La Porta et al. (1997) ont identifié une association négative entre confiance et corruption, et positive entre confiance et qualité bureaucratique. Leur recherche conforte aussi l’idée de Putnam (1993a) que les religions hiérarchisées (catholicisme et islam) découragent la participation civique et l’efficacité institutionnelle. Plus récemment, Rupasingha, Goetz et Freshwater (2000) ont aussi trouvé des effets positifs du capital social sur la croissance dans une étude des comtés américains, tandis que Whiteley (2000) observe des effets de croissance dans 34 pays (1970-1992) aussi robustes que ceux du capital humain. Parmi les études de cas, Barr (2000) a montré que les réseaux d’entrepreneurs facilitaient la performance des firmes ghanéennes (une hypothèse plus proche en fait de la version de Bourdieu), alors que les résultats de Maluccio, Haddad et May (2000) suggèrent que la richesse de la vie associative augmente le bien-être des ménages sud-africains dans l’ère post-apartheid.

8Malgré ces résultats prometteurs, les effets du capital social restent ambigus. Ni Inglehart (1997) ni Helliwell (1996) n’ont trouvé d’effets positifs à leurs mesures de confiance et de vie associative sur la croissance du PIB par habitant. La Porta et al. (1997) ont identifié une relation faible et statistiquement peu vérifiable entre confiance et croissance. Quant à Keefer et Knack (1997), le lien qu’ils ont aussi observé entre confiance et croissance ne s’est pas reproduit entre vie associative et croissance. Enfin, Temple et Johnson (1998) ont identifié l’effet de certains « arrangements sociaux » sur la croissance mais restent vagues sur la nature des arrangements en question.

9Les mesures utilisées pour définir le concept de capital social font aussi problème. Plusieurs auteurs qui identifient des effets positifs utilisent en fait des indicateurs de « confiance » comme principale mesure du capital social. Ces indicateurs, fondés sur des questionnaires qui demandent si l’on peut généralement faire confiance aux gens ou s’il vaut mieux se méfier d’autrui, proviennent des Enquêtes mondiales de valeurs organisées par l’Université du Michigan à Ann Harbor (Inglehart 1997). Le problème des « effets de confiance » par rapport aux « effets associatifs » est que les premiers peuvent tout autant être induits par la croissance ou la qualité institutionnelle que les induire, rendant leur exogénéité essentiellement impossible à établir. La possibilité que la confiance sociale soit en fait une fonction de la croissance ou de la qualité des institutions ne peut être exclue, et se trouve en fait renforcée par le fait que les mesures de croissance, estimées généralement sur plusieurs décennies, précèdent souvent les indices de confiance. En effet, les Enquêtes mondiales de valeurs remontent à la période 1990-1993 alors que les indices les plus populaires d’efficacité institutionnelle couvrent en général des périodes qui commencent au début ou à la moitié des années 1980 et ceux de croissance remontent souvent à 1970 ou plus tôt. Comment ne pas interpréter ces résultats comme suggérant dès lors que les bonnes institutions et la croissance facilitent l’éclosion de relations de confiance en société, et non que les institutions fonctionnent bien quand les gens font preuve de confiance ?

Des usages du capital social par la Banque : un traitement réductionniste et cavalier

  • 4 Ici et dans ce qui suit, les citations extraites d’ouvrages en anglais ont été traduites par nos so (...)
  • 5 <www.worldbank.org/poverty/scapital/index.htm>.
  • 6 Voir Englebert (2000) pour une liste de 11 de ces projets accompagnée de brèves descriptions.

10La Banque a sauté très tôt dans le train à peine en marche du capital social, invitant dès 1992 Robert Putnam à présenter le résultat de ses recherches sur l’Italie avant même leur parution (Serageldin et Taboroff 1994). La Banque s’est ensuite rapidement engagée elle-même dans la recherche sur le sujet (voir, entre autres, Dia 1996 ; Serageldin et Grootaert 1997 ; Collier 1998 ; Grootaert 1998), lançant en 1996 une « Initiative capital social » (ICS) dont les buts étaient de « définir, surveiller et mesurer le capital social » et d’offrir assistance aux « opérations de promotion et de renforcement du capital social »4 (World Bank 1998). Une conférence sur le « Capital social et la réduction de la pauvreté » fut organisée à Washington en juin 1999. La Banque a aussi développé un site Internet dédié à la diffusion des idées et recherches sur le sujet5. Finalement, et de manière plus importante, la Banque s’est très tôt engagée dans la mise en œuvre et le financement de projets à composante « capital social ». Une revue de ses financements de 1997 à 2000 laisse ressortir 17 projets dont le contenu fait une référence prononcée au capital social6. Dans certains de ces projets, le discours sur le capital social semble être utilisé uniquement pour enrober une dimension de participation locale dans un discours à la mode. Dans d’autres, toutefois, la théorie du capital social constitue le fondement et la raison d’être du projet. Ainsi, par exemple, le projet de « renforcement de la famille et promotion du capital social » en Argentine (ARPE70374, juillet 2000) entend-il, à l’aide de 5 millions de dollars, « promouvoir la cohésion entre personnes de la même famille et la solidarité entre familles pauvres dans une même communauté » afin de réduire la pauvreté. Dans le projet de « Réinsertion des anciens combattants » de Djibouti (Rapport n° 17777-DJI, novembre 1998), la Banque a budgétisé 2,7 millions de dollars afin de faciliter la cohésion sociale, « pilier stratégique pour une croissance économique soutenue », en finançant « des activités de renforcement du capital social telles que des programmes d’éducation des adultes, des programmes d’éducation civique et pour la paix, la formation de groupes de sport et de musique, la réhabilitation des centres religieux, etc. ».

11La rapidité avec laquelle la Banque a adopté le concept relativement neuf du capital social, l’empressement avec lequel elle s’est elle-même engagée dans la recherche sur ce sujet et, surtout, la quasi-simultanéité de ses recherches et opérations dans ce domaine sont extrêmement rares pour une organisation traditionnellement conservatrice et prudente. Il n’est pas surprenant dès lors que la substance de ses recherches, de son discours et de sa pratique sur le sujet reflète certaines faiblesses conceptuelles, au-delà de celles associées à cette littérature en général et déjà mentionnées. Tout d’abord, amplifiant un problème partagé par d’autres auteurs, la Banque a adopté une définition tautologique du concept. Ensuite, et malgré l’absence de solides fondements intellectuels pour une telle option, elle a choisi de prendre ses effets de croissance pour argent comptant. Finalement, elle affirme comme article de foi que ses interventions financières peuvent contribuer à la création et au développement du capital social dans les pays bénéficiaires.

12Ainsi, le capital social souffre d’une pluralité de définitions, dont plusieurs sont particulièrement vagues (Portes et Landolt 2000 ; Schuller, Baron et Field 2000). Vie associative et confiance sont en effet déjà des notions larges en elles-mêmes. A cela la Banque a ajouté une tendance supplémentaire à mélanger les concepts, à amalgamer les causes et les effets, et finalement à exposer l’ensemble de la théorie au risque du raisonnement tautologique. D’après le rapport annuel de la Banque de 1999, par exemple, le capital social est défini comme l’ensemble des « institutions, relations, attitudes et valeurs qui gouvernent les échanges entre personnes en société et contribuent au développement économique et social » (World Bank 1999 : 122). Les deux faiblesses principales de cette définition sont premièrement son équation entre capital social et institutions, qui rend toute analyse des effets du premier sur les secondes superflue et impossible, et deuxièmement son insistance sur le fait que le capital social n’inclut que les institutions, relations, attitudes et valeurs qui contribuent effectivement au développement économique, garantissant ainsi les effets de la cause. Selon une telle perspective, comme dans la discussion ci-dessus sur le « bon » et le « mauvais » capital social, s’il y a développement, les institutions, relations, attitudes et valeurs existantes sont du capital social. S’il n’y a pas de développement, elles ne le sont pas. La Banque est donc aussi l’un des principaux agents de la tendance à distinguer le bon et le mauvais capital social (World Bank 1998). Pour s’extriquer de cette contradiction, elle a développé avec Putnam (1995) une distinction entre le capital social qui solidifie les groupes existants (bonding) et le capital social qui lie des groupes distincts (bridging), reconnaissant que le premier peut avoir des conséquences négatives au niveau national tout en apportant des bénéfices à ses membres au niveau local. Cela crée toutefois une classification ex post fondée sur les effets plutôt que sur les caractéristiques intrinsèques du capital social et contribue ainsi davantage à la confusion conceptuelle de la théorie.

13Le comportement de la Banque, en tant que centre de recherches sur la question, étonne aussi. Dans ses publications, la Banque ne doute jamais des effets du capital social et fait peu référence à la litérature critique sur le sujet. Quand bien même Kenneth Arrow et Robert Solow remettent en question l’utilité du concept dans l’introduction d’un ouvrage de la Banque sur le sujet, le reste du livre ignore leurs remarques et ne contient que des contributions essentiellement acquises à la notion et à ses effets prétendus (Arrow 2000 ; Solow 2000 ; Dasgupta et Serageldin 2000). Le site Internet de la Banque sur le capital social trahit une propension semblable, présentant la théorie et les recherches existantes comme des avancées bien établies, aux définitions stables et aux effets démontrés.

14Il convient aussi de s’interroger sur le rôle considérable de la Banque dans la production même de la connaissance scientifique au sujet du capital social, un rôle qui ne manque pas d’implications déontologiques. La Banque participe en effet à la recherche et à la diffusion des connaissances dans ce domaine de manière plus prononcée que pour la plupart de ses autres champs d’intervention. Une récente recherche électronique sur les termes « capital social » et « développement » dans la banque de données de l’Association américaine d’économie (Econlit) donna une liste bibliographique de 217 citations dont 39 (soit 18 %) provenaient soit de documents publiés par la Banque, soit d’auteurs affiliés à la Banque, ce qui traduit une position relativement dominante. Une telle position n’est pas en soi nécessairement un problème dans la mesure où la Banque n’empêche personne de mener des recherches et de publier dans ce domaine. Ce qui pose peut-être problème, en revanche, c’est que la Banque crée ainsi en grande partie elle-même les fondements théoriques de ses opérations, exposant sa recherche à un rôle de justification de ses politiques plutôt qu’au rôle fondamental de création de connaissances ou de mise en œuvre de connaissances existantes. Une comparaison avec les travaux de la Banque dans le domaine des ajustements structurels est illustrative. Les programmes d’ajustement structurel visent généralement à libéraliser des économies paralysées par des secteurs publics excessifs, à minimiser les contraintes externes des marchés (tarifs douaniers, surévaluations), à liquider certains secteurs industriels non performants et à laisser les prix aux producteurs refléter l’offre et la demande. Bien que l’application de ces programmes tombe souvent en porte-à-faux avec les réalités économiques et politiques locales, leurs fondements théoriques sont néanmoins solides, bénéficiant de plus de deux cents ans de connaissances et faisant l’objet d’un certain consensus parmi chercheurs et praticiens du développement, de même que parmi les gouvernements bénéficiaires. En revanche, la décision de la Banque de financer la formation de groupes musicaux à Djibouti dans l’espoir de créer du capital social, quoique certainement bien intentionnée, repose toutefois sur un ensemble de connaissances beaucoup moins substantiel et produit en grande partie par la Banque elle-même au cours des toutes dernières années.

15Finalement, la Banque affirme que son aide au développement peut faciliter l’émergence du capital social dans les pays bénéficiaires. On trouvera des exemples de cette approche non seulement dans le projet de réinsertion des anciens combattants de Djibouti, mais aussi, entre autres, dans celui de reconstruction post-conflit de l’Ouganda (Kreimer et al. 2000), celui d’éducation rurale de Colombie (projet COPE50578) ou celui d’allègement de la pauvreté rurale dans le Nordeste brésilien (projet BRPA35717). Dans le cas colombien, par exemple, la Banque pense pouvoir améliorer la qualité du système éducatif (une institution publique) par la promotion du capital social, sur lequel elle compte ensuite pour augmenter la responsabilité sociale des administrations d’écoles. Dans celui du Brésil, elle espère réduire la pauvreté rurale en « approfondissant la création de capital social ». Ces projets font partie d’un petit groupe de prêts qui font un saut explicite vers l’objectif de création de capital social pour récolter ensuite les vertus censées lui être associées. Ils représentent l’intégration la plus complète et la plus originale de cette théorie dans les opérations de la Banque. Mais comment justifier la prémisse selon laquelle l’aide au développement, financière par nature et étrangère par origine, puisse contribuer à la création de capital social local au sein de sociétés dont les interactions historiques n’ont pas d’elles-mêmes eu cet effet ? La possibilité d’un effet bénéfique de l’aide, bien qu’elle ne puisse être exclue prima facie, se trouve en effet en contradiction avec une grande partie de la littérature hors Banque sur le sujet, et particulièrement avec les travaux de Coleman (1990) et de Putnam (1993a). Making Democracy Work défendait, avec une argumentation relativement rigoureuse, le point de vue que les vertus civiques qui soutiennent le capital social de l’Italie du Nord se sont développées sur plusieurs siècles, à commencer par les villes-ligues et les guildes du Moyen Age, à une époque où le développement social de l’Italie du Sud croupissait sous la tutelle de l’occupation normande. D’autres auteurs ont aussi soulevé la question de la longue durée dans la formation du capital social (Portes et Landolt 2000). L’idée que le capital social puisse être formé à court terme est donc controversée. Bien que certains auteurs y aient récemment souscrit (Brown 1998 ; O’Brien 2000 ; Petro 2001), le travail d’autres ne suggère pas l’inévitabilité d’un tel effet. Buckland (1998) a montré, par exemple, que les opérations locales des ONG au Bangladesh ont peut-être favorisé l’éclosion de réseaux sociaux entre elles-mêmes et les bénéficiaires, mais pas parmi ces derniers. L’hypothèse qu’un tel processus puisse être enclenché par les incitations financières d’un agent externe aux sociétés en question est aussi douteuse. Pourtant, dans son rapport sur l’Initiative capital social, la Banque « espère démontrer que l’aide extérieure peut faciliter le processus de formation du capital social » (World Bank 1998 : 9). Il est difficile de comprendre l’adoption ex ante d’une telle prémisse sinon parce qu’une institution financière se réalise et justifie son existence par le financement de prêts. La Banque donne ainsi à nouveau l’impression de subordonner sa recherche à ses propres besoins opérationnels.

16L’apport de ressources financières pour mettre en œuvre des projets à participation locale et pour le développement de la vie associative pourrait bien avoir l’effet inverse en créant des réseaux de clientélisme et en stimulant la concurrence plutôt que la confiance et la collaboration entre les bénéficiaires. Il n’est pas inutile de rappeler comment l’accent mis par l’aide au développement sur les ONG au début des années 1990 mena en fait à la création soudaine et suspecte de nombreuses nouvelles ONG. Il serait donc erroné de sous-estimer la rationalité des bénéficiaires dont l’histoire récente a ainsi montré qu’ils ajustent leurs politiques et leurs comportements afin de maximiser les apports d’aide. Si cela signifie qu’il leur faut embrasser le langage et les apparences du capital social, beaucoup n’y manqueront pas. Mais il est douteux que la recherche de financements (ou de rentes) puisse promouvoir une vie associative réelle et renouvelable, particulièrement dans les pays où les configurations sociales sont telles que peu d’associations existent au départ.

Des bénéfices du capital social pour la Banque : légitimation et expansionnisme

17Comment expliquer l’empressement de la Banque à adopter la théorie du capital social et le traitement réductionniste qu’elle en fait ? Une première piste se trouve peut-être dans la nature essentiellement apolitique de la théorie. Pour rappel, contrairement à celle de Bourdieu, les versions de Putnam et Coleman, préférées par la Banque, ignorent les divisions de classe et proposent une image du capital social comme ferment de cohésion sociale du fait même qu’il se moque des différences socio-économiques. La société décrite par ces théories est essentiellement sans classes. Le pouvoir n’y est pas l’objet de disputes et la légitimité des régimes et des institutions n’y est pas discutée. Cet aspect peut être utile à la Banque dans la mesure où celle-ci cherche des facteurs non économiques pour expliquer le manque de développement de certaines régions et l’échec de certains de ses projets et programmes. Nombreux sont ceux qui, à la Banque, sont en effet sensibles à l’existence de ces facteurs. En tant qu’institution, la Banque se refuse toutefois à faire face aux questions politiques, contrainte dans une certaine mesure par la nature de son mandat. Le capital social lui offre une échappatoire au discours économiste pur ainsi qu’un moyen de rendre compte des fortunes variées de ses prêts, tout en lui permettant d’éviter le politique. Les questions de faiblesse des États, de corruption, de conflits sociaux et même de génocide se trouvent ainsi expliquées en termes de confiance sociale ou de vie associative, sans avoir à aborder les questions de pouvoir, de résistance, de politique et de classe. Pour louables que soient les efforts de la Banque de s’extriquer de la camisole de force d’une vision trop économiste, il est cependant douteux que cette approche lui procure un fondement solide pour analyser l’économie politique du développement.

  • 7 <www.worldbank.org/poverty/scapital/scwhyrel1.htm> (septembre 2001).

18Si l’on pousse cette hypothèse plus avant, le discours sur le capital social pourrait aussi permettre à la Banque de mettre l’échec de certaines de ses propres interventions sur le compte de la nature sociale des pays empunteurs, une condition structurelle locale dont elle ne peut être tenue pour responsable. Sur son site Internet, la Banque affirme, par exemple, que le cas de la Russie démontre comment « l’absence de compréhension des formes préexistantes de capital social peut créer des obstacles à la mise en œuvre de politiques [de privatisation]. Les efforts de privatisation en Russie dans un environnement social ou […] les factions ethniques et le népotisme persistant ont créé une situation caractérisée par une inégalité croissante, une criminalité violente et des violations de droits de l’homme »7. Cette approche ne remet pas en question le rôle des privatisations per se dans l’augmentation des inégalités (malgré le fait qu’elles redistribuent par définition les facteurs de production), mais rejette la responsabilité de ces écarts sur la nature du capital social russe. Cela permet à la Banque de considérer les conséquences sociales de ses opérations sans remettre ces dernières fondamentalement en cause.

19De même, la faillite de certains projets par défaut de participation des populations locales est attribuée à un manque de capital social parmi ces mêmes populations plutôt qu’à leur absence d’intérêt dans le projet ou aux faiblesses de conception de celui-ci. Un rapport d’évaluation conjoint du projet d’apport d’eau et de systèmes d’égouts au Rajasthan et des projets de distribution rurale d’eau et d’assainissement au Maharashtra and Karnataka (Rapport n° 18114, 1998), par exemple, note que « la participation des usagers dans le développement, la mise en œuvre, l’opération et la maintenance de ces systèmes n’est pas encore suffisante… Les architectes du projet doivent ajuster leur approche pour tenir compte du niveau local de capital social ; des efforts spéciaux doivent être entrepris pour motiver et mobiliser les membres des communautés locales ». Ainsi, ce type d’évaluation, aussi présent dans le cas du projet de santé publique et d’approvisionnement en eau des communautés locales du Sri Lanka, révèle une certaine dualité dans le discours de la Banque. En justifiant ses projets ex ante, la Banque part de la prémisse qu’elle peut promouvoir la formation du capital social. Quand elle évalue la performance de projets déjà accomplis, toutefois, elle peut conclure ainsi que le niveau de capital social local est trop faible pour garantir une participation réussie des populations locales. Dans le premier cas, le capital social est la variable dépendante, le résultat de l’intervention de la Banque. Dans le second, le niveau local de capital social est considéré comme une contrainte exogène à la mise en œuvre du projet.

  • 8 Voir, par exemple, Operations Evaluation Department, The World Bank’s Experience with Post- Conflic (...)
  • 9 Voir l’argument similaire mais plus radical de Moore (2000), qui interprète le travail post-conflit (...)
  • 10 El Salvador : Post-Conflict Reconstruction, précis, n° 170, 4 mai 1998.

20Finalement, la théorie du capital social offre aussi à la Banque un instrument pour étendre son champ d’intervention aux questions non économiques, telles que les cas de reconstruction nationale dans les pays en situation de post-conflit, qui sont devenus de plus en plus centraux depuis la fin de la guerre froide. Comme pour les questions de faillites économiques, la Banque a tendance à analyser les situations de conflit comme des cas de destruction de capital social8. Les guerres civiles sont ainsi conceptualisées en termes de rupture de réseaux sociaux (voir, par exemple, Colletta et Cullen 2000), et la Banque conçoit son rôle dans ce contexte comme une contribution à la reconstruction d’un stock de capital social présumé détruit par la guerre (ce qui est après tout une des premières missions de la Banque, dont le titre complet est Banque internationale pour la reconstruction et le développement). L’argumentation selon laquelle ses interventions peuvent créer ou promouvoir l’éclosion du capital social lui permet dès lors de justifier un éventail d’opérations post-conflit qui vont bien au-delà des projets de reconstruction d’infrastructures, pour intervenir de manière macroéconomique, institutionnelle et sociale dans ces pays à un moment où ils se redéfinissent largement et où elle peut donc exercer un maximum d’influence9. La Banque a ainsi partiellement justifié son travail en situation de post-conflit au Salvador, en Ouganda et en Bosnie-Herzégovine comme un travail de reconstruction du capital social, d’établissement d’un « terrain commun pour […] la continuation du processus de paix »10. Une même logique est à l’œuvre dans son projet de réintégration et réhabilitation des communautés locales en Sierra Leone.

21A y regarder de plus près, cependant, les efforts de reconstruction post-conflictuels sont plus des problèmes de réconciliation nationale que de formation de capital social. La théorie du capital social différencie les capacités de développement de sociétés en temps de paix en fonction de l’intensité de leur vie associative et de la prévalence de relations de confiance en leur sein. Implicitement, elle prend pour point de départ le fait qu’une société est préalablement pacifiée. Traduire des processus de réconciliation nationale en exercices de formation de capital social déforme la théorie et remplace un de ses éléments par un de ses pré-requis. Que la Banque prête ses fonds aux pays qui émergent de guerres civiles semble certainement approprié. En faire des efforts de promotion du capital social lui permet toutefois d’intervenir plus profondément dans la refonte des institutions économiques et sociales de ces pays.

Conclusions

22Pour conclure, le discours de la Banque au sujet du capital social n’est pas tant dépourvu de sens qu’il est instrumental. L’exercice de son pouvoir par la Banque et, plus encore, ses efforts de préservation de son pouvoir, à une époque où elle se trouve largement sur la défensive vis-à-vis de mouvements sociaux de plus en plus engagés sur son terrain, semblent l’avoir amenée à embrasser un concept et un discours aux antipodes de ses préférences traditionnelles dans un but essentiellement défensif et d’auto-promotion. La théorie du capital social, vidée de ses doutes, est ainsi détournée au profit apparent des besoins organisationnels et des relations publiques de la Banque. Il n’est pas certain, toutefois, que les populations des pays emprunteurs bénéficieront nécessairement de cette nouvelle approche. Sans garanties quant aux effets escomptés de ces projets, elles seront toutefois responsables du surplus de dette qu’ils engendrent.

23Il faut préciser que rien ne laisse supposer une stratégie délibérée de la Banque d’utiliser la notion de capital social à des fins de relations publiques et d’expansionnisme. Il est plutôt probable que la frustration de ses chercheurs et praticiens face aux limites de leurs outils traditionnels et aux nouveaux défis du développement dans l’après-guerre froide a rendu la théorie simultanément populaire à travers plusieurs secteurs de la Banque (chacun y trouvant certains avantages et solutions), générant ainsi un discours et une pratique, encore diffus, dont ce texte a voulu présenter certaines grandes lignes. Il faut aussi insister sur la nature encore hypothétique de ces lignes analytiques et sur la méthodologie largement anecdotique de cet essai. Un traitement plus formel et systématique de la question sera nécessaire avant de pouvoir interpréter plus sûrement le travail de la Banque dans ce domaine.

24Finalement, il importe de reconnaître que la Banque est une cible aisée. Une lecture plus bienveillante de son traitement du capital social aurait aussi été possible. Eu égard aux critiques de la Banque comme institution néolibérale aveugle aux réalités sociales locales, son travail dans le domaine du capital social, comme dans ceux des secteurs sociaux et des problèmes de conflit en général, mérite quelque éloge. Mais quand bien même on se féliciterait de la diversification des préoccupations de la Banque au-delà d’une vision traditionnelle du développement, il incombe de s’interroger sur la substance, les motifs et les effets d’une telle diversification. Dans cette perspective, cet article suggère, de façon encore préliminaire, que le travail de la Banque dans le domaine du capital social ne représente pas nécessairement un progrès.

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Notes

1 Voir l’excellent article de Schuller, Baron et Field (2000) pour une comparaison plus rigoureuse des travaux de Bourdieu, Coleman et Putnam. Cf. aussi Rist (2000).

2 Il y a d’autres versions de la théorie lorsque celle-ci est appliquée dans d’autres domaines. Mais, pour ce qui est du développement économique, ces deux catégories embrassent la plupart des travaux existants.

3 Voir Bayart, Ellis et Hibou (1999) pour une discussion similaire et quelques pensées provocatrices sur l’association entre capital social et criminalité.

4 Ici et dans ce qui suit, les citations extraites d’ouvrages en anglais ont été traduites par nos soins.

5 <www.worldbank.org/poverty/scapital/index.htm>.

6 Voir Englebert (2000) pour une liste de 11 de ces projets accompagnée de brèves descriptions.

7 <www.worldbank.org/poverty/scapital/scwhyrel1.htm> (septembre 2001).

8 Voir, par exemple, Operations Evaluation Department, The World Bank’s Experience with Post- Conflict Reconstruction, Sector Study, n° 18465, 1er juin 1998. Il faut noter, toutefois, que le département de recherches de la Banque a produit des études sur les conflits au cours de ces dernières années, particulièrement sous la direction de Paul Collier, qui vont bien au-delà des thèses du capital social.

9 Voir l’argument similaire mais plus radical de Moore (2000), qui interprète le travail post-conflit de la Banque comme favorisant une perspective néo-libérale plutôt qu’humanitaire du développement.

10 El Salvador : Post-Conflict Reconstruction, précis, n° 170, 4 mai 1998.

Auteur

Professeur assistant au département de sciences politiques, Pomona College, Californie.

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