Version classiqueVersion mobile

Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques

 | 
Nicolas Levrat

Deuxième partie. L’analyse de la coopération transfrontière en tant que phénomène juridique

Chapitre final. Les relations transfrontières entre CPIEs, du droit transnational public

Texte intégral

  • 1 “International Law in ’her infinité variety”, in ICLQ. vol. 29, 1980, p. 566.

“The lawyer is indeed a social engineer and in that regard, he must be able to invent or produce machinery that will assist in the resolution of disputes and differences between the States. He must be prepared to fine-tune the law, to exploit its capacity for adaptation to the needs of the parties, and to promote movement and change.”
R. R. Baxter1

1Ce dernier chapitre sera fort bref. Il n’introduira pas de données nouvelles dans notre réflexion, à l’exception de quelques courts commentaires de la solution proposée. Il se contentera de faire la somme des connaissances acquises afin de réunir, en quelques propositions ordonnées, les éléments nécessaire à élaborer un modèle d’analyse du droit applicable aux accords transfrontières entre CPIEs.

A. Domaine d’application du modèle

  • 2 Voir notamment en ce qui concerne l’existence de relations de caractère extra-juridique le chapitre (...)

21. Le présent modèle n’a pour ambition que de régir des relations juridiques. Il ne permet en aucune mesure de tirer des conclusions concernant des relations de nature autre que juridique2.

  • 3 Comme cela a été affirmé dès l’introduction de cet ouvrage (3.d.)

32. Les relations transfrontières telles que nous les étudions ne concernent pas les cas de mise en œuvre du Treaty Making Power de l’État en tant que sujet du droit international, même lorsqu’une parcelle du Treaty Making Power est conférée à une CPIE en vertu du droit interne3.

  • 4 Y compris celles qui, par ailleurs, possèdent une parcelle du Trente Making Power étatique.
  • 5 Voir le chapitre premier section II, B. de la deuxième partie, ainsi que le chapitre 2. Section II, (...)

43. Le présent modèle est en principe applicable à toute4collectivité publique infra-étatique (CPIE), dans la mesure où celle-ci possède une personnalité juridique propre, distincte de celle de l’Etat. Une CPIE se définit pour les besoins de l’analyse du phénomène de la coopération transfrontière par les compétences que lui attribue le droit interne5.

  • 6 Voir le chapitre premier de notre deuxième partie pour les propositions existant dans le sens de di (...)
  • 7 Voir le chapitre 1er section I, titre A. de notre deuxième partie.
  • 8 Voir le chapitre 1. Section I, titre C. de la deuxième partie.

54. Le présent modèle s’applique à toute relation juridique entre CPIEs relevant d’ordres juridiques différents sans établir de distinctions a priori selon le “niveau” des CPIEs dans l’ordre juridique étatique6, ni selon les domaines dans lesquels s’exerce la coopération7 ou encore entre les relations de voisinage et les autres8.

B. Constantes

6Sous ce titre, nous réunissons les propositions que notre étude des aspects juridiques de la coopération transfrontière nous a permis d’identifier comme des paramètres que les CPIEs, par leurs actions, ne peuvent pas modifier. Ces paramètres sont donc, du point de vue des CPIEs, des constantes qui limitent leur marge d’action sur le terrain du droit.

    • 9 Ce qui n’exclut pas que ces compétences puissent être définies, voir même créées par un traité inte (...)

    L’existence des CPIEs découle d’un ordre juridique national. Leurs compétences ne peuvent être définies que par cet ordre juridique national9.

    • 10 Voir les titres A et B du chapitre deuxième de la seconde partie, en particulier le paragraphe 1 du (...)

    Le droit interne répartit l’exercice du Treaty Making Power de l’État. Les CPIEs ne peuvent pas ignorer cette répartition des pouvoirs. Soulignons néanmoins que le Treaty Making Power ne concerne que la compétence d’engager l’Etat sur le plan du droit international et n’épuise pas la matière des relations internationales10.

    • 11 Voir le chapitre 3 section III de la deuxième partie.
    • 12 Voir le chapitre 3 section III, titre A de la deuxième partie, plus particulièrement la note 37.

    Les CPIEs ne peuvent pas placer, par leur propre volonté, leurs relations de coopération transfrontière sous l’empire du droit international ; en effet, les CPIEs n’étant pas des sujets de droit international public, elles ne peuvent se reconnaître mutuellement11. Le cas de l’exercice du TMP se distingue par les procédures particulières auxquelles son exercice est soumis12.

    • 13 Voir chapitre 1, section II, titre B, par. 2 de la deuxième partie.

    Les relations juridiques de droit public entre une CPIE et l’Etat dont elle relève, c’est-à-dire impliquant la mise en œuvre d’une part de la puissance publique telle que définie par une compétence de droit public, ne peuvent qu’être soumises au droit national commun13.

    • 14 Voir le chapitre I, Section II, 2 de la deuxième partie paragraphe B.l et C.2.a.

    Les relations juridiques de droit public entre une CPIE et un particulier, c’est-à-dire impliquant une action iure imperii de la part de la CPIE, ne peuvent qu’être soumises au droit national dont la CPIE tire la compétence d’exercer la puissance publique14.

    • 15 Voir le chapitre 2, Section II, paragraphe C.2 de la deuxième partie.

    L’exercice d’une compétence par une CPIE ne peut en aucun cas viser à modifier l’étendue de ladite compétence, ni empêcher le fonctionnement des mécanismes de contrôle de l’exercice de la compétence15.

C. Le paramètre

7Le seul paramètre dont la variation permet de distinguer entre différentes solutions, est l’effet que la relation aura vis-à-vis de tiers. En raison des contraintes que nous avons exposées ci-dessus, le paramètre peut adopter deux positions : soit l’accord a un effet à l’égard de tiers, soit il n’en a pas.

D. Solutions

  • 16 Pour la définition de ce concept, voir le paragraphe C.3 du chapitre 2, Section I de la deuxième pa (...)

81) L’accord entre CPIEs ne produit aucun effet juridique direct vis-à-vis de tiers ; les CPIEs ne font qu’exercer une compétence iure gestionis16 n’impliquant aucune mise en œuvre de la puissance publique.

9a) il est alors soumis au droit privé ; les parties peuvent, dans les limites de leurs compétences internes, recourir aux mécanismes du droit international privé, pour choisir un droit applicable au fond ou pour choisir un mécanisme de rattachement à un droit national.

  • 17 Voir le chapitre 2, section I, titre C, par. 2 de la deuxième partie. Est réservé le cas où les CPI (...)

10b) les CPIEs n’ont besoin d’aucune compétence spécifique, la compétence d’entretenir des relations de droit privé découlant directement de leur personnalité juridique17.

11c) en ce qui concerne la mise en œuvre, les parties sont en principe libres de choisir le mécanisme qui leur convient. Par contre, nous rappelons que les droits et obligations qu’elles tirent de cet accord ne sauraient être opposés à des tiers, CPIEs, individus ou États.

  • 18 Aussi qualifié d’actions iure imperii. Voir chapitre 2, Section I.C.3 de la deuxième partie égaleme (...)

122) Les CPIEs agissent dans l’exercice de leurs fonctions publiques, en utilisant une mesure de puissance publique18. L’accord entre CPIEs peut produire directement des effets à l’égard de tiers.

  • 19 Voir le chapitre 3, III.A. de la seconde partie.
  • 20 Voir le chapitre 3, Section IV de la deuxième partie.

13a) il est soumis au droit public. Le droit international public étant inaccessible pour une telle relation19, celle-ci devra être soumise à un ou plusieurs droits publics nationaux. En effet, trois relations distinctes doivent être identifiées, chacune pouvant être soumise à un droit particulier20 ; c’est dans le cadre de la mise en œuvre que nous examinerons ces trois aspects.

  • 21 Voir le point B.4. de ce chapitre. Également le chapitre 3. Section IV de la troisième partie.
  • 22 Voir sur ce point fondamental pour la solution que nous préconisons, le Chapitre 1, section I titre (...)

14b) la capacité pour une CPIE de s’engager par un tel accord est définie par les compétences que le droit public lui accorde pour accomplir des tâches dans l’ordre juridique interne. Le respect de ces compétences est soumis au contrôle des tribunaux publics nationaux, qui appliquent le droit public national21. Il est entendu, afin de ne pas déroger à ces mécanismes de contrôle existants en droit interne, et dans la mesure où la CPIE n’est pas une entité souveraine, que la CPIE est limitée dans sa capacité à s’engager, à disposer de l’exercice de la compétence et non de sa titularité22. Dans ces limites, nous affirmons que la CPIE ne doit disposer d’aucune compétence spécifique pour entretenir des relations transfrontières avec des CPIEs étrangères.

15c) Droit applicable lors de la mise en œuvre

  • 23 Voir le point B.5. de ce chapitre.

16i) Vis-à-vis des individus il s’agit nécessairement du droit public national sur lequel se fonde la validité de l’acte public23. Si la CPIE et l’individu peuvent se considérer comme relevant de situations nationales différentes, l’individu pourra se retourner contre la CPIE qui aurait, en l’absence d’accord de coopération transfrontière, été compétente pour accomplir l’acte objet de l’action de mise en œuvre. En effet, l’accord entre CPIEs n’a transféré que l’exercice de la compétence, et l’individu pourra se retourner contre la CPIE qui est restée titulaire de la compétence, et qui reste ainsi responsable de la délégation de l’exercice qu’elle en a accompli.

  • 24 Voir le point B.4. de ce chapitre.
  • 25 Voir le commentaire ci-dessous sur cette question.

17ii) Vis-à-vis de l’État national il s’agit nécessairement du droit public commun au deux parties24 — c’est-à-dire la CPIE et son État d’appartenance. Le rang qu’occuperont les normes de l’accord dans l’ordre juridique national est le même que celui qu’auraient eues des décisions unilatérales de la CPIE exercées en exécution de la compétence qui fonde la validité de l’accord25.

  • 26 Voir pour cette solution, le paragraphe 2 du titre E ci-dessous.
  • 27 Voir pont l’existence de cette capacité, le titre C du chapitre 2, Section I de la deuxième partie.
  • 28 Dans la mesure où il s’agit d’une relation de droit public et qu’il n’existe pas de règle de rattac (...)

18iii) Entre les parties, l’accord constitue évidemment le corps de règles principalement applicable. Pour ce qui est du droit relatif à l’interprétation de l’accord et du droit supplétif, l’idéal serait l’existence d’un droit unique. Cette solution est envisageable dans le cas d’un traité international de couverture contenant des règles matérielles26, ou si les parties ont fait usage de l’autonomie de la volonté qui leur est reconnue et ainsi désigné un droit applicable à leur accord27. En l’absence d’un tel traité ou de la désignation d’un droit applicable, ce sera vraisemblablement le droit public national du juge saisi qui s’appliquera à titre supplétif28.

E. Instruments de la coopération

  • 29 Ainsi par exemple, un contrat de mariage est à exclure.

191. Pour ce qui est des accords de droit privé, tous les types d’accords prévus par le droit privé devraient être utilisables, sous réserve des limitations découlant de la personnalité de CPIEs29, c’est-à-dire que le droit privé ne saurait être utilisé pour des activités qui ne relèvent aucunement de la sphère de compétence des CPIEs.

  • 30 Rappelons que c’est là l’approche du Conseil de l’Europe. Voir supra, chapitre 2, Section II, titre (...)

202. Pour les accords relevant du droit public, il n’existe selon nous, aucun besoin de développer des modèles d’accords types30. En effet, le principal problème juridique que pose la coopération transfrontière est extérieur au texte même de l’accord, puisqu’il s’agit des fondements de la validité et des questions de la mise en œuvre vis-à-vis de tiers, qui se résolvent selon des principes juridiques dont les CPIEs ne peuvent disposer. En fait, le seul aspect qu’il serait souhaitable de voir être réglé par un accord interétatique de couverture est celui du droit supplétif applicable lorsque les normes de l’accord entre CPIEs ne permettent pas de régler un aspect de leur relation mutuelle, ainsi que des règles et des principes relatifs à l’interprétation des normes de l’accord.

  • 31 Rappelons que c’est la tendance retenue par les accords interétatiques les plus récents, notamment (...)
  • 32 C’est la solution proposée par Beyerlin à titre principal. Voir le Chapitre 3 section III, Titre B (...)

21La meilleure solution apparaîtrait donc comme étant le recours à un traité international comportant des normes matérielles définissant les types et les procédures de coopération31, ainsi qu’éventuellement des règles de rattachement à un droit national en cas d’insuffisance des normes du traité international32. L’absence d’un tel traité ne prohibe néanmoins en rien le développement de la coopération transfrontière. On se retrouve simplement dans l’hypothèse évoquée ci-dessus au point D.2.c.iii.

  • 33 Nous espérons avoir réussi à démontrer ce point au cours de ce travail, à la suite de nombreux aute (...)

223. Par contre, l’existence d’un traité international reconnaissant aux CPIEs le droit et la capacité de coopérer sur le plan des relations transfrontières telles que nous les avons définies ne nous paraît pas nécessaire33.

F. Commentaire de la solution

23Deux aspects de notre solution appellent un bref commentaire :

  • 34 Par les mécanismes prévus par son droit national. Voir ci-dessus les points B.1 et B.4 de ce chapit (...)

241. En ce qui concerne la responsabilité qui revient à la CPIE dans le cas ou une disposition ou un acte pris sur la base d’un accord transfrontière entre CPIEs de type public est jugé contraire aux compétences de la CPIE34, il est nécessaire d’admettre que la CPIE se trouvant ainsi — suite à une décision découlant de son ordre juridique national — dans l’impossibilité d’exécuter les dispositions d’un accord transfrontière, devra en assumer la responsabilité vis-à-vis d’autre(s) CPIE(s) partie(s) à l’accord. Cette règle permet de maintenir une quelconque force juridique à l’accord entre CPIEs. En effet, si l’on subordonnait la validité de toute décision prise sur la base d’un accord transfrontière entre CPIEs à l’acceptation ou la non objection par les droits publics nationaux de cette décision, on pourrait difficilement qualifier l’accord d’acte de portée juridique.

  • 35 Ainsi par exemple en France, un jugement administratif vient d’être rendu concernant une décision d (...)
  • 36 D’autant que la décision dont pourrait découler l’impossibilité pour la CPIE d’exécuter ses obligat (...)

25Une telle responsabilité pour la CPIE est-elle exorbitante ? — Nous ne le pensons pas, dans la mesure où la décision de la validité des décisions ou des engagements de la CPIE sont du ressort de tribunaux indépendants qui appliquent des principes juridiques, et non le fait de l’exécutif, qui exercerait un contrôle d’opportunité. Un tel risque existe déjà, par exemple sur le plan financier, pour les CPIEs qui exercent leurs compétences en droit interne35 ; il s’agit d’un risque inhérent à l’exercice de compétences de droit public, et le fait que l’exercice de ces compétences ait un aspect transnational36 ne change rien à ce risque.

262. Il est deux solutions que nous avons examinées lors de notre travail, que nous n’avons pas écartées, et qui n’apparaissent pas dans ce chapitre final. Voici donc quelques mots d’explication pour justifier ces omissions.

  • 37 Voir le Chapitre 3, Section I de la deuxième partie, ainsi que pour des exemples de la pratique, le (...)

27Tout d’abord, nous n’avons pas retenu dans notre solution les relations auxquelles aucun droit n’est applicable. Nous avons eu l’occasion d’examiner le rôle important que de telles relations peuvent jouer dans la réalité des relations transfrontières, ainsi que de souligner l’ingéniosité de certains accords de ce type37. Nous estimons que ces accords conservent, en dehors d’un véritable système juridique, une existence propre, parallèlement à notre modèle. C’est la raison pour laquelle celui-ci ne les prend pas en considération.

  • 38 Examinée au Chapitre 3, section III, titre C. de la seconde partie.

28Ensuite nous n’avons pas retenu dans ce modèle l’hypothèse de l’application d’un droit international dérivé38. Bien qu’une telle solution présente de très nombreux avantages, comme nous avons eu l’occasion de le souligner, elle se réfère à un contexte institutionnel trop particulier pour satisfaire à l’exigence de la recherche d’une solution globale que nous avons posée dans notre introduction. De plus, une telle solution n’existe pas encore de lege lata, et il nous paraît difficile d’en imaginer la portée précise de lege ferenda, dans la mesure où la nature et les mécanismes d’un tel droit dérivé dépendront pour une large mesure du cadre institutionnel supranational qui sera développé. Et l’histoire européenne contemporaine nous montre qu’il s’agit là d’une question bien plus politique que juridique ; un terrain sur lequel le chercheur n’a pas à s’avancer.

Notes

1 “International Law in ’her infinité variety”, in ICLQ. vol. 29, 1980, p. 566.

2 Voir notamment en ce qui concerne l’existence de relations de caractère extra-juridique le chapitre3, Section I de notre deuxième partie.

3 Comme cela a été affirmé dès l’introduction de cet ouvrage (3.d.)

4 Y compris celles qui, par ailleurs, possèdent une parcelle du Trente Making Power étatique.

5 Voir le chapitre premier section II, B. de la deuxième partie, ainsi que le chapitre 2. Section II, Titre C. paragraphe l.c. de la deuxième partie.

6 Voir le chapitre premier de notre deuxième partie pour les propositions existant dans le sens de distinguer la coopération transfrontière de niveau local de la coopération entre CPIEs de niveau régional, propositions que nous ne partageons pas.

7 Voir le chapitre 1er section I, titre A. de notre deuxième partie.

8 Voir le chapitre 1. Section I, titre C. de la deuxième partie.

9 Ce qui n’exclut pas que ces compétences puissent être définies, voir même créées par un traité international. Voir sur ce point le paragraphe A.2. du chapitre 3, Section III de la seconde partie.

10 Voir les titres A et B du chapitre deuxième de la seconde partie, en particulier le paragraphe 1 du titre B. Voir également pour une mise en perspective plus générale de ce principe la conclusion de cet ouvrage.

11 Voir le chapitre 3 section III de la deuxième partie.

12 Voir le chapitre 3 section III, titre A de la deuxième partie, plus particulièrement la note 37.

13 Voir chapitre 1, section II, titre B, par. 2 de la deuxième partie.

14 Voir le chapitre I, Section II, 2 de la deuxième partie paragraphe B.l et C.2.a.

15 Voir le chapitre 2, Section II, paragraphe C.2 de la deuxième partie.

16 Pour la définition de ce concept, voir le paragraphe C.3 du chapitre 2, Section I de la deuxième partie.

17 Voir le chapitre 2, section I, titre C, par. 2 de la deuxième partie. Est réservé le cas où les CPIEs recourent au droit privé pour exercer des compétences de droit public, c’est-à-dire ayant des effets déterminés vis-à-vis de tiers. Dans ce cas, il s’agit, malgré la qualification qu’en donnent les parties d’une relation de droit public, et elle sera soumise à l’examen des compétences telle qu’il existe pour les relations de droit public.

18 Aussi qualifié d’actions iure imperii. Voir chapitre 2, Section I.C.3 de la deuxième partie également.

19 Voir le chapitre 3, III.A. de la seconde partie.

20 Voir le chapitre 3, Section IV de la deuxième partie.

21 Voir le point B.4. de ce chapitre. Également le chapitre 3. Section IV de la troisième partie.

22 Voir sur ce point fondamental pour la solution que nous préconisons, le Chapitre 1, section I titre A, paragraphe 3 de la deuxième partie.

23 Voir le point B.5. de ce chapitre.

24 Voir le point B.4. de ce chapitre.

25 Voir le commentaire ci-dessous sur cette question.

26 Voir pour cette solution, le paragraphe 2 du titre E ci-dessous.

27 Voir pont l’existence de cette capacité, le titre C du chapitre 2, Section I de la deuxième partie.

28 Dans la mesure où il s’agit d’une relation de droit public et qu’il n’existe pas de règle de rattachement bilatérale pour les relations de ce type. Voir sur ce dernier aspect le Chapitre S, Section IV, titre B de notre deuxième partie.

29 Ainsi par exemple, un contrat de mariage est à exclure.

30 Rappelons que c’est là l’approche du Conseil de l’Europe. Voir supra, chapitre 2, Section II, titre C de la première partie.

31 Rappelons que c’est la tendance retenue par les accords interétatiques les plus récents, notamment la Convention germano-néerlandaise (Voir Chapitre 2, section II, titre B, par. 4 de notre première partie) et dans une moindre mesure par la Convention Benelux (par. 3 de la même section).

32 C’est la solution proposée par Beyerlin à titre principal. Voir le Chapitre 3 section III, Titre B de notre deuxième partie.

33 Nous espérons avoir réussi à démontrer ce point au cours de ce travail, à la suite de nombreux auteurs d’ailleurs.

34 Par les mécanismes prévus par son droit national. Voir ci-dessus les points B.1 et B.4 de ce chapitre.

35 Ainsi par exemple en France, un jugement administratif vient d’être rendu concernant une décision d’expropriation faite par une petite commune. La décision d’expropriation ayant été invalidée, la commune se retrouve alors sanctionnée par une importante amende, qui grèvera les finances de la collectivités pour plusieurs décennies vraisemblablement. (Voir Le Monde, 29 avril 1991 (daté du 28 avril)). Il s’agit selon nous d’une responsabilité et de conséquences tout à fait comparables à ce que nous proposons, et c’est une règle générale de droit administratif qu’il est de la responsabilité des autorités publiques de prendre des décisions conformes au droit, ou d’en supporter les conséquences.

36 D’autant que la décision dont pourrait découler l’impossibilité pour la CPIE d’exécuter ses obligations transfrontières, ne peut découler que de son droit national (voir le point D.2.c.ii. ci dessus).

37 Voir le Chapitre 3, Section I de la deuxième partie, ainsi que pour des exemples de la pratique, le Chapitre 2, Section 1 de la première partie.

38 Examinée au Chapitre 3, section III, titre C. de la seconde partie.

CC-BY-NC-ND-4.0

Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search