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Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques

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Nicolas Levrat

Deuxième partie. L’analyse de la coopération transfrontière en tant que phénomène juridique

Chapitre I. Réflexions théoriques sur la coopération transfrontière

Texte intégral

1Ce premier chapitre, relativement bref, a pour but de définir les critères juridiques selon lesquels la coopération transfrontière doit être analysée. Pour ce faire, nous consacrerons une première section à une description critique des qualifications que la pratique a mises en évidence. La seconde tentera de présenter l’ensemble des mécanismes juridiques impliqués par le phénomène de la coopération transfrontière.

Section I : Examen critique des typologies de la pratique

  • 1 Précis, Première partie, p. 141.

“Cela ne signifie point que les catégories soient totalement inutiles, parce qu’irréelles, mais qu’elles ont surtout un intérêt de classification didactique et que, scientifiquement, elles doivent être utilisées avec circonspection, comme des notions relatives. En particulier, les présomptions juridiques qu ‘elles peuvent fournir doivent être toujours révisées avec soin : [...]”
Georges Scelle1

2La pratique que nous avons examinée cours du chapitre second de notre première partie permet de constater que le phénomène de coopération transfrontière n’est que rarement englobé dans son ensemble par un seul instrument juridique. Soit que le besoin ne s’en fasse pas ressentir, soit qu’une catégorisation a priori ait conduit les rédacteurs de l’instrument à limiter la portée de celui-ci à un type de coopération bien particulier. Nous allons donc dans ce chapitre nous livrer a un bref examen des qualifications retenues par la pratique et tenter de réfléchir à leur pertinence et leur utilité, d’un point de vue juridique.

A. Typologie basée sur l’objet de la coopération

  • 2 Voir pour une présentation de ces accords, supra, point 2.II-B.2.c.iii. de la Première partie.

3Une telle typologie nous paraît, d’un point de vue juridique, totalement irrelevante. Selon nous en effet, que l’objet de la coopération soit la promotion d’activités économiques, l’organisation d’un service de voirie commun ou un accord concernant les mesures à prendre en cas de catastrophe écologique, ne devrait avoir aucune influence a priori sur la forme juridique de la coopération. On doit pourtant se demander dans quelle mesure l’approche du Conseil de l’Europe, qui produit des modèles d’accords annexes à la Convention-cadre dans des domaines spécifiques — par exemple la coopération économique, la création de parcs transfrontaliers ou la protection civile2 — ne procède pas d’une telle conception. Si l’on ne peut certes pas exclure que dans l’avenir, des règles puissent se dégager dans chacun de ces domaines, formant alors des catégories juridiques particulières, il est erroné d’établir une telle distinction a priori, ce qui nous paraît de nature à prêter à confusion.

4Il est certain que dans la mesure où les modèles d’accords supplémentaires annexés à la Convention-cadre n’ont que l’objectif d’être des formulaires que les parties désireuses de coopérer peuvent remplir selon des formes préétablies, simples supports matériels qui n’impliquent aucune qualification juridique particulière ni ne permettent de dégager des principes, ils n’ont alors pas l’effet que nous leur prêtons. Mais dans une telle hypothèse, leur utilité nous paraît fort discutable, les situations réglées par des accords de coopération transfrontalière n’étant que rarement comparables d’un cas à l’autre, principalement parce que les compétences des partenaires sont loin d’être uniformes selon les pays.

  • 3 Ce qui n’enlève rien à sa possible utilité à des fins statistiques, ou pour étudier la coopération (...)

5Nous pensons donc raisonnable de considérer, de notre point de vue, une telle typologie comme irrelevante3.

B. Typologie basée sur les acteurs

  • 4 Intervention au colloque de Florence du 5 juin 1989, non publiée.
  • 5 Le titre complet de la Convention-cadre est : “Convention-cadre européenne sur la coopération trans (...)
  • 6 Voir ci-dessus le chapitre II, Section II.B.2 de la première partie.

6Cette distinction est largement utilisée, tant par les acteurs de la pratique que par des auteurs de doctrine. Ainsi par exemple, BEYERLIN estime qu’il existe indubitablement des possibilités de coopération entre collectivités locales, mais que la question des rapports entre collectivités de niveau régional doit être tranchée par le droit international4. Le Conseil de l’Europe pour sa part distingue fréquemment dans ses activités en rapport avec les pouvoirs locaux le niveau régional du niveau local. Une telle distinction ne se retrouve pourtant que dans une moindre mesure au sein des instruments juridiques précis. Ainsi la Convention-cadre concerne-t-elle les collectivités et autorités territoriales, en apparence sans distinction entre différents niveaux5. Pourtant, parmi les six schémas d’arrangements annexés à la Convention, cinq concernent spécifiquement les autorités locales, vraisemblablement à l’exclusion des autorités régionales6. De même, la pratique récente au sein de la CPLRE tend à montrer la volonté de développer un instrument de “coopération interrégionale, réservé en principe aux seules collectivités d’un niveau régional, à l’exclusions d’autres CPIEs.

  • 7 Voir par exemple l’accord entre la Commune de Viry (France) et la République et Canton de Genève, c (...)
  • 8 Pour l’importance de cette question, voir le titre C. ci-dessous.

7Pour notre part, nous pensons que de telles distinctions ne sont pas nécessaires. D’une part les deux catégories définies ne représentent pas des réalités homogènes, que ce soit selon des critères matériels ou en fonction de critères juridiques. D’autre part une telle distinction ne se reflète pas nécessairement dans la pratique de la coopération transfrontière, soit qu’il existe des exemples de coopération entre collectivités de niveau régional et de niveau local7, soit que la répartition des compétences8 attribuées au sein des États entre ces deux types de CPIEs ne corresponde pas à des catégories standardisées et différenciables.

1. Le niveau local

  • 9 La France compte 36’749 communes. La Suisse connaît pour sa part 3’072 communes, soit une moyenne d (...)
  • 10 Le Monde, 18 février 1001. Un tel chiffre représente plus de 40 % du budget national actuel de l’Ét (...)

8Pour ce qui est de la définition de ce niveau, il faut constater que d’une manière relativement unanime les États connaissent un système de commune. Mais cette unité structurelle recouvre des réalités fort diverses. Ainsi par exemple le nombre moyen d’habitant d’une commune française en 1988 est de 1 ‘512 habitants9 ; mais la ville de Paris, celle de Lyon ou celle de Marseille sont également des communes. Egalement une commune impressionnante, la ville de Tokyo au Japon, dont le budget annuel est de l’ordre de 80 milliards de dollars U.S.10.

  • 11 Conception défendue notamment par Beyerlin.
  • 12 Outre des actions ponctuelles, il faut principalement relever l’existence de l’Association des vill (...)

9C’est pourquoi il nous semble erroné de considérer que le niveau local forme un tout qui, pour ce qui est de la coopération transfrontière, est l’objet d’une catégorie particulière dont les possibilités de coopération seront strictement limitées à des actions de voisinage11 en raison de leur incapacité présumée à s’engager dans des relations plus ambitieuses. La pratique dément d’ailleurs cette conception puisqu’il existe au niveau européen une coopération transfrontière importante entre villes12-, qui ne sont liées par aucun critère de vicinalité.

2. L’échelon régional

  • 13 Ainsi par exemple jusqu’à un passé récent en France, les communes — historiquement les collectivité (...)
  • 14 Rapport explicatif de la Résolution 226, (1991) soumis par M. John Morgan qui distingue, sur la bas (...)

10A ce niveau se trouveraient des CPIEs, bien entendu d’une taille plus conséquente que les collectivités locales, mais également dotées de moyens et de compétences plus larges. Or tel n’est pas toujours le cas13. En fait, les compétences dont sont dotées les “collectivités régionales des différents pays varient sérieusement, comme le met en évidence un récent rapport soumis à la CPLRE14. Quant à ce qui est des dénominations, leur diversité, pourtant déjà impressionnante, ne reflète que paiement la variété des pouvoirs que possèdent chacune des entités de cette catégorie. Ainsi pour ce qui est des appellations on trouve à l’échelon régional :

    • 15 Article 3bis de la Constitution belge.
    • 16 Loi du 2 mars 1982 (No 82-213), J.0. français du 3 mars 1982, p. 730 ss. Précédemment la Région n’e (...)
    • 17 Article 114, 115 et 116 de la Constitution italienne.
    • 18 Articles 114, 115 et 117 de la Constitution italienne.

    des Régions en Belgique15, en France16 et en Italie où il en existe deux types, à statut spécial17 et à statut ordinaire18.

    • 19 Article 3ter de la Constitution belge, introduit en 1970, modifié en 1980.
    • 20 Article 137 de la Constitution espagnole qui a ceci de particulier qu’il n’institue pas ces communa (...)

    des Communautés en Belgique19, et des Communautés autonomes en Espagne20 ;

    • 21 Article 2 de la Constitution autrichienne.
    • 22 Préambule de la Constitution allemande (Grundgesetz).

    des Länders en Autriche21 et en RFA22 ;

    • 23 Article 1 et 3 de la Constitution helvétique.

    des Cantons en Suisse23 ;

    • 24 Article 137 de la Constitution espagnole
    • 25 Article 114 de la Constitution italienne.

    des Provinces en Espagne24 et en Italie25 ;

    • 26 Article 72 de la Constitution française.

    et des Départements en France26.

11La simple énumération de ces diverses collectivités pour sept pays différents apparaît déjà, sous cette forme, comme un exercice fastidieux et insipide, mais il est révélateur de l’impossibilité qui sera la notre de décrire les compétences existantes pour chacune de ces collectivités, donc a fortiori d’affirmer que ces entités forment, d’un point de vue juridique, une catégorie homogène.

  • 27 Dans l’hypothèse où certaines de ces CPIEs possèderaient une certaine parcelle de Treaty Making Pow (...)

12Il a également été envisagé de considérer les entités de niveau régional, non plus comme une catégorie homogène, mais de les classer en des catégories standardisées. Nous pensons que la tentative de classifier les structures infra-étatiques selon des niveaux comparables d’un État à l’autre, chacun de ces niveaux impliquant un certain degré de compétences, tant en droit interne qu’éventuellement et potentiellement en droit international27, est vouée à l’échec, comme d’ailleurs vont nous permettre de le constater quelques exemples.

  • 28 Citée par Merciai & Saint-Ouen, p. 1320.
  • 29 Id.

13Nous relevons ainsi que la CEE retient une classification en trois niveaux ; le Niveau I correspond aux Régions Communautaires Européennes (R.C.E.) qui sont, selon les termes de la Commission, les “espaces immédiatement inférieurs aux espaces nationaux28. Le Niveau II est celui des Unités administratives de Base (U.A.B) qui “constituent à l’échelle nationale le cache utilisé, par les pays membres pour l’application de leurs politiques régionales29 ; quant au Niveau III, il s’agit tout simplement des subdivisions des unités administratives de base (S.U.A.B.).

  • 30 Introduction à l’Etude comparée des statuts et compétences des Régions en Europe, Publication du CE (...)
  • 31 Voir l’Introduction citée à la note précédente pour l’énumération des entités prises en considérati (...)

14L’Assemblée des Régions d’Europe (ARE) et le Centre Européen du Développement Régional (CEDRE) adoptent pour leur part une définition de la Région qui considère celle-ci comme “la collectivité territoriale située immédiatement au dessous du niveau national-étatique et disposant d’un conseil élu30. Cette définition se réfère également à l’ordre juridique interne. De plus, elle présente l’avantage de nous rappeler une définition déjà lue. Mais remontant à la page précédente, le lecteur devra déchanter, car cette définition correspond à peu de choses près à ce que la CEE considère comme le Niveau I, alors que l’entité que définissent par ces termes l’ARE et le CEDRE correspond dans la nomenclature de la CEE au Niveau II31.

15Lorsque l’on sait que ces catégorisations ont pour but de faciliter les correspondances entre des entités structurées différemment de part et d’autre des frontières, leur nombre et les divergences que comportent leurs définitions sont pour le moins regrettables, et montrent à l’évidence la difficulté que présente une approche aussi rigide formellement.

  • 32 Zone d’Etude et d’Aménagement du Territoire.
  • 33 Il est vrai que c’est la France elle-même qui a défini ces zones ; mais celles-ci ne sont utilisées (...)
  • 34 Merciai & Saint-Ouen relèvent également à ce propos : “C’est ainsi que l’on serait tenté de considé (...)
  • 35 Dans le même sens, la Declaration de. Calway : “En réalité, la politique régionale de la Communauté (...)

16De plus, ces découpages ne permettent pas de saisir la réalité de toutes les structures étatiques. Ainsi la méthode certainement la plus rationnelle au plan européen, qui est celle de la CEE, est basée sur la Nomenclature des Unités Territoriales Statistiques (N.U.T.S.). Elle correspond donc à un instrument d’analyse statistique mis au point par des technocrates européens, mais en aucune manière à des réalités. Ainsi par exemple en France, les Régions Communautaires européennes (RCE), donc le Niveau I, sont les Z.E.A.T.32. Ces “Zones dont l’immense majorité des citoyens ignore l’existence même, ne correspondent à aucune réalité, bien qu’elles soient d’essence nationale33. Allant même plus loin, les N.U.T.S. créent des R.C.E. dans les pays où aucune structure nationale ne paraît apte à correspondre à ce niveau. Ainsi en Espagne en Italie, en Grèce et au Portugal, les autorités européennes compétentes ont simplement apposé sur des cartes des délimitations qui répondaient à leurs objectifs34. Ce type de subdivisions de l’État ne correspond donc à aucune réalité humaine, et pour intéressantes qu’elles soient pour les statisticiens, le juriste ne peut les prendre en considération dans son analyse. L’approche purement statistique des formes sociales ne permet d’ailleurs pas à notre avis de leur apporter des solutions valables sur le plan humain, mais nous entrons là dans un débat philosophique qu’il n’est guère le lieu d’engager. Contentons nous de constater l’échec institutionnel relatif des politiques de la CEE en matière régionale, en ce sens que malgré la volonté de définir des Régions européennes homogènes, c’est toujours la référence aux structures étatiques, quelles qu’en soient les différences dans les formes, qui a en fin de compte primé35.

17Mais plus grave encore nous paraît l’incapacité de toutes les classifications envisagées à prendre en compte la réalité, complexe il est vrai, de l’organisation de certains États européens. Il y a à cela une raison fort simple mais qu’il nous paraît important de bien comprendre. Toutes ces classifications sont basées sur le postulat que les structures administratives des Etats sont composées sous formes d’ordres juridiques hiérarchisés de manière simple. Nous pourrions, pour visualiser ce que recouvre cette expression hermétique parler de “principe des poupées russes. A Chaque “niveau d’administration se trouve une seule entité imbriquée entre les niveaux supérieur et inférieur. Aucune concurrence entre deux autorités situées au même niveau, ni en principe d’autorité qui ne dépende pas du niveau qui lui est directement supérieur. Une telle vision de l’État, si elle est exacte dans la plupart des Nations n’est pas néanmoins universelle. En effet des évolutions récentes, tant en France qu’en Belgique, rendent par exemple impossible de décrire ces États selon un tel procédé.

  • 36 De même que sur le plan historique, la région a été constituée par le regroupement en une même enti (...)
  • 37 Le Conseil Régional pour la Région, et le Conseil Général pour le Département.

18Ainsi, selon la classification de la CEE, les Régions sont les UAB pour la France, et les Départements les SUAB, c’est à-dire les subdivisions des premières. Or si sur le plan géographique une telle affirmation est exacte36, elle est totalement erronée sur le plan juridique, et donc inutilisable. En effet, il n’existe formellement aucun rapport de subordination généralisée du Département à la Région en France. Le système fonctionne néanmoins parce que chacune de ces collectivités a des compétences spécifiques déterminées par le droit interne, mais toutes deux sont — pour reprendre les termes de la définition “européenne de la région — “immédiatement au-dessous du niveau national- étatique et toutes deux “disposent d’un Conseil élu37. Le choix du CEDRE d’étudier les Régions françaises plutôt que les départements n’a aucune autre justification qu’un critère arbitraire, bien commode au demeurant.

  • 38 Les Régions flamande, wallone et la région de Bruxelles.
  • 39 Ces Communautés sont constituées sur la base du facteur linguistique ; on trouve ainsi les Communau (...)
  • 40 Dans le sens où les historiens du droit distinguent entre le statut personnel, lié à l’appartenance (...)

19La situation belge nous paraît plus complexe encore, puisque directement inférieures à l’Etat on trouve trois Régions38 et trois Communautés39. Les secondes entités n’ont pas une base territoriale, mais plutôt, en apparence tout au moins, personnelle40. Il n’y a donc pas même comme en France une différence de taille qui permette de faire une subordination pratique, même si elle ne correspond pas tout à fait à la réalité institutionnelle ; de plus, l’absence de référence à un critère territorial objectif dans la définition des Communautés porte à croire que celles-ci ne sont pas couvertes par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe.

20Sans vouloir dans le cadre de ce travail pénétrer dans les subtilités des droits constitutionnels nationaux, relevons simplement que ces situations existent. De plus, elles sont toutes deux le produit d’une évolution récente de la structure des États concernés, et non la survivance désuète d’anciennes subdivisions.

21Ainsi ce long paragraphe satisfait au principe, toujours efficace, de la démonstration par l’absurde. Non seulement les collectivités de niveau régional ne forment pas une catégorie homogène, mais en plus, toute tentative de classification semble, d’un point de vue institutionnel, être actuellement vouée à l’échec. De plus, nous contestons la pertinence, dans le domaine de la coopération transfrontière, d’une distinction entre entités locales et régionales — dans la mesure où de telles catégories pourraient être identifiées. Aussi nous paraît-il nécessaire de proposer une définition autre des acteurs de la coopération transfrontière, qui pourra éventuellement avoir un impact sur les formes juridiques de la coopération plus que l’existence quelque peu artificielle de deux catégories rigides aux contours mal définis.

3. Proposition : des collectivités publiques infra-étatiques

  • 41 Nous donnons une première définition de ce concept dans notre introduction. Nous y renvoyons le lec (...)

22Au vu des difficultés conceptuelles et pratiques qui apparaissent lorsqu’il s’agit de considérer deux types distincts de coopération basée sur des catégories préalablement et génériquement définies d’entités publiques infra-étatiques, nous proposons, pour ce qui est de la coopération transfrontière, de ne considérer qu’un seul type d’entités inférieures à l’État, la “collectivité publique infra-étatique, à laquelle nous nous référons tout au long de ce travail sous l’abréviation “CPIE41. Examinons ce que peut recouvrir cette dénomination qui nous paraît présenter plusieurs avantages non négligeables.

23Tout d’abord, tout critère de territorialité est supprimé, ce qui permet de recouvrir une situation comme celle des Communautés belges, mais également toutes les autres formes administratives créées par les droits nationaux, pour autant qu’elles représentent une collectivité humaine.

24Notre conception de la collectivité n’implique pas nécessairement que les membres qui la composent habitent un territoire géographiquement défini. Par contre elle comporte, en respect des traditions démocratiques qui sont à la base des États industrialisés tels que nous les étudions, un système de représentation selon lequel sont désignés des organes capables d’exprimer la volonté de la communauté, notamment sur le plan extérieur.

  • 42 Ainsi on peut imaginer qu’un certain nombre d’établissements publics répondent à cette définition c (...)

25Elle implique également l’existence d’une personnalité juridique propre, distincte de celle de ses membres et d’autres entités publiques (en particulier de l’État)42.

26Pour ce qui est du caractère public de l’entité, il découle certes principalement de l’origine de telles personnes morales, dont l’existence est fondée sur des normes de droit public.

  • 43 Tel est souvent le cas d’établissements de type bancaire ou financier, d’utilité publique ce qui ex (...)
  • 44 En effet et comme nous le verrons dans le troisième chapitre de la seconde partie de notre ouvrage, (...)

27Mais il y a également une référence aux fonctions remplies par de tels organismes, dans la mesure où des personnes morales, fondées sur le droit public mais dont le caractère public du fonctionnement et des tâches peut être mis en doute43 ne sont que peu concernées par les questions relatives à notre problématique44. En effet pour l’essentiel, les questions posées par le phénomène que nous étudions pourraient se résumer aux questions soulevées par une coopération transnationale de droit public entre entités publiques non-souveraines au sens du droit international.

  • 45 SEIDL utilise dans son rapport la terminologie de “sous-divisions” des États qui nous paraît être r (...)
  • 46 C’est pour cette raison que cette définition nous paraît indispensable dans le cadre de notre probl (...)

28Enfin, la référence à l’Etat dans les termes “infra-étatiques45 répond à deux objectifs. D’une part, et il s’agit là d’un aspect essentiel, cette référence est nécessaire en raison du double rôle structurel que joue l’Etat, point de contact entre le droit interne et le droit international, sujet originaire du droit international et personne publique de droit interne. Notre problématique concernant des relations qui transcendent le cadre étatique, toute définition concernant des relations extérieures au territoire national de type public46 ne peut s’articuler que par rapport à l’État, celui-ci apparaissant alors comme le seul réfèrent, utilisable tant en droit interne qu’en droit international.

  • 47 Selon nous, toute tentative de chercheurs pour proposer sur la base de critères “scientifiques” ou (...)

29D’autre part, elle se veut la plus large possible, afín de refléter la diversité institutionnelle dont le chercheur ne peut que prendre acte47. En ce sens toute subdivision que l’Etat jugera utile de créer, et qui répondra aux deux critères de représentation d’une collectivité et d’être fondée et régie dans son fonctionnement par le droit public, pourra être prise en considération. Par contre toute entité qui n’est pas la création d’un seul État n’est bien évidemment pas incluse dans notre définition.

30Le reproche évident qui sera fait à la présente définition est qu’elle apparait beaucoup trop large pour être utilisable. Nous admettons volontiers qu’elle n’est effectivement pas auto-suffisante, mais rappelons que son but est justement d’éviter une catégorisation trop rigide qui déforme la réalité, et que celle-ci est parfois complexe. Ainsi une CPIE, outre le fait qu’elle doit répondre aux conditions susmentionnées, doit encore être définie par rapport à l’Etat dont elle relève, c’est-à-dire par les compétences que lui reconnaît l’ordre juridique dont elle est l’émanation. Il sera ainsi possible de dresser une “fiche signalétique” propre à chaque entité qui permettra ensuite d’envisager de manière claire le type de relations que celle-ci peut entretenir avec d’autres entités, quel que soit l’ordre juridique auquel celles-ci appartiennent.

31Le lecteur l’aura vraisemblablement constaté, l’intérêt de cette définition pour notre problématique n’est pas tant dans sa capacité descriptive — nous lui reconnaissons un flou certain — que dans les critères qu’elle utilise principalement pour définir les acteurs possibles de la coopération transfrontière. Il s’agit, et nous anticipons donc déjà sur le quatrième titre de cette Section, de ne faire référence qu’à des critères juridiques, c’est-à-dire les compétences. En effet, il nous semble inévitable qu’une analyse juridique du phénomène complexe que nous étudions, aborde l’ensemble de la question selon un point de vue juridique, et ne se contente pas uniquement d’une réflexion juridique sur la relation transfrontière sans en analyser, par le droit, les fondements.

  • 48 Nous renvoyons le lecteur à l’épigraphe de cette section pour ce qui est du rôle et de l’utilité de (...)

32Nous verrons ainsi dans la seconde Section de ce chapitre, les liens qui existent de fait entre la question du droit applicable aux actes transnationaux des CPIEs, et les fondements juridiques sur la base desquels de tels actes sont bâtis. Ainsi est-il nécessaire, en amont du point central de notre réflexion, de déjà définir les protagonistes de l’action selon des critères juridiques et de ne pas se contenter de catégories qui, pour utiles qu’elles soient48, ne permettront pas une analyse fine des mécanismes juridiques existants.

C. Typologie basée sur un critère géographique

33Si les deux premières catégorisations de la coopération ont pu être relativisées, il sera ici plus délicat de parvenir à un tel résultat, non que les arguments en faveur d’une distinction fondée sur un critère géographique soient meilleurs, mais par le fait qu’ils sont plus généralement acceptés et utilisés.

  • 49 Notamment Bernard, Beyerlin et Vallve, ont soutenu l’existence d’une telle distinction lors du coll (...)
  • 50 Le choix de cette dénomination procède d’un certain arbitraire, et nous montrerons dans le paragrap (...)

34En effet, l’approche au sein du Conseil de l’Europe — qui est à ce jour l’institution qui a joué le principal rôle de promotion de ces formes de coopération — tend aujourd’hui à distinguer la coopération entre collectivités voisines de celle liant des entités distantes. Une partie de la doctrine49 retient également une telle distinction. Pour notre part, si nous reconnaissons qu’il existe à l’évidence des éléments de faits qui distinguent les relations entre la coopération basée sur le voisinage et celle qui ne l’est pas, nous affirmons que cela ne saurait entraîner automatiquement une différence de nature, sur le plan juridique, entre ces deux catégories. Nous allons donc ci-dessous examiner les éléments juridiques liés à la coopération transfrontalière (1), puis ceux concernant la coopération interrégionale50 (2), avant de proposer de regrouper, pour l’analyse juridique, l’ensemble des formes de coopérations entre CPIEs en une unique catégorie (3).

1. La coopération transfrontalière

  • 51 Ainsi par exemple dans la Declaration Finale de Strasbourg (1972), point C.8., ou dans la Declarati (...)
  • 52 Par exemple SMETS 2, p. 7.
  • 53 “Accord entre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède, concernant la coopération transfron (...)
  • 54 Voir également chapitre 2, section II.B. par. 3 pour la description de cet instrument, supra.

35La coopération transfrontalière est aujourd’hui la terminologie la plus communément acceptée pour décrire le phénomène que nous étudions. La prééminence de ce terme sur d’autres qui ont été utilisés a été consacrée par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe de 1980. Relevons qu’auparavant le terme de “coopération suprafrontalière a également été utilisé fréquemment51, de même que l’on étudiait des “accords intercommunaux52. En fait, comme nous l’avons montré au chapitre II de la première partie, les gouvernements des États membres du Conseil de l’Europe ont souhaité réduire la coopération entre CPIEs aux rapports fondés sur le voisinage, ce qui explique le choix d’une terminologie qui suggérait mieux un nécessaire rapport de proximité avec la frontière. En fait, l’accord de 1977 entre les pays Nordiques choisit également la terminologie de coopération transfrontalière ?53, sans pour autant entendre par là limiter par ses dispositions cette forme de coopération à des rapports de voisinage. De même, après que la Convention-cadre du Conseil de l’Europe ait défini de manière restrictive le terme de coopération transfrontalière, la Convention de 1986 entre les pays du Benelux, qui d’ailleurs précise explicitement dans son préambule qu’elle s’inspire de la Convention-cadre, est également un accord qui traite de “coopération transfrontalière, sans limiter celle-ci aux rapports de voisinage54.

  • 55 Notamment Solana et Ricq.

36Ainsi donc, la qualification de la “coopération transfrontalière” ne semble pas nécessairement renvoyer à un critère géographique de voisinage, si ce n’est dans la terminologie développée au sein du Conseil de l’Europe à la suite de l’adoption de la Convention-cadre. On trouve pourtant des auteurs pour chercher le fondement de la coopération transfrontalière dans le droit international du voisinage, et donc qui arrivent à la conclusion que la coopération transfrontalière est un phénomène qui ne peut exister en droit, que dans les régions frontalières55. Selon nous, une telle affirmation n’est pas, en règle générale, fondée en droit.

37En effet, nous avons au paragraphe précédent, mis en évidence la nécessité de définir, pour une analyse juridique de la coopération transfrontière, les acteurs de celle-ci sur la base de leurs compétences. La question qui se pose donc, pour vérifier l’exactitude d’un rattachement de la coopération transfrontalière au cadre du voisinage, est de savoir si des compétences particulières, plus étendues, existent pour les CPIEs voisines des frontières nationales.

  • 56 Voir pour une bonne analyse du contenu du droit du voisinage aujourd’hui, l’ouvrage d’Iftène Pop, V (...)

38Le droit international de voisinage est une branche particulière du droit international, qui comporte des règles particulières qui ne s’appliquent que dans les relations de voisinage entre les États. Un certain nombre de principes spécifiques aux situations de voisinages, doivent en effet être respectés dans ce type de relations. Mais l’examen de ces principes tels qu’ils découlent du droit du voisinage en l’état actuel ne laisse nullement entrevoir que les États seraient tenus, de par ces principes, d’accorder à leurs CPIEs proches de la frontière nationale, une compétence particulière à entretenir des relations avec l’étranger56.

  • 57 Quoique si l’on tient compte du phénomène des villes jumelées, que nous avons écarté de notre étude (...)
  • 58 Quoiqu’il semble que certaines “régions européennes” développent une véritable politique extérieure (...)
  • 59 Dans le même sens Lafore qui constate : “Il convient de rappeler que les relations prises en compte (...)

39Si donc le droit du voisinage ne comporte pas un tel principe général, peut-on considérer que ce principe serait le produit d’une pratique ou d’un traité international particulier, notamment en Europe. La réponse nous semble également devoir être négative sur ce point. En effet, la pratique est certes plus abondante entre CPIEs en ce qui concerne les relations de voisinage57 que les autres. Mais d’une part cette pratique n’est pas exclusive, d’autre part il est effectivement certain que les CPIEs seront plus concernées par des questions concrètes de voisinage que par l’idée de mener une véritable politique étrangère58, et enfin, il nous paraît normal que des collectivités qui s’ouvrent sur l’extérieur — l’action des CPIEs à l’étranger étant un phénomène relativement récent — s’adressent prioritairement à leurs voisins. Ainsi donc la pratique des CPIEs, ne nous paraît pas permettre d’établir une distinction catégorique entre relations de voisinage et “relations étrangères au sens large59.

  • 60 Voir pour l’analyse de ce point particulier, le chapitre 2, section II, titre B., par. 2 de notre p (...)
  • 61 Article 3 de la Convention-cadre.

40S’il n’existe pas une pratique concluante, pourrait-on néanmoins considérer que la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, qui ne vise que la coopération transfrontalière au sens de relations de voisinage, crée une telle base juridique particulière pour les CPIEs voisines des frontières ? La réponse ici également doit être négative. En effet, la Convention-cadre n’institue aucune compétence en faveur des CPIEs60 mais renvoie au droit national de chaque État pour ce qui est de la définition des CPIEs autorisées à s’engager dans une pratique de coopération transfrontalière61. Ainsi donc, il semble bien que le droit international ne confère pas un statut particulier aux CPIEs proches des frontières. Par contre, la Convention-cadre fait expressément renvoi au droit interne. Serait-ce alors de celui-ci que l’existence d’une catégorie particulière de CPIEs frontalières peut être mise en lumière.

41L’examen des législations nationales sur ce point ne laisse guère apparaître l’existence d’une telle distinction. En fait, seuls deux pays connaissent effectivement une distinction spécifiée par des textes légaux conférant des compétences particulières aux CPIEs proches des frontières.

42Tout d’abord en Italie, bien que la législation ne contienne aucune clause du type de celle que nous cherchons à identifier, le gouvernement national insiste pour que la coopération transfrontalière ne puisse se réaliser que dans le cadre de rapports de voisinage. Ainsi lors du dépôt de leur instrument de ratification de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, les autorités italiennes ont fait une déclaration qui contient entre autres la précision suivante :

  • 62 Déclarations faites lors du dépôt de l’instrument de ratification, le 29 mars 1985. Texte reproduit (...)

“La profondeur de la zone [sic] à l’intérieur de laquelle doivent être situées les entités territoriales italiennes habilitées à conclure les accords et arrangements visés par la présente Convention est de 25 km à partir de la frontière, à moins qu‘elles ne soient directement limitrophes d’Etats étrangers. ”62

43Il est donc clair, selon la conception du gouvernement italien, qu’il n’existe de compétences pour entretenir des relations de coopération transfrontalière que pour certaines collectivités proches de la frontière. Ceci conduit donc bien à rattacher la coopération transfrontalière au droit du voisinage. Relevons néanmoins que cette conception ne découle pas explicitement de textes de lois en Italie, mais reflète l’interprétation du gouvernement, qui donc pourrait être sujette à révision.

  • 63 Il s’agit de l’article 65 de la Loi no 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des c (...)
  • 64 Circulaire no 1789/S.G, du 26 mai 1983.
  • 65 Circulaire du Premier Ministre du 12 mai 1987 concernant l’action extérieure des collectivités loca (...)

44Le second pays était la France, qui d’une manière claire autorisait la coopération transfrontalière en limitant d’une part le type de collectivités habilitées à utiliser un tel procédé — les régions — et d’autres part en limitant ces relations aux rapports de voisinage, puisque l’existence d’une frontière commune avec le partenaire étranger est exigée63. Ici donc, il s’agit bien d’une norme de type législatif ; mais malgré la clarté du libellé de cette disposition, elle a connu des interprétations diverses. Ainsi une circulaire ministérielle du 26 mai 1983 relative à l’action extérieure des collectivités locales64 interprète extensivement l’article 65 de la loi de 1982, non seulement en affirmant que la coopération est ouverte également aux départements et aux communes, mais en ne rappelant pas non plus l’exigence de contiguïté posée par la loi. S’en est ainsi ensuivie une pratique des CPIEs jusqu’à ce qu’un nouveau gouvernement produise une nouvelle circulaire rappelant fermement l’exigence de contiguïté géographique instaurée par l’article 65 de la loi du 2 mars 198265. Ainsi donc, même en présence d’une disposition législative claire, la pratique française semble hésiter à limiter la coopération transfrontalière à un phénomène découlant d’une situation de voisinage, et de ce fait régie par des normes spécifiques.

  • 66 Publiée au J.O. du 10 mars 1992.
  • 67 Par contre, paradoxe amusant, cette référence aux engagements internationaux de la France renvoie n (...)

45De plus, cette limitation au voisinage semble aujourd’hui en voie d’être définitivement dépassée. En effet, la nouvelle loi du 6 mars 1992 relative à l’administration territoriale de la République66 indique à son article 131, inséré sous le titre “de la coopération décentralisée : Les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des collectivités territoriales étrangères dans les limites de leurs compétences et dans le cadre des engagements internationaux de la France. On le constate, plus aucune référence à un contexte de voisinage67. De plus, le projet de Protocole Additionnel à la Convention-cadre qui prévoyait dans son texte initial une référence au voisinage a été, à la demande des experts représentants des gouvernements, modifié afin d’éliminer cette limitation.

  • 68 Ce qui n’empêche pas que certains types particuliers de coopération transfrontière puissent être li (...)

46Ainsi donc, il ne nous paraît pas possible de rattacher la coopération entre CPIEs de pays différents à un phénomène de voisinage, d’une part parce que la pratique des CPIEs ne se limite à l’évidence pas à des relations de voisinage, et d’autre part parce que le droit positif ne comporte pas un principe général68 en ce sens. Aussi dans la mesure où l’appellation “coopération transfrontalière est-elle souvent interprétée comme ne concernant que des relations de voisinage, il nous paraît préférable de ne pas la retenir pour qualifier notre sujet.

2. La coopération interrégionale

47Ce concept est apparu beaucoup plus récemment au sein de la doctrine, puis aujourd’hui semble en passe d’être retenu par la pratique.

  • 69 C’est le thème retenu pour le colloque organisé par l’Institut européen de Florence, le 5 juin 1989 (...)
  • 70 Beyerlin intitule sa contribution au même colloque de Florence “Transnational cooperation [...]”. L (...)
  • 71 Bernard intitule ainsi un article daté de 1984 : “La cooperacion euro-regional y Aragon”.
  • 72 La Résolution 227 (1991) de la CPLRE confie à la Commission des Structures, des Finances et de la G (...)
  • 73 Résolution 227 (1991) de la CPLRE, paragraphe 19.B.i.
  • 74 Il est également exigé par la CPLRE que soit reconnu “le pouvoir des collectivités territoriales de (...)
  • 75 Voir sur ce point la même Résolution 227 (1991) de la CPLRE, paragraphe 19.A.a.i.

48Tout comme le terme coopération transfrontalière n’était pas le seul apparu pour qualifier le phénomène à l’origine, on a pu parler pour ce type de coopération de “coopération trans-régionale69, transnational70 ou même “euro-régionale71. Aujourd’hui, le terme interrégional semble promis au plus bel avenir, dans la mesure où il est repris par la CPLRE comme base de définition d’un nouveau concept de relations entre CPIEs, non basé sur le voisinage72-. Cette démarche vise à reconnaître “ le pouvoir des collectivités territoriales d’entretenir, dans les limites et selon les procédures prévues par leur statut, des relations avec les collectivités (m autorités territoriales d’autres États ;73. Il n’y a pas là, selon nous, de différence juridique entre ce qui est exigé pour ce type de coopération74 et ce qui l’est pour la coopération transfrontalière75, si ce n’est l’élimination de la référence à un cadre de strict voisinage.

  • 76 D’ailleurs la Résolution 227 de la CPLRE citée précédemment utilise le terme génétique de coopérati (...)

49Ainsi, notre sentiment est que cette nouvelle forme institutionnalisée de coopération ne serait développée que pour contourner les limites artificiellement introduites par la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière. Et que si une telle solution est certes possible, elle n’est en aucun cas justifiée par une différence de nature juridique des deux types de coopération. De plus, le terme de “coopération interrégionale nous paraît induire en erreur, dans la mesure où il se réfère aux collectivités régionales seules, alors que la pratique de relations étrangères transcendant le cadre strict du voisinage n’est pas limitée aux régions76. Ainsi par exemple, les villes importantes des Etats membres de la Communauté Européenne se sont regroupées en un réseau de coopération appelé “Eurocité”, qui développe des actions de coopération d’une certaine envergure. Il va sans dire que ces grandes villes ne sont pas géographiquement voisines.

3. Proposition : la coopération transfrontière.

50Conséquence logique des deux paragraphes précédents, nous souhaitons définir le phénomène par une terminologie nouvelle, qui se distingue des deux courants principaux qu’il est possible d’identifier. Nous avons en effet souligné qu’il n’existe aucune différence de nature juridique entre la coopération basée sur le voisinage et celle qui ne l’est pas. Aussi nous paraît-il souhaitable que, du point de vue juridique, l’ensemble du phénomène soit qualifié par un terme unique.

  • 77 Dans le même sens Lafore qui explique son “abandon de toutes références aux notions de “relations t (...)

51Coopération transfrontalière nous paraît, en soi, être une terminologie heureuse, puisqu’elle inclut l’idée d’une transcendance des frontières par les acteurs d’une telle coopération. Hélas, comme nous l’avons montré ci-dessus, ce terme comporte aujourd’hui une connotation le rattachant à des relations de voisinage77, et ne peut donc plus être utilisé sans ambiguïté pour décrire l’ensemble du phénomène.

52Ce constat nous ne sommes d’ailleurs pas les seuls à le faire, et des terminologies alternatives, globalisantes, ont été évoquées en diverses circonstances, ou peuvent être envisagées.

  • 78 Cette notion rencontre un certain succès en France, comme le démontrent l’intitulé de circulaires m (...)

53Ainsi les “relations extérieures78 des CPIEs est un concept des plus larges, trop même à notre goût. En effet, les relations extérieures pour une CPIE sont toutes les relations qu’elle entretient avec d’autres entités situées hors de ses propres frontières. Ceci inclut donc les relations avec des CPIEs relevant du même ordre juridique, relations qui sont souvent réglementées par l’ordre juridique national et ont donc, du point de vue juridique, une nature différente des relations particulières qui nous occupent dans cette étude. En effet, nombre des problèmes que nous identifierons au prochain chapitre n’ont aucune pertinence pour des relations entre CPIEs au sein d’un même Etat.

  • 79 Ainsi par exemple Lafore qui intitule en 1988 un article : “L’action à l’étranger des collectivités (...)
  • 80 Voir infra les chapitres II, section I.A. et III, Section de notre deuxième partie.

54Les “relations avec l’étranger ou “l’action à l’étranger79 des CPIEs évitent l’écueil que nous avons mentionné ci-dessus, puisque seules les relations avec l’étranger sont prises en compte. Mais ce concept englobe également des relations qui sont d’une nature différente de celle qui nous intéresse, puisqu’il ne permet pas de distinguer les relations que des CPIEs nouent entre elles par delà les frontières, de relations que des CPIEs entretiendraient avec des Etats étrangers. Il s’agit là de questions qui, du point de vue juridique sont d’une autre nature, en particulier au regard du droit international80.

55Nous souhaitons donc une terminologie qui à la fois permette d’écarter les relations des CPIEs au sein d’un même Etat, d’écarter les relations entre CPIEs et Etat étranger, tout en prenant en compte toutes les relations juridiques entre CPIEs relevant d’ordres juridiques différents.

  • 81 Voir ci-dessus, note 79.
  • 82 Ainsi Jessup justifie-t-il le recours à cette terminologie. “I shall use, instead of “international (...)
  • 83 L’inspiration géniale de Jessup remonte à 1956, et aujourd’hui encore, personne n’a su mettre en év (...)

56Coopération transnationale a également été suggéré pour décrire le phénomène81. Nous pensons qu’il s’agit là d’une terminologie qui peut fort bien convenir à décrire le type de relations qui nous préoccupe. Mais il s’agit également d’un concept beaucoup plus large, d’une remise en question de toutes les séparations existantes entre les aspects privés et publics du droit82, ainsi qu’entre les divers acteurs potentiels. Aussi pensons nous que la “coopération transfrontière s’inscrit dans le droit transnational — comme nous essayerons de le montrer dans notre conclusion — mais que pour des raison didactiques, il est bon qualifier séparément de l’ensemble, quelque peu confus encore83, des relations transnationales, ce type particulier de relations.

  • 84 La traduction anglaise de “coopération transfrontalière” est, selon la terminologie du Conseil de l (...)

57Ainsi, nous souhaitons qualifier les relations que nous étudions comme relevant de la “coopération transfrontière”84. Ce choix terminologique est surtout, selon nous, important pour les raisons qui nous ont conduit à le retenir, plus que pour sa formulation même, qui est pour une part arbitraire et pourrait certainement être remise en question.

D. Proposition : une typologie basée sur des critères juridiques

58Peut-être le chercheur outrepasse-t-il son rôle à vouloir nommer les réalités qu’il étudie selon une terminologie nouvelle. Si tel pouvait être le cas, nous prions le lecteur d’excuser notre manque de convenances et offrirons pour seule excuse de notre audace, la nécessité qui nous est apparue de qualifier le phénomène que nous étudions selon des catégories précises, déterminées en référence à des critères juridiques.

  • 85 Voir infra le chapitre II infra.

59Ainsi les acteurs ne sont plus désignés par des catégories regroupant des réalités juridiquement hétérogènes, et nous les réunissons en une catégorie unique, au sein de laquelle chacun sera défini en fonction de ses compétences propres. Le critère juridique retenu est celui de la compétence. Nous verrons plus avant, grâce aux informations que nous apportera l’examen des possibles hypothèses juridiques pour ce qui est du droit applicable, quelle doit être la portée et la nature de ces compétences85.

60Pour ce qui est de l’appellation de ce type de relations, nous avons souhaité retenir une qualification qui évite de conduire à des catégories distinctes pour qualifier des relations qui relèvent, sur le plan juridique, d’une même réalité. Aussi pensons nous qu’a priori, il ne doit pas exister de distinction basée sur les acteurs infra-étatiques de la coopération, ni sur l’objet, ni non plus sur la base de critères géographiques. Ceci n’exclut certes pas qu’il existe des types de coopération différents, en fonction des moyens juridiques qu’elles appellent à mettre en œuvre pour réaliser leur objet. C’est ce que nous allons tenter d’élucider dans les pages à venir.

61Ainsi donc, la réflexion que nous avons menée dans cette section sur les qualifications existantes ou souhaitables, met en évidence la nécessité de recourir à des critères juridiques afin de définir les catégories et les formes de la coopération sur le plan juridique. Il peut sembler au lecteur qu’une conclusion d’un tel degré d’évidence pouvait être atteinte sans faire les frais d’une section entière, mais comme disait TALLEYRAND, “si cela allait bien sans le dire, cela irait bien mieux en le disant. ”

Section II : Réflexions sur les mécanismes juridiques de la coopération transfrontalière

62Après avoir remis en cause les qualifications existantes, afin de parvenir à décrire le phénomène de la coopération transfrontière selon des critères spécifiquement et strictement juridiques, le temps n’est toujours pas venu d’aborder de front le sujet de notre interrogation. Nous sollicitons en effet une fois encore l’indulgence du lecteur, car il nous paraît indispensable de disséquer plus encore l’objet de notre étude avant de pouvoir tenter d’y apporter une solution efficace. En effet, la question du droit applicable aux accords de coopération transfrontière met en jeu un nombre important de paramètres juridiques, qui entretiennent entre eux un commerce complexe. Aussi est-il nécessaire d’identifier chacun de ces paramètres (A), avant de réfléchir sur les rapports qui existent entre eux (B).

A. Les multiples dimensions juridiques

  • 86 Dans la mesure où ces nouvelles relations relèvent du droit public. Voir pour ce qui est des conséq (...)

63Le droit applicable à la coopération transfrontière est, en raison de la place particulière qu’occupent les CPIEs au sein d’ordres juridiques étatiques et en fonction de l’impact que peuvent avoir ces relations sur d’autres relations juridiques préexistantes86, une question qui nécessite la prise en compte de nombreux paramètres juridiques. Ainsi pouvons nous affirmer que toute analyse de cette problématique se doit d’être multidimensionnelle, et c’est le but de ce titre que d’identifier les différentes dimensions juridiques pertinentes dans notre recherche d’un modèle pour le droit applicable. Nous proposons donc au lecteur de suivre l’itinéraire de nos réflexions afin de parvenir à identifier les trois relations existantes dans notre problématique.

1. Aperçu des solutions de la doctrine

  • 87 Ainsi Carreau dans son traité relève en parlant des CPIEs : “Ces nouveaux acteurs de la société int (...)
  • 88 Dans ce sens, Condorelli et Salerno concluent leur étude en ces termes : “Il carattere composito de (...)

64La question du droit applicable aux relations transfrontières des CPIEs est nécessairement et rapidement apparue comme une cible de choix pour les juristes en quête d’exercices intellectuels raffinés. En effet, l’émergence de ce phénomène, nouveau et dans sa plus large mesure imprévu par les ordres juridiques existants87, n’a pas manqué d’éveiller la curiosité des juristes, notamment de par sa situation au point de jonction des droits internes et international88, ainsi que par de nombreux aspects, des droits publics et privés.

  • 89 Relevons que les juristes furent parmi les derniers à s’intéresser en nombre à ce phénomène. En eff (...)
  • 90 Le “proper law” pour reprendre la formule utilisée par Beyerlin tout au long de son ouvrage Rechtsp (...)

65Des études sont donc apparues dès le début des années 1970 sur cette question89, l’examinant soit directement sous l’angle des règles régissant ces relations, soit en étudiant l’ensemble du phénomène, dans lequel est alors incluse la question du droit applicable. Ces études ont permis l’éclosion de diverses opinions concernant le droit applicable à ces relations90. Ainsi ont été proposées des solutions aussi diverses que :

    • 91 Morviducci, pp. 218-129 considère dans un commentaire d’arrêt qu’il est impossible que ces relation (...)

    le constat que ces relations ne sont soumises à aucun ordre juridique91 ;

    • 92 Cette thèse est soutenue par Woehrling, et également par Lejeune, notamment Lejeune 4, pp. 86-89, e (...)

    qu’elles relèvent d’un ordre juridique nouveau, sut generis92 ;

    • 93 Ceueers et Vandermaelen, Lagasse, Moureaux, Van der Bossche et Baert, cités par de VIisscher, pp. 3(...)

    qu’elles devraient être rattachées au droit international publie93 ;

    • 94 Voir Dupuy, en particulier op. cit., p. 877 .

    qu’il faut les analyser selon les règles du droit international privé94 ;

    • 95 Beyerlin 1 qui rattache le droit applicable à un droit international administratif : voir pp.  389- (...)

    qu’il existerait des règles de conflits semblables à celles du droit international privé pour trancher en faveur du droit public d’un pays95 ;

    • 96 En ce sens, Salerno p. 3. Cette solution semble également être concrétisée par une pratique, notamm (...)

    ou encore qu’il suffît d’appliquer à divers éléments de la situation résultant de l’accord, divers droits nationaux96.

66Présentée ainsi, la position de la doctrine peut paraître confuse, et d’ailleurs il nous faut admettre qu’elle l’est dans une grande mesure. Il nous semble pourtant, avant que de se rallier à l’une ou l’autre opinion, qu’il serait bon de définir en détail et d’une manière non équivoque la question — ou les questions — juridique (s) auxquelles l’on cherche ainsi à apporter réponse.

2. La nécessaire prise en compte d’éléments secondaires

67En fait, l’identification des questions soulevées par l’analyse de ce phénomène est loin d’être aisée. Ainsi affirmons nous qu’il faut tout d’abord admettre que le problème est complexe, et qu’il ne peut être traité de manière unidimensionnelle. Ainsi, si les solutions proposées par différents auteurs divergent tant, c’est également parce que tous ne traitent pas de la même question. Expliquons nous : si tous les juristes se penchent effectivement en détail sur la question du droit qui fonde la validité de ces relations transfrontières et de l’influence que la réponse à cette question préliminaire a sur le droit — ou l’absence de droit — applicable au fond, la plupart ignorent un certain nombre d’autres paramètres qui pourtant nous paraissent essentiels.

68Selon nous, les auteurs en général ne définissent pas suffisamment dans le détail les diverses composantes de ce type de relation juridique ; ils focalisent leur réflexion sur des aspects différents du même problème, sans préciser qu’ils ne traitent pas la question dans son ensemble. Si tel est le cas, il est donc logique qu’ils parviennent à des solutions divergentes.

  • 97 Beyerlin 1, pp. 469-470 qui utilise la terminologie de “relation verticale entre administration et (...)
  • 98 Ce qui ne signifie pas nécessairement qu’elle existe dans tous les cas ; il est possible que des re (...)
  • 99 Voir supra, chapitre 2.II.B.3. de la première partie.

69Une exception confirme d’ailleurs la règle, puisque BEYER-LIN prend explicitement en compte la relation secondaire qui existe entre une CPIE et ses administrés97, ce qui constittie l’une des spécificités du rôle public des CPIEs. Ainsi cette relation secondaire doit elle intervenir98 comme l’un des paramètres permettant de déterminer parmi les diverses solutions possibles pour le droit applicable à la relation entre CPIEs, celle qu’il faudra retenir. De même, la Convention conclue en 1986 entre les pays du Benelux envisage-t-elle cet aspect99.

  • 100 C’est l’hypothèse sur laquelle travaille Beyerlin.
  • 101 Selon nous, ce troisième aspect ne se réduit pas à l’existence ou l’inexistence d’une compétence — (...)

70Il existe également un second paramètre d’importance qui n’a, hélas, guère été étudié ; il s’agit de la possibilité pour les CPIEs d’effectivement mettre en œuvre les droits ou obligations qui découlent d’un accord transnational les liant à une autre entité infra-étatique. Ceci non seulement vis-à-vis de la CPIE partenaire, mais également envers des individus relevant de leur souveraineté — pour qui l’accord susmentionné pourrait créer des droits ou des obligations100 —, ainsi qu’envers leur propre Etat101.

71La prise en compte de ces nombreux éléments, extérieurs à la relation principale, nous contraint d’engager, dans un premier temps, une importante réflexion théorique, qui nous permettra ensuite d’élaborer un modèle d’analyse des différentes hypothèses avancées pour le droit applicable, de manière plus subtile et, nous l’espérons, plus apte à discerner parmi les solutions proposées, à quel type particulier de relations chacune peut correspondre.

B. Définition succincte de la place et du rôle des CPIEs

  • 102 Voir supra, chapitre 1.I.B.1.
  • 103 Sur cette question des définitions, nous nous permettons de renvoyer à des auteurs déjà cités ; Bou (...)

72Nous l’avons développé dans notre introduction, puis dans la première section de ce chapitre102, l’appellation “CPIE” est un terme générique, censé recouvrir toutes les sortes de collectivités publiques infra-étatiques imaginables ; aussi n’est-il pas possible d’en apporter une définition détaillée103. Nous nous contenterons de mettre en lumière quelques unes des spécificités de ces entités, en particulier les relations qu’elles entretiennent nécessairement, lorsqu’elles agissent selon le droit public, avec d’autres sujets de droit dans l’ordre juridique qui leur confère la personnalité, à savoir le droit interne. C’est de ces relations et des mécanismes qui les sous-tendent que, selon nous, découle la spécificité juridique des relations transfrontières entre CPIEs.

  • 104 Une glande partie de la doctrine fait une distinction entre souveraineté interne — qui serait équiv (...)
  • 105 Voir la Section I.B du chapitre 2 de la infra, pour une réflexion sur le concept de “relations inte (...)
  • 106 Tout comme il n’est pas possible de dégager des niveaux standards de CPIEs communs aux différents É (...)
  • 107 Il est important de distinguer cette situation, du conflit de normes au sein d’un même ordre juridi (...)
  • 108 Noire propos n’est pas d’affirmer qu’an contraire les États sont absolument libres de se comporter (...)
  • 109 C’est ici l’idée kelsenienne de la pyramide des normes ; chaque norme de l’ordre juridique doit tro (...)

73Une des caractéristiques commune à toutes les CPIEs que l’on peut imaginer, inhérente à leur définition même d’ailleurs, est qu’elles sont des entités publiques non souveraines104. Sans même aborder ici la question de la souveraineté dans les relations extérieures105, constatons simplement qu’au sein de chaque État, tous les types de décisions des CPIEs106 occupent une place particulière, définie a priori par l’ordre juridique national, qui permettra notamment de décider en cas de conflit de normes107 quelle est celle qui va primer, et donc s’appliquer. En effet, d’une part la parcelle de “souveraineté interne” qui échoit aux CPIEs leur impose des responsabilités — et partant des limitations — dans la relation qu’elles entretiennent avec les individus ; d’autre part, leur “souveraineté interne” étant limitée, elles se trouvent dans un constant rapport de subordination envers l’Etat national. Les CPIEs ne sont donc pas libres de décider ce que bon leur semble108 ; leurs actes juridiques doivent s’inscrire dans le cadre de la légalité109 au sein de l’ordre juridique national, afin de pouvoir recevoir si nécessaire pour leur mise en œuvre, l’appui des institutions judiciaires étatiques.

74Il est donc essentiel de cerner quels sont les rapports qu’entretiennent les CPIEs, tant avec leurs administrés, qu’avec leur État national. Ici encore, il ne s’agira pas d’une étude de la pratique de tel ou tel pays, mais de tenter de dégager des critères généraux permettant à notre réflexion théorique de progresser.

1. Le rapport entre CPIE et individu

  • 110 Ainsi en des termes explicites parmi les nombreux auteurs cités dans notre bibliographie, Bourjol e (...)
  • 111 Ago voit même une telle confusion qu’il envisage la possibilité d’un régime sui gnifris, ce en ces (...)

75La collectivité publique est, sur le plan du droit interne, une composante de la structure étatique, et donc de ce fait détentrice d’une parcelle du pouvoir public. Ainsi, ses relations avec les citoyens impliquent un rapport entre gouvernant et gouverné et sont soumises au droit public. De nombreux auteurs110 relèvent avec raison qu’aujourd’hui, pour faire face à des tâches toujours plus diverses, les autorités publiques ont recours à des procédures originales dans lesquelles il est souvent délicat de distinguer si elles relèvent du droit public ou du droit privé111.

  • 112 Beverlin faisant le même constat se réfère alors au principe du juge naturel, principe selon lequel (...)

76Un critère simple qui traditionnellement permet d’identifier le droit public est l’existence d’un rapport de subordination entre le détenteur de la puissance publique et le partenaire dans la relation, ce qui exige que l’action du premier soit strictement réglementée, afin qu’il n’abuse pas des avantages que lui procure son rapport au pouvoir. Cette exigence nous paraît toujours aussi digne de respect aujourd’hui qu’aux origines de l’Etat-nation moderne, et la confusion apparente que peuvent créer diverses pratiques n’est pas une excuse suffisante pour priver l’individu des garanties que les règles du droit public lui offrent dans ses rapports avec l’autorité112.

  • 113 Voir infra, le Chapitre I section I. C. II, consacré à cette question.

77Nous reviendrons beaucoup plus en détail sur la distinction entre le droit public et le droit privé plus loin dans ce travail113, mais il nous paraît essentiel à ce stade, de considérer l’existence de cette relation secondaire, et d’envisager les effets que peut avoir sur elle une norme contenue dans un accord transfrontière entre CPIEs. Ainsi indirectement, la prise en compte de cette relation secondaire, constitue une restriction de la liberté de choix qu’ont les CPIEs d’entreprendre — à tout le moins certains types — des relations transfrontières.

2. Le rapport entre les actes des CPIEs et les actes de l’État

  • 114 Peut-on sans autre être aussi affirmant sur cette question que les auteurs (le la Déclaration de Ja (...)

78Ce second point inclut certes la question des compétences que l’ordre juridique interne reconnaît aux CPIEs pour engager des relations transfrontières, mais il a également une portée plus large. Il s’agit en effet d’envisager la place qu’occuperaient des normes découlant d’un accord transfrontière entre CPIEs — par hypothèse valide — par rapport aux diverses normes du droit public national114.

  • 115 Voir sur cette question les travaux de l’Institut du Droit International lors de sa 56ème session. (...)

79En effet et comme nous l’avons mentionné ci-dessus, les actes internes des CPIEs s’inscrivent dans une structure juridique complexe, qui est celle du droit public national. Pour assurer la cohérence de l’exercice de l’autorité au sein de l’Etat, un important corps de règles faisant partie du droit public national régit les rapports existants entre les actes des divers titulaires de la puissance publique. Apparemment, le système reste cohérent dans la mesure où il est fermé, c’est-à-dire qu’il ne gère que des normes dont l’origine et les effets sont limités au cadre de l’ordre juridique national. Cette vision particulièrement restrictive ne s’applique pas au droit public en tant que tel115 mais au droit public appliqué dans une relation publique. BATIFFOL et LAGARDE vont dans le même sens lorsqu’ils soulignent :

  • 116 Baitifol et Lacarde (op. cit.), p. 295.

“L’affirmation, maintes fois avancée, que les lois de droit public étrangères seraient sans application hors de leur territoire n’est donc pas exacte. Et l’interpénétration croissante du droit privé et du droit public a même conduit à mettre en doute toute distinction à cet égard. Il n’en reste pas moins que les tribunaux ne peuvent actuellement connaître d’une règle administrative étrangère que dans la mesure où l’administration intervient dans les relations entre personnes privées : la différence subsiste”116

  • 117 Cet aspect est celui du Treaty-Making Power, qui est réglementée dans chaque ordre juridique nation (...)

80Suivant la conception traditionnelle des relations internationales, qui limite tous les contacts de droit public entre l’ordre juridique interne et l’ordre juridique international en exigeant qu’ils soient effectués au travers de certains canaux spécifiques de l’Etat central117, les conflits potentiels entre normes publiques provenant d’ordres juridiques différents sont donc restreints. Ce cas d’ouverture — très limitée et fort contrôlée — de l’ordre juridique national — et en particulier le droit public — aux normes provenant d’un autre ordre juridique est l’une des questions qui a fait couler le plus d’encre de juriste, à savoir celle des rapports entre l’ordre juridique interne et l’ordre juridique international. Ce rapport particulier a longtemps constitué une source d’interrogation pour les juristes, apparaissant parfois comme une exception, consentie uniquement pour la relation entre droit public interne et droit international — qui sont indiscutablement des ordres juridiques souverains et distincts. En fait, il y a là un habile subterfuge, dont nous allons simplement esquisser ici les contours.

  • 118 Faisant le même constat, Arangio-Ruiz qualifie alors le droit international de droit “entre puissan (...)

81Il se trouve, ô ruse, que le titulaire de la souveraineté est dans les deux cas la même entité. En effet, non seulement l’État est souverain en droit interne — c’est la base même de la notion d’Etat selon le droit public — mais il est également souverain en droit international, car le droit international est bâti sur la souveraineté des États. Cela signifie que les États, tout en étant soumis dans leurs relations internationales au droit international — c’est-à-dire un ordre juridique propre — n’en sont pas pour autant soumis à une souveraineté extérieure à la leur118. Ainsi les États sont eux-mêmes appelés à trancher afin de déterminer lequel des deux ordres normatifs devra, en cas de contradiction, primer sur l’autre.

  • 119 Ainsi par exemple l’article 113 al. 3 de la Constitution Suisse qui se lit : “Dans tous les cas pré (...)
  • 120 Ainsi par exemple l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui stipule : “U (...)

82En droit interne, c’est une norme du droit national qui assigne la place qu’occupe une obligation issue du droit international public dans l’ordre juridique national119. En droit international, ce sont des normes du droit international, acceptées par les États souverains, qui affirment la primauté du droit international sur le droit interne120.

  • 121 Celle situation n’est pas entièrement nouvelle ou propre à notre problématique. La question s’est a (...)
  • 122 Monisme ou dualisme, that is the question...
  • 123 Directement, en tant qu’ordres juridiques souverains. Par contre, la question de la possible applic (...)
  • 124 Dans le même sens Lafore qui relève : “Le fondement d’un tel principe tient précisément à la notion (...)

83Pour revenir à l’hypothèse qui est la nôtre, il faut admettre que certains actes d’une CPIE pourront, dans la mesure où elle participe à une coopération transfrontière de type public, se situer dans le cadre des relations internationales au sens large, c’est-à-dire matériellement hors du champ territorial de l’Etat121. L’on imagine aisément le tour nouveau que prendrait la querelle que l’on croyait enterrée122 si l’on envisage que des CPIEs, c’est-à-dire des entités occupant une place subordonnée dans l’ordre juridique national, peuvent s’engager dans des relations internationales. En effet, contrairement à ce que nous venons de voir pour l’Etat, les CPIEs ne sont ni souveraines en droit interne, ni souveraines en droit international ; elles ne peuvent donc, comme le font les États, concentrer et escamoter l’apparent conflit de souveraineté en leur propre personne. De même, étant soumises à la souveraineté de l’État dans l’ordre juridique étatique, elles ne peuvent non plus simultanément se soumettre à une souveraineté autre. Il y aurait en ce cas, non plus conflit de normes, mais conflit de souverainetés. Cet écueil découle logiquement du principe de “territorialité du droit public”, qui empêche que des normes de droit public appartenant à deux ordres juridiques distincts s’exercent sur le même territoire123. En effet, le droit public étant l’instrument de la mise en œuvre de la souveraineté, il est antinomique d’envisager d’appliquer deux souverainetés distinctes dans le même espace124.

84Ainsi donc est posée la question, probablement la plus cruciale et la plus délicate de toute la problématique de la coopération transfrontière, de l’articulation en droit public entre les normes issues de chaque ordre juridique national, et les normes contenues dans un accord transfrontière entre CPIEs. Et dans la mesure,

  • où il n’existe pas d’ordre juridique transfrontière apte à régir cette question,

  • où le droit international ne s’applique pas puisqu’il ne s’agit pas d’une relation entre sujets immédiats de cet ordre juridique,

  • où les règles de conflit du droit international privé n’ont pas vocation à s’appliquer puisqu’il s’agit d’une relation de type public entre autorités publiques,

85la question se posera alors, en cas de contentieux par exemple entre une norme du droit public national et une norme provenant d’un accord transfrontière entre CPIEs, du rang qu’occuperont les normes incluses par les CPIEs dans un accord transnational au sein de l’ordre juridique interne.

86Devront-elles subir le même sort que les normes ordinairement adoptées par chaque CPIE, ou posséderont-elles une valeur supérieure à celles-ci ?

  • Si l’on adopte la première hypothèse, il faut alors constater que la portée des accords de coopération transfrontière sera nécessairement limitée, en ce sens que leur exécution devrait nécessairement être subordonnée au droit public de chacune des parties à l’accord.

  • Si c’est la seconde solution qui est retenue, alors il faudra admettre que la souveraineté de l’État central pourrait être partiellement limitée par les actes de certaines CPIEs, au-delà de ce que prévoit le droit interne par la répartition des compétences.

87Le but de cette Section étant de poser les bonnes questions, et non d’apporter des réponses, nous pensons pouvoir arrêter ici notre réflexion, ayant identifié les questions que pose la situation particulière des CPIEs en droit interne, d’une part en raison de leur position de détentrices de la puissance publique envers les individus, et d’autre part à cause de leur rapport de subordination par rapport à l’Etat central. Pourtant, ce résultat n’est pas en soi d’une grande utilité, car il ne fait somme toute que décrire un état de faits. Il souffre de n’être qu’une photographie de la situation, qu’il présente comme statique. Or il est nécessaire, afin de saisir les interactions possibles entre les différents paramètres, de nous intéresser à l’aspect dynamique de cette situation, à savoir les mécanismes particuliers qui régissent les rapports que nous venons d’identifier, ainsi que de la mesure dans laquelle ces mécanismes sont mis en œuvre par le phénomène de la coopération transfrontière.

C. L’identification des mécanismes juridiques

  • 125 Cette question essentielle et passionnante ne peut hélas être développée dans le cadre de cet ouvra (...)

88A notre sens, et comme souvent, la recherche juridique concernant la coopération transfrontière s’est trop directement portée sur les normes juridiques matérielles qui pouvaient s’appliquer, sans assez prendre en considération la situation de ces normes dans le contexte qui est la condition même de leur caractère juridique, à savoir un ordre juridique125.

  • 126 Voir notamment sur cette question, Ago, sixième rapport (cité), 82 et 146, in ACDI, 1976, vol. II 1 (...)
  • 127 Il est bien clair que l’ordre juridique auquel doit pouvoir être rattachée la norme pour sa mise en (...)
  • 128 Nous reviendrons sur cette importante question dans les chapitres suivants. Relevons déjà qu’elle e (...)

89Ainsi, et comme l’ont fort justement montré les travaux de la Commission du Droit International des Nations Unies concernant la responsabilité des Etats pour fait internationalement illicite, toute norme doit, pour pouvoir être considérée comme une norme juridique, implicitement comporter la référence à son mécanisme de mise en œuvre126, c’est-à-dire se rattacher à un ordre juridique127. Les accords entre CPIEs de nationalités différentes ne font pas exception à la règle, et s’il s’agit d’accords juridiques128, il faut nécessairement pouvoir les rattacher à un mécanisme juridique de mise en œuvre. Or pour déterminer à quel droit ce rattachement pour ce qui concerne la mise en œuvre est possible — qu’il se fasse automatiquement ou selon la volonté expresse des parties — il est nécessaire de connaître l’ordre (ou les ordres) juridique (s) duquel (desquels) l’accord tire sa validité, ce qui implique l’examen de l’ordre juridique duquel chacune des parties à un accord tire son existence. Ce dernier déterminera dans quelle mesure ses sujets, dans notre cas les CPIEs, peuvent engager certaines relations particulières dont une partie serait régie par un autre ordre juridique.

90Nous identifions donc comme pertinents pour déterminer le droit applicable aux accords transnationaux entre CPIEs, trois dimensions qui doivent nécessairement être examinées avant de se prononcer sur le droit applicable au fond des accords transnationaux entre CPIEs.

  • 129 Beyerlin utilise le terme allemand de “Grundlegung” qui nous paraît tout à fait satisfaisant. Nous (...)
  • 130 Ainsi par exemple l’arbitre unique dans la Sentence Texaco Calasiatic qui relève : “Mais le Tribuna (...)
  • 131 Pris en compte sous sa définition la plus restrictive, à savoir l’ensemble des règles de conflit de (...)

91Tout d’abord le droit fondant la validité de l’accord129, ensuite le droit qui va permettre aux normes éventuellement contenues dans un tel accord d’être appliquées dans la relation verticale entre une CPIE et un administré, et enfin le droit déterminant la place d’une norme incluse dans un accord entre CPIEs par rapport aux normes de l’ordre juridique national auquel est soumise la (TIE. On peut certes se poser la question de l’opportunité, ou même de la possibilité sur le plan juridique d’ainsi disséquer entre plusieurs droits une seule relation juridique. Un rapide survol de la pratique130 montre non seulement que c’est chose courante, mais que c’est l’objet même d’une des branche du droit — le droit international privé131 — que de pratiquer de tels découpages.

92Poursuivant donc nos catégorisations, il est aisé de regrouper ces 3 éléments en deux catégories uniquement, à savoir celle du droit qui fonde la validité (1) d’une part, et celle du droit applicable lors de la mise en œuvre des normes contenues dans un accord transfrontière entre CPIEs (2) d’autre part, cette dernière catégorie regroupant tant la question de la relation avec l’individu (b) que celle de la relation avec l’État (a). A ces deux phases secondaires de la relation entre CPIEs de nationalités différentes, il nous faut bien évidemment ajouter la question apparemment principale, à savoir le droit qui régit la relation entre les CPIEs parties à l’accord, le droit qui s’applique au fond de la relation bilatérale entre CPIEs (c).

  • 132 Beyerlin use le terme de proper law, mais la terminologie française nous paraît préférable.

93Dans ces trois cas nous examinerons, dans l’hypothèse où les normes contenues dans un accord transfrontière entre CPIEs doivent être mises en œuvre, le droit applicable au fond132 de chacune des relations existantes.

1. Le droit qui fonde la validité d’une relation juridique

  • 133 C’est une pratique d’ailleurs relativement courante des CPIEs que d’engager une coopération hors de (...)

94Afin de bien comprendre la portée et l’importance de ce premier mécanisme, il nous faut identifier ce que représente la qualification d’une relation comme juridiquement valide. Ainsi il faut d’abord constater que c’est une question de portée strictement juridique, qui n’épuise pas nécessairement la question concernant la possible existence de relations. En effet, il est fort possible que des relations entre CPIEs se développent hors des formes juridiques, justement parce que souvent aucun droit ne permet de fonder la validité juridique des relations entre CPIEs de nationalités différentes133. En fait donc, lorsque des normes sont déclarées juridiquement valides, cela signifie qu’elles pourront, en tant que normes juridiques, bénéficier des mécanismes existants dans l’ordre juridique dont elles relèvent — ou dans un ordre juridique qui les reconnaît — pour assurer leur mise en œuvre. Il existe donc à l’évidence une relation entre les trois moments juridiques que nous avons identifiés.

95Mais essayons de comprendre ce qui permet à une entité de créer, par accord avec une autre, une norme de type juridique. Tout d’abord, il faut évidemment que les parties à la relation disposent d’une personnalité juridique. Ensuite, il est nécessaire qu’elles possèdent la capacité juridique, c’est-à-dire la possibilité d’accomplir des actes ayant une signification juridique dans l’ordre juridique où elles entendent situer leurs relations. Enfin, il faut que la forme choisie pour réglementer leur relation corresponde à une forme juridique prédéterminée, codifiée par un ordre juridique existant, qui déterminera quelles sont les conséquences de l’existence d’une telle norme, ainsi que de son respect ou de sa violation. Une fois ces trois qualités réunies, on peut considérer que si elles en expriment la volonté, deux parties peuvent se lier par un accord juridique.

96Ces brèves définitions permettent de mettre en évidence que, dans un cas comme le nôtre où les partenaires relèvent d’ordres juridiques différents, la question de la validité des normes qu’elles souhaitent créer ne peut être tranchée que par le recours à plusieurs ordres juridiques. En effet, la personnalité juridique est certes conférée par un ordre juridique unique, in casu l’ordre juridique national, mais la capacité doit à la fois être conférée par l’ordre juridique national et reconnue par l’ordre juridique dans lequel s’inscrit la relation. Ainsi donc cette brève présentation met en évidence la complexité des fondements juridiques de la coopération transfrontière.

2. Le droit qui règle la mise en œuvre des normes juridiques contenues dans l’accord transfrontière

97Nous l’avons déjà souligné, c’est cet aspect qui d’un point de vue juridique constitue la principale spécificité de la coopération transfrontière, en raison de la place particulière qu’occupent les CPIEs dans la structure juridique nationale. Ainsi faut-il toujours examiner trois relations relatives à la mise en œuvre ; chacune séparément certes, mais d’une manière à ce qu’existe une compatibilité entre les mécanismes et le droit retenus, particulièrement si ceux-ci devaient relever d’ordres juridiques différents.

a) La mise en œuvre vis-à-vis de l’Etat national

98Les relations entre une CPIE et l’État dont elle est une partie ne peuvent que relever du droit public national commun. Il est en effet impossible qu’une relation publique entre un État et une CPIE soit régie par un droit autre que le droit public national, sans que soit remise en cause la notion même d’État.

  • 134 Ainsi par exemple l’institution des syndicats de communes, assez fréquente dans les pays européens, (...)

99De fait, la question qu’est vraisemblablement susceptible de poser la coopération transfrontière dans les relations entre l’Etat et une CPIE est celle de l’étendue des compétences de la CPIE. Tout d’abord la compétence même de conclure un tel accord, et ensuite l’influence que pourra avoir l’application des normes sur la répartition des compétences dans tout domaine particulier qui pourrait être régi par un accord de coopération entre CPIEs étrangères. Ce type de problématique se rencontre d’ailleurs par rapport aux associations que les CPIEs d’un même État peuvent conclure entres elles134 et il paraît judicieux d’appliquer les mêmes règles pour les accords de caractère transnational.

  • 135 Puisque nous avons exclu des relations transfrontières qui nous préoccupent des relations directes (...)

100Reste alors ouverte la question de l’effet qu’aurait une décision prise selon les principes du droit national par l’État dans le domaine régi par l’accord entre CPIEs sur celui-ci, et notamment serait-il reconnu par la CPIE étrangère, ou celle-ci pourrait elle, nonobstant la décision rendue dans l’ordre juridique de sa partenaire, continuer à exiger le respect de l’accord ? Sans pouvoir répondre à cette interrogation, il faut constater que le droit applicable pour la mise en œuvre d’un accord transfrontière entre CPIEs vis-à-vis de son État national, ne peut être que le droit national de celui-ci135.

b) La mise en œuvre vis-à-vis des individus

  • 136 Nous excluons donc le cas d’une relation contractuelle de droit privé entre la CPIE et une personne (...)
  • 137 Beyerlin ne partage pas entièrement ce point de vue, puisqu’il envisage la possibilité que les droi (...)

101Bien que la relation de subordination entre la CPIE et son partenaire soit ici inverse, la problématique est la même dans ce cas de figure que dans le précédent. Les relations entre une CPIE et des individus, sont régies par le droit public national, dans la mesure où la CPIE agit en tant que titulaire de la puissance publique136. Le droit public, c’est là une de ses raisons d’être fondamentales, assure que le pouvoir souverain qui est exercé par les autorités publiques, prend effet dans le respect de certains principes destinés à protéger l’individu. Même si l’origine d’une norme qu’une autorité publique veut imposer à l’individu relève d’un autre ordre juridique que l’ordre juridique national, il n’empêche que l’individu pourra en contester l’application ou même le bien fondé, devant les juridictions internes. Ainsi en est-il par exemple des normes qui trouvent leurs origines dans un accord international, mais qui à l’intérieur du territoire national seront, en cas de contestation, soumises à la décision d’un juge du pays en question, selon les règles de Tordre juridiques national1137.

  • 138 La Convention Benelux (voir pour une analyse détaillée supra chapitre II.B.3. de la première partie (...)
  • 139 Beyerlin parvient à la même conclusion que nous sur ce point, en se référant à un principe du “juge (...)

102Ainsi selon nous, la mise en œuvre vis-à-vis des individus de normes se trouvant dans un accord transnational entre CPIEs ne pourra se faire que selon le droit interne de l’État dont relèvent l’individu et la CPIE138, quel que soit le droit dans lequel se situe ladite norme139. Se posent alors deux questions : la première relative au rang de la norme contenue dans un accord transfrontière entre CPIEs par rapport à d’autres normes de l’ordre juridique national. Cette question renvoie nécessairement à la norme qui fonde la validité de l’accord, puisque c’est selon ce droit que sera déterminé le rang des normes dans cet ordre juridique. Et ce droit sera vraisemblablement le droit national dont chaque CPIE partie à l’accord tire la compétence de conclure un tel accord.

103La seconde, plus délicate, concerne le cas où l’individu et la CPIE appliquant une norme d’un accord transfrontière, sont chacun “ressortissant” d’un État différent. En effet, si nous venons de voir qu’une CPIE n’a apparemment pas la capacité de priver, dans une relation de droit public, un individu des garanties juridiques qui lui sont offertes par son ordre juridique national, nous avons également vu que la relation juridique entre une CPIE et son État d’appartenance, ne peut se faire que selon leur droit commun. Et bien entendu, les garanties que l’ordre juridique national offre à l’individu incluent une vérification de l’utilisation que la CPIE fait des compétences que lui confère son ordre juridique d’appartenance, ce qui équivaut à la relation entre la CPIE et son État d’appartenance. Ainsi, nous semblons nous trouver face à une contradiction insoluble.

  • 140 Ceci puisque l’État est souverain en droit interne. Cette position est défendue par les gouvernemen (...)
  • 141 C’est par exemple le but poursuivi par le projet de Protocole additionnel à la Convention-cadre du (...)
  • 142 Une compétence explicite d’entretenir des relations internationales ou transfrontières. Voir le cha (...)

104Deux hypothèses semblent néanmoins envisageables afin de contourner l’obstacle. La première, classique pourrait-on dire, consiste à considérer qu’il serait nécessaire que la CPIE ait la capacité de disposer souverainement de ses compétences, et donc que la relation de subordination vis-à-vis de l’État soit “escamotée” par une norme spécifique. En d’autres termes, chaque relation transfrontière d’une CPIE devrait être “couverte” par un acte de l’État national, qui permettrait alors de valablement disposer des garanties offertes à l’individu140. Cette norme de couverture pourrait soit être explicitement adoptée par l’État pour chaque relation transfrontière particulière, soit être contenue dans un accord cadre de couverture141, soit découler d’une norme de l’ordre juridique interne142.

  • 143 Voir ci-dessus, le Chapitre II, titre B, paragraphe 4 de la première partie pont une analyse de cet (...)
  • 144 Elle endosserait ainsi dans son ordre juridique interne, lorsque celui-ci est désigné par la situat (...)

105La seconde hypothèse permettant d’échapper à la contradiction part du même constat, mais disserte sur ce que représente la capacité pour une CPIE de disposer d’une compétence. Il s’agit de faire un subtil distinguo entre l’exercice d’une compétence et sa titularité. De pouvoir disposer d’une compétence — c’est-à-dire d’en transférer la titularité — constitue à l’évidence un acte de souveraineté, et comme nous l’avons déjà souligné, l’ordre juridique national prévient ou soumet à des règles fort strictes, un tel comportement des CPIEs. Car en fait, l’ordre juridique national reconnaissant une compétence à une CPIE, lui reconnaît la capacité d’exercer une parcelle de la puissance publique, mais non d’en disposer. Aussi l’idée, qui à notre connaissance n’apparaît que dans la Convention germano-néerlandaise du 23 mai 1991143 selon laquelle les CPIEs ont la liberté de transférer l’exercice des compétences que leur reconnaît le droit interne — même à des CPIEs étrangères — mais non de transférer la titularité de la compétence ; cette nuance semble autoriser la quadrature du cercle qui nous préoccupe. En effet, d’un point de vue formel, la CPIE ne déroge en rien à la relation avec son Etat d’appartenance, puisqu’elle reste titulaire de la compétence. Quant à la relation vis-à-vis du particulier, il paraît également plausible de postuler qu’elle reste inchangée sur le plan juridique. Le particulier qui s’estimerait lésé par un acte juridique dont le fondement se trouve être une norme contenue dans un accord transfrontière, pourrait se retourner contre la CPIE titulaire de la compétence. Soit la CPIE en question sera l’auteur de l’acte contesté, et le fait que cet acte découle d’un accord transfrontière ne devrait pas poser de problèmes (autre que la validité de l’accord et du rang des normes qu’il contient, questions que nous avons abordées ci-dessus). Soit la CPIE concernée a disposé, aux termes d’un accord transfrontière, de l’exercice de sa compétence en faveur d’une CPIE étrangère. Elle n’en reste pas moins titulaire de la compétence, et donc juridiquement responsable de son exercice correct à l’égard de l’administré144.

106Ainsi, la relation de droit public entre une CPIE partie à un accord transfrontière et des individus soulève des problèmes fort complexes. Mais une fois les difficultés identifiées, nous avons déjà pu mettre en lumière quelques pistes que nous suivrons dans les prochains chapitres.

c) La mise en œuvre inter partes

107Si dans les deux premiers cas de mise en œuvre des contraintes regardant les relations avec des partenaires tiers à l’accord originel imposent des solutions déterminées, le droit applicable au fond lors de la mise en œuvre de l’accord entre les parties n’est pas a priori arrêté par des éléments extérieurs. Est-ce à dire que les parties sont libres de choisir le droit qui leur convient en fonction des intérêts particuliers liés à leur relation, sans prendre en compte d’autres éléments ? Certes non, car les normes contenues dans leur accord, dans la mesure où les parties souhaitent que leur accord soit régi par les principes du droit public, devront pouvoir être mises en œuvre également vis-à-vis des autres partenaires, individus et États. En conséquence le droit selon lequel les décisions inter partes sont arrêtées, dans la mesure où celles-ci devraient avoir un effet sur des relations avec des tiers à l’accord, doivent découler d’un ordre juridique qui peut être reconnu par le droit interne de chacune des CPIEs.

108Il paraît évident que la relation inter partes, c’est-à-dire l’accord de coopération transfrontière entre CPIEs à proprement parler doit être un instrument unique. Il n’est pas ici possible de recourir à des échafaudages sophistiqués envisageant des constructions parallèles dans chaque ordre juridique national. En effet, l’accord transfrontière est une relation entre les CPIEs directement, et dans la mesure où il s’agit d’un accord juridique, il doit s’agir d’une manifestation concordante des volontés des parties à l’accord, qui se trouve matérialisée par le texte de l’accord. Ce texte constituera donc, dans la mesure où il est valide bien entendu, le corps de règles principales de la relation inter partes. Mais il est vraisemblable d’imaginer que les parties n’auront pu prévoir tous les cas de figures juridiques et que lors de la mise en œuvre de l’accord, il sera nécessaire de faire appel à des règles d’interprétation ou même des règles supplétives. Nous verrons alors les différentes hypothèses envisageables pour la détermination de l’ordre juridique apte à fournir ces règles supplétives.

d) Les rapports entre les divers mécanismes juridiques

109Ainsi donc, selon que les parties à l’accord ne souhaiteront voir celui-ci ne produire d’effets qu’inter partes, ou également vis-à-vis de tiers — individus protégés par les principes fondamentaux de l’État de droit, ou leur État d’appartenance qui ne saura se soumettre pour une telle relation qu’à son droit public national — la latitude qu’elles auront de choisir un droit pour y soumettre leur accord se trouvera modifiée. Il en résulte de ce fait que le droit applicable à l’accord de coopération transfrontière entre CPIEs, qui rappelons le, est la question qui fonde notre démarche, dépend du droit qui pourra être applicable lors de la mise en œuvre et que celui-ci dépend de la portée de l’accord. Ensuite, que tenant compte de ces deux paramètres, il faudra choisir un droit fondant la validité de l’accord entre CPIEs qui permettra d’atteindre ce but visé. Et que finalement ce n’est que dans les limites qu’autorise le droit qui fonde la validité que les parties seront libres de choisir un droit applicable au fond.

110De ces constats et de la démarche inductive qu’ils contraignent à effectuer, il apparaît d’ores et déjà vraisemblable que divers accords de coopération transfrontière entre CPIEs pourront être soumis à des régimes juridiques différents, selon la variation des divers paramètres de la chaîne de raisonnement.

  • 145 En effet, la question du droit applicable au fond, particulièrement de la manière dont nous avons é (...)

111D’autre part, il apparaît qu’il est impossible d’étudier de manière totalement indépendante le droit qui fonde la validité d’une part, le droit applicable au fond et le droit qui permet d’assurer la mise en œuvre d’autre part. Déjà dans ce chapitre nous avons groupé le droit applicable au fond et celui qui régit la mise en œuvre, considérant que cela aurait été faire preuve d’un juridicisme abusif que d’effectuer une telle distinction145. De même, le droit qui fonde la validité d’une relation juridique dépend-il certes d’une part de la situation juridique de l’acteur qui entreprend une relation, mais aussi du type de relation juridique qu’il envisage d’accomplir, c’est-à-dire des effets juridiques qu’il souhaite que son acte produise.

112Ainsi, il nous a paru important, à des fins d’analyse, de disséquer notre question juridique en plusieurs aspects. Nous demandons cependant au lecteur de ne pas perdre de vue, même lorsque dans notre troisième partie nous n’analysons qu’un mécanisme juridique particulier, que celui-ci s’insère dans la globalité et la complexité de la relation juridique prise dans son ensemble.

Notes

1 Précis, Première partie, p. 141.

2 Voir pour une présentation de ces accords, supra, point 2.II-B.2.c.iii. de la Première partie.

3 Ce qui n’enlève rien à sa possible utilité à des fins statistiques, ou pour étudier la coopération transfrontière dans d’autres disciplines que le droit.

4 Intervention au colloque de Florence du 5 juin 1989, non publiée.

5 Le titre complet de la Convention-cadre est : “Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales”.

6 Voir ci-dessus le chapitre II, Section II.B.2 de la première partie.

7 Voir par exemple l’accord entre la Commune de Viry (France) et la République et Canton de Genève, cité supra note 13 de la section I du chapitre 2 de notre première partie.

8 Pour l’importance de cette question, voir le titre C. ci-dessous.

9 La France compte 36’749 communes. La Suisse connaît pour sa part 3’072 communes, soit une moyenne de 2148 habitants par commune. Il s’agit pourtant de situations particulières en Europe, les autres Etats du continent avant procédé au cours des années 1960-1970 à un remodelage institutionnel qui a conduit à la disparition de 21000 communes (ou collectivités locales de fonctions et de niveau similaire). Ainsi on est passé en Grande-Bretagne de 1’400 à 369 communes ; en Belgique de 2’539 à 589 ; en R.F.A. (territoire de l’ancienne RFA qui ne prend pas en compte les cinq nouveaux Länders de l’Est) de 25’000 à 8’530 ; en Suède de 1’037 à 270 ; au Danemark de 1’100 à 275. Voir sur ce point Bourjol p. 22, à qui nous empruntons ces chiffres.

10 Le Monde, 18 février 1001. Un tel chiffre représente plus de 40 % du budget national actuel de l’État français (au taux de 1 dollar = 6 FF.)

11 Conception défendue notamment par Beyerlin.

12 Outre des actions ponctuelles, il faut principalement relever l’existence de l’Association des villes européennes de traditions industrielles, et le réseau “Eurocité”.

13 Ainsi par exemple jusqu’à un passé récent en France, les communes — historiquement les collectivités territoriales les plus anciennes — possédaient des compétences plus larges que les départements. Voir sur ce point Bourjol & Bodard.

14 Rapport explicatif de la Résolution 226, (1991) soumis par M. John Morgan qui distingue, sur la base des compétences législatives et réglementaires, entre régions “fortes” et régions “faibles”. La résolution que soutient ce rapport propose d’ailleurs d’examiner la possibilité de créer une structure particulière au sein du Conseil de l’Europe pour représenter les régions “fortes”, alors que les régions “faibles” continueraient à être représentées parallèlement aux communes au sein de la CPLRF. Un tel concept montre l’inanité du postulat d’une partition de principe entre collectivités locales et régionales.

15 Article 3bis de la Constitution belge.

16 Loi du 2 mars 1982 (No 82-213), J.0. français du 3 mars 1982, p. 730 ss. Précédemment la Région n’existait pas en tant que collectivité publique, mais uniquement en tant qu’établissement public spécialisé (compétences exclusivement économiques). Voir sur cette évolution Bourjol & Bodard, p. 181. Relevons encore que la Région n’est pas en France une des collectivités territoriales mentionnées par l’article 72 de la Constitution, puisqu’en 1958 elle n’avait pas encore un tel statut, mais cet article prévoit expressément la création de “toute autre collectivité territoriale” “par la loi”.

17 Article 114, 115 et 116 de la Constitution italienne.

18 Articles 114, 115 et 117 de la Constitution italienne.

19 Article 3ter de la Constitution belge, introduit en 1970, modifié en 1980.

20 Article 137 de la Constitution espagnole qui a ceci de particulier qu’il n’institue pas ces communautés autonomes mais prévoit qu’elles se constituent elles-mêmes.

21 Article 2 de la Constitution autrichienne.

22 Préambule de la Constitution allemande (Grundgesetz).

23 Article 1 et 3 de la Constitution helvétique.

24 Article 137 de la Constitution espagnole

25 Article 114 de la Constitution italienne.

26 Article 72 de la Constitution française.

27 Dans l’hypothèse où certaines de ces CPIEs possèderaient une certaine parcelle de Treaty Making Power, comme c’est le cas en Allemagne (art. 32.3 Cst), en Belgique (art. 59 bis. 2 Cst.) ou en Suisse (art. 9 Cst.)

28 Citée par Merciai & Saint-Ouen, p. 1320.

29 Id.

30 Introduction à l’Etude comparée des statuts et compétences des Régions en Europe, Publication du CEDRE.

31 Voir l’Introduction citée à la note précédente pour l’énumération des entités prises en considération par le CEDRE sur la base de cette définition. Voir ensuite le tableau que dressent Merciai & Saint-Ouen sur la base de la nomenclature communautaire (p. 1323).

32 Zone d’Etude et d’Aménagement du Territoire.

33 Il est vrai que c’est la France elle-même qui a défini ces zones ; mais celles-ci ne sont utilisées que comme un instrument de planification par les fonctionnaires responsables de l’aménagement du territoire et ne correspondent donc en aucune manière à des collectivités humaines.

34 Merciai & Saint-Ouen relèvent également à ce propos : “C’est ainsi que l’on serait tenté de considérer les R.C.E. comme des entités dépourvues de toute réalité autre que statistique. Dans plusieurs cas, en Italie par exemple, le regroupement de régions existantes ne se justifie ni par l’économie ni par la géographie. ” (p. 1322)

35 Dans le même sens, la Declaration de. Calway : “En réalité, la politique régionale de la Communauté n’est pas une politique communautaire d’aide au développement équilibré des régions mais une politique d’aide aux Etats en faveur de leur politique nationale de développement ;” (p. 10).

36 De même que sur le plan historique, la région a été constituée par le regroupement en une même entité de plusieurs départements.

37 Le Conseil Régional pour la Région, et le Conseil Général pour le Département.

38 Les Régions flamande, wallone et la région de Bruxelles.

39 Ces Communautés sont constituées sur la base du facteur linguistique ; on trouve ainsi les Communautés flamande, française et germanophone.

40 Dans le sens où les historiens du droit distinguent entre le statut personnel, lié à l’appartenance à un groupe, et le statut territorial, lié à la situation sur une portion du territoire donnée.

41 Nous donnons une première définition de ce concept dans notre introduction. Nous y renvoyons le lecteur pour la présentation générale, nous attachant ici à quelques points particuliers.

42 Ainsi on peut imaginer qu’un certain nombre d’établissements publics répondent à cette définition comme par exemple, en fonction des structures qui lui sont données dans le droit interne, une Université.

43 Tel est souvent le cas d’établissements de type bancaire ou financier, d’utilité publique ce qui explique leur forme juridique découlant du droit public, mais dont les activités se déroulent pour l’essentiel sous l’empire du droit privé.

44 En effet et comme nous le verrons dans le troisième chapitre de la seconde partie de notre ouvrage, la coopération transnationale entre institutions publiques mais basée sur le droit privé, ne pose que peu de difficultés juridiques, si ce n’est qu’elle ne peut satisfaire qu’à des fonctions limitées. Voir infra, chapitre III section IV.A de la deuxième partie.

45 SEIDL utilise dans son rapport la terminologie de “sous-divisions” des États qui nous paraît être relativement proche de notre concept, si ce n ‘est que nous ne le trouvons guère précise.

46 C’est pour cette raison que cette définition nous paraît indispensable dans le cadre de notre problématique. Il n’est aucunement dans notre intention de lui donner une portée dépassant ce cadre particulier. En effet, nous reconnaissons, dans de nombreux autres domaines, la pertinence de distinctions basées sur des critères tels que la taille des collectivités ou leur place présumée dans la structure hiérarchique de l’Etat.

47 Selon nous, toute tentative de chercheurs pour proposer sur la base de critères “scientifiques” ou “objectifs” un découpage territorial des États est fondamentalement contraire aux principes même de l’État de droit, notamment le principe de l’autonomie locale, reconnu aujourd’hui par une Charte du Conseil de l’Europe, signée en 1985.

48 Nous renvoyons le lecteur à l’épigraphe de cette section pour ce qui est du rôle et de l’utilité des définitions.

49 Notamment Bernard, Beyerlin et Vallve, ont soutenu l’existence d’une telle distinction lors du colloque organisé à Florence le 5 juin 1989 sur la coopération transrégionale. Ce colloque n’a hélas pas donné lieu à publication.

50 Le choix de cette dénomination procède d’un certain arbitraire, et nous montrerons dans le paragraphe concerné que d’autres propositions terminologiques existent.

51 Ainsi par exemple dans la Declaration Finale de Strasbourg (1972), point C.8., ou dans la Declaration d’Innsbruck (1975) où c’est ce terme qui est utilisé tout au long du document.

52 Par exemple SMETS 2, p. 7.

53 “Accord entre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède, concernant la coopération transfrontalière au niveau des collectivités locales”. Pour une description de la portée et du contenu de cet accord, voir le chapitre 2 de notre première partie, section II. B. 1.

54 Voir également chapitre 2, section II.B. par. 3 pour la description de cet instrument, supra.

55 Notamment Solana et Ricq.

56 Voir pour une bonne analyse du contenu du droit du voisinage aujourd’hui, l’ouvrage d’Iftène Pop, Voisinage et bon voisinage en droit international. L’étude approfondie du sujet n’amène jamais à considérer l’hypothèse que nous avons évoquée comme faisant partie du droit de voisinage, ou de bon voisinage. De plus, cet auteur relève une évolution intéressante de la portée des obligations découlant du droit de voisinage en ce sens : “Il faut retenir que les relations de voisinage s’appliquent en principe, seulement dans une zone, appelée zone frontière, déterminée par les Etats voisins. [...] On peut constater également que la zone-frontière devient de plus en plus large, au moins pour certaines activités de voisinage, [...]. Ce processus est intéressant et il montre quelle est la tendance future en ce qui concerne l’application de plus en plus générale, voire universelle, de certaines normes qui dans le passé s’appliquaient uniquement dans la zone de voisinage.” (pp. 118-119). Si donc l’ensemble du droit de voisinage connaît une telle évolution, il serait regrettable de restreindre notre phénomène au strict droit du voisinage.

57 Quoique si l’on tient compte du phénomène des villes jumelées, que nous avons écarté de notre étude en raison de la faible portée juridique de tels accords de jumelages, le nombre d’actes entre CPIEs n’étant liées par aucune proximité géographique augmente sensiblement.

58 Quoiqu’il semble que certaines “régions européennes” développent une véritable politique extérieure, non seulement dépassant le cadre du voisinage, mais également celui de la gestion des problèmes concrets. Ainsi la série d’accords passé en mai 1989 entre la région de Catalogne, la Région Rhône-Alpes, la Région Piémont-Lombardie et le Land de Baden-Württemberg dénote, si nous sommes correctement informés sur le contenu et la portée de ces accords, une véritable stratégie européenne, qui s’apparente alors véritablement à une politique étrangère. Le texte de ces accords n’a malheureusement pas été rendu public.

59 Dans le même sens Lafore qui constate : “Il convient de rappeler que les relations prises en compte ne sont limitées par aucun critère de contiguïté géographique, |...]”, op. cit., p. 768.

60 Voir pour l’analyse de ce point particulier, le chapitre 2, section II, titre B., par. 2 de notre première partie, supra.

61 Article 3 de la Convention-cadre.

62 Déclarations faites lors du dépôt de l’instrument de ratification, le 29 mars 1985. Texte reproduit dans le document CdF. Transfront (91) 3.

63 Il s’agit de l’article 65 de la Loi no 82-213 du 2 mars 1982, relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions qui se lit : “Le conseil régional peut décider, avec l’autorisation du gouvernement, d’organiser à des fins de concertation et dans le cadre de la coopération transfrontalière, des contacts réguliers avec des collectivités décentralisées étrangères ayant une frontière commune avec la région.”

64 Circulaire no 1789/S.G, du 26 mai 1983.

65 Circulaire du Premier Ministre du 12 mai 1987 concernant l’action extérieure des collectivités locales (texte in J.O., 16 mai 1987, p. 5391).

66 Publiée au J.O. du 10 mars 1992.

67 Par contre, paradoxe amusant, cette référence aux engagements internationaux de la France renvoie notamment à la déclaration faite lors de la signature de la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière du Conseil de l’Europe, qui subordonne la capacité pour les CPIEs concernées de conclure des accords de coopération transfrontalière à l’existence préalable d’un traité bilatéral de couverture avec l’autre (les autres) Etat(s) concerné(s). Cette déclaration avait été faite en raison de la législation française, qui nous venons de le voir, ne pose plus une telle exigence. Aussi paraît-il très vraisemblable que la France retire cette déclaration faite lors de la signature de la Convention-cadre.

68 Ce qui n’empêche pas que certains types particuliers de coopération transfrontière puissent être limités au voisinage, sur la base d’une disposition juridique précise. Ainsi en est-il actuellement en Italie. De même, certains traités internationaux peuvent comporter des dispositions particulières conférant une compétence spécifique aux CPIEs frontalières (par exemple l’article 7 de l’Accord du 1er août 1946 entre la Suisse et la France relatif à la circulation frontalière).

69 C’est le thème retenu pour le colloque organisé par l’Institut européen de Florence, le 5 juin 1989. Vallve a également utilisé ce terme dans son intervention présentée à ce colloque, mais sans trait d’union.

70 Beyerlin intitule sa contribution au même colloque de Florence “Transnational cooperation [...]”. L’utilisation de ce terme n’est pas sans faire penser au concept développé par Jessup. Nous reviendrons sur ce concept au paragraphe suivant, ainsi que plus longuement dans notre conclusion.

71 Bernard intitule ainsi un article daté de 1984 : “La cooperacion euro-regional y Aragon”.

72 La Résolution 227 (1991) de la CPLRE confie à la Commission des Structures, des Finances et de la Gestion la tâche “d’élaborer un avant-projet de Convention sur la coopération interrégionale. [...]”.

73 Résolution 227 (1991) de la CPLRE, paragraphe 19.B.i.

74 Il est également exigé par la CPLRE que soit reconnu “le pouvoir des collectivités territoriales de créer des organes de représentation auprès des organismes internationaux ;” (par. 19.B.ii.). Il s’agit en effet là d’une différence dans les compétences qui déviaient être reconnues dans les deux types de coopération. Mais déjà aujourd’hui, en l’absence de toute compétence spécifique il s’agit d’une pratique qui est le fait de 36 CPIEs qui ont une représentation à Bruxelles distincte de celle de leur État national. (chiffre tiré du document CPL (26) 10 Partie II (1991), p. 10). Ainsi, il semble bien qu’il s’agisse plus de recevoir un aval politique que de la nécessaire reconnaissance d’une compétence juridique, puisque la pratique a pu se développer en l’absence de toute compétence.

75 Voir sur ce point la même Résolution 227 (1991) de la CPLRE, paragraphe 19.A.a.i.

76 D’ailleurs la Résolution 227 de la CPLRE citée précédemment utilise le terme génétique de coopération interrégionale, mais formule des demandes spécifiques pour les “collectivités territoriales”. Le dernier Avant-projet de Convention de la CPLRE traite maintenant, pour tenir compte de telles critiques, de “coopération interterritoriale”.

77 Dans le même sens Lafore qui explique son “abandon de toutes références aux notions de “relations transfrontalières” ou “frontalières” qui présupposent un caractère de vicinalité dans les relations.” op. cit., p768.

78 Cette notion rencontre un certain succès en France, comme le démontrent l’intitulé de circulaires ministérielles précitées (du 26 mai 1983 et du 12 mai 1987).

79 Ainsi par exemple Lafore qui intitule en 1988 un article : “L’action à l’étranger des collectivités territoriales”, (op. cit.)

80 Voir infra les chapitres II, section I.A. et III, Section de notre deuxième partie.

81 Voir ci-dessus, note 79.

82 Ainsi Jessup justifie-t-il le recours à cette terminologie. “I shall use, instead of “international law”. the term “transnational law” to include all laws which regulates actions or events that transcend national frontiers. Both public and private international law are included, as are other rules which do not wholly fit into such standard categories.” (Jessup 1, p. 2).

83 L’inspiration géniale de Jessup remonte à 1956, et aujourd’hui encore, personne n’a su mettre en évidence les limites et les implications de ce concept de droit transnational. Aussi nous paraît-il hasardeux de placer noire élude dans un contexte juridique aux nombreuses connotations, mais sans limites précises. Nous reviendrons néanmoins sur cet aspect, a nos yeux essentiel, dans notre conclusion.

84 La traduction anglaise de “coopération transfrontalière” est, selon la terminologie du Conseil de l’Europe, “transfrontier cooperation”. Notre choix ne provient pourtant pas d’une seconde traduction de ce terme. Relevons d’ailleurs qu’au regard de la connotation qui est attachée au terme de “coopération transfrontalière”, l’expression “cross-border relations” nous semblerait être une traduction plus heureuse.

85 Voir infra le chapitre II infra.

86 Dans la mesure où ces nouvelles relations relèvent du droit public. Voir pour ce qui est des conséquences différentes découlant du fait qu’une relation est de type public ou de type privé, le chapitre 1 section I. c. de la troisième partie, infra.

87 Ainsi Carreau dans son traité relève en parlant des CPIEs : “Ces nouveaux acteurs de la société internationale — sans doute à compétence très spécialisée et limitée — posent de redoutables problèmes au droit international classique dans la mesure où celui-ci n’avait jamais envisagé leur inclusion comme sujets possible de droit.” Droit international, Pedone, Paris, 1986, p. 29.

88 Dans ce sens, Condorelli et Salerno concluent leur étude en ces termes : “Il carattere composito delle relazioni transfrontaliere permette quindi di ritenere che il clima di interdipendenza strutturale maturato nella zone di frontiera si riflette in Europa occidentale, sul piano giuridico, in una regola consuetudinaria a carattere regionale che traduce almeno nella tematica allo studio un intreccio tra diversi livelli normativi non riconducibile ad alcuno schema tradizionale dei rapporti tra diritto interno e diritto internazionale. op. cit., p. 423.

89 Relevons que les juristes furent parmi les derniers à s’intéresser en nombre à ce phénomène. En effet avant eux, observant les régions frontières dans les États industrialisés, les géographes, les économistes, les sociologues et les historiens se sont aperçu de l’importance du phénomène des “régions transfrontières”, c’est-à-dire d’unités cohérentes dont le territoire était divisé entre les souverainetés de plusieurs États nationaux. Les études nombreuses des autres disciplines que le droit ne nous sont malheureusement pas d’une grande utilité pour notre analyse juridique.

90 Le “proper law” pour reprendre la formule utilisée par Beyerlin tout au long de son ouvrage Rechtsprobleme der lokalen grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (voir pp. 397-408. en particulier).

91 Morviducci, pp. 218-129 considère dans un commentaire d’arrêt qu’il est impossible que ces relations soient soumises à un droit quelconque ; Condorelli et Salerno envisagent également cette hypothèse, mais sans la privilégier au détriment d’une autre ; voir p. 390.

92 Cette thèse est soutenue par Woehrling, et également par Lejeune, notamment Lejeune 4, pp. 86-89, et Lejeune 5, pp. 114ss.

93 Ceueers et Vandermaelen, Lagasse, Moureaux, Van der Bossche et Baert, cités par de VIisscher, pp. 38-39. A noter que cette question prête à confusion, cai elle est fort voisine de celle des composantes d’un Etat — en général de type fédéral — qui disposent d’un véritable Treaty Making Power. Four plus de détails, voir ci-dessous, le chapitre II, Section I.B de la deuxième partie.

94 Voir Dupuy, en particulier op. cit., p. 877 .

95 Beyerlin 1 qui rattache le droit applicable à un droit international administratif : voir pp.  389-412.

96 En ce sens, Salerno p. 3. Cette solution semble également être concrétisée par une pratique, notamment par la Convention Benelux à son article 3 3. Voir le Chapitre 2.II.B.3. de notre première partie pour une analyse détaillée de cet instrument, supra.

97 Beyerlin 1, pp. 469-470 qui utilise la terminologie de “relation verticale entre administration et concitoyens”.

98 Ce qui ne signifie pas nécessairement qu’elle existe dans tous les cas ; il est possible que des relations entre CPIEs de nationalités différentes ne mettent pas en cause cette relation secondaire. Mais à notre sens il faut l’avoir explicitement montré avant de pouvoir alors écarter cette “relation verticale”. Nous verrons plus loin (infra chapitre 2, section I.C.) qu’il s’agit là, selon nous, du critère qui permet de distinguer entre une relation de droit public et une autre qui peut être régie par le droit privé.

99 Voir supra, chapitre 2.II.B.3. de la première partie.

100 C’est l’hypothèse sur laquelle travaille Beyerlin.

101 Selon nous, ce troisième aspect ne se réduit pas à l’existence ou l’inexistence d’une compétence — donc à la question de la validité ou de l’invalidité de l’accord — mais joue également un rôle d’importance au stade de la mise en œuvre.

102 Voir supra, chapitre 1.I.B.1.

103 Sur cette question des définitions, nous nous permettons de renvoyer à des auteurs déjà cités ; Bourdox et al. formulent une définition concise et intéressante : “Quatre conditions doivent être réunies simultanément pour que l’on puisse parler de collectivité territoriale : la personnalité juridique, des affaires locales, une certaine indépendance, un pouvoir de décision.” (p. 71). Voir également Merciai et Saint-Ouen, l’étude du CEDRE Étude comparée des statuts et des compétences des régions en Europe, ainsi que Beyerlin 1, pp. 7-1 1. Nous l’envoyons également le lecteur à la section 1. B. de ce chapitre.

104 Une glande partie de la doctrine fait une distinction entre souveraineté interne — qui serait équivalente à la possession par une entité publique d’une compétence exclusive en droit interne (Dans ce sens par exemple, Cubertafond, p. 1299, ou Di marzo, p. 6.) et souveraineté internationale qui correspondrait à l’immédiateté par rapport au droit international ainsi qu’à la notion “d’un pouvoir qui n’en connaît aucun autre au-dessus de lui” (Carre de Malberg, cité par Cubertafond, p. 1274). L’appellation identique de deux réalités distinctes comporte à l’évidence le danger d’une confusion, aussi paraît-il plus sage de parler, dans le cas où une CPIE jouit en droit interne de compétences suffisamment larges pour présenter certaines apparences de la souveraineté, d’autonomie. Ainsi, rejoignant Arangio-Ruiz nous pouvons admettre que “ [l]e degré d’autonomie correspond à la compétence de l’organisation partielle : à partir de la compétence minime et particulière d’une société commerciale jusqu’à la compétence administrative ou constitutionnelle majeure d’une province, d’une colonie ou d’un Etat fédéré” (Arangio-Ruiz 2, p. 288).

105 Voir la Section I.B du chapitre 2 de la infra, pour une réflexion sur le concept de “relations internationales” et les liens particuliers qu’il entretient nécessairement avec certaines conceptions de la souveraineté de l’Etat.

106 Tout comme il n’est pas possible de dégager des niveaux standards de CPIEs communs aux différents États, il est de même nécessaire d’envisager une grande variété dans les qualifications juridiques possibles des actes des CPIEs. Certaines sont dotées d’un véritable pouvoir législatif — c’est notamment te cas dans les Etats fédéraux — d’autres n’ont qu’un pouvoir décisionnel, ou réglementaire. Voir notamment sur cette question l’étude du CEDRE Etude comparée des statuts et des compétences des régions en Europe qui montre que même pour un “niveau administratif” relativement semblable, les solutions existantes d’un État à l’autre et les appellations des actes sont fort diverses.

107 Il est important de distinguer cette situation, du conflit de normes au sein d’un même ordre juridique, souvent appelée “conflit de compétence”, de celle du conflit de normes appartenant à des ordres juridiques différents, dont la solution dépend du rapport qu’entretiennent les ordres juridiques entre eux (ainsi la lancinante question des rapports entre droit interne et droit international, mais aussi tout le mécanisme des conflits de lois développé par le droit international privé).

108 Noire propos n’est pas d’affirmer qu’an contraire les États sont absolument libres de se comporter comme bon leur semble. Mais force est de reconnaître que le droit international n’est pas en mesure — à l’exception de l’existence d’un mécanisme spécifique (par exemple la Convention européenne des droits de l’homme et son mécanisme de mise en œuvre ou la Cour de Justice des Communautés Européennes) et ceci dans des domaines toujours clairement déterminés — d’effectuer un contrôle constant de la légalité des normes des droits nationaux. Au contraire, le droit interne effectue un tel contrôle sur les normes de son ordre juridique.

109 C’est ici l’idée kelsenienne de la pyramide des normes ; chaque norme de l’ordre juridique doit trouver sa validité dans une norme supérieure, remontant ainsi jusqu’à la constitution, elle-même basée sur une nonne mythique (ce dernier passage étant d’ailleurs à notre sens une étonnante mystification intellectuelle) qui la situe ainsi dans la structure hiérarchisée de l’ordre juridique étatique. Voir également sur la question de la légalité, Bkykrlix 1. pp. 257-266 et pp. 418-436.

110 Ainsi en des termes explicites parmi les nombreux auteurs cités dans notre bibliographie, Bourjol et Bodard, Eckly, Friedmann, Jessup, Maspetiol, Morand, Willke.

111 Ago voit même une telle confusion qu’il envisage la possibilité d’un régime sui gnifris, ce en ces termes : “La variété des tâches d’intérêt commun que la collectivité elle-même doit remplir dans une société moderne, le nombre toujours grandissant de services que seule la collectivité est à même d’assurer, leur extension progressive aux secteurs les plus divers de la vie économique, sociale et culturelle, leur caractère souvent technique requérant à la fois autonomie de décision et d’action et possession de compétences spécialisées, la nécessité de rendre plus souples les procédures et d’alléger les contrôles dans l’intérêt de l’efficacité du service - voilà en résumé les raisons principales qui sont à l’origine du phénomène.
On a vu et on voit aussi se constituer à côté de l’État une série d’établissements qui, tout en possédant de par leur mission un caractère nettement public, ont aux yeux de l’ordre juridique interne, une personnalité distincte, disposent d’une organisation propre, distincte de celle de l’État, et san soumis dans leur action à un régime sui generis, s’apparentant, selon les besoins, tantôt au droit public, tantôt au droit privé. Ago 1, p. 268 c’est nous qui soulignons). Ago décrit ici le cas d’établissements publics, mais dans la même page, il reconnaît que ces réflexions sont valables mutatis mutandis pour les collectivités publiques.

112 Beverlin faisant le même constat se réfère alors au principe du juge naturel, principe selon lequel la relation juridique d’un individu placé dans un rapport de droit public avec une autorité, ne peut en aucun cas être soustraite aux voies de recours juridiques prévues par le droit national par la seule volonté de l’autorité partie à ladite relation. (Voir Beyerlin 1 pp. 316 ss.)

113 Voir infra, le Chapitre I section I. C. II, consacré à cette question.

114 Peut-on sans autre être aussi affirmant sur cette question que les auteurs (le la Déclaration de Jaca qui précisent : “La coopération transfrontalière ne saurait porter atteinte à la souveraineté nationale ni aux règles constitutionnelles des Etats concernés.” (I.6.) La question nous paraît mériter un plus ample examen, notamment en ce qui concerne le rapport aux règles internes des Etats, qui ne sauraient se limiter à la Constitution.

115 Voir sur cette question les travaux de l’Institut du Droit International lors de sa 56ème session. Nous nous referons plus longuement à ces études aux chapitres 2, Section I.C et 3. Section IV. B de cette partie.

116 Baitifol et Lacarde (op. cit.), p. 295.

117 Cet aspect est celui du Treaty-Making Power, qui est réglementée dans chaque ordre juridique national. Pour les cas exceptionnels où certaines CPIEs possèdent une part de TMP, voir les ouvrages cités de Di Marzo, Lejeune (Lejeune 1) et Wildhaber.

118 Faisant le même constat, Arangio-Ruiz qualifie alors le droit international de droit “entre puissances” el non entre sujets de droit.

119 Ainsi par exemple l’article 113 al. 3 de la Constitution Suisse qui se lit : “Dans tous les cas prémentionnés, le Tribunal fédéral appliquera les lois votées par l’Assemblée fédérale et les arrêtés de cette assemblée qui ont une portée générale. Il se conformera également aux traités que l’Assemblée fédérale aura ratifié”. Cette formule, dont on ne peut pas dire qu’elle respire la clarté, est la seule indication en droit suisse d’après laquelle le juge doit déduire le rang qu’occuperont dans l’ordre juridique national des normes de droit international.

120 Ainsi par exemple l’article 27 de la Convention de Vienne sur le droit des traités qui stipule : “Une partie ne peut invoquer les dispositions de son droit interne comme justifiant de la non exécution d’un traité. [...]”

121 Celle situation n’est pas entièrement nouvelle ou propre à notre problématique. La question s’est ainsi souvent posée aux tribunaux américains de savoir si une loi d’un des États de l’Union, prise en conformité avec les compétences internes de cet Etat pouvait être contestée car avant des effets indirects affectant la conduite des affaires étrangères par l’Etat central. Ainsi, la jurisprudence est basée sur l’affaire Zschhernig v. Oregon State contribution Dep. de laquelle on peut tirer le raisonnement suivant: “Despite the traditional regulation by states of descent and distribution, the Court found the law as applied exceeded the boundaries of state power because it interfered with the United States’ exclusive control over the conduct of foreign relations. [...]. Rather, it indirectly affected the ability of the Executive to conduct foreign affairs” (cité par Mc Roberts, p. 648). Pour une étude complète de l’évolution de la jurisprudence américaine sur cette question, voir Mc Roberts “Federalism and foreign affaires doctrine”, cité.

122 Monisme ou dualisme, that is the question...

123 Directement, en tant qu’ordres juridiques souverains. Par contre, la question de la possible application d’un droit public étranger sur le territoire d’un État après sa désignation par une règle de conflit est toute autre, puisqu’il est indiscutable que c’est la seule souveraineté de l’Etat dont relève la règle de conflit qui est appliquée, même si celle-ci renvoie à une norme de-droit public qui relève d’un autre ordre juridique. Pour une élude détaillée et remarquable de ce phénomène, voir le rapport de P. Lalive in AIDL, cité.

124 Dans le même sens Lafore qui relève : “Le fondement d’un tel principe tient précisément à la notion de souveraineté sur laquelle repose toute la construction du droit publie ; comportant, par définition, la mise en œuvre de prérogatives de la puissance publique, la souveraineté ne peut admettre la concurrence d’un autre pouvoir souverain sur le territoire où elle s’exerce. Comme le soulignent la plupart des auteurs “classiques”, l’exclusivité territoriale est la condition du pouvoir souverain.” (op. cit., p. 777)

125 Cette question essentielle et passionnante ne peut hélas être développée dans le cadre de cet ouvrage. Voir notamment les réflexions de François Ost qui lui même s’inspire des travaux de Bobbio. Ainsi il peut sur ce point affirmer : “Considérant que la pensée juridique traditionnelle avait commis l’erreur de “prendre en considération l’arbre et non la forêt”, N. Bobbio a ainsi relevé l’idée qu’une définition du droit satisfaisante ne pouvait être formulée que du point de vue de “l’ordre juridique”, et non du point de vue des normes juridiques considérées isolément.” Ost et Van de Kerchove, p. 20.

126 Voir notamment sur cette question, Ago, sixième rapport (cité), 82 et 146, in ACDI, 1976, vol. II 1ère partie, et Riphagen, l’ensemble du “rapport préliminaire”, in ACDI 1980, vol. II 1ère partie, pp. 105-127. ainsi que le paragraphe 3 du 4ème rapport où il rappelle : “Sans attacher une importance exagérée à cette distinction, on peut donc distinguer les règles “primaires” (règles de comportement), des règles “secondaires” (concernant les conséquences juridiques des faits ou omissions qui ne sont pas conformes aux règles “primaires”), et les règles “tertiaires” (concernant la mise en œuvre des règles “secondaires”), in ACDI. 1983, vol. II, 1ère partie.

127 Il est bien clair que l’ordre juridique auquel doit pouvoir être rattachée la norme pour sa mise en œuvre ne doit pas nécessairement être celui dans lequel est situé la norme primaire (ou matérielle). Ainsi bien entendu les nombreux exemples que fournit la pratique du droit international privé, mais aussi de nombreuses normes matérielles du droit international, dont l’objet même implique que l’ordre juridique dont dépendra la mise en œuvre sera un droit interne.

128 Nous reviendrons sur cette importante question dans les chapitres suivants. Relevons déjà qu’elle est loin d’être sans intérêt en droit international, voire même en droit général, comme l’ont démontré les travaux sur la question de l’Institut du Droit International sut “la distinction entre textes internationaux de portée juridique et textes internationaux dépourvus de portée juridique” qui ont retenu l’attention des plus éminents juristes de 1976 à 1983.

129 Beyerlin utilise le terme allemand de “Grundlegung” qui nous paraît tout à fait satisfaisant. Nous ne lui trouvons malheureusement pas de bon équivalent dans le vocabulaire français, aussi utiliseront nous parfois ce terme germanique.

130 Ainsi par exemple l’arbitre unique dans la Sentence Texaco Calasiatic qui relève : “Mais le Tribunal se doit encore de préciser à quel titre et par quels motifs le principe de l’autonomie de la volonté est effectivement applicable en l’espèce. A cet égard, il parait opportun, en l’espèce, de faire la distinction entre “la loi qui régit le contrat et l’ordre juridique dont dérive le caractère obligatoire du contrat” (pour reprendre les termes du Prof. Van Hecke, Observations préliminaires au rapport provisoire préparé pour l’Institut de Droit International sur les accords entre un État et une personne privée étrangère, question no 22), encore que cette question ait pu paraître à certain relever de la théorie pure.” Clunet, p. .353.

131 Pris en compte sous sa définition la plus restrictive, à savoir l’ensemble des règles de conflit de lois et de juridiction. L’existence de deux branches distinctes au sein du droit international privé ainsi défini, démontre qu’une même relation petit être divisée en plusieurs aspects différents sur le plan juridique, puisque les résultats de la règle de conflit de juridiction et de la règle de conflit de loi peuvent conduite à des rattachements à des ordres juridiques différents pour ce qui est du choix de la juridiction compétente d’une part, et pour ce qui est du droit applicable au fond d’autre part.

132 Beyerlin use le terme de proper law, mais la terminologie française nous paraît préférable.

133 C’est une pratique d’ailleurs relativement courante des CPIEs que d’engager une coopération hors de tout cadre juridique comme le relèvent la plupart des auteurs qui ont étudié cette question, notamment Beyerlin, Condorelli & Salerno et Morviducci. Nous examinerons pour notre part cette pratique dans le second chapitre de la troisième partie.

134 Ainsi par exemple l’institution des syndicats de communes, assez fréquente dans les pays européens, ou en Suisse, la cas des concordats inter-cantonaux (article 7 de la Constitution fédérale helvétique).

135 Puisque nous avons exclu des relations transfrontières qui nous préoccupent des relations directes entre une CPIE et un État étrangers. Otte solution est également celle qui existe en l’état actuel du droit, mais qui pourrait certainement être modifiée par la conclusion d’un accord interétatique instituant un mécanisme particulier de règlement de ce type de différends, ouvert aux CPIEs directement. Mais l’observation de la pratique ne laisse pas entrevoir l’apparition d’une telle solution. Relevons que la Convention Benelux (voir supra chapitre II de la première partie) retient également la solution de l’application du droit public national en ces termes : “Les règles de contrôle et de tutelle auxquelles sont soumises les collectivités et autorités territoriales en vertu du droit interne des parties contractantes, s’appliquent aux décisions prises par les collectivités ou autorités territoriales visées à l’article 1er en vue de collaborer sur la base de la présente convention, ainsi qu’aux décisions d’adhésion et de retrait.” (article 2 par. 3)

136 Nous excluons donc le cas d’une relation contractuelle de droit privé entre la CPIE et une personne de droit privé, qui elles peuvent, selon l’objet du contrat, être régies par le droit privé.

137 Beyerlin ne partage pas entièrement ce point de vue, puisqu’il envisage la possibilité que les droits de l’individu face à un acte d’exercice de puissance publique exercé par une CPIE dans le cadre d’une relation transfrontière vis-à-vis d’un individu étranger pourrait être protégé par un tribunal arbitral administratif international : “Der Rechsschutz inländischer Personen gegen Hoheitsakte, die eine ausländische lokale (Gebiets-) Körperschaft kraft grenzüberschreitender Vereinbarung an Stelle der an sich zuständigen inländischen Körperschaft erlassen hat, kann von den lokalen Vertragspartnern auf verschiedene Weise ausgestaltet werden. Die Rechtsschutz suchenden Personen können an ein völkerrechtliches oder internationales verwaltungsrechtliches Schiedsgericht ebenso wie an ein ausländisches Verwaltungsgericht verwiesen werden.” Beyerlin 1, p. 270. Il reconnaît néanmoins que la solution que nous proposons est envisageable également : “[...] Eine alternative Rechtsschutzmöglichkeit bietet das vom Europarat im Anhang, wonach etwaigen betroffenen Personen auch dann der volle inländische Rechtschutz zuteil werden soll.

138 La Convention Benelux (voir pour une analyse détaillée supra chapitre II.B.3. de la première partie) adopte également cette solution puisqu’à son article 3 par. 3 on peut lire : “Les rapports de droit entre l’organisme public et les personnes physiques et morales qui en relèvent, sont régis par le droit qui aurait été applicable si les collectivités ou autorités territoriales mentionnées à l’article 1er avaient exercé elles-mêmes les compétences de réglementation et d’administration attribuées à l’organisme public.” (Il s’agit de l’hypothèse dans laquelle les CPIEs ont créé un organisme avant une personnalité propre, distincte de celle de ses membres).

139 Beyerlin parvient à la même conclusion que nous sur ce point, en se référant à un principe du “juge légal” qu’il identifie flans les ordres juridiques allemand, français et suisse. Ce principe veut qu’“aucun citoyen ne puisse être renvoyé devant un tribunal (national ou étranger) si la compétence de ce dernier, dans son cas, n’est pas prévue par la loi”. (Beyerlin 1, p. 470).

140 Ceci puisque l’État est souverain en droit interne. Cette position est défendue par les gouvernements espagnols, français et italien notamment, qui tendent à exiger que tout accord transfrontière ayant une portée juridique soit couvert par un acquiescement explicite de l’Etat, en règle générale un accord international avec l’Etat de la CPIE partenaire. (Voir note 107 du Chapitre II.B de la première partie).

141 C’est par exemple le but poursuivi par le projet de Protocole additionnel à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, qui vise à conférer une compétence spécifique aux CPIEs des États qui accepteraient cet instrument. Voir notamment le paragraphe 19.A. de la Résolution 227 (1991) de la CPERE pour une définition de l’objectif poursuivi.

142 Une compétence explicite d’entretenir des relations internationales ou transfrontières. Voir le chapitre I.B. de la troisième partie pour l’examen de cette hypothèse.

143 Voir ci-dessus, le Chapitre II, titre B, paragraphe 4 de la première partie pont une analyse de cette convention, et notamment de cet aspect particulièrement novateur.

144 Elle endosserait ainsi dans son ordre juridique interne, lorsque celui-ci est désigné par la situation du recourant comme applicable, une responsabilité pour le bon exercice des compétences qui lui sont dévolues par le droit interne. Et si elle a transféré l’exercice d’une compétence à une entité autre, elle n’en conserve pas moins la responsabilité de la bonne exécution vis-à-vis de tiers. Ce qui n’exclut pas que dans la relation entre CPIEs, existe une disposition sur la responsabilité mutuelle des parties à l’accord, inopposable aux tiers. Voir le point suivant sur la relation inter partes pour ce dernier aspect.

145 En effet, la question du droit applicable au fond, particulièrement de la manière dont nous avons été contraint de l’étudier pour différentes relations particulières, ne se pose concrètement que lors de la mise en œuvre.

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