Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques
|Première partie. Analyse de la coopération transfrontière en tant que phénomène matériel
Chapitre II. La pratique de la coopération transfrontière
Texte intégral
- 1 Nous avons trouvés quelques traces écrites de relations de voisinage entre collectivités publiques (...)
- 2 Bien qu’une telle étude serait d’un grand intérêt d’un point de vue statistique notamment, car elle (...)
- 3 Des études de plus en plus nombreuses analysent le phénomène de la coopération transfrontalière dan (...)
- 4 Un semblable recensement a été mené à bien par le Conseil de l’Europe en 1985 qui classe les accord (...)
1Le chapitre à venir examine la pratique de la coopération transfrontière telle que l’on a pu l’observer dans la seconde moitié du vingtième siècle1. La présentation que nous allons faire du phénomène ne sera pas strictement chronologique2, ni géographique3, ni non plus thématique4. En effet, nous allons tenter de nous intéresser plus spécifiquement aux formes de la coopération, aux mécanismes que les partenaires ont souhaité mettre en œuvre, et en particulier à la question du droit applicable à ces accords. Un autre aspect qu’il nous est impossible de négliger est la légitimité de tels accords, leur base juridique, notamment en droit interne.
2Aussi, avons nous choisi de diviser le présent chapitre en deux sections. La première traitera des relations entre CPIEs de nationalités différentes, ce qui constitue la coopération transfrontière à proprement parler. La seconde pour sa part examinera les cadres institutionnels qui ont pu être aménagés par des États, par le biais d’accords internationaux, aux termes desquels des CPIEs ressortissantes des États parties peuvent développer des relations transfrontières.
Section I : La coopération transfrontalière dans les relations entre CPIEs
- 5 Bernad :3, p. 9.
“On peut tout espérer de la Communauté de travail des Pyrénées, sauf des miracles bien sûr. ”
Bernad5
- 6 Dans cette Section, les références que nous donnons aux accords se feront simplement par la mention (...)
- 7 Comme le prévoit en particulier l’article 102 de la Charte des Nations-Unies.
- 8 Relevons néanmoins quelques utiles initiatives de la part des milieux académiques. Ainsi la Revue B (...)
- 9 Il existe néanmoins des exceptions ; ainsi par exemple les Cantons suisses possèdent tous des recue (...)
- 10 Pour une analyse des mécanismes et de la portée de la Convention cadre européenne sur la coopératio (...)
- 11 Une récente enquête du Conseil de l’Europe auprès de ses États membres met en évidence que les proc (...)
- 12 Pour une description du fonctionnement et des tâches de ce Bureau, voir le document Transfront/Offi (...)
- 13 A ce jour, ce Bureau a publié quelques 150 documents, la plupart du temps dans les deux langues off (...)
3Nous consacrons cette Section à l’étude de tous les accords6 transfrontières conclus entre CPIEs. Une telle tâche ne va pas sans se heurter à quelques difficultés, tant d’ordre pratique que méthodologique. Pour ce qui est des premières, le problème se trouve être l’accès aux sources, c’est-à-dire aux textes des accords eux-mêmes. En effet, contrairement aux accords internationaux à proprement parler qui font l’objet de publications au niveau national et souvent d’un enregistrement sur le plan international7 les accords entre CPIEs ne sont que rarement l’objet d’une diffusion publique8. D’une part, la plupart des CPIEs ne possèdent pas de “Journal officiel” dans lesquels les actes des organes de la CPIE sont reproduits à des fins de publicité, et donc n’assurent que rarement elles-mêmes la publication desdits accords9. Sur le plan international, il faut souligner les initiatives prises par le Conseil de l’Europe afin de tenter de donner une publicité adéquate aux accords entre CPIEs par deux procédés. Tout d’abord, les mécanismes mis en place par la Convention - cadre sur la coopération transfrontalière du Conseil de l’Europe, ouverte à la signature le 20 mai 1980 à Madrid, prévoient, non dans le texte même de la Convention mais en fin de chaque schéma d’arrangement entre CPIEs qui lui sont annexés10 que les parties à l’accord transmettront le texte de l’accord au Secrétaire Général du Conseil de l’Europe. Il ne s’agit certes pas d’une procédure formelle d’enregistrement — telle par exemple celle prévue par l’article 102 de la Charte des Nations Unies — et la nature juridique de ces schémas d’arrangements annexés à la Convention - cadre n’est pas clairement établie, ce qui rend cet enregistrement aléatoire11. Il n’empêche qu’il s’agit là d’un pas dans la bonne direction, qui permettra éventuellement d’accélérer l’émergence d’un corps de règles juridiques aptes à régir les accords transnationaux conclus entre CPIEs. D’autre part, le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe a mis sur pied un “Bureau d’Étude et de Documentation pour la Coopération transfrontalière”12 dont la tâche est précisément de récolter toute la documentation existante sur le domaine de la coopération transfrontalière et de la publier13. Ainsi, tout comme les médecins au Moyen-Age qui tentaient de déterminer les humeurs de leurs patients en n’ayant accès qu’à fort peu des indications nécessaires à l’établissement de leur diagnostic, le chercheur qui se penche aujourd’hui sur le phénomène de la coopération transfrontière en est-il parfois réduit à des hypothèses qui pourraient être démenties par une pratique déjà existante, mais inaccessible à l’investigation. Ceci étant, nous osons espérer que les accords dont nous avons pu consulter les textes et qui figurent dans notre bibliographie, sont représentatifs de la pratique générale et qu’ainsi notre analyse sera dans la mesure du possible fondée sur des données valables.
- 14 Pour une analyse de la portée et de la pertinence de cette terminologie, voir infra notre Chapitre (...)
- 15 Voir par exemple l’accord conclu entre le Canton de Schaffhouse (CH) et la commune de Büsingen (RFA (...)
4La seconde difficulté se trouve être d’ordre méthodologique. En effet, il n’est pas possible de présenter à des fins d’analyse d’une manière globale tous les accords existants entre CPIEs. Il faut donc choisir une forme de classification. Une première solution qui est retenue par le Secrétariat du Conseil de l’Europe, consiste à distinguer les accords de type local, c’est-à-dire essentiellement conclus entre communes et portant sur des questions de voisinages, des accords dits interrégionaux, qui sont ceux passés entre des “régions”14 et qui n’ont pas nécessairement un caractère de voisinage. Cette classification est utile à bien des égards, mais elle nous paraît comporter le danger de conduire à une distinction artificielle, sur le plan juridique, entre collectivités locales (les communes) et collectivités régionales (Régions, Länder, Cantons, Provinces, ...). En effet, il n’existe pas de distinction de nature, dans notre perspective juridique, entre ces deux types de collectivités, et encore moins entre le type de relations qu’elles peuvent entretenir par dessus les frontières. D’autre part, il existe des accords conclus entre une commune et une “région”15 qu’il serait difficile de prendre en compte par une telle démarche.
- 16 Comme cela est fait dans le document du Conseil de l’Europe Tranfront/office (85) 16. cité ci-dessu (...)
5Une autre hypothèse serait de classer les accords par thèmes16, mais elle ne satisfait pas non plus aux objectifs que nous souhaitons atteindre. Une troisième hypothèse consisterait à reprendre les six schémas d’arrangements annexés à la Convention — cadre du Conseil de l’Europe et de voir dans quelle mesure il existe une pratique qui leur corresponde. En fait, nous proposons une distinction en diverses catégories qui, tout en se rapprochant de celle retenue par le Conseil de l’Europe, nous est propre. Nous nous efforcerons d’adopter une présentation qui permette de mettre en évidence les mécanismes juridiques, ou bien souvent leur absence, qui existent dans les divers types d’accords. Nous examinerons dans un premier temps les accords visant à résoudre des problèmes ponctuels de voisinage (A), avant de nous pencher sur les accords de caractère plus général et sans nécessaire rapport de voisinage (B), puis sur ceux visant à institutionnaliser des relations permanentes sous la forme de la création d’une organisation — souvent appelée “communauté de travail” (C). Enfin nous examinerons le cas particulier d’associations à vocation véritablement internationale (D) dont le but est d’assurer une représentation des intérêts concordants des collectivités locales ou régionales sur la scène internationale.
6Cette catégorisation n’implique pas que lesdits accords aient des natures juridiques différentes. Elle est en fait basée sur une observation des textes qui fait apparaître des structures similaires entre les accords appartenant à l’une ou l’autre des catégories.
A. Les accords de voisinage de portée définie
7Ces accords sont certainement, de par le nombre, la catégorie la plus importante que nous examinerons dans ce chapitre. Ceci s’explique logiquement par le fait qu’ils concernent toutes les CPIEs voisines d’une frontière, quelque soit leur taille, alors que pour des raisons matérielles, les accords impliquant de véritables “relations internationales” sont le plus souvent l’apanage des CPIEs plus importantes. Ensuite, il s’agit du type le plus ancien de coopération transfrontière, ce qui est également un facteur important au regard du nombre.
8Nous ne nous attacherons dans ce paragraphe, qu’à décrire les actions de coopération à proprement parler, à l’exclusion de simples rencontres informelles de courtoisie ou de concertation qui se sont de longue date développées entre collectivités voisines, malgré parfois l’existence d’une frontière.
a) Objet
- 17 Il existe bien entendu également d’autres domaines concernés comme par exemple la mise en commun de (...)
- 18 Ainsi par exemple le premier paragraphe du préambule de l’accord entre Waldfeucht et Echt, entré en (...)
9Comme l’indique clairement l’intitulé de ce titre, il s’agit d’accords qui ont pour base la nécessité de régler en commun certaines questions découlant de la situation de voisinage géographique de collectivités locales, situées de part et d’autre d’une frontière. Ainsi la plupart des cas dont nous avons eu connaissance ont trait à l’aménagement de services publics communs. Dans les pays nordiques en particulier, plusieurs accords portent sur l’organisation commune de services d’intervention de lutte contre les incendies, ce qui s’explique par la configuration particulière de certaines communes extrêmement étendues et peu peuplées, et dont l’accès à certaines parties est beaucoup plus rapide depuis un centre d’intervention situé dans une localité d’un pays voisin, plus proche que la principale agglomération de la commune. Pour le reste de l’Europe, la grande majorité des cas concerne l’écoulement et le traitement des eaux usées17. Cette prédominance peut s’expliquer par des raisons géographiques qui bien souvent font que naturellement l’eau ruisselle du territoire d’une collectivité vers des cours d’eau situés en pays voisin. De même pour les canalisations d’eau, il est plus logique d’utiliser la force de gravitation pour assurer l’écoulement, quelles que soient les formes d’organisation politique que l’histoire a superposées à la géographie18.
10Ces différents accords sont d’une portée politique réduite, en ce sens qu’ils n’impliquent pas d’engagements de se comporter d’une façon très contraignante pour une période relativement étendue. Ils traitent essentiellement de modalités techniques de la réalisation de projets dont personne aujourd’hui ne saurait contester la nécessité, tels la gestion des eaux ou une planification coordonnée de l’aménagement du territoire. L’essentiel des obligations prévues par ces arrangements, à savoir la construction des équipements nécessaires à la réalisation du but de l’accord, sont accomplies dans de brefs délais, par chaque partie sur son propre territoire. Ensuite, la partie qui doit assurer le service public pour les deux collectivités fonctionne de manière autonome — soit sous un régime de concession, soit géré par les autorités locales concernées —, assurant ses prestations pour les collectivités publiques engagées de part et d’autre de la frontière.
b) Caractère juridique
- 19 Comme le montrent les terminologies utilisées dans différents accords : "Die Gemeinde Waldfeucht ve (...)
11De tels accords, même s’ils portent sur des questions triviales, impliquent indiscutablement des engagements juridiques19 ce qui, nous allons le voir plus loin, n’est pas forcément le cas pour des accords beaucoup plus ambitieux par leur objet.
12La plupart du temps, les prestations doivent être effectuées principalement par l’un des partenaires, celui sur le territoire duquel se trouvent les installations. Le co-contractant n’est alors tenu que de participer aux frais d’exploitation de l’installation d’utilité commune.
- 20 Nous verrons dans les paragraphes suivants qu’il existe dans les autres catégories que nous avons i (...)
13L’appellation retenue pour ces arrangements ne correspond aucunement à des formes standardisées sur le plan du droit, mais semble plutôt dépendre de facteurs n’ayant aucune incidence juridique. Ainsi on trouve un grand nombre d’“accords”, mais aussi parfois des “conventions”20.
c) Droit applicable
- 21 En particulier pour le modèle NP II.5 (voir notre Section II.B.2. Infra).
- 22 Dans ce sens et par analogie, l’article S S 3 du Projet de Résolution de l’Institut du Droit Intern (...)
14Ces arrangements ayant pour beaucoup été conclus avant l’entrée en vigueur de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, ils adoptent des solutions pragmatiques, propres à résoudre les questions qui à l’évidence se posent, mais ne cherchent pas nécessairement à produire des documents juridiques complets. Ainsi en règle générale, ces accords ne comportent aucune référence au droit applicable, que ce soit pour les relations entre partenaires, ou pour les relations des collectivités locales avec leurs citoyens. Une telle pratique, dont s’est d’ailleurs inspiré le Conseil de l’Europe pour la rédaction des schémas d’accords annexés à la Convention de 198021, nous paraît regrettable. En effet, même si la référence à la volonté des parties telle qu’exprimée dans la lex contractus devait être considérée comme primant tout autre droit22, cette référence est bien souvent insuffisante pour résoudre des problèmes concrets. Ainsi le droit applicable concerne non seulement les rapports entre les parties contractantes elles-mêmes, mais entre l’une de celles-ci et des résidents de l’une ou de l’autre des CPIEs concernées par l’accord, ou encore entre deux CPIEs de même nationalité dont l’une n’est pas partie à l’accord.
- 23 Beyerlin :3, p. 16.
15En tout état de cause, l’accord entre deux CPIEs ne peut déroger aux règles de chacun des droits internes en ce qui concerne la compétence, et donc ne saurait primer ce droit. Nous voyons dans ce délicat rapport avec les droits internes respectifs la raison de la discrétion des CPIEs sur les problèmes juridiques que soulèvent leurs accords. Ainsi, nous ne partageons pas l’opinion de Beyerlin pour lequel “The, parties to such agreements [transfrontier agreement between local authorities] often appear to be not really aware of the legal type and consequences of their arrangements. This conclusion follows from the fact that many agreements leave unsettled the question according to which law they are to be interpreted and applied”23. Pour notre part, nous serions plutôt enclins à penser que c’est parce qu’elles sont trop conscientes des nombreuses implications juridiques que pourrait avoir leur conduite — en particulier en ce qui concerne le droit interne et la répartition des compétences — que les CPIEs s’abstiennent de qualifier juridiquement leurs actions.
- 24 Il s’agit d’une traduction libre du texte de cet accord qui est en allemand et dont voici la teneur (...)
- 25 Id.
16Nous voyons une confirmation de cette opinion dans un accord que nous pourrions qualifier de révélateur, intervenu le 17 août 1976 entre le Land de Baden-Württemberg et le Canton de Schaffhouse, qui contient un article premier exemplaire. Les parties, conscientes des difficultés pratiques que pose la détermination du droit applicable — notamment en raison des questions de répartition des compétences en droit interne — “s’engagent à obtenir les autorisations nécessaires en droit public”24 pour mener à bien leur projet. Et lorsqu’elles ont pour cette fin besoin de prendre des mesures vis-à-vis de particuliers, cela sera fait en “conformité des droits de ceux-ci”25.
- 26 Ceci inclut l’institution d’une procédure d’arbitrage admirablement détaillée, dans le traité même (...)
- 27 Voir l’article 32 $ 3 de la Loi fondamentale de la RFA pour le Land de Baden-Württemberg et l’artic (...)
17Ainsi cet accord, sans prévoir un droit spécifiquement applicable comme peuvent le faire deux partenaires en droit privé, contient un engagement des Parties de prendre toutes les mesures juridiques en leur pouvoir26, ce qui nous paraît fort pragmatique. D’autre part, nous voulons relever que cet accord — et nous pensons que ce n’est pas un hasard — est le fait de deux CPIEs détentrices, du fait de la structure juridique de leur État d’appartenance respectif, de certaines compétences leur permettant de s’engager dans des relations internationales27. Ainsi elles peuvent aborder la question du droit applicable sans risquer de mettre en cause le fondement même de leur accord, à savoir leur compétence à entrer sur un plan juridique en relation l’une avec l’autre, ce qui n’est pas le cas pour les autres situations que nous observons.
- 28 Art. 9 : "Per ogni controversia relativa alla presente convenzione e ad eventuali accordi alla stes (...)
- 29 Evidemment, ce principe juridique est particulièrement commode à l’usage dans la mesure où il perme (...)
18Une autre habile manière d’aborder cette question se trouve dans l’accord conclu entre la Commune de Clivio (Italie) et le Consorzio per la depurazione delle acque di Mendrisio e dintorni (CDAMD) (CH) qui prévoit une procédure arbitrale dans laquelle les arbitres sont appelés à trancher ex aequo et bono28. Ainsi se trouve résolue selon un principe juridique29 et de manière satisfaisante la question du droit applicable. Les parties délèguent aux arbitres le droit de choisir la solution la plus juste, même si aucune des conditions formelles pour appliquer un droit plutôt qu’un autre ne peuvent être satisfaites. Cette solution élégante ne permet néanmoins pas d’écarter d’éventuelles prescriptions impératives du droit national de l’une ou de l’autre partie. Elle apparaît cependant comme un palliatif intéressant aux situations où la désignation dans l’accord d’un droit applicable particulier paraît, quelles qu’en soient les raisons, peu souhaitable aux parties.
19De fait, les autres accords ne font dans la grande majorité des cas aucune mention du droit applicable aux relations qu’ils ont à régir. Nous trouvons pourtant des exceptions à cette règle, lorsque les partenaires font référence à un ordre juridique précis, généralement une des lois nationales.
20Dans certains cas, il n’existe pas de référence explicite au droit applicable, mais des éléments de l’accord devraient permettre à un arbitre ou un juge saisi de déterminer celui-ci, pour certains rapports juridiques à tout le moins. Ainsi par exemple l’accord passé entre la ville de Vianden (Luxembourg) et le Landkreis de Bitburg-Prüm (RFA) prévoit à son article 8 : “Prüm est le lieu d’exécution pour toutes les obligations découlant du présent Accord.” Il ne s’agit certes pas là d’une détermination explicite du droit applicable, mais en tous les cas d’un for, ainsi que d’un lieu d’exécution concordant, ce qui très vraisemblablement amènerait un juge de Prüm à déterminer que c’est le droit allemand qui sera applicable à la Convention en cas de litige.
21Autre exemple de référence permettant éventuellement de déterminer indirectement le droit applicable, dans l’accord entre la Ville de Sarreguemines (France) et l’Abwasserverband Saar de Sarrebruck (RFA), il est prévu qu’en cas de non-paiement par cette dernière collectivité des sommes que l’accord l’engage à verser à la ville que : “Tout paiement non intervenu dans les délais fixés portera intérêt de, plein droit, sans aucune mise en demeure, quelle que soit la cause du retard de paiement et à partir de cette date, au taux d’escompte de la Banque de France majoré de 1 % ; cet intérêt moratoire représentera la majoration d’usage pour avance de fonds.” Cette référence indirecte à une institution française permettrait probablement à des juges d’affirmer que les retards de paiement sont une matière régie par le droit français ; mais il nous paraît difficile de déduire de cette constatation le droit applicable à l’ensemble de l’accord.
22Dans quelques rares cas par contre, le droit applicable est expressément indiqué. Ainsi en est-il de la Convention de 1972 entre le Land de Baden-Württemberg et la Commune de Rhinau (France) qui prévoit à son paragraphe 10 : “Pour l’application et l’interprétation de la présente Convention on se basera sur le droit allemand” et d’autre part qu“’[u]ne Convention d’arbitrage fera l’objet dune convention spéciale” (paragraphe 10.2). La situation est claire et ne prête pas à équivoque. Certes la commune française se trouve obligée de se soumettre au droit allemand, qui se trouve être celui de son partenaire ; on ne peut s’empêcher de constater qu’il s’agit là d’une sorte de loi du plus fort. Le recours à une procédure d’arbitrage plutôt qu’aux juridictions ordinaires de RFA permet néanmoins d’éviter un trop grand “avantage” pour le Land en cas de procédure contentieuse entre les parties.
23Autre exemple, la Convention de 1970 entre les communes de Büsingen (RFA) et Dörflingen (CH) qui prévoit : “Die Vertragsparteien erkennen das Bürgerliche Gesetzbuch der Bundesrepublik Deutschland als ergänzend anwenbares Recht an.” (art. 7). Ici le renvoi est plus spécifique, puisqu’il s’agit du droit civil allemand uniquement, ce qui permet de déduire que cette convention doit relever du droit privé de par la volonté de ses auteurs. Dans ce cas également, il y a recours à l’arbitrage plutôt qu’aux juridictions ordinaires.
- 30 § 24 (Vertrag): "Sofern der Vertrag es nicht anders bestimmt, gilt deutsches bürgerliches Recht.’’
§ (...)
24Enfin, un accord de 1971 entre la ville de Konstanz (RFA) et la commune de Kreuzlingen (CH) prévoit que l’accord est soumis — sauf disposition contraire — au droit civil allemand, mais que les installations réalisées pour l’exécution de l’accord demeurent soumises au droit du pays où elles se trouvent situées30. Il s’agit à notre connaissance du dispositif le plus détaillé qui soit incorporé dans un accord entre CPIEs ; une convention d’arbitrage remarquable est également annexée à cet accord que nous qualifierons, pour ce qui est du mécanisme de règlement des différends, d’exemplaire.
- 31 Voir dans le même sens, Beyerlin 3, p. 10: "Since it is very doubtful whether the contracting parti (...)
25Ainsi et pour conclure ce premier paragraphe, nous constatons que ce type d’accords comporte des engagements de caractère juridique, mais qu’en règle générale, ils ne précisent nullement quel devra être le droit applicable à l’accord, et que le recours à la lex contractus se révèle souvent peu satisfaisant. Par contre, comme dans la plupart des cas l’essentiel des obligations est supporté par une seule des CPIEs concernées, et ce sur son propre territoire, on devrait pouvoir trouver dans ces circonstances des éléments propres à déterminer le droit applicable à la plupart des relations découlant de l’accord. Relevons enfin qu’en règle générale, les parties ne précisent pas si leurs relations relèvent du droit public ou du droit privé, bien que dans de nombreux cas on ressente l’impression que les Parties, sans le dire explicitement, considèrent que leurs relations sont régies par le droit privé31. Ainsi le montrent les deux seuls cas faisant expressément référence à un droit que nous avons pu identifier ; ils renvoient au droit privé, alors qu’aucun accord ne fait un tel renvoi vers le droit public.
d) Mécanisme de, mise en œuvre
- 32 Par exemple, l’Avenant à la convention du 16 mai 1974 entre la Communauté urbaine de Strasbourg et (...)
- 33 Ainsi par exemple la Convention d’arbitrage jointe à l’accord entre la commune de Kreuzlingen et la (...)
- 34 Accord relatif à l’exploitation de la ligne d’autobus de Calamine à la frontière belgo-al-lemande v (...)
- 35 "Streitigkeiten ans Anlage des Vertrages unterstehen der Gerichtsbarkeit des Kantons Schaffausen" ( (...)
26Alors que la mention du droit applicable pour l’interprétation et/ou l’application de ces accords est une exception rare, le choix d’un mécanisme de règlement des différend est une pratique courante dans ce type de conventions. Un grand nombre d’accords prévoient le recours à l’arbitrage, soit dans le corps du traité même, soit dans un avenant32 à la Convention, soit par une convention annexe à la principale prévoyant le mécanisme d’arbitrage33. Relevons également un cas où seul le for est désigné34, sans d’ailleurs pour autant consister en une clause d’arbitrage, puisque les litiges ne pourront être soumis aux tribunaux désignés, que “de convention expresse”. Un cas enfin dans lequel la commune de Büsingen était liée par un accord de 1921 avec le Canton de Schaffhouse, pour lequel cette fois, la juridiction compétente est celle de Schaffhouse35, ce qui semble à la fois être une clause de juridiction et d’élection de for. Relevons qu’un tel arrangement ne fait que peu de cas de l’égalité des parties et que le canton de Schaffhouse se trouve dans une position bien favorable en cas de litige. Un tel renvoi général aux juridictions de l’une des parties ne se retrouve d’ailleurs pas dans des accords plus récents. Ainsi entre la commune de Büsingen et le Canton de Schaffhouse, un accord de 1972 remplace le précédent, et ne contient aucune disposition relative au droit applicable, au for de juridiction ou à une éventuelle procédure arbitrale.
- 36 Il existe aussi un cas ou un arbitre unique est désigné (Convention entre Büsingen et Dörflingen), (...)
- 37 Ainsi par exemple la Convention entre la Commune de Viry et le Canton de Genève prévoit qu’en cas d (...)
27Pour ce qui est des clauses ou des conventions d’arbitrages, elles prévoient en règle générale que dans un premier temps un règlement amiable des différends survenus doit être recherché par les parties. En cas de persistance du différend, une partie peut dans la plupart des cas, demander l’arbitrage d’un tribunal ad hoc composé généralement de trois arbitres, chaque partie nommant un arbitre, qui de concert choisissent un surarbitre ou Président du tribunal36. Certains accords prévoient qu’en cas de désaccords entre les arbitres nommés ou en cas d’absence de nomination par une partie, une autorité nommément mentionnée dans l’accord sera habilitée à désigner les arbitres nécessaires à la composition du tribunal37- Il nous paraît alors préférable que cette désignation soit le fait d’un tiers au différend, et non d’un organe appartenant à l’une des parties.
- 38 "Jede Vertragspartei bestimmt einen Schiedsrichtern. Hat eine Vertragspartei innerhalb von zwei Woc (...)
- 39 Le Président du "Landesgericht in Feldkirch (Vorarlberg) Il s’agit donc d’une autorité judiciaire a (...)
28Relevons encore sur ce point la solution remarquable qui existe dans la convention d’arbitrage qui lie Konstanz à Kreuzlingen, qui prévoit qu’en cas d’absence de nomination par une partie d’un arbitre, ce sont des tribunaux désignés de chaque partie qui nomment un arbitre38, chargés de choisir ensemble un président pour le tribunal. En cas de défaut d’accord entre les deux arbitres désignés, c’est alors un tiers39qui intervient pour désigner le président du tribunal.
29Un certain nombre de ces arrangements précisent que la décision de la juridiction arbitrale sera obligatoire pour les parties ou définitive. Mais ce n’est pas la rédaction retenue pour toutes les clauses arbitrales et se pose alors la question des voies de recours ouvertes à l’une des parties qui contesterait le verdict du tribunal arbitral. La question du lieu où se serait déroulé la procédure aurait alors une importance considérable, puisque c’est probablement l’élément déterminant qui permettrait de désigner la juridiction de recours compétente. Or la question du siège du Tribunal arbitral n’est, à une exception près, pas tranchée. Il en va de même en ce qui concerne les règles de procédure à appliquer par le tribunal.
30L’exception à cette règle est à nouveau le fait de la Convention d’arbitrage passée entre Konstanz et Kreuzlingen, qui précise que le tribunal arbitral siégera à Feldkirch, que ces décisions seront obligatoires pour les parties, et que le tribunal devra appliquer, outre les dispositions relativement détaillées que comprend la convention d’arbitrage elle-même, la procédure civile autrichienne pour le déroulement de son activité. Cette précaution paraît remarquable.
- 40 Il s’agit des accords entre Büsingen (RFA) et Dörflingen (CH) de 1970, entre Konstanz (RFA) et Kreu (...)
31Parmi les dispositions sur l’arbitrage que nous avons pu analyser, trois seulement se préoccupent expressément des conditions d’exécution de la sentence rendue par le tribunal arbitral. Toutes trois40 prévoient que les décisions devront être appliquées conformément à la Convention de New-York du 10 juin 1958 sur l’exécution des sentences arbitrales étrangères. C’est-à-dire que chacune des parties pourra demander aux instances judiciaires de prendre les mesures nécessaires à assurer l’exécution du jugement. Une telle précaution paraît grandement améliorer les chances de la procédure d’arbitrage de produire un résultat concret.
e) Appréciation générale
- 41 Tel a été pendant longtemps la situation en France. La situation a néanmoins évolué et aujourd’hui (...)
32L’appréciation que nous portons sous cet intitulé concerne la forme juridique des conventions conclues et non les résultats concrets produits par les procédures de coopération. Nous pouvons constater que la grande majorité des accords prévoit pour les parties des droits et des obligations relativement précis, mais que seuls quelques uns prévoient le droit applicable à ces obligations. Par contre, ces accords sont relativement nombreux à prévoir en cas de différend une procédure d’arbitrage ce qui, sous réserve d’une pratique administrative nationale qui interdirait à des CPIEs d’accepter de se soumettre à une juridiction autre que la juridiction administrative ou civile de son État national41, devrait permettre de trancher les éventuels litiges relatifs à l’interprétation ou à l’application de la Convention.
33Nous pensons que sur la question du droit applicable, il est difficile pour les parties de trouver une situation satisfaisante, car il est vraisemblable qu’aucune des parties à l’accord ne sera désireuse de se soumettre exclusivement au droit de l’autre partie. Le choix du droit d’un État tiers, s’il permet de conserver une certaine égalité entre les parties, présente l’inconvénient certain de vouloir appliquer à des situations un droit qui n’a aucun rattachement matériel avec celles-ci. Il est certain que pour les différends relatifs à l’exécution, il est probablement possible de rattacher selon des critères matériels, le cas particulier au droit de l’un ou de l’autre des États concernés, selon des critères tels que le lieu où devait principalement être exécutée l’obligation en cause, ou la situation de l’installation qui est l’objet du litige. Par contre en ce qui concerne l’interprétation, il paraît difficile pour les arbitres de parvenir à définir quel droit devra s’appliquer en priorité ; il est possible que pour l’interprétation uniquement de l’accord, les parties puissent renvoyer au droit d’un pays tiers, ou tout simplement peut-être aux principes généraux du droit. Une autre solution serait de prévoir qu’aux fins d’interprétation de l’accord, c’est toujours le droit national du défendeur qui s’applique ; ceci aurait certainement pour effet de limiter les vélléités de recours, et d’offrir une protection adéquate à la partie défenderesse.
34En tout état de cause, il s’agit sur le plan juridique de problèmes relativement complexes, et le succès du mécanisme de règlement des différends institué dépendra essentiellement de la précision avec laquelle sont définies les règles relatives à la saisine et à la constitution d’un tribunal arbitral, ainsi que des règles de procédure — éventuellement du droit de fond — qu’il devra appliquer. Mais l’effectivité de telles décisions dépendra également de la manière dont chacune des parties au différend pourra demander l’exécution de la sentence rendue par le tribunal arbitral.
B. Les traités d’amitié et de coopération
35Cette catégorie de traités n’est plus liée à l’existence spécifique de problèmes de voisinage, mais constitue plutôt la manifestation d’une volonté politique de créer des liens au delà des frontières nationales avec d’autres CPIEs.
a) Objet
- 42 Par exemple, la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté autonome d’Aragon et de l (...)
- 43 C’est notamment par des accords de ce type que certaines CPIEs (en particulier les Communautés belg (...)
36Il s’agit principalement de manifestations d’amitié, de l’expression d’intérêts communs ou de la confirmation de “liens historiques”42. Ces accords s’affranchissent du cadre étroit du voisinage et ont un caractère plus politique que ceux de la première catégorie43. En fait, il s’agit parfois d’accords-cadres, pouvant permettre par la suite le développement de relations portant sur des questions plus spécifiques, tels des échanges culturels ou scolaires, ou l’organisation de manifestations spécifiques.
b) Caractère juridique
- 44 Voir par exemple la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et (...)
- 45 Ainsi par exemple "l’Entente intergouvernementale de coopération entre le Québec et la République e (...)
- 46 "Protocole d’accord entre le Gouverneur de l’Etat du Maryland et le Président du Conseil Régional N (...)
37Si les accords de cette catégorie ont certainement une portée géographie et politique beaucoup plus étendue que ceux de la première catégorie, il faut par contre constater que sur le plan juridique ces accords ont une portée qu’on ne saurait qualifier de significative. En fait on relève au contraire d’intéressantes circonvolutions de langage afin d’éviter la création d’obligation. Ainsi ce domaine de la coopération transfrontière est-il celui des “Déclarations communes”44, des “Ententes”45 ou des “Protocoles d’accord”46, ce qui contraste avec les terminologies plus nettes utilisées dans les accords de voisinage de la première catégorie.
- 47 Comme par exemple la déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et (...)
38D’autres part, les parties à l’Accord sont souvent les présidents des exécutifs eux-mêmes47, et non les collectivités qu’ils représentent. Ainsi se trouve contournée la question des compétences et l’on se trouve plutôt en présence d’accords personnels, sorte d’ententes politiques, que de véritables accords juridiques.
- 48 Protocole d’accord entre le Gouverneur de l’Etat du Maryland et le Président du Conseil Régional du (...)
- 49 Protocole d’accord entre le Kent County Council et le Conseil Régional du Nord – Pas-de-Calais, art (...)
- 50 Accord de coopération entre la Région Rhône-Alpes et le Land de Baden Württemberg (cité), art. 5.
- 51 Voir par exemple la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et (...)
- 52 Voir d’ailleurs sur cette question notre second chapitre Section I. B de la deuxième partie.
39De fait, le texte de ces arrangements ne contient aucune obligation ferme, mais plutôt des “engagements à entreprendre”48 “à favoriser”49 ou “à développer”50, ainsi que souvent la reconnaissance de situations51. Sans avancer que de telles formules sont dépourvues de tout effet juridique52, reconnaissons qu’elles créent difficilement pour les parties des droits et des obligations dont on peut exiger l’exécution. On peut donc considérer que de tels accords ne posent pas véritablement de problèmes juridiques, ni en ce qui concerne la compétence pour les CPIEs de les conclure, ni au stade d’une éventuelle exécution, puisque le contenu de ces accords ne semble pas créer de véritables obligations exécutoires.
c) Droit applicable
- 53 Aspects qui sont intimement liés, comme le montre la Section II du Chapitre I de notre deuxième par (...)
40Cette question ne revêt que peu d’importance pour ce type d’accord, puisque comme nous l’avons relevé dans le paragraphe précédent, les textes en question ne contiennent pas d’engagements juridiques à proprement parler. Il est ainsi possible d’éluder ce point, tant en ce qui concerne l’existence d’une compétence pour conclure de tels accords que concernant le droit qui serait applicable à l’accord lui-même53.
d) Mécanisme de mise en œuvre
41Pour les mêmes raisons qu’exposées ci-dessus, cette question n’est pas pertinente pour ce type d’accords.
e) Appréciation générale
42Cette catégorie d’accords est, d’un point de vue strictement juridique, bien peu impressionnante. Il ne faut néanmoins pas en conclure trop rapidement qu’ils sont sans intérêt dans le cadre général du développement de la coopération transfrontière. En effet, malgré leur forme juridique peu contraignante, ces arrangements se distinguent sur un certain nombre de points d’importance de ceux que nous avons examinés au premier paragraphe.
43Ainsi, contrairement aux accords de voisinage de portée définie dont le but est de réglementer un problème spécifique et dont les limites matérielles, géographiques et juridiques peuvent être clairement définies, les arrangements de la présente catégorie ont un objectif beaucoup plus vaste, qui est d’offrir un cadre à l’ensemble des relations qui peuvent se développer entre CPIEs.
44En d’autres termes si la première catégorie d’accords naît des contingences du voisinage et n’est somme toute que le produit d’une promiscuité géographique en souffrance d’une solution géopolitique, il apparaît ici que ces accords de coopération sont plutôt le fruit d’une volonté politique délibérée. De la sorte, il est concevable de conclure un accord visant à régler les relations entre deux CPIEs dans leur ensemble — ou tout au moins offrant un cadre au sein duquel toutes les questions pourront être abordées — même si les instruments mis à disposition sont d’une faible portée juridique.
- 54 Nous rappelons la distinction que nous faisons entre ces deux notions dans notre introduction, voir (...)
45D’autre part, comme nous l’avons déjà constaté en examinant l’objet de cette catégorie d’accords, il ne se situent plus dans le cadre strict du voisinage et entament ici également une importante évolution dans les relations entre CPIEs, les déplaçant du transfrontalier vers le transfrontière54.
- 55 Par exemple celle instituant la Communauté de travail des Länder des régions des Alpes orientales ((...)
- 56 Par exemple celui instituant la Cotrao, ou entre le Kent County et la Région Nord Pas-de-Calais.
46Ainsi, on peut donc considérer que les accords de cette catégorie, sans avoir produit de textes remarquables de par leur portée pratique ou leur forme juridique, n’en constituent pas moins une transition vers la forme de coopération suivante, qui dans une importante mesure reprend les mêmes objectifs, mais développe les structures opérationnelles — et partant juridiques — permettant de leur apporter certaines formes de réalisation. On constatera en effet que la formulation des premiers accords instituant des “organisations interrégionales” reprenent souvent les formes (Déclaration commune55, Protocole d’accord56) et les travers (notamment l’absence d’obligation juridique ferme) de ceux que nous venons d’examiner.
C. Les accords instituant des “organisations interrégionales”
- 57 Voir la première Section de notre seconde partie pour une critique générale de la distinction qui e (...)
47Nous commencerons ce paragraphe par un avertissement concernant son titre ; en effet, nous employons ici le terme d’organisation interrégionale, car nos recherches nous ont conduit à recenser un certain nombre de ces organisations qui liaient effectivement des collectivités infra-étatique d’un niveau que l’on peut appeler régional. Cela n’implique en rien que juridiquement de telles formes soient réservées aux régions et soient exclues à d’autre types de collectivités infra-étatiques57. D’autre part, nous reconnaissons qu’une telle formule est linguistiquement plus alléchante que de parler d’associations transfrontières entre CPIEs, ce qui serait pourtant plus exact.
- 58 Pour un tel descriptif, nous renvoyons le lecteur à la publication des rapports du colloque d’exper (...)
48D’autre part, notre présentation ne cherchera pas à faire la description du fonctionnement et des réalisations de chacune des organisations existantes58, mais se limitera à une analyse, semblable à celle que nous avons fait dans les paragraphes précédents, principalement centrée sur les formes juridiques que revêt cette méthode de coopération transfrontière. Il sera néanmoins nécessaire d’ajouter un point supplémentaire (b), décrivant brièvement les principales caractéristiques de ces structures “institutionnalisées” de la coopération.
a) Objet
- 59 Ainsi on trouve la définition suivante dans la première des institutions à avoir adopté cette forme (...)
- 60 Ainsi on trouve la "Communauté de travail des Lander et Régions des Alpes orientales" (qui dès 1978 (...)
49Les organisations interrégionales ont généralement pour but de permettre aux différentes CPIEs qui les constituent d’examiner ensemble des problèmes pratiques communs afin de tenter d’y apporter une solution concertée. Il s’agit donc d’organisations de caractère non spécialisé, qui en ce sens se rapprochent des accords cadres que nous avons examinés dans le précédent paragraphe. Le plus souvent ces organismes sont baptisées “communauté de travail”59. La formule a fait école, et la majorité des organisation interrégionales de ce type ont repris cette appellation60.
- 61 Seule la CTJ et le Conseil du Léman contiennent dans leur acte constitutif un préambule ; ainsi on (...)
50En règle générale, les accords instituant ces organismes sont relativement avares de déclarations de principes et se concentrent sur la description des membres, des structures et du fonctionnement61 de l’organisation. Aussi allons nous ci-après brièvement examiner les structures de ces organismes qui sont d’ailleurs révélatrices des buts et des fonctions assignés à ces institutions. Précisons à ce propos qu’aucune évolution dans le temps ne semble se dégager et que les Communautés de Travail les plus anciennes ont les mêmes caractéristiques essentielles que les plus récentes.
51Tout d’abord, les Communautés de Travail transfrontalières sont toutes structurées d’une manière relativement semblable. On retrouve dans la structure de ces organismes, soit dans l’acte constitutif même, soit tels que développés par les membres de manière pragmatique, cinq groupes de travail principaux, concernant :
-
l’économie et l’emploi
-
les transports
-
la culture et l’éducation
-
la santé publique et les questions sociales
-
l’aménagement du territoire et l’environnement.
52D’autres groupes de travail traitant de questions d’intérêt particulier pour chaque région sont également créés. Ainsi par exemple, la CTJ possède un groupe de travail sur “[l’]Agriculture et [l’]industrie agro-alimentaire”, et un autre sur “[la] recherche et [les] innovations technologiques”, ce en plus du groupe traitant de l’économie en général. La CTP possède des groupes spécialisés sur les “problèmes énergétiques” et un autre sur “[l’]économie hydraulique”, qui sont des domaines particulièrement sensibles dans cette aire géographique.
53Ces groupes de travail, sont en fait dans ces institutions les organes spécialisés au sein desquels — en plus petites équipes composées d’élus des différentes CPIEs responsables dans leur propre collectivité des questions traitées ainsi que de spécialistes — est réalisé le gros œuvre de l’essentiel des tâches auxquelles est confrontée la Communauté de travail.
54Ainsi on le constate, bien que par nature ces organismes de coopération transfrontalière aient une vocation à traiter des problèmes de tous types, les structures permettent d’individualiser sectoriellement les questions, afin d’y apporter des solutions plus efficaces, du moins dans la mesure ou la forme juridique de ces organismes permet ensuite de mettre en œuvre les résultats obtenus dans les groupes de travail.
b) Caractéristiques des organisations
- 62 Voir le titre B. ci-dessus.
- 63 Les deux institutions pionnières de ce type sont la Communauté d’Intérêt de Moyenne-Alsace Brisgau (...)
- 64 Ainsi en 1977 encore, la "Région Ems-Dollart" est créée selon la forme d’une association de droit p (...)
55Afin de comprendre la structure et le fonctionnement de ces institutions particulières de coopération transfrontière, il est utile de réaliser que leur origine découle de la conjonction de deux types de coopération, à savoir d’une part les accords d’amitié et de coopération entre CPIEs, qui traitent des questions d’intérêt commun d’une manière globale, sur un plan transnational, mais sans véritable force juridique62, et d’autre part les associations de type privé, constituées selon le droit national d’un seul Etat mais dont les buts visent à résoudre des problèmes transfrontaliers63. Cette seconde forme inspira certainement grandement les rédacteurs des actes constitutifs des communautés de travail, qui sont structurés comme ceux d’une association, où l’on y décrit les membres, les organes et les buts64.
- 65 Dans les accords multilatéraux, la description des membres se fait toujours par énumération, et il (...)
- 66 Généralement une telle assemblée se réunit annuellement ou deux fois par année, selon les organisme (...)
- 67 CDL, articles 7 à 13.
- 68 CTJ, articles 7 à 11.
- 69 CTP, articles â et 6.
- 70 Au sein de la Cotrao par exemple, outre le président, il y a deux vice-présidents afin que chacune (...)
- 71 Ainsi par exemple, toujours pour la Cotrao, un secrétaire permanent est nommé personnellement dans (...)
56Ainsi les accords créant de tels organismes de coopération transfrontaliers définissent généralement clairement leurs membres65, ainsi que leurs organes qui sont toujours, une assemblée de tous les membres constituants l’organisation66, mais qui prend des noms différents tels que Comité67, Assemblée68 ou Conseil69, ainsi que les groupes de travail que nous avons déjà présentés au paragraphe précédent. Les organismes ont de plus en règle générale un “organe exécutif” permanent, qui est toujours assuré par le représentant d’une des collectivités membres70, généralement sur une base tournante pour des périodes d’une année. Il existe aussi parfois un secrétariat permanent, qui est alors assuré soit par les services administratifs de la collectivité qui a la présidence, soit par une personne indépendante71.
- 72 L’accord date de 1977 et prévoit les cotisations sur la base du budget de 1978, et le niveau de res (...)
57Il est par contre trois points où la pratique est moins affirmative. Le premier concerne le budget de l’organisation ; en fait, aucun des textes constitutifs de ces organismes ne prévoit d’obligations de contribuer au budget pour les collectivités membres qui permettraient d’assurer un fonctionnement autonome de l’organisation créée. Seul l’accord instituant la Région Ems-Dollart prévoit explicitement des cotisations annuelles72 ; relevons néanmoins que dans la pratique, le budget de ces organismes s’est largement accru, mais toujours sur la base de cotisations volontaires des partenaires membres.
- 73 Cotrao, art. 9; CDL, art 20; CTJ, art. 21: CTP, art. 9.
58Le second point est la question des décisions que peuvent prendre ces organismes, ou en d’autres termes les relations existantes entre l’organisation elle-même et ses membres ; en fait, aucune organisation ne peut formuler de décision ayant un effet contraignant direct à l’encontre de ses membres. En général, si une recommandation découle des travaux d’un des groupes de travail, elle est alors soumise à l’organe principal — l’assemblée — qui le cas échéant y donne la suite nécessaire, en adoptant une décision sans force obligatoire, transmise sous forme de “recommandation”73aux collectivités membres. Ainsi ces organismes n’ont, par rapport à leurs membres, qu’une autonomie fort relative, et aucune forme d’autorité juridique.
- 74 Voir ainsi par exemple l’article 8 de la Convention cadre entre la Province de Cunéo et la Région d (...)
59Le troisième point enfin est celui des relations avec l’extérieur, c’est-à-dire avec toute personne autre que les CPIEs membres. Certains accords prévoient un pouvoir de représentation explicite pour le président en exercice74, ce qui à notre avis permet certainement une représentation protocolaire ou politique, mais est totalement insuffisant pour permettre une véritable représentation juridique, ceci pour la raison que la détermination du pouvoir de représentation d’une personne morale dépend de deux éléments. D’une part effectivement, de l’importance des pouvoirs que l’organe souverain de la personne morale va accepter de déléguer à son représentant. Cette condition semble, dans les exemples examinés être remplie. Mais d’autre part, il est également nécessaire d’examiner dans quelle mesure le type de personne morale qui est représentée a la capacité d’accomplir un acte donné. Et cette capacité de la personne morale dépendra de sa personnalité juridique, délicat sujet de notre prochain paragraphe.
c) Caractère juridique
- 75 A l’exception du cas d’une personnalité juridique sui generis. qui apparaîtrait hors de tout cadre (...)
60Le caractère juridique de cette forme particulière de coopération peut se résumer à la recherche de la personnalité juridique de l’organisation créée par la volonté commune des CPIEs. Et la personnalité juridique ne peut être conférée que par un ordre juridique déterminé75’. Aussi le caractère juridique de ce type de coopération dépend-il du droit qui peut être applicable à l’organisation, et la recherche d’une réponse substantielle doit être repoussée au prochain paragraphe. Examinons néanmoins quelques exemples qui soulignent la nécessité de parvenir à déterminer le droit applicable — donc la personnalité juridique, donc le caractère juridique — à une telle organisation, car en l’absence d’une personnalité juridique de l’organisation, on ne pourra prétendre qu’il s’agit là d’un mécanisme juridique de coopération.
- 76 Par exemple des associations de droit privé, divers types de sociétés commerciales (société anonyme (...)
- 77 Ainsi les organisations internationales ou divers types d’établissements publics internationaux.
61Tout d’abord, les différentes dispositions des accords instituant les “communautés de travail” que nous avons examinées pourraient paraître suffisantes à assurer le fonctionnement de ces organisations. Cette impression provient de l’analogie que l’on est tenté de faire avec diverses formes d’associations connues, que ce soit en droit interne76 ou en droit international77. Mais dans un cas comme dans l’autre, l’accord constitutif d’un tel organisme s’inscrit dans le cadre d’un ordre juridique déterminé, et de nombreux aspects de la relation entre les parties à l’accord sont réglementés, tout au moins de manière supplétive, par l’ordre juridique dans lequel se situe l’organisation ainsi créée. Ceci est particulièrement vrai pour le cas des associations de droit privé relevant d’un droit national, et rappelons nous que c’est de cette formule juridique que se sont inspirés les rédacteurs des accords instituant les organisations interrégionales.
62Ainsi, ce qui est amplement suffisant lorsque l’on crée un organisme dans le cadre bien défini d’un ordre juridique déterminé, ne saurait l’être lorsque l’on se trouve dans une zone douteuse où le texte de l’accord que l’on vient de conclure ne renvoie à aucun droit particulier. En effet, si l’énumération d’un certain nombre de caractéristiques concernant le fonctionnement de l’association suffit en droit interne pour renvoyer à une forme juridique déterminée, ce n’est pas le cas dans notre situation transnationale ; du moins pas tant qu’on ne peut identifier le droit auquel renvoie l’accord constitutif de l’organisme, et nous retombons ici sur la nécessité d’identifier le droit applicable.
- 78 En droit suisse, il s’agit d’actions dites liées, dont la validité de tout transfert est subordonné (...)
63D’autre part, nous avons constaté qu’une disposition des statuts conférant à un ou plusieurs individus le pouvoir de représenter une telle organisation ne permet pas de résoudre, tout au moins pour tous les actes ayant une incidence juridique, la question préalable de la personnalité juridique. Ainsi, à titre d’exemple tout à fait anecdotique, le Conseil du Léman voulait acquérir en 1989 des actions de la Compagnie Générale de Navigation, qui assure presque tous les transports de passagers sur les eaux du Léman. Une telle démarche paraissait certainement rentrer dans les attributions du Conseil, puisqu’elle concernait très directement le Léman lui-même. Aussi les membres du Conseil ont-ils été d’accord pour que telle opération soit accomplie, et les ressources nécessaires à l’opération ont été mises à la disposition du Conseil du Léman qui dûment représenté, a souhaité d’entente avec la Compagnie Générale de Navigation, acquérir lesdites actions. Mais les statuts de la Compagnie exigeaient que le nom de l’acquéreur soit porté au registre des actionnaires78 et il a été convenu que cela ne pouvait se faire que si l’acquéreur possédait une personnalité juridique. Il a alors été jugé préférable de recourir à un contrat de fiducie avec une banque publique suisse, qui s’est portée en son nom acquéreur des actions mais pour le compte du Conseil du Léman, plutôt que d’essayer d’obtenir par une procédure judiciaire la bien improbable reconnaissance d’une personnalité juridique — quelle qu’elle puisse être — du Conseil du Léman. En effet, la personnalité juridique est toujours accordée par un ordre juridique, et il fallait donc déterminer quel est le droit qui confère la personnalité juridique au Conseil du Léman. Tâche ardue qui fait l’objet des développements de notre prochain paragraphe.
d) Droit applicable
64Ce point est, si cela est possible, plus crucial encore que tous les paragraphes précédents de ce chapitre. En effet, du droit applicable à l’accord qui fonde un tel organisme de coopération, devrait dépendre la personnalité juridique de celui-ci, et dans le même temps la mesure dans laquelle de tels organismes ont une existence propre, distincte de celle de leurs membres.
- 79 Rappelons en effet que la Regio Basiliensis, la Cimab et la Région Ems-Dollart sont fondées selon l (...)
65Le droit interne apparaît rapidement aux acteurs de la coopération transfrontière comme inadapté à régir ces relations pour plusieurs raisons79. Tout d’abord l’objet de l’intérêt de telles associations était par nature transnational. D’autre part, si l’on souhaitait élargir la participation à ces organismes à des CPIEs de différents pays sur une base équitable, il apparaissait préférable de ne pas choisir le droit d’un des pays à l’exclusion d’un autre. Enfin, le droit national n’a que rarement cherché à favoriser le développement de la coopération transfrontière, et il n’était pas tentant de se retourner vers l’État pour chercher une solution, alors que l’une des démarches à la base de ce mouvement de coopération était une volonté de s’affranchir d’une partie de la tutelle étatique.
- 80 " Il s’agit de l’Arge-Alp et de l’Alp-Adria.
- 81 La Cotrao, la CTP, la CTJ et le CDL.
66Les acteurs de cette coopération cherchent donc à se tourner vers le droit international dans la mesure où celui-ci peut apporter une solution. Et ainsi naturellement, les organismes de coopération transfrontalière qui ont fleuri autour des frontières d’Europe occidentale, sont intimement liés à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, bien qu’ils n’en tiennent que très peu compte. Cette affirmation paradoxale mérite quelques explications. Ces organismes ont pour certains80 vu le jour avant l’apparition de la Convention-cadre et s’ils n’ont pu s’y référer, leur existence et le type de coopération qu’ils proposaient a influencé les rédacteurs, en particulier pour les modèles d’accords annexés. Les autres81 communautés de travail sont apparues après l’ouverture à la signature du texte de ladite Convention.
- 82 Ainsi la CTP reproduit-elle en guise de préambule la déclaration adoptée lors d’une des réunions pr (...)
67A l’exception de la COTRAO, ces dernières organisations font donc une mention de la Convention-cadre, mais de manière discrète82. En fait cette relation peu franche avec le traité cadre qui devrait leur permettre d’asseoir juridiquement les fondements de leur institution peut se comprendre dans la mesure où les Communautés de travail ne reprennent aucun des schémas d’arrangements proposés en annexe à la Convention-cadre ! Ainsi, s’il est plus que normal de montrer une marque de respect pour les travaux de pionnier que le Conseil de l’Europe a développé dans ce domaine, on ne peut ouvertement exprimer le manque d’intérêt pratique que présentent les formules retenues et l’on se contente donc d’être poliment évasif. En fait, la formule des Communautés de Travail est très proche de celle prévue par le modèle d’arrangement annexe 2.1, mais la terminologie retenue par le Conseil de l’Europe réserve celui-ci aux autorités locales (les communes) à l’exclusion des régions, pour lesquelles aucune forme de coopération équivalente n’est prévue.
- 83 Conformément à l’article 9 3 qui prévoit un délai de trois mois entre le dépôt de l’instrument de r (...)
- 84 J.O. français du 3 mars 1982, pp. 730 ss. et rectification au J.O. français du 6 mars pp. 779 ss.
- 85 Nous reviendrons plus longuement sur les insuffisances de cette Convention dans la Section II B de (...)
68D’ailleurs, l’acte de naissance de la COTRAO daté du 2 avril 1982, a été signé avant la ratification de la Convention par la Suisse et l’Italie, et après le dépôt de l’instrument de ratification par la France, mais avant que celui-ci ne produise d’effets pour l’entrée en vigueur de la Convention83. En fait, c’étaient des obstacles de droit interne français qui empêchaient les régions françaises concernées de ratifier le Protocole d’accord prêt de longue date. Ces empêchements découlant de l’ordre constitutionnel français ont été levés par la loi 82-213 du 2 mars 198284, plus instrumentale dans le processus d’apparition de la COTRAO que la Convention-cadre. Ces développements nous paraissent être un constat éloquent des insuffisances et inadéquations de la Convention-cadre85, mais à laquelle il faut reconnaître le mérite, de par sa forme juridique relativement souple, de ne pas empêcher le développement d’initiatives qui lui sont extérieures.
69Il faut relever que dans ces accords, généralement assez courts, il n’est fait aucune mention du droit applicable, que ce soit aux relations entre la Communauté de Travail et ses membres, ou aux relations entre l’Organisation et des tiers, ce qui ne va pas sans poser de problèmes dans cette dernière hypothèse, les tiers étant peu enclins à reconnaître l’existence juridique d’une telle entité qui reste aussi floue sur l’aspect juridique véritable de sa propre personnalité. Pour ce qui est des relations avec les membres et de celles des membres entre eux, ceci ne pose en pratique guère de problèmes, car aucun des accords instituant un organisme de coopération transfrontalière ne contient d’obligation juridique à la charge des CPIEs membres. Les termes sont soigneusement choisis pour qu’en aucun cas une des dispositions puisse apparaître comme impliquant un engagement juridique pour l’un des partenaires.
- 86 Voir par exemple l’article 22 du protocole d’accord constitutif du Conseil du Léman.
70Relevons enfin que malgré l’absence d’engagements véritablement juridiques, tous ces accords sont implicitement ou explicitement soumis à l’approbation des États qui, dans certains cas, peut se faire attendre. Ainsi les statuts du Conseil du Léman étaient arrêtés depuis 1985, mais ce n’est qu’en 1987 que l’approbation des États français et suisse lui a permis d’officiellement voir le jour. Malgré cette réserve du consentement des États nationaux, ce sont indiscutablement les CPIEs qui sont parties aux accords, à l’exclusion des États, comme l’indique d’ailleurs le fait qu’elles seules peuvent dénoncer les accords86.
- 87 Voir le titre D. ci-dessous.
71On le voit, la situation est confuse, et surtout bien peu décantée. La principale raison est l’absence de principes ou de base juridique clairs sur lesquels les CPIEs qui souhaitent s’engager dans ce type de coopération pourraient fonder leurs accords. Il existe d’ailleurs une récente prise de conscience des limites et des problèmes potentiels que la situation juridique actuelle oblige à laisser en suspens. Ainsi en 1991au sein du Conseil de l’Europe, la CPLRE — qui représente les CPIEs elles-mêmes87 — a adopté une Résolution 227 (1991) “sur les relations extérieures des collectivités territoriales” dans laquelle elle demande au Comité des Ministres du Conseil de l’Europe :
“d’élaborer un Protocole additionnel renforçant la portée de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales qui reconnaisse :
i. le pouvoir des collectivités locales d’entretenir des relations transfrontalières ;
ii. la personnalité juridique, en droit interne, des organismes de coopération transfrontalière ;
iii. la valeur juridique en droit interne des actes accomplis par ces organismes ; ”
- 88 Conformément à l’approche du Conseil de l’Europe, la "coopération interrégionale" est traitée sépar (...)
- 89 Le 22 avril 1991.
72Il s’agit là de l’espoir d’un développement considérable en ce qui concerne le cadre juridique de la coopération transfrontalière88. Mais fait encore plus exceptionnel, quelques semaines plus tard89, on peut lire dans les conclusions adoptées par un comité d’experts gouvernementaux au sein du Conseil de l’Europe :
- 90 Conclusions de la Première Réunion du Comité restreint d’experts sur la coopération transfrontalièr (...)
“Le Comité restreint a
[...]
d) examiné les problèmes relatifs à la mise en œuvre de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales sur la base du document LR-R-CT (91)2 présenté par le Secrétariat ; à cet égard il a :
e) — exprimé unanimement sa volonté de voir renforcée la portée de la Convention-Cadre ;
— chargé le Secrétariat de préparer un avant-projet de Protocole additionnel portant sur les points suivants :
• Engagements juridiques précis
• Nature juridique des organismes de coopération transfrontalière
• Valeur juridique des actes accomplis par les organismes de coopération transfrontalière”90
- 91 C’est-à-dire peu après l’adoption de la Résolution 227 de la CPLRE.
- 92 Convention Benelux, article 3, par. 2.
73A part quelques maladresses de rédaction, il faut relever que cette fois, même les gouvernements sont d’accords de réfléchir au cadre juridique approprié qu’il conviendrait de donner aux organismes permanents de coopération transfrontalière. Et la solution vers laquelle semblent s’orienter ces efforts, cela ressort plus particulièrement à la lecture du texte de la CPLRE, serait “une personnalité juridique, en droit interne”. Cette solution s’inspire en faits d’une Convention conclue en septembre 1986 entre les Pays du Benelux, mais qui n’est entrée en vigueur que le premier avril 199191, laquelle demande aux autorités compétentes de chaque pays de reconnaître à un organisme public de coopération transfrontalière créé par les CPIEs désignées par la Convention, “la capacité juridique attribuée aux personnes morales nationales”92
- 93 Nous développerons cette réflexion dans le paragraphe consacré à la Convention Benelux, dans la Sec (...)
74Nous reviendrons à l’examen détaillé de cette convention dans la Section II B, par. 3 de ce chapitre, mais constatons simplement que pour l’instant, il n’existe pas dans la pratique de solution qui se soit imposée. Précisons également que si des développements nouveaux apparaissent extrêmement positifs, il n’est pas certain que la solution retenue par la Convention Benelux et qui vraisemblablement va servir de base d’inspiration à de futurs instruments juridiques interétatiques, règle la question fondamentale de la personnalité juridique de ces organismes de coopération transfrontalière. Il tranche certes le problème d’une manière pratique, mais qui peut laisser quelques doutes subsister93. En tout état de cause, ce paragraphe permet néanmoins de constater que la question de la personnalité, ou tout au moins de la capacité juridique des organismes de coopération transfrontière, est vraisemblablement la plus essentielle de celles que nous avons rencontrées, celle qui ne peut être résolue qu’en proposant une solution juridique valable pour l’ensemble du phénomène. Nous ne l’abandonnons donc que temporairement.
e) Mécanisme de mise en œuvre
- 94 Question qui, nous le verrons plus loin, n’est d’ailleurs pas traitée par la Convention Benelux de (...)
75Ce paragraphe n’a, dans le cas particulier, guère de raison d’être. D’une part, nous avons déjà constaté en recherchant le caractère juridique de ces institutions, qu’elles ne disposaient d’aucun pouvoir leur permettant d’imposer leurs décisions à leurs membres. D’autre part, cette question est bien entendu subordonnée à celle de la personnalité de ces organismes dans un premier temps, puis au droit applicable à leurs actes. En l’état, elle ne pourra donc que rester en suspens. De plus, rappelons qu’aucun des accords instituant un tel organisme ne comporte de mention d’un mécanisme de règlement des différends relatif au traité même94.
f) Appréciation générale
76Cette catégorie d’accords, et surtout les organismes qui en découlent, sont un phénomène d’une importance fondamentale dans l’ensemble des questions relatives à la coopération transfrontière. On en veut pour preuve l’intérêt soudain que suscite leur existence et leur qualification juridique, non seulement auprès des chercheurs et des gouvernants des CPIEs, mais également auprès des Gouvernements nationaux. Leur intérêt réside selon nous sur deux plans distincts.
77D’une part, il sont certainement les instruments de coopération transfrontière les plus développés, et potentiellement les plus efficaces pour faire face aux nécessités toujours plus grandes de notre civilisation contemporaine.
78D’autre part, les problèmes qu’ils posent du point de vue juridique, remontent à la racine même de toutes les questions juridiques soulevées par le phénomène de la coopération, transfrontière ou transfrontalière, et s’y attaquer signifie nécessairement chercher une véritable solution juridique à ce phénomène dans son ensemble — si tant est que l’on puisse en trouver une sans remettre en cause fondamentalement le rôle de l’État — et non plus régler ponctuellement les épiphénomènes les plus apparents.
D. Les forums internationaux des CPIEs
- 95 Mais la question a été plusieurs fois évoquée. Voir notamment Le Monde du 17 juin 1989. Le traité d (...)
79Ce paragraphe n’est sans doute pas ici à sa place exacte, puisqu’il ne s’agit véritablement d’une forme de coopération transfrontière, mais plutôt d’Assemblées au sein desquelles sont représentées des CPIEs de toute l’Europe et qui font valoir leurs intérêts en commun auprès d’autres instances, en particulier des institutions internationales telles que le Conseil de l’Europe et les Communautés Européenne. Le Conseil de l’Europe leur confère d’ailleurs un statut particulier, puisque la Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe (CPLRE) est un organe du Conseil de l’Europe. Il n’existe pour l’instant95 aucun organisme équivalent auprès des Communautés.
- 96 Declaration De Galway, p. 13.
80La CPLRE à laquelle nous avons déjà fait référence dans nos chapitres précédents, est un organe qui a joué un rôle moteur dans la prise de conscience de l’importance du phénomène transfrontalier au sein de l’Europe. En fait, la CPLRE souhaiterait au sein du Conseil de l’Europe, jouer parallèlement à une Assemblée Parlementaire, le rôle d’une seconde chambre représentant équitablement toutes les régions d’Europe. Ainsi elle déclare : “Au moment ou le Parlement européen s’apprête à être élu au suffrage universel et où les grandes zones urbaines de l’Europe centrale vont faire peser en son sein le poids de leur peuplement — en 1990, 40 % de la population communautaire sera concentrée sur 9 % du territoire —, il convient que les régions périphériques et les régions moins peuplées mesurent l’importance d’une représentation collective et institutionnalisée de toutes les Régions de l’Europe, représentation qui pourrait prendre la forme d’une deuxième Chambre — un Sénat européen des Régions.”96
- 97 A notre connaissance, cette idée à été évoquée pour la première fois par De Rougemont qui dans son (...)
- 98 Résolution 224 (91) proposant des modifications au statut de la Conférence permanente.
- 99 Le critère envisagé étant celui de la compétence législative des régions, qui permettrait de distin (...)
- 100 Ainsi en 1988 était établi auprès de la Commission européenne, un Comité consultatif des collectivi (...)
- 101 Ce Comité des régions sera "un Comité à caractère consultatif composé de représentants des collecti (...)
81Cette idée n’est pas nouvelle97 mais il se trouve que le Parlement européen élu au suffrage direct existe dans la CEE, alors que la CPLRE est pour sa part rattachée au Conseil de l’Europe. Ce souhait n’a donc pas connu de suite alors. Aujourd’hui, la CPLRE revient avec une semblable initiative98, demandant un rôle au sein du Conseil de l’Europe équivalent à celui de l’Assemblée Parlementaire. De plus, il est envisagé de remodeler la composition institutionnelle de la CPLRE afin de conférer un poids plus important aux régions institutionnellement fortes99, qui aujourd’hui sont représentées parallèlement et sans distinction par rapport aux communes les plus petites. Les détails de cette question n’intéressent pas directement notre problématique, aussi ne nous y attarderons nous pas ; mais il est néanmoins intéressant de constater que le sentiment dominant par rapport à la proposition de la CPLRE n’est plus tant de savoir si les Etats sont prêts à accepter de telles mesures, que de savoir dans quelle cadre une telle représentation directe des CPIEs se fera au niveau européen. En effet, la Commission de Bruxelles se penche également sur la question d’une représentation directe des CPIES100, et les États ont admis le principe d’une représentation autonome des CPIEs auprès d’institutions européennes, puisque le traité sur l’Union européenne signé entre les 12 Etats membres de la CEE le 7 février 1992 à Maastricht prévoit dans la partie consacrée aux institutions de la communauté, l’adjonction d’un nouveau chapitre 4 se greffant sur l’article 198 du Traité de Rome afin de constituer un Comité des Régions101, qui sera doté d’un pouvoir consultatif au sein de la Communauté.
- 102 Article 198 A.
- 103 Article 198 B.
- 104 Article 198 C.
- 105 Id.
- 106 Id.
- 107 Id.
- 108 Le statut institutionnel du Comité des Régions au sein de la Communauté est dérivé du statut du Com (...)
82Les membres de ce Comité seront nommés sur proposition de chaque Etat membre, par le Conseil102. En principe, ce Comité est convoqué à la demande du Conseil ou de la Commission, mais il est reconnu qu’il peut se réunir de sa propre initiative103. Il pourra émettre des avis consultatifs dans les cas prévus par le Traité d’union européenne104, ou lorsque le Conseil ou la Commission le juge opportun105 ou enfin de sa propre initiative “lorsqu’il estime que des intérêts régionaux spécifiques sont en jeu”106 et “dans les cas où il le juge utile”107. Il s’agit là, d’un point de vue strictement institutionnel, d’un Comité aux compétences et à la légitimité fort retreintes108 ; mais l’avenir et la pratique nous dirons le rôle véritable que pourra jouer une telle institution au sein de la Communauté européenne. Rappelons simplement, afin de mettre en perspective de telles limitations institutionnelles, que la CPLRE dont nous avons déjà maintes fois souligné le rôle moteur, ne dispose formellement au sein du Conseil de l’Europe que du statut (formel) de Comité consultatif d’expert.
- 109 Nous détaillerons ce rôle de la CPLRE lors de l’examen de la genèse de la Convention-cadre du Conse (...)
83Mais ce sont là des perspectives d’avenir, et revenons brièvement à la CPLRE qui a le mérite d’exister de longue date et d’avoir passablement oeuvré dans l’émergence et la reconnaissance du phénomène de la coopération transfrontière109. Depuis 1970, des Conférences sont organisées par la CPLRE, regroupant des régions possédant des caractéristiques spécifiques communes telles que les régions frontalières, les régions périphériques de l’Europe, les régions de montagne, les régions insulaires, etc. Ces forums permettent aux régions concernées d’exprimer un point de vue commun qui est transmis au sein du Conseil de l’Europe aux organes décisionnels dans lesquels sont représentés les exécutifs étatiques. De cette manière, la CPLRE et les diverses conférences spécifiques qu’elle a organisées ont joué et seront encore appelées à jouer un rôle indirect important dans le développement institutionnel de la coopération transfrontalière.
- 110 International Union of Local Authorities. Cette association est d’envergure mondiale, et est partic (...)
- 111 Ceci serait néanmoins intéressant d’un point de vue juridique. En effet, l’Assemblée des Régions d’ (...)
84Hors de toute organisation internationale existent également des associations internationales de CPIEs, qui représentent souvent de puissants lobbies, capables de promouvoir les intérêts de leurs membres. Ainsi pour les collectivités locales existe depuis 1951 le “Conseil des Communes et Régions d’Europe” (CCRE), qui depuis 1990 est devenu la branche européenne de IULA110. Au niveau régional, on trouve dans notre domaine deux associations rivales, l’Assemblée des Régions Frontalières d’Europe (ARFE) et l’Assemblée des Régions d’Europe (ARE). Cette dernière pourrait d’ailleurs à terme se voir reconnaître un véritable statut au sein des organes communautaires111.
85L’autre aspect à notre sens particulièrement intéressant de cet organisme est sa composition. En effet, on y trouve parallèlement aux régions, des communautés de travail transfrontalières, certaines de celles-ci ayant même joué un rôle moteur dans la naissance de cette association. L’ARE peut ainsi apparaître comme l’organisme faîtier des institutions de coopération régionale ; une telle structure fédérative n’est pas sans intérêt, et renforcerait certainement la situation matérielle et institutionnelle de ces organismes transfrontaliers. L’ARE nous paraît donc-avoir un potentiel fort intéressant pour représenter valablement les régions au plan européen et cette assemblée possède d’ailleurs des ambitions politiques importantes.
86Nous ne nous étendrons pas plus sur le rôle de ces associations, pour intéressant qu’il soit, car cela déborde largement notre domaine d’étude. Le but de ce dernier paragraphe n’est donc pas de détailler les caractéristiques ou le fonctionnement de ces associations, mais de montrer qu’outre les actions de coopération transfrontière destinées à régler en commun des problèmes concrets, les CPIEs ont aussi su s’organiser de manière à faire valoir leurs intérêts auprès des interlocuteurs étatiques ou internationaux, et que par ce biais autant que par leurs actions individuelles, les CPIEs favorisent le développement des mécanismes institutionnels propres à prendre en compte le phénomène de la coopération transfrontière.
Section II : La coopération transfrontalière dans les relations entre États
- 112 Voir ci-dessus l’introduction au chapitre premier.
87La présente section examine la mesure dans laquelle les États ont dans les relations interétatiques — c’est-à-dire sur le plan du droit international — cherché à traiter du problème de la coopération transfrontière, et le cas échéant par quelles mesures et avec quel succès. Rappelons au lecteur qu’une des causes de l’émergence du phénomène de relations transfrontières directes entre CPIEs est l’incapacité de l’État de répondre de manière satisfaisante, dans les zones frontières tout d’abord, à l’ensemble des tâches qui lui incombent112. La seconde cause principale, que nous avons examinée dans le chapitre premier, est la dimension transnationale de nouvelles questions pour lesquelles l’ordre juridique interne réserve la compétence exclusive ou principale à des CPIEs. L’État peut-il, par le simple fait que l’ensemble de la question nécessite une coordination ou une action qui dépasse les frontières nationales, totalement se substituer aux titulaires de la compétence — les CPIEs — et exercer ces compétences à leur place ?
88Il est aisé de se rendre à l’évidence que de telles questions appellent des solutions nouvelles, et les États ont donc tenté de développer sur le plan international de nouveaux instruments de coopération. D’une par des instruments de coopération entre gouvernements nationaux, mais dans lesquels les CPIEs peuvent trouver une place (A). D’autre part des instruments qui visent à reconnaître une compétence aux CPIEs d’entreprendre directement des relations transfrontières (B).
A. Des mécanismes de coopération interétatiques
89Au long de ce titre premier, nous n’avons certes pas l’ambition d’examiner l’ensemble des mécanismes de coopération interétatique qui relèvent ou peuvent relever du domaine de la coopération transfrontière, mais uniquement de nous concentrer sur les mécanismes qui ont permis d’offrir une place convenable aux CPIEs sur la scène transnationale, transfrontière ou transfrontalière.
90C’est dans le domaine des questions de voisinage que s’est essentiellement manifesté la nécessité de trouver un moyen institutionnel pour traiter de questions qui étaient de l’intérêt principal des CPIEs, mais qui indiscutablement ne pouvaient être confinées au strict cadre géographique national. Ainsi dans la seconde moitié de notre siècle, la fréquence d’apparition de nouvelles situations requérant une intervention a poussé les États nationaux à passer de formes de coopérations ponctuelles à une coopération plus institutionnalisée, créant ainsi des Commissions intergouvernementales chargées des questions de coopération régionale, ou transfrontalière.
91C’est ainsi que l’on peut par exemple relever autour de différentes frontières européennes l’apparition des organismes suivants :
-
La commission germano-néerlandaise de l’aménagement du territoire, qui voit la première le jour en 1967 ;
-
La Commission intergouvernementale franco-germano-luxembourgeoise pour la coopération dans les régions frontalières (1969) ;
-
La Commission franco-belge pour l’aménagement des régions frontalières (1970) ;
-
La Sous-commission de coopération régionale Belgique -Luxembourg qui s’inscrit dans le cadre du Benelux (1971) ;
-
La Commission germano-belge pour la coopération dans le domaine de l’aménagement du territoire (1971) ;
-
La Commission bilatérale germano-suisse pour l’aménagement du territoire (1973) ;
-
La Commission germano-autrichienne pour la coopération en matière d’aménagement du territoire dans les régions frontalières (1973) ;
-
La Commission franco-suisse pour l’étude des problèmes de voisinage entre le Canton de Genève et les départements français de l’Ain et de la Haute-Savoie (1973) ;
-
La Commission frontalière franco-italienne (1981).
- 114 A l’exception du dernier exemple cité. Mais n’oublions pas que des formes de coopération de voisina (...)
92Nous arrêterons là cette énumération. On constate tout d’abord que le phénomène est principalement marqué dans l’Europe du Nord114, pour la raison que les frontières concernées sont, d’une part situées dans des zones plus peuplées que dans les pays du Sud de l’Europe, et que d’autre part, les régions concernées sont également plus industrialisées que les régions frontalières du Sud de l’Europe. Ainsi les problèmes de gestion des régions frontières sont plus aigus et les demandes des populations concernées plus pressantes.
93D’autre part, nous constatons que plusieurs de ces Commissions ne se limitent pas à régler les problèmes d’aménagement du territoire dans les régions frontières, mais tendent à régler l’ensemble des problèmes résultant de la cohabitation proche de communautés humaines vivant sous l’emprise - de systèmes juridico-politiques différents. De toute ces Commissions, la plus intéressante est la Commission créée autour de Genève, du fait notamment qu’elle est la seule qui mentionne explicitement les CPIEs concernées dans son appellation.
- 115 La principale question que cette Commission a pour tâche de résoudre est d’ordre fiscal, puisqu’il (...)
94Ce qui va retenir notre attention ne sont pas tant les domaines dans lesquels va s’inscrire cette coopération115, que les procédures et les usages qui vont s’y développer, pour permettre aux représentants des collectivités publiques matériellement concernées — le Canton de Genève et les Départements de l’Ain et de la Haute-Savoie — de participer au processus décisionnel.
- 116 S’agissant d’une instance inférieure, le texte n’est pas publié et même si nous avons obtenu confir (...)
- 117 Tribune de Genève lundi 20 juillet 1987. Sur la base de ce constat. le Tribunal s’est déclaré incom (...)
95Mais intéressons nous dans un premier temps à la nature juridique de cette Commission. Il s’agit indiscutablement d’un organisme relevant du droit international, et d’ailleurs un jugement du Tribunal Administratif d’Evian du 30 juin 1987116 le confirme. Celui-ci reconnaît expressément, dans un différend relatif à la répartition de fonds rétrocédés à la Haute-Savoie par l’Etat de Genève conformément à l’accord instituant ladite Commission, que l’accord — dont la Commission tire son existence — du 29 janvier 1973 “entre le Gouvernement français et le Conseil fédéral suisse, agissant au nom de la République et canton de Genève, est une convention internationale et ne fait pas partie du droit interne français”117.
- 118 Le 25 mars 1974.
96Il se trouve que l’accord de 1973 et la “Commission mixte consultative” que celui-ci instaure ressemblent à ce fameux arbre qui cache la forêt ; en effet, les attributions de cette Commission sont minimes puisqu’elle ne peut que contrôler la bonne exécution de l’accord fiscal que nous avons mentionné. Par contre, dans le cadre de cette commission internationale instituée, à été constitué dès 1974118 le “Comité régional franco-genevois” qui s’est fixé des buts beaucoup plus généraux en matière de coopération transfrontalière, essayant de résoudre l’ensemble des problèmes de voisinage. C’est lui le véritable instrument de la coopération transfrontalière dans cette région, et sa composition ne laisse qu’une place congrue aux États centraux.
- 119 Voir par exemple les articles 5 à 7 de la première partie du Projet d’articles de la Commission du (...)
- 120 La jurisprudence internationale consacre ce principe dans l’avis consultatif sur le Sahara Occident (...)
- 121 Etant bien entendu que ces personnes doivent être considérées comme valablement habilitées par le d (...)
97En fait, et ceci en totale conformité avec le droit international, les États peuvent librement choisir les personnes qui les représenteront au sein des organes de cette Commission, et rien ne les empêche donc d’organiser leurs délégations de manière à ce que les intérêts des collectivités locales principalement concernées soient directement représentés au sein de la Commission internationale. Le droit international postulant le principe de l’unicité de l’État119, et reconnaissant à ce dernier un droit à l’auto-organisation120, on ne saurait objecter au choix d’un gouvernement de se faire représenter au sein d’une instance internationale par les personnes qu’il juge appropriées, même si celles-ci ne font pas partie du gouvernement central121.
- 122 Dans l’organisation administrative de l’Etat fiançais, le Préfet est un représentant de l’État cent (...)
- 123 Information tirée de la Liste des membres des délégations française et genevoise au Comité franco-g (...)
98Une fois ce principe admis, rien n’empêche non plus les États membres d’une Commission chargée des affaires régionales ou de question de voisinage, de créer au sein de cette organisation des organes subsidiaires composés pour l’essentiel, voire même exclusivement de représentants des CPIEs concernées. C’est ainsi donc que dans le cadre de la Commission mixte consultative pour les problèmes de voisinage a été créé le Comité régional franco-genevois, co-présidé, pour la France par le Préfet Commissaire de la République de la Région Rhône-Alpes122, et pour la Suisse par un Conseiller d’Etat genevois123.
- 124 Organigramme du Comité franco-genevois, in Rapport de Conseil d’État sur les questions régionales, (...)
99Aujourd’hui, ce Comité existe toujours et reste un élément actif et important de la coopération transfrontalière dans la région. Au sein de ce Comité, quatre “Commissions permanentes” ont été créées pour régler des questions particulières dans des domaines définis. Ainsi, on trouve une Commission “Culture et loisirs”, une autre intitulée “Economie et transports”, une troisième sur le thème “Environnement et aménagement rural et urbain” et enfin une qui traite des “Populations frontalières”124. Cette structure, il est intéressant de le constater, ressemble fort à celle des “Communautés de travail” que nous avons examinées dans la Section I ci-dessus, et leur est même chronologiquement antérieure. Y aurait-il donc mimétisme — conscient ou non — ou cette forme d’organisation est-elle imposée par la nature même du phénomène ? Cette question relève plus des sciences politiques que du droit, et nous ne l’approfondirons pas, mais ce constat permet de mettre en évidence une parenté entre les deux types d’institutions.
100En conclusion de ce paragraphe, nous pouvons constater à l’examen de l’exemple de la région genevoise qui a agi dans ce domaine en tant que précurseur, que les structures de coopération mises en place par les États, si elles permettent de régler les nouveaux problèmes apparus aux confins du territoire national selon les procédures traditionnelles du droit international, ne se révèlent par contre guère fonctionnelles, et que très vite les États doivent faire appel aux collectivités concernées pour agir concrètement au sein des institutions ainsi créées. Nous voyons à cela deux raisons.
- 125 Voir sur la notion de "compétences locales" le point de vue d’Autexier, ainsi que la critique de LA (...)
101Premièrement, il est certain que les questions dont sont saisies de telles Commission de voisinage, ont un caractère éminemment local, et que de ce fait, les autorités locales sont plus au courant des réalités et des contraintes sur lesquelles est appelée à débattre la Commission. Ainsi, d’une manière ou d’une autre, les États devront faire appel aux élus locaux de sorte à ce qu’ils donnent leur avis sur les questions posées. Il y aurait ainsi une compétence “naturelle” pour les élus locaux à régler les problèmes de caractère local, même si la solution à ces questions implique la coordination des actions de part et d’autre d’une frontière nationale125. Nous pensons qu’effectivement, les autorités locales ont des compétences pratiques, basées sur leur connaissance de la situation particulière, certainement plus grandes que celles des États, ce qui n’implique par contre — hélas — pas nécessairement une compétence juridique à agir.
- 126 Avec quelques exceptions dans les États fédéraux principalement, mais on notera qu’il s’agit toujou (...)
- 127 Voir ci-dessus notre Chapitre 1, section I.
- 128 Voir par exemple l’article de Burdeau, notamment pp. 103-105.
102Notre seconde observation porte sur le caractère international de la relation. Il est de règle que les relations internationales soient l’apanage exclusif de l’État central, quelle que puisse être l’étendue des compétences d’entités infra-étatiques sur le plan du droit interne126. Cette convergence des solutions adoptées par les différents droits nationaux s’explique aisément par l’importance de ce qu’étaient, historiquement, les relations internationales. En effet, lorsqu’un État se mettait en relation avec un autre, c’était à n’en point douter pour des questions d’intérêt national. Or, au vu du développement des tâches de l’État moderne, celui-ci doit prendre à sa charge un nombre toujours plus important de fonctions spécialisées et d’un intérêt politique souvent restreint127. Cette multiplication des activités se remarque en droit interne bien entendu, mais comporte nécessairement des répercussions sur le plan des relations internationales128.
103Ce second constat conduit à une seconde approche du phénomène de la coopération transfrontière dans les relations interétatiques. Un certain nombre d’accords ont ainsi cherché, non plus à résoudre entre États les questions posées par les questions qui font l’objet de notre étude, mais à définir un cadre juridique permettant aux CPIEs elles mêmes de traiter directement de ces questions. C’est l’étude de tels accords qui constitue l’objet du second titre de cette section.
B. Des mécanismes internationaux visant à une reconnaissance des compétences des CPIEs
- 129 Dans certains cas seulement à certaines d’entre elles, clairement énumérées dans le traité.
104Cette seconde approche retenue par les États consiste en une reconnaissance de leur part que certaines questions circonscrites dans des limites clairement définies peuvent, malgré leur aspect “international” — ou à tout le moins transfrontalier ou transnational —, ne pas relever des compétences exclusives de l’État d’entretenir des relations internationales, mais ressortir directement de la compétence des CPIEs. En conséquence, les États s’engagent par un accord international — donc entre États — à reconnaître à leurs CPIEs129 dans leurs ordres juridiques internes la compétence d’entretenir directement des relations et de conclure si nécessaire des actes juridiques avec des CPIEs situées sur le territoire d’un autre Etat signataire.
105Ainsi, plutôt que comme dans le premier cas chercher à développer des mécanismes nouveaux de coopération interétatiques, les accords examinés ici visent à une redistribution des compétences en matière de relations internationales de type public entre l’État central et les CPIEs. Cet objectif n’est néanmoins, comme nous allons le constater, pas encore atteint par tous les accords existants. Nous allons examiner successivement quatre accords qui ont choisi cette approche. L’accord conclu en 1977 dans le cadre du Conseil des Pays nordiques (1), la Convention-cadre du Conseil de l’Europe de 1980 (2), la Convention Benelux de 1986 (3), et l’accord entre les Pays-Bas et la République Fédérale d’Allemagne signé le 23 mai 1991 (4). Enfin nous examinerons un avant-projet de Convention sur la coopération interterritoriale (5) préparé au sein du Conseil de l’Europe.
1. Accord entre le Danemark, la Finlande, la Norvège et la Suède concernant la coopération transfrontalière au niveau des collectivités locales, du 26 mai 1977130
- 130 Ci-après Convention des pays nordiques.
- 131 Nous verrons dans ce sens les doléances de l’Assemblée parlementaire au paragraphe suivant.
- 132 L’article premier de l’accord décrit (avec toute la poésie que l’on reconnait aux langages qui nous (...)
106Cette Convention conclue entre les pays nordiques pour régler leurs questions de coopération transfrontalière quelques trois ans avant la Convention-cadre du Conseil de l’Europe est remarquable à plusieurs égards, ses dispositions étant plus progressistes que celle contenues dans le texte de la Convention finalement adoptée par le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe131. Par contre, et contrairement à la Convention-cadre, les bénéficiaires de ses dispositions sont les communes seules, à l’exclusion de collectivités locales plus étendues132.
- 133 Le texte de l’article 2 du traité est le suivant : " Tout État contractant reconnaît aux collectivi (...)
- 134 II faut attendre la signature en septembre 1986 de la Convention entre les pays du Benelux pour voi (...)
- 135 Alors que le paragraphe quatre de l’article 3 de la Convention-cadre permet au gouvernement nationa (...)
- 136 Subsidiaire en ce sens que toute disposition pertinente, même réglementaire, de l’ordre juridique n (...)
- 137 Ce qui est continué a contrario par l’Avis No 96 d e l’Assemblée parlementaire q u i demande au Com (...)
- 138 Les régions frontalières " [s]e félicitent de la reconnaissance du droit fondamental des communes e (...)
107Premièrement, un droit à la coopération est reconnu aux collectivités locales, sous réserve des compétences nationales133. La reconnaissance d’un tel droit est restée longtemps134 unique dans un instrument international, et nous paraît être d’une importance fondamentale, notamment en ce qu’il implique que les collectivités locales sont entièrement libres d’entreprendre les initiatives qui leurs semblent opportunes en matière de coopération transfrontière, avec pour seule limite, les compétences telles qu’elles découlent de l’ordre national135. Une telle liberté d’initiative, conséquence de ce droit à la coopération transfrontière, équivaut pour ce qui est de ses effets à l’introduction dans chacun des ordres juridiques des États parties à cet Accord d’une forme de compétence subsidiaire136 appartenant aux collectivités locales en matière de coopération transfrontalière. Ainsi dans tous les cas où une situation de caractère transfrontalier ne serait pas expressément couverte par une norme de l’ordre juridique national, les collectivités locales devraient être considérées comme compétentes. La Convention-cadre elle, ne reconnaît aucun droit à la coopération transfrontalière aux CPIEs137, contrairement à ce qu’affirment les régions frontalières138.
- 139 Le second paragraphe du préambule reconnaît l’intérêt pour les collectivités locales des États part (...)
- 140 Le second paragraphe du préambule va également dans ce sens, puisqu’il fait part du souhait des pay (...)
- 141 Voir le titre C de notre seconde partie.
- 142 L’article 2.1 de la Convention-cadre précise : "Est considérée comme coopération transfrontalière, (...)
108Ensuite, ce même article 2 de la Convention des pays nordiques, ne contient aucune référence à un critère étroit de vicinité ; la coopération transfrontière est ouverte à toutes les collectivités locales, que celles-ci jouxtent une frontière nationale ou non139, et que la coopération soit envisagée avec un pays directement voisin, ou un autre des pays signataires140. Cette approche, dénotant une conception étendue de la coopération transfrontalière — puisqu’il s’agit en fait de coopération transfrontière selon notre terminologie — possède l’immense avantage de correspondre aux actuels développements que la pratique des CPIEs permet de mettre en lumière141. Le Conseil de l’Europe a pour sa part adopté une définition beaucoup plus restrictive de la coopération transfrontalière, exigeant un rapport de proximité entre les CPIEs qui souhaitent s’engager dans la coopération transfrontalière, et limitant donc cette coopération aux rapports de voisinages142.
109Le troisième point qui nous paraît digne d’attention est la disposition que contient la Convention des pays nordiques sur les rapports de responsabilité qui stipule :
- 143 Article 2 § 3.
“ La collectivité locale concernée doit répondre elle-même des engagements qu’elle prend vis-à-vis de la collectivité locale, d’un autre pays nordique. ”143
110Une telle norme, eu égard au souci des États de ne pas voir leur responsabilité internationale mise en cause pour le non respect d’engagements pris par une de leurs collectivités territoriales nous paraît tout à fait apte à atteindre son but. En fait, cette disposition peut, tout en parvenant aux mêmes fins pratiques, être interprétée de deux manières juridiquement forts différentes.
- 144 Article 3 du projet CDI.
111En effet, la responsabilité fait appel à la notion de “fait illicite” ; le projet de la CDI détermine ce fait internationalement illicite selon deux critères : tout d’abord, il faut que le comportement à l’origine d’un différend soit attribuable à l’État, et ensuite que “ce comportement constitue une violation d’une obligation internationale, de, l’État”144.
- 145 Il s’agit là d’une réserve classique en droit international, communément appelée "clause fédérale". (...)
- 146 Condorelli dissertant sur l’imputation à l’Etat d’un fait internationalement illicite parvient à la (...)
112Si donc le non-respect par une CPIE d’un engagement pris envers une CPIE étrangère n’engage que sa responsabilité propre, c’est qu’une des deux conditions nécessaires et suffisantes pour qu’il existe un “fait internationalement illicite de l’État” n’est pas remplie. L’article 2 § 3 de la Convention des Pays nordiques peut donc être basé sur le constat du défaut de l’une ou de l’autre des conditions susmentionnées. Une première interprétation amène ainsi à considérer que les États envisagent que les relations de leurs CPIEs peuvent dans certain cas apparaître comme des “faits de l’État” selon le droit international général — donc comme pertinents au regard du droit international —, mais que même dans cette éventualité, ils souhaitent déroger au régime général de l’imputation de la responsabilité internationale et préciser que les actes de leurs CPIEs respectives ne peuvent être considérés comme engageant l’État national auquel elles appartiennent145. La seconde branche de l’alternative consiste à voir dans cet article le constat par les États signataires que les relations entres CPIEs de nationalités différentes ne peuvent en aucun cas être soumises au régime de responsabilité prévu par le droit international ; on en déduit alors logiquement que ces rapports juridiques ne relèvent pas du droit international, raison pour laquelle ils ne peuvent engager la responsabilité internationale146.
113Cette question de la responsabilité internationale de l’Etat est particulièrement sensible, et permet la plupart du temps aux États de justifier leurs réticences à laisser leurs CPIEs s’engager dans des accords de portée transnationale. Aussi affirmer, comme le fait la Convention des Pays Nordiques, que la responsabilité en cas de non-respect d’un accord incombe exclusivement à la CPIE partie à cet accord, permet de lever une sérieuse hypothèque sur le développement de la coopération transfrontière.
- 147 Cette convention n’est pas ouverte a l’adhésion d’autres Etats. On peut éventuellement envisager qu (...)
114En conclusion, nous constatons qu’à bien des égards, la Convention des pays nordiques sur la coopération transfrontalière est remarquable, même s’il ne faut pas en oublier les limites, en particulier son cadre géographique restreint à quatre pays147, ce qui d’ailleurs constitue une des raisons probables de son caractère éminemment progressif, les situation et les systèmes juridiques des États partenaires présentant une certaine homogénéité. Nous ne pourrons malheureusement pas étudier les suites qui ont été données dans la pratique à cet accord, en raison de notre absence totale de connaissance des langues utilisées par les CPIEs dans leurs entreprises de coopération transfrontalière. Nous pensons néanmoins que l’étude de ce texte rempli un rôle important dans notre présentation, notamment en ce qu’elle permet de mettre en lumière les importantes limitations de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, donnant ainsi plus de consistance aux critiques que la doctrine a pu émettre sur ce dernier Traité.
2. La Convention-cadre du Conseil de l’Europe du 21 mai 1980
- 148 La terminologie retenue par le Conseil de l’Europe distingue la Coopération transfrontalière, qui e (...)
- 149 A contrario, le mandat n’était donc pas limité aux relations de voisinage au sens strict.
- 150 Directive No 227, 1964.
115La Convention-cadre, ouverte à la signature des États membres du Conseil de l’Europe le 21 mai 1980 à Madrid, est la concrétisation d’années de réflexions et d’efforts au sein du Conseil de l’Europe. Elle se voulait, du point de vue de l’Assemblée parlementaire, la clef de voûte de l’édifice nouveau que l’Europe se sentait devoir bâtir autour de la coopération transfrontalière148, tant en ce qu’elle prendrait en compte les expériences passées qu’en ce qu’elle pourrait servir de base à des développements futurs. Ainsi dès 1964, l’Assemblée charge la Commission des pouvoirs locaux [“d’examiner l’opportunité et, le cas échéant, les modalités de coopération [...] entre collectivités locales des différents États membres du Conseil de l’Europe en particulier149 entre communes voisines situées aux frontières des Etats membres.”150
- 151 Directive 288. 1970.
- 152 Ibid.
116Les exécutifs nationaux, responsables de la rédaction du texte étaient eux moins enclins à envisager un développement grandiose de la coopération transfrontalière, et ils ont dans un premier temps essayé de ne pas inscrire cette question à leur programme de travail, provoquant l’ire de l’Assemblée parlementaire qui se déclare “particulièrement inquiète de l’attitude, négative généralement manifestée par les Ministres des Affaires étrangères à l’égard des recommandations touchant le domaine des collectivités locales et la collaboration entre communes”151, allant jusqu’à trouver une telle attitude, “préoccupante pour les travaux de l’Assemblée dans leur ensemble, et pour les relations entre l’Assemblée et le Comité des Ministres”152.
- 153 Pour un compte-rendu de ces péripéties liées à l’élaboration de la Convention-cadre, voir Decaux, p (...)
117Ainsi, bien que la nécessité d’une telle Convention soit apparue comme évidente à certains organismes spécialisés et subsidiaires du Conseil de l’Europe, tel n’était pas le point de vue des instances ayant un pouvoir décisionnel, et la Convention-cadre est née dans la douleur153.
- 154 Avis No 96(1979), 4.
- 155 Ibid., 5.
118Sa portée est finalement nettement moindre que ce qu’envisageaient ses promoteurs. Ainsi, dans son Avis No 96, l’Assemblée parlementaire félicite certes le Comité des Ministres pour s’être mis d’accord sur un texte définitif à soumettre aux Etats membres, mais ce tout en “déplorant les délais excessivement longs qu’a requis l’élaboration de cet instrument, et notant avec regret que le texte, du Comité des Ministres reste considérablement en retrait par rapport aux objectifs visés par le Projet de l’Assemblée”154. Outre cette réminiscence de la querelle qui l’a opposée au Comité des Ministres l’Assemblée regrette également “que. la convention-cadre contienne de nombreux termes extrêmement vagues, et que la convention manque ainsi de précision et de force obligatoire ;”155.
- 156 Decaux, p. 597.
- 157 Avis No 96 (1979). 9.
- 158 Voir pour les conclusions qui nous intéressent de ce comité ad hoc, le texte visé par les notes 87 (...)
119Peut-on alors dire, comme le fait Emmanuel Decaux dans son article de référence sur cette Convention que “[d]evant l’accumulation des limites juridiques et pratiques que nous venons d’évoquer, le rôle de la convention-cadre semble se réduire à une simple déclaration d’intention.”156 ? Nous ne le pensons pas, et préférerons adopter le point de vue de l’Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe qui estime “que les principes formulés dans ce texte peuvent servir de base à une nouvelle doctrine de droit international réglant les rapports de bon voisinage à travers les frontières et la répartition des compétences entre les pouvoirs publics ;”157. Ce résultat, même s’il ne correspond pas aux espoirs que certains avaient placés dans la négociation de ce texte, est déjà remarquable. De plus, il faut constater que cette convention est à l’origine d’un certain nombre de développements ultérieurs, formant une sorte de tronc dans ce nouveau domaine juridique, à partir duquel peuvent s’élancer des ramifications. Ainsi nous pensons que des instruments tels que la Déclaration de Jaca, exposant la position doctrinale d’un certain nombre d’éminents spécialistes européens des questions juridiques relatives à la coopération transfrontalière, sont des développements utiles, qui permettent à ce domaine des relations internationales en pleine évolution de ne pas être figé dans un cadre juridique par trop rigide, qui serait vite dépassé. Plus récemment, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe a décidé en 1990 la constitution d’un comité ad hoc d’experts chargé d’examiner les obstacles juridiques ou d’autres types à la mise en œuvre de la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière158.
- 159 Article 33 de la Convention-cadre.
- 160 Dans ce sens, Decaux, p. 597 : "C’est donc l’application de la Convention-cadre qui constitue le vé (...)
120La convention-cadre elle-même n’a d’ailleurs pas l’ambition de régler toutes les situations de coopération transfrontalière, et elle prévoit même expressément que ses dispositions “n’affectent pas la faculté pour les Parties contractantes de recourir d’un commun accord à d’autres formes de coopération transfrontalière.”159. Ceci laisse donc ouverte la porte à des évolutions ultérieures, et c’est le succès qu’aura la Convention dans son application, tant en ce qui concerne les ratifications par les États que l’usage qui en sera fait par les CPIEs, qui permettra de juger de la valeur de cet instrument160.
121Nous reviendrons sur cette question après avoir examiné le contenu même de la Convention. Nous nous limiterons d’ailleurs à quelques observations, une excellente présentation et première critique en étant faite dans l’article déjà cité de DE-CAUX, auquel nous nous permettons de renvoyer le lecteur.
122Dans un premier temps nous examinerons les limites matérielles fixées au champ d’application de la Convention (a), avant d’examiner la portée juridique des dispositions qu’elle contient (b), puis de porter un examen critique sur les formes de coopération qu’elle propose de mettre en œuvre (c). Enfin, nous examinerons l’impact que cette Convention a eu en Europe sur le développement de la pratique transfrontalière (d). Une brève analyse du projet de Protocole additionnel à cette Convention suivra (e) avant que nous nous permettions de porter un jugement, au regard de la pratique, sur la pertinence des dispositions de ce texte.
a) Une Convention limitée aux rapports de voisinage
- 161 Voir Decaux, pp. 589-592.
123Notre première remarque porte sur le lien que la Convention-cadre fait entre la coopération transfrontalière et les rapports de voisinage et que nous avons d’ailleurs également mentionné dans notre paragraphe précédent. Nous voulons simplement ici ajouter quelques éléments de fait qui confirment l’existence de ce lien. Tout d’abord, l’article 9 § 2 de la Convention, relatif à son entrée en vigueur, précise : “La Convention entrera en vigueur trois mois après le dépôt du quatrième instrument de ratification, d’acceptation ou d’approbation, à condition que deux au moins des Etats ayant accompli celle formalité aient une frontière commune.” Cette exigence supplémentaire confirme bien la limite aux rapports de voisinage que les États entendent imposer aux efforts de coopération transfrontalière. Dans le même sens, DECAUX parle du “caractère frontalier de la coopération”161.
- 162 Déclaration faite Uns du dépôt de l’instrument de ratification le 29 mars 1985, reproduite dans le (...)
- 163 Decaux, pp. 589-590.
- 164 Même si les régions frontalières estiment pouvoir être au bénéfice d’une forme d’inégalité compensa (...)
124Les États ne sont pas insensibles à cette limitation, et ainsi l’Italie a, lors de la ratification, déterminé, comme l’article 2 § 2 l’y autorise, une zone d’application de 25 kilomètres à l’intérieur de laquelle cette Convention est pertinente162. Comme le note avec justesse DECAUX, “le but du Conseil de l’Europe d’union plus étroite entre ses membres ne saurait viser seulement une tranche frontalière à l’exclusion de la majorité des régions européennes”163 ; nous ne pouvons qu’abonder dans son sens, en soulignant les difficultés politiques164qu’entraînera inévitablement la mise en œuvre d’une limitation du type proposé.
- 165 Résolution No 1 de la Conférence d’Athènes de 1976 des Ministres européens responsables des collect (...)
- 166 Article 10, 1.
- 167 Une tendance semble néanmoins privilégiée aujourd’hui par la CPLRE qui cherche, tout en réclamant u (...)
125En fait, nous l’avons vu dans notre la première Section de ce chapitre, la pratique des CPIEs ne va pas dans ce sens, et les actions de coopération dont le fondement et les buts ne sont pas des questions de voisinages commencent à fleurir. Nous voyons néanmoins dans les termes de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe — qui rappelons le se veut d’un “caractère évolutif [...,] ouvrant la possibilité de la perfectionner et de la compléter, en fonction de l’expérience constatée lors de la mise en œuvre des dispositions conventionnelles”165 — un élément laissant à penser qu’un développement vers des formes de coopération transfrontière ne ressortissant pas exclusivement des questions de voisinage n’est pas exclu. En effet, l’article 10 de la Convention envisage l’ouverture à l’adhésion, sur invitation du Conseil des Ministres, à des États non-membres du Conseil de l’Europe. Or l’invitation du Comité des Ministres “devra recevoir l’accord exprès de chacun des Etats ayant ratifié la Convention”166. Une telle disposition ne pourrait se justifier si, comme on entend le tirer de l’article 9 § 2, le texte de la Convention limitait strictement ses applications aux relations de voisinage. En effet, ce ne sont que les États voisins du nouveau venu, les seuls avec qui cette Convention serait applicable, qui devraient alors être consultés. Cette exigence de consultation de tous les États parties, mais non de tous les membres du Conseil de l’Europe, nous paraît ainsi révélatrice de la connaissance des rédacteurs de la Convention que les tentatives de limiter l’application de celle-ci strictement aux rapports de voisinage risque dans le futur et en raison du potentiel évolutif que l’article 8 confère à la Convention, d’être battue en brèche167.
b) Des dispositions peu contraignantes
- 168 Dans son Avis No 96 déjà cité. 5 (cf. supra., notes 43 et 44)
- 169 Article Premier.
- 170 Ibid.
- 171 Article 4.
- 172 Article 3, 1, al. 2. in fine. A noter que la question de la valeur et de l’utilisation des accords (...)
- 173 Article 3, 1, al. 2.
- 174 Dans ce sens, voir Decaux, pp. 587-589 et 592 à 594. Nous ne partageons néanmoins pas ses réflexion (...)
126Nous tenons ensuite à insister sur l’aspect peu contraignant que présente pour les États parties cette Convention. En effet, les obligations qui y sont énoncées, comme l’a d’ailleurs déploré l’Assemblée parlementaire168 sont extrêmement vagues, et on pourrait même se demander quelles conséquences peuvent être tirées sur le plan juridique lorsqu’un État “s’engage à faciliter et à promouvoir”169, qu’il “s’efforcera de promouvoir la conclusion des accords et arrangements qui s’avéreront nécessaires”170, ou encore qu’il “s’efforcera de résoudre les difficultés”171. De même, les modèles d’accords qui sont annexés à la Convention, “étant de nature indicative, n’ont pas de valeur conventionnelle”172 ce qui n’empêche pas que les États “pourront notamment s’[en] inspirer”173. Une telle prudence dans les termes et un tel déploiement de clauses évasives montre bien la volonté des Etats européens de ne pas prendre d’engagements fermes en cette matière174
127Il est donc tentant d’analyser de manière pessimiste le résultat que constitue le texte de cette Convention. Pour notre part, nous pensons qu’une telle analyse serait méconnaître le contexte dans lequel cette Convention a été élaborée, ainsi que ne pas tenir compte des germes de développements futurs qu’elle contient.
- 175 Au sens du droit international, c’est-à-dire n’avant pas, sauf exceptions, la capacité de représent (...)
- 176 Comme nous avons tenté de le mettre en évidence dans le chapitre premier de cette partie.
- 177 Decaux, p. 559.
- 178 Condorelli et Salerno voient même dans cet acte de reconnaissance, la possible naissance d’une norm (...)
128Pour ce qui est du contexte, il ne faut pas oublier que cette Convention n’est pas tant l’œuvre de la volonté des États européens représentés par leurs exécutifs, que celle d’acteurs non étatiques175 dont les pressions ont été rendues d’autant plus efficaces qu’elles s’appuyaient sur certains problèmes matériels incontournables176. Au vu de ces éléments et si la Convention-cadre a bien pour “objet essentiel [..] de remettre en cause le monopole étatique des relations internationales”177, on comprend que les Etats ne soient guère enclins à y faire figurer des dispositions contraignantes, ni même désireux d’entrer en matière. Ainsi, même prononcées du bout des lèvres — et peut-être surtout dans ce cas —, les dispositions de la Convention-cadre constituent un aveu de la nécessité matérielle d’une reconnaissance sur un plan juridique du phénomène de coopération transfrontalière en Europe, quelles que soient la valeur et l’efficacité des mécanismes que la Convention propose ensuite pour mettre en œuvre ce principe nouvellement imposé aux États178.
c) Les formes de coopération
- 179 Article 3 § 1, al. 2.
129Nous l’avons déjà mentionné, la Convention-cadre connaît cette structure particulière d’un accord relativement bref, soumis au régime commun prévu par le droit international général des traités, et d’une série d’annexes sous-forme de “modèles et schémas d’accords, de statuts et de contrats” qui, “étant de nature indicative, n’ont pas de valeur conventionnelle.”179
- 180 Petit Robert.
130De fait, ces schémas et modèles n’ont aucun caractère contraignant pour les Parties qui “pourront”, ce qui implique bien évidement qu’elles ne doivent pas, et que de toutes façons tout cela se passera dans le futur — qui peut être fort éloigné — “notamment” ce qui implique qu’il doit exister bien d’autres éléments qui ont une égale légitimité à être considérés par les États dans leur actions futures,“s’inspirer” ce qui n’implique que d’y “prendre ou emprunter des idées, des éléments”180 et donc justifie qu’on ne s’arrête pas à une étude détaillée de ces textes, mais qu’on se contente d’en tirer les grandes lignes, se réservant d’apporter plus d’attention à la concrétisation qu’en feront les acteurs lors de leurs actions futures.
- 181 Pour une présentation un peu plus substantielle, nous nous permettons de renvoyer à Decaux, pp. 598 (...)
- 182 Decaux présente un véritable tableau qui, à notre avis résume heureusement et clairement la situati (...)
- 183 La Convention-cadre distingue expressément les autorités locales, des autorités régionales, distinc (...)
131Notre présentation se résumera donc à une énumération des possibilités envisagées181. La systématique retenue par le Conseil de l’Europe divise les 11 modèles et schémas proposés entre cinq modèles d’accords interétatiques (I.1 à I.5) et six schémas d’accords ou de contrats à conclure entre autorités locales (II.1 à II.6). De plus, des modèles différents sont proposés en fonction de l’intensité de la coopération que les partenaires souhaitent développer, allant de la concertation, qui implique un degré d’engagements matériels relativement peu élevé , à la coopération, qui comporte elle des engagements juridiques plus contraignants. On obtient ainsi une sorte de tableau182 des différentes possibilités que, tant les gouvernements que les collectivités locales ou régionales183peuvent utiliser. On trouve ainsi :
i) Les modèles d’accords étatiques
132Cette série d’accords modèles pourrait, selon la logique du plan de ce chapitre, se trouver dans la section A, puisqu’il s’agit d’accords de coopération à passer entre États directement. Mais le but même de ces accords vise à conférer aux CPIEs des compétences afin d’entreprendre par elle-même des actions de coopération transfrontières, raison pour laquelle ce point est examiné dans ce paragraphe.
133Nous reprenons pour la présentation de ces modèles d’accords la numérotation proposée par le Conseil de l’Europe (de I.1 à I.5 et de II. 1 à II.6) et l’utiliserons comme en-tête de paragraphes. Les références à des articles de traités accompagnés d’aucune indication spéciale désignent le modèle d’accord dont il est question dans le paragraphe courant.
- 184 Rapport explicatif, 54, p. 20.
134I.1 “Modèle d’accord interétatique sur la promotion de la coopération transfrontalière”, qui curieusement constitue une sorte de reformulation de la Convention-cadre, épurée des paragraphes que les réticences de la plupart des représentants gouvernementaux ont obligé les rédacteurs de la Convention-cadre à inclure dans leur texte. Comme l’exprime le rapport explicatif, “[l]e modèle d’accord I.1 constitue une variante par rapport aux dispositions contenues dans la Convention-cadre proposée aux États qui voudraient préciser ou développer sur un plan bilatéral ou multilatéral le contenu de la Convention.”184 A ce jour il n’existe en Europe aucun traité s’inspirant de cette version remaniée de la Convention-cadre.
- 185 Rapport explicatif. 51, p. 19.
- 186 Voir donc pour une description du fonctionnement de ce type de commission notre titre A. ci-dessus.
135I.2 “Modèle d’accord interétatique sur la concertation régionale transfrontalière”. Ce modèle est directement “basé sur la somme des expériences pratiques résultant du fonctionnement de ces commissions”185 et prévoit la création de Commissions mixtes, et éventuellement en leur sein de Comités régionaux, correspondant ainsi exactement aux structures que la coopération franco-genevoise a la première développées186.
- 187 Article 1
- 188 Article 3.
- 189 Article 4.
136I.3 “Modèle d’accord interétatique sur la concertation locale transfrontalière”. Contrairement à ce que la quasi-homonymie des termes pourrait faire penser, les solutions préconisées dans cet accord sont fort différentes, puisqu’il s’agit pour les Parties d’inviter leurs autorités locales “à examiner ensemble les problèmes locaux d’intérêt commun dans le cadre de groupes de concertation.”187 “La vocation de ces groupes est d’assurer l’échange d’informations, la consultation réciproque, l’étude des questions d’intérêt commun, la définition d’objectifs identiques.”188 Une variante envisage la création d’une association de droit civil ou commercial selon le droit d’un des États concernés pour “fournir un support juridique à leur coopération”189.
- 190 Contra Dupuy, op. cit., p. 847. Voir pour un développement de notre point de vue et les taisons de (...)
137I.4 “Modèle d’accord interétatique sur la coopération transfrontalière contractuelle entre autorités locales”. Ce type d’accord ne vise que des actions bien particulières dans lesquelles des prestations ou des services peuvent être fournis. Nous pensons que ce type d’accords doit être limité très strictement sur la base de leur objet, notamment en raison de la solution retenue pour le droit applicable à ces situations, qui à notre avis exclu tout acte d’autorité190
- 191 Article 1.
- 192 La formule a par contre déjà fonctionné pour la concertation, mais tend à être aujourd’hui supplant (...)
- 193 Il s’agit des cas de la Cimab et de la Regio Basiliensis, examinés précédemment dans le chapitre 1 (...)
- 194 Voir le paragraphe 3 ci-dessus.
138I.5 “Modèle d’accord interétatique concernant les organismes de coopération transfrontalière entre autorités locales”, qui prévoit la création d’“associations ou syndicats de pouvoirs locaux”191 constitués sur le territoire et selon le droit d’un seul État, mais desquels des CPIEs étrangères peuvent devenir membres. Cette solution nous paraît difficilement applicable à la coopération192 en regard des limites que certains droits internes fixent aux compétences, notamment en matière compromissoire, de leur CPIËs. Sa mise en pratique reviendrait néanmoins à faire avaliser par les Etats une forme de coopération transfrontière qui s’était volontairement développée en dehors de la sphère étatique193. Ceci étant dit, une telle solution est possible, bien que la conception la plus récente, telle que notamment développée par la Convention du Benelux, semble adopter une voie encore plus progressiste194, qui risque de rendre, si elle est suivie, la proposition de ce modèle désuète.
ii) Les schémas d’arrangements entre CPIEs
- 195 A l’exception probable des cas visés par le schéma 2.6, comme le dit la note liminaire précédant ce (...)
139Ces modèles pourraient donc, selon la systématique de la Convention-cadre, être utilisés directement par les CPIEs des pays ayant ratifié la Convention, sans intervention nécessaire de l’Etat195. Nous voyons notamment un élément en faveur de cette interprétation en ce sens que tous les modèles proposés demandent, en fin de texte, aux Parties (donc les CPIEs) d’informer le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe de la conclusion de l’accord, ainsi que de lui en transmettre le texte, ceci sans transiter par la voie habituelle des instances nationales.
- 196 Article 3.
- 197 Sans pour autant que la question de la personnalité de ce groupe soit tranchée. On se retrouve ains (...)
- 198 Article 2.
140II.1 “Schéma d’accord pour la création d’un groupe de concertation entre autorités locales”. La fonction de ce groupe est essentiellement déliberative et il est “habilité à faire procéder à des études et des enquêtes sur les questions de sa compétence”196, celle-ci étant définie par les CPIEs elles-mêmes en vertu de l’article 1al.1. Il importe également de relever deux dispositions qui laissent supposer que des fonctions plus étendues pourraient être assurées par l’organisme ainsi créé. L’article 4 qui stipule que “[l]es membres du groupe peuvent convenir de confier au groupe l’exécution de certaines tâches d’ordre pratique bien délimitées. Le groupe peut en outre accomplir toutes les missions qui lui sont confiées par d’autres institutions.”. De plus l’article 8 prévoit que “[d]ans ses rapports avec les tiers, le groupe est représenté par son Président sauf dispositions particulières du règlement intérieur”197 Enfin, nous relèverons qu’une variante proposée pour la composition du groupe permettrait d’y inclure “les autorités locales et régionales, les groupes sociaux-économiques et les personnes physiques”, le groupe décidant de l’admission de nouveaux membres198. Les solutions ainsi retenues ne sont pas sans rappeler l’expérience de la région bâloise que nous avons examinée en introduction au titre premier de cette partie.
- 199 Article 3.
- 200 Dans ce sens et a contrario, les dispositions de l’article 5. Également l’article 3 : "Les parties (...)
- 201 Article 6.
141II.2 “Schéma d’accord pour la coordination dans la gestion d’affaires publiques locales transfrontalières”. Cet accord intimement lié aux questions de voisinage (art.2) consiste en un engagement des parties “à se soumettre à une procédure de consultation préalable avant la prise des décisions”199, engagement à la fois étendu, en ce sens qu’il introduit une nouvelle procédure obligatoire pour un certain nombre d’objets qui préalablement pouvaient être réglés à la seule initiative de la CPIE partie, et de peu de portée en ce sens que les Parties sont libres de l’usage qu’elles feront du résultat de la consultation, qui lui n’a aucune force obligatoire200. Ce modèle est à notre avis le plus intéressant de ceux proposés dans les annexes, notamment par la clarté de sa structure, et les solutions originales qu’il propose, notamment en matière de “conciliation” et de la création d’une “instance de contrôle”, composée d’experts désignés par les deux parties201.
142II.3 “Schéma pour la création d’associations transfrontalières de droit privé”. Extrêmement sommaire, cet accord envisage la création d’une association de droit privé selon le droit national d’un des États concernés. Il s’agit d’une pratique déjà existante autour de certaines frontières, mais elle présente l’inconvénient de ne pouvoir régler qu’un nombre limité de problèmes.
143II.4 “Schéma de contrat de fourniture ou de prestation de services entre collectivités locales frontalières (de type “droit privé”)”. Ce type de contrat est limité à quelques objets bien précis, comme le souligne la note liminaire :
“Il s’agit d’un type de contrat auquel peuvent avoir recours les collectivités locales pour la vente, la location, un marché de travaux, la fourniture de biens ou de prestations, la cession de droits d’exploitation, etc. [...] on admet que ce type de contrat peut être utilisé chaque fois que, selon l’interprétation prévalant dans chaque pays, il s’agit d’une opération plutôt de type commercial ou économique qu’une personne physique ou morale de droit privé aurait également pu conclure. Pour toute opération qui comporte l’intervention des collectivités locales exerçant des attributions qui ne peuvent être le fait que de la puissance publique, il y a lieu de considérer, en plus des dispositions évoquées ci-après, les règles supplémentaires développées dans le contrat modèle de type “droit public” (voir 2.5). ”
- 202 Voir les réflexions développées dans notre chapitre premier, supra.
144Voilà qui démontre suffisamment les limites de ce type d’accord, qui notamment ne peut servir dans toutes les relations ayant des implications politiques. Il n’empêche qu’au vu des tâches toujours plus nombreuses qu’entreprend l’État202, ce type de contrat peut se révéler utile.
- 203 Note liminaire de ce schéma d’accord.
145II.5 “Schéma de contrat de fourniture ou de prestation de services entre collectivités locales frontalières (de type “droit public”)”. Il s’agit comme dans le cas précédent de régler des activités spécifiques, propres à être régies par des contrats ; mais dans l’hypothèse ici examinée, ces “prestations” restent néanmoins soumises au droit public, car certains aspects de leur exécution fait appel à la puissance publique (par exemple les contrats de concession). Comme la note liminaire le spécifie, c’est le droit des pays en cause qui procédera à la qualification (publique ou privée) de l’action envisagée. La principale limite, dont les rédacteurs sont conscients est que [l]a possibilité de “faire passer la frontière” à de tels types de contrats n’est pas admise par tous les pays”203, et que donc, souvent la soumission d’une collectivité publique d’un État donné au droit public d’un autre État, car telle est la solution proposée, n’est pas admise par le droit national de cette collectivité.
- 204 Point 2 du Schéma.
- 205 Le point 4 parle de "capital social" et le point 6 "d’administrateurs ou gérants".
146II.6 “Schéma d’accord pour la création d’organismes de coopération intercommunale transfrontalière”. Ce dernier type d’accord, le plus audacieux, devrait permettre de créer un organisme ayant une personnalité juridique distincte de ses membres, dans un ordre juridique que les statuts seront libres de déterminer, mais qu’ils devront clairement indiquer204. Cette solution nous paraît apte à constituer une base pratique et sûre pour la reconnaissance d’un tel organisme. Mais par contre, l’organisme envisagé aurait la forme d’une organisation commerciale de droit privé205 ce qui est loin de correspondre à toutes les situations envisageables. En fait, les rédacteurs ne visent que le cas de la création et l’exploitation d’un ouvrage, d’un équipement ou d’un service public. Même dans ce cadre limité, la solution nous paraît peu claire.
iii) Les modèles d’accords supplémentaires
- 206 Mais principalement un Comité ad hoc intitulé "Comité Ad Hoc pour la Coopération Transfrontalière" (...)
147Depuis la signature de la Convention-cadre, divers comités au sein du Conseil de l’Europe206 se sont réunis afin d’examiner l’opportunité de rédiger de nouveaux modèles d’accords ayant également le statut d’annexe à la Convention-cadre. Avant d’examiner le produit de leurs travaux, nous souhaitons nous permettre un bref commentaire que nous inspire la présentation des modèles d’accords annexés à la Convention-cadre.
148Il nous semble de fait principalement nécessaire de retenir la confusion qu’engendre cet enchevêtrement de solutions, toutes probablement aptes à régir quelques situations particulières, mais dessinant un paysage de la coopération transfrontalière très parcellaire, et passablement flou. Peut-être que le flou a permis de ne pas apercevoir les trous que ces solutions laissaient dans le tableau, mais il nous paraîtrait important d’envisager de combler ces lacunes. Nous pensons que l’approche choisie pour la rédaction de ces annexes, à savoir tenter de tirer des règles générales à partir de toutes les expériences spécifiques, imaginant une nouvelle “forme de coopération” chaque fois qu’un nouvel exemple ne pouvait être classifié dans les catégories déjà envisagées, n’est pas la meilleure, en tous cas du point de vue de la systématique juridique. Ainsi, nous pensons qu’une approche globale des questions posées par la coopération transfrontière est possible, et même nécessaire, ne serait-ce au pire que pour démontrer l’impossibilité de regrouper sous une seule qualification toutes les relations internationales aujourd’hui incluses dans la coopération transfrontalière, plutôt que de développer des nouvelles catégories d’accords modèles pour régler des problèmes sectoriels.
149Il semble d’ailleurs — nous allons le voir dans le paragraphe E ci-dessous — que le Conseil de l’Europe songe à adopter pareille démarche. Qu’il nous soit donc permis de procéder à une présentation très succincte de ces nouveaux accords. On trouve proposés les modèles d’accords suivants :
-
- 207 Accord. 1F, public par le Conseil de l’Europe — avec tous les autres accords supplémentaires — dans (...)
- 208 Article 2. Variante 1.
Un modèle d’accord portant sur la coopération économique et sociale interrégionale et/ou intercommunale, qui comporte deux variantes, l’une permettant de considérer ce texte comme modèle pour un accord interétatique, l’autre envisageant un “accord interrégional et/ou intercommunal”207. Aucune forme nouvelle de coopération ou d’obligation n’apparaît dans ce texte. En effet, les parties sont invitées à créer une Commission chargée “d’examiner les possibilités de développer des projets communs, d’élaborer un programme d’actions communes dans le domaine du développement régional et de définir les détails pour sa mise en œuvre”208. Rien de neuf donc.
-
- 209 Accord 2.F, pp. 6-8, Transfront (91)1.
- 210 Article 2.
- 211 "Dans le cadre des activités d’aménagement du territoire entreprises par les Parties, la Commission (...)
Le modèle suivant porte sur “la coopération intergouvernementale en matière d’aménagement du territoire”209 et prévoit la constitution d’une Commission comportant des représentants désignés non seulement par les autorités nationales, mais également par les autorités régionales, et éventuellement communales, concernées210. Quant aux tâches de cette commission, elles se limitent à la concertation ou à une forme bien faible de coopération211. Il ne s’agit en fait que d’une forme de coopération calquée sur celle que nous avons présentée dans la première section de ce chapitre, basée sur un accord international entre États.
-
- 212 Transfront (91) 1. pp. 9-12.
De même, le modèle 3F “portant sur la coopération interrégionale et/ou intercommunale, transfrontalière en matière d’aménagement du territoire”212 prévoit-il soit un accord interétatique visant à promouvoir la coopération entre CPIEs, soit un accord entre les régions ou communes directement, et visant à créer une commission.
-
- 213 Transfront (91) 1. pp. 13-22.
Viennent ensuite trois modèles d’accords portant sur la coopération de parcs (naturels) transfrontaliers213, qui pour ce qui est des développements de formes institutionnelles de coopération transfrontalière, n’apportent aucun élément nouveau.
-
- 214 Transfront (91) 1. pp. 23-27.
Enfin on trouve un “Modèle d’accord entre collectivités locales ou régionales sur le développement de la coopération transfrontalière en matière de protection civile et d’entraide en cas de désastre survenant dans les zones frontalières”214. Ce modèle s’inspire visiblement des plus anciens accords que nous avons pu trouver, notamment entre communes des Pays Scandinaves, et n’apporte à nouveau guère de nouveauté pratique.
150En fait, le lecteur a probablement du le constater, nous considérons que la démarche de développer de nouveaux modèles d’accords est, en l’état actuel prématurée. Nous pourrions comparer cette démarche à celle d’un groupe d’ingénieurs qui, à l’époque où le concept d’une voiture automobile était déjà imaginable, mais que le principe de la propulsion mécanique n’était pas encore résolu, se serait réuni afin de dessiner tous les types de carrosserie possible pour habiller le véhicule à venir, en tenant compte des paramètres les plus sophistiqués tels que la sécurité, les performances aérodynamiques, le confort des passagers, .... L’exercice devait certainement être intéressant, mais pour peu que le principe de la propulsion mécanique ne fut jamais résolu, ou que le système de propulsion eût pris une forme inattendue et impossible à caser dans les carrosseries inventées, le travail aurait alors été inutile...
d) La portée de la Convention-cadre
- 215 Il s’agit dans l’ordre alphabétique de : l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la Fran (...)
- 216 Le Danemark, la Finlande, la France, l’Italie, l’Espagne et la Suède.
- 217 Finlande, Italie, Espagne et Suède.
- 218 Italie, France et Espagne. Relevons que l’Espagne prévoit qu’en l’absence d’un tel accord préalable (...)
- 219 C’est là que les interprétations les plus divergentes apparaissent, puisque d’une part l’Italie sti (...)
- 220 Par exemple le Land de Berlin pour la RFA, déclaration qui n’a aujourd’hui plus de portée.
151Plus de dix années après sa signature, il paraît intéressant d’évaluer l’impact que la Convention-cadre a eu sur le développement, pratique et institutionnel, de la coopération transfrontière. Entrée en vigueur le 22 décembre 1981, après le dépôt du quatrième instrument de ratification, la Convention lie aujourd’hui 18 États européens, tous membres du Conseil de l’Europe215 qui ont ratifié la Convention. Six ont fait des déclarations lors du dépôt de leur instrument de ratification216 visant soit à limiter le champ d’application de la Convention à certaines CPIEs définies217, soit à subordonner la validité des accords entre CPIEs à la conclusion préalable d’accords interétatiques218, soit enfin pour déterminer des limites territoriales dans lesquelles la Convention s’applique219. Les autres déclarations visent simplement à étendre ou restreindre l’application de la Convention à certaines parties spécifiques du territoire220. Sous l’angle des ratifications, la situation apparaît donc comme plutôt satisfaisante.
- 221 Les réponses à ce questionnaire sont publiées dans le Document LR-R-CT (90) 6 du Conseil de l’Europ (...)
- 222 Et parmi ces trois pays, la Suisse et la France citent les actes constitutifs du Conseil du Léman e (...)
152Par contre, en ce qui concerne l’application de la Convention-cadre, un Comité ad hoc sur la Coopération transfrontalière mis sur pied au sein du Conseil de l’Europe a procédé à une enquête par questionnaire parmi les Etats membres afin de recueillir des informations concrètes sur l’impact de la Convention-cadre. A la question, cruciale à notre sens, de savoir si les collectivités locales des pays ayant ratifié la Convention avaient conclu des accords tels que prévus par l’article 3 de la Convention, sur les 11 États ayant répondu au questionnaire221 et ayant ratifié la Convention, seuls trois ont cité des cas d’application par les CPIEs de la Convention-cadre222, alors que sept autres reconnaissent que l’application de la Convention n’a pas été nécessaire, bien que des actions de coopération transfrontière aient été entreprises par des CPIEs de leur État.
153Ainsi l’impact pratique de la Convention-cadre semble à ce jour limité. Mais comme nous l’avions déjà laissé entrevoir, nous devons admettre que les modalités de coopération envisagées par la Convention-cadre ne sont pas son acquis essentiel. Nous pensons ainsi qu’il faut se garder d’un jugement hâtif sur la portée juridique véritable de ce texte et nous permettons de citer en ce sens Virally, qui a propos de normes juridiques floues et apparemment peu contraignantes note qu’
- 223 Virailly, op. cit., p. 224. Dans le même sens et (l’une manière plus spécifique à notre problématiq (...)
“il n’en reste pas moins que, même si, dans de telles hypothèses, l’obligation juridique est insaisissable, et peut-être nulle, les engagements ainsi pris dans le cadre d’un traité, peuvent constituer la base juridique de constructions futures. L’État qui n’est pas réellement contraint d’agir peut agir spontanément, en dehors de toute contrainte, et son action est évidemment conforme au droit et donc juridiquement correcte, même si elle est contraire à des règles de droit international général, qui seraient applicables en l’absence d’un traité.
Les engagements de l’espèce apportent ainsi un fondement juridique et une légitimation à une action future, ils fournissent le cadre et la justification juridique d’une politique. Il serait donc imprudent, avant de procéder à une analyse plus poussée, d’affirmer qu’ils sont dépourvus de portée juridique. ”223
- 224 Decaux insiste également sur ce point en ces termes : "Mais un particularisme supplémentaire appara (...)
154Cette réflexion est particulièrement pertinente dans le cadre de notre problématique, puisque les États ne sont pas les seuls acteurs de la coopération transfrontalière224, et que les CPIEs ont pour leur part, même si actuellement les cadres juridiques ne leurs permettent guère de situer leurs actions sur le plan du droit, démontré leur volonté d’agir. La Convention-cadre du Conseil de l’Europe est donc bien, même si ce n’est pas dans le sens où l’on pourrait l’imaginer à première vue, un point-clé dans l’évolution des formes juridiques de la coopération transfrontalière.
e) L’élaboration d’un Protocole Additionnel à la Convention-cadre
- 225 Pour le détail de ces propositions, voir supra chapitre I, p. 70.
155Nous l’avons déjà mentionné, un comité d’expert gouvernementaux réuni à Strasbourg au sein du Conseil de l’Europe les 22 et 23 avril 1991 pour la première fois, a “exprimé unanimement sa volonté, de voir renforcée la portée de la Convention-cadre” et “chargé le Secrétariat de préparer un avant projet de Protocole additionnel”225.
- 226 Document Conseil de l’Europe LR-R-CT (92) 2
- 227 La position du Secrétariat du Conseil de l’Europe se fondait sur les déclarations faites par la Fra (...)
- 228 Voir ci-dessus le paragraphe a) du titre B.2. de ce chapitre.
156Le Secrétariat du Conseil de l’Europe s’est acquitté de cette tâche, et un Projet de Protocole additionnel226, préparé conformément aux instructions fournies par le groupe d’experts gouvernementaux, a été soumis à ces mêmes experts le 11 juin 1992. Ceux-ci ont dans les grandes lignes approuvé le projet de Protocole soumis par le Secrétariat et même, phénomène étonnant, ont réclamé que sa portée soit élargie. En effet, l’article premier du projet soumis aux experts prévoyait que ce protocole ne s’appliquerait qu’aux collectivités et autorités territoriales ayant une frontière commune avec une CPIE étrangère. Mais les représentants de plusieurs États ont fait remarquer qu’une telle limitation créait une discrimination entre les collectivités territoriales d’un État, discrimination qu’il serait difficile de justifier, notamment au regard de la Charte européenne de l’autonomie locale. Cette dernière Charte reconnaît en son article 10, un droit pour les collectivités locales d’entretenir des relations transfrontalières, et il paraît difficile de justifier qu’un instrument juridique élaboré par le Conseil de l’Europe mette des limitations sur ce droit reconnu de façon générale227. Cet abandon de la référence au voisinage, qui n’était pas explicite dans le texte de la Convention-cadre, mais avait toujours été considéré comme sous-jacent aux principes reconnus dans la Convention-cadre228 a ainsi une très large portée, non seulement sur le domaine d’application du Protocole additionnel — si celui-ci vient à entrer en vigueur — mais également sur l’interprétation qu’il faut donner à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe.
- 229 Document Conseil de l’Europe LR-R-CT (92) 2.rev., p. 2.
157Ensuite, autre élément important, ce projet précise en son article premier que “Toute Partie contractante reconnaît et garantit le droit des collectivités ou autorités territoriales soumises à sa juridiction et visées aux articles 1 et 2 de la Convention-cadre, de conclure, dans les domaines de leur compétences et selon les procédures prévues par leurs statuts, des accords de coopération transfrontalière avec les collectivités ou autorités territoriales d’autres Etats. ”229
158Ainsi, les deux limitations principales de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, que nous n’avons pas manqué de souligner dans cette étude, seraient corrigées par l’adoption de ce Protocole additionnel, qui d’une part aurait une portée plus large que les seules relations de voisinage strict, et surtout reconnaîtrait enfin un véritable droit aux CPIEs relevant des États parties au Protocole additionnel à entreprendre des actions dans le cadre de la coopération transfrontière. Et comme la Convention Benelux ou la Convention germano-néerlandaise que nous allons examiner ci-dessous, la Convention-cadre ne considère pas qu’elle confère un droit nouveau aux CPIEs des États parties, mais reconnaît l’existence d’un droit préexistant, qui aux termes du texte, découle des “domaines de compétences” des CPIEs.
159Ce projet de Protocole additionnel, on le constate, va passablement plus loin que la Convention-cadre. Il s’agit plus que d’une simple mise à jour, mais véritablement d’une transformation fondamentale de la portée de la Convention-cadre, qui d’instrument important pour sa valeur symbolique essentiellement, deviendrait un véritable instrument juridique permettant de fonder en droit les relations transfrontières de CPIEs.
- 230 Nous renvoyons donc le lecteur au titre suivant pour une analyse détaillée de ces mécanismes et de (...)
160Historiquement, relevons encore que ce projet de Protocole additionnel s’inspire dans une grande mesure de la Convention Benelux de 1986 ; ainsi par exemple en son article 3, il reprend le mécanisme d’“organisme commun” institué par la Convention Benelux230.
161Ce projet de Protocole additionnel, on le constate donc, est remarquable par son contenu, et s’inscrit dans la ligne des développements juridiques les plus récents en ce qui concerne le phénomène de la coopération transfrontière. Ainsi, si la Convention-cadre a joué un rôle fondamental aux origines de la reconnaissance sur la scène internationale de ces relations transfrontières entre CPIEs — sans pour autant offrir un cadre juridique permettant de clairement y inscrire ces relations — l’adjonction de ce Protocole additionnel permettrait au mécanisme juridique mis sur pied au sein du Conseil de l’Europe, de se replacer à la pointe du progrès et d’offrir aux CPIEs et aux Etats un cadre juridique véritablement opérationnel. Mais évidemment, il s’agit là d’une musique d’avenir, ce projet devant encore franchir de nombreux obstacles avant de parvenir au stade d’instrument juridique.
3. La Convention Benelux concernant la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités territoriales
- 231 La Convention entre l’Allemagne et les Pays-Bas, qui a été signée le 23 mai 1991 n’a encore fait l’ (...)
- 232 Selon le mensuel Benelux Newsletter du mois de juin 1991, un premier cas d’application entre les co (...)
162Ce texte est à ce jour231 le plus élaboré des instruments interétatiques en vigueur visant à réglementer la coopération transfrontière. Il est remarquable par bien des points, comme nous allons le voir, notamment dans la mesure où il confère une véritable compétence aux CPIEs de chacun des pays de s’engager dans des actions définies de coopération transfrontière. Par contre, il n’est malheureusement pas encore possible de connaître l’influence concrète qu’aura cette convention sur la pratique des CPIEs des trois pays car, bien qu’ayant été signée à Bruxelles le 12 septembre 1986, elle n’est entrée en vigueur que le premier avril 1991232.
- 233 Réunion des Chefs de Gouvernement et des Ministres des Affaires étrangères du 10 novembre 1982. Cet (...)
- 234 Ce qui ne doit pas nécessairement être considéré comme un record impressionnant. Le projet de Conve (...)
163Cette Convention s’inscrit dans le cadre préexistant de l’Union économique Benelux, ce qui très vraisemblablement a dû permettre d’adopter plus facilement des points de vue concordants. Il n’empêche que la décision politique de conclure un tel accord remonte à 1982233 et que son entrée en vigueur remonte à quelques semaines du moment où nous rédigeons cet ouvrage, c’est à dire près de neuf années234 plus tard, ce qui montre que même entre États ayant préalablement affirmé leurs affinités politiques et économiques en concluant un traité d’union assez progressif, ce type de convention n’est pas aisé à rédiger, puis à accepter.
- 235 Le Luxembourg et les Pays-Bas l’indiquent dans leurs réponses à l’enquête réalisée par le Conseil d (...)
- 236 Ainsi on trouve le considérant suivant dans le préambule : "Constatant avec satisfaction que les co (...)
- 237 Transfront/Office (86) 14, p. 10. Il est possible que la mention d’un intérêt public évident manife (...)
164La rédaction de cette Convention serait inspirée de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe235. En fait elle s’en distingue remarquablement selon nous sur trois points à tout le moins. D’une part, elle ne vise absolument pas à réglementer les formes de coopération entre CPIEs relevant du droit privé à qui elle reconnait une existence indépendante de tout accord interétatique. En effet, de telles voies de coopération sont de fait déjà ouvertes aux CPIEs236. D’autre part et contrairement à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, la Convention Benélux ne contient aucune référence à une dimension de voisinage dans les relations qu’elle vise à couvrir et il ne s’agit pas là d’un oubli rédactionnel puisqu’on peut lire dans l’exposé des motifs : “Il n’y a pas de limitation territoriale du champ d’application de la convention. Les territoires des parties concernées ne doivent pas être contigus, ni jouxter la frontière, ni se trouver à l’intérieur d’une certaine bande frontalière. Des collectivités ou autorités territoriales situées à une certaine distance de la frontière peuvent dès lors collaborer s’il y a un intérêt public évident à le faire.”237
165Ainsi donc, si la source d’inspiration réside probablement dans la convention-cadre, l’approche générale de la Convention Benelux est beaucoup plus progressiste, comme cela ressort de l’exposé des motifs où l’on peut lire :
- 238 Id., p. 9.
“Tant la philosophie de la convention que le mécanisme juridique sont conçus selon l’idée que la frontière n’est plus un obstacle : les services de protection civile en cas de sinistre, les services d’électricité et de nettoyage de la voie publique, pour ne citer que quelques exemples, pourront désormais être assurés des deux côtés de la frontière de la manière la plus rationnelle, la plus efficace et la plus économique, le cas échéant par un organisme commun aux deux pays. ”238
166Un tel credo dans l’avenir de la coopération transfrontière est impressionnant, et nous pousse à nous interroger sur la formulation retenue lorsqu’on parle d’“organisme commun aux deux pays”. Autant il nous paraît aisément concevable que des CPIEs séparées par une ou des frontière (s) nationale (s) puissent de leur propre volonté créer des organismes qui leurs sont communs — aux CPIEs — autant nous restons songeurs à l’idée que les CPIEs peuvent créer des organismes communs aux deux pays.
- 239 L’article premier de la Convention énumère pour chaque pays signataire les "collectivités ou autori (...)
- 240 Article 2 :
"sans préjudice des possibilités de collaboration issues du droit privé, les collectivit (...)
167Enfin et surtout, la Convention Benelux atteint l’objectif devant lequel la Convention-cadre a échoué, en conférant aux CPIEs désignées par chaque pays239 une véritable base de compétence en matière de relations transfrontières240, sur laquelle les CPIEs peuvent valablement fonder en droit leurs actions de coopération — telles que définies par la Convention. En fait, la compétence reconnue est spécifiée en ces termes :
- 241 Article 2, par. 2.
“Les autorités visées à l’article 1er peuvent, pour la concrétisation de la coopération, conclure des accords administratifs, ainsi que créer des organes communs ou des organismes publics. ”241
- 242 En ce qui concerne les "organes communs", l’exposé des motifs précise qu’ils "désignent, à l’exempl (...)
168On le constate, la Convention Benelux fait plus que de reconnaître une base de compétence aux CPIEs, charge à elles de découvrir des modalités de mise en œuvre efficaces et auxquelles les États ne s’opposeront pas. Cette Convention définit par son libellé, des formes juridiques précises242 capables de créer des droits et des obligations.
- 243 Article 3, par. 2.
- 244 Article 3, par. 1.
- 245 Article 3. par. 2.
169En conséquence, l’accord s’attache à son article 3 à définir cette forme progressiste de coopération, “l’organisme public”, dont on apprend qu’il a la personnalité juridique243et que les CPIEs auxquelles s’applique la convention “peuvent lui attribuer des compétences de réglementation et d’administration”244. De telles dispositions méritent quelques commentaires. En ce qui concerne la personnalité juridique, elle n’est pas directement définie — notamment aucune indication n’est donnée quant à l’ordre juridique dont elle relève — mais il est précisé que “la capacité juridique reconnue aux personnes morales nationales ne lui est reconnue sur le territoire de chaque partie contractante, que dans la mesure nécessaire à l’accomplissement de sa mission et de ses buts.”245 Ainsi il y aurait une capacité fonctionnelle de cet organisme public dans les ordres nationaux. Cette solution permet certes d’assurer un fonctionnement pratique de l’institution, mais laisse en suspens plusieurs problèmes logiques.
- 246 Ainsi par exemple Dominice dans ses réflexions sur la personnalité juridique internationale reconna (...)
170En effet, le recours à la notion de capacité sans définir préalablement celle de personnalité est un procédé peu courant. Dans la règle, la capacité juridique est un des attributs de la personnalité, et non l’inverse, ce qui semblerait être la cas, à la lecture de la Convention Benelux, des “organismes publics”. En fait, il est possible de trouver des exemples où la personnalité et la capacité sont dissociées246. Mais dans ces cas, la capacité de droit interne, donc la personnalité conférée afin d’accomplir des actes relevant du droit privé, et le droit qui détermine l’existence ou l’absence de personnalité juridique (in casu le droit international) sont connus. Qu’en est-il dans notre cas ?
- 247 Ainsi le paragraphe 3 de l’article 3 prévoit :
"Les rapports de droit entre l’organisme public et le (...)
171Pour ce qui est du premier point, l’organisme public ainsi créé est clairement destiné à exercer des tâches impliquant l’usage de la puissance publique, puisque les parties “peuvent lui attribuer des compétences de réglementation et d’administration.” Ainsi l’analogie nous paraît être difficilement utilisable dans le cas d’espèce, et le texte de la Convention prévoit d’ailleurs une règle particulière régissant ce point247.
172“Les rapports de droit entre l’organisme public et les personnes physiques et morales qui en relèvent, sont régis par le droit qui aurait été applicable si les collectivités territoriales mentionnées à l’article 1er avaient exercé elles-mêmes les compétences de réglementation et d’administration attribuées à l’organisme public.” (Transfront/Office (86) 14, p. 3). Cette disposition nous parait tout à l’ail apte à atteindre l’effet pratique nécessaire. Nous reviendrons en détail surla question du rapport des tiers avec les actes pris sur la base d’un accord de coopération transfrontière dans le chapitre 1 de notre seconde partie.
- 248 Sur ce point particulier, l’exposé des motifs précise : "Il est important que les statuts ne soient (...)
- 249 Transfront/Office (86) 14, p. 3.
- 250 ld., p. 4.
- 251 Id.
173La seconde interrogation est, pour un cas particulier, celle qui est l’objet du présent ouvrage. Le texte de l’accord n’offre hélas aucune réponse claire. Par contre, de nombreux éléments permettent de dessiner les contours négatifs, en indiquant les limites dans lesquelles devra s’inscrire le droit applicable. Tout d’abord le paragraphe 5 de l’article 3 indique que “les statuts de l’organisme public ne peuvent pas être en contradiction avec le droit interne des pays concernés248 et prévoient en tout cas une réglementation pour les points suivants”249 ; suit une énumération des clauses relatives à l’organisation que les statuts doivent contenir. L’une d’elles concerne “la portée des obligations envers l’organisme public”250 et une autre “les modalités d’entrée en vigueur, de modification et d’expiration de l’accord”251. Ce dernier point laisserait imaginer que les parties sont donc libres de choisir le droit applicable à l’accord instituant cet organisme dans la mesure définie ci-dessus. Tel ne semble pourtant pas être le cas si l’on examine les mécanismes de contrôle mis en place par la Convention.
- 252 Article 2, par. 3. (Id., p. 3).
- 253 Voir ci-dessus le sous-paragraphe B.2.d. pour des exemples.
174Tout d’abord il est stipulé que toute décision prise en vue de collaborer sur la base du présent accord est soumise aux “règles de contrôle et de tutelle auxquelles sont soumises les collectivités et autorités territoriales en vertu du droit interne des parties contractantes”252. Ainsi donc il y aurait un contrôle préalable, non pas par un accord de couverture en droit international comme certains Etats exigent de le faire253, mais par le jeu des mécanismes de contrôle existants en droit interne. Cette exigence est des plus raisonnable et paraît apte à garantir que, notamment dans le cas des organismes publics, les accords entre CPIEs ne portent pas atteinte à la législation nationale.
- 254 Article 4 par. 1 : "Les règles de contrôle et de tutelle prévues dans le droit interne des Hautes P (...)
- 255 Article 4, par. 2. Il s’agit d’un ou de plusieurs commissaire (s) pour chacun des pays contractants
- 256 Article 4, par. 2.
175Mais l’exercice du contrôle ou de la tutelle nationale va passablement plus loin, puisque ceux-ci s’exercent également sur les décisions prises par les organismes publics, “par analogie” précise le texte254. Ce mécanisme est mis en œuvre par un “commissaire spécial en matière de coopération transfrontalière”255 “dont la mission consiste à sauvegarder les droits du pays dont il(s) relève(nt) et de s’opposer à toute décision prise par les directions des organismes publics visés à l’article 3 qu’il(s) jugerai(en)t de nature à porter atteinte à ces droits ou qui, à son (leur) avis, est en contradiction avec les dispositions légales ou réglementaires. Son (leur) opposition aura pour effet de suspendre l’exécution de la décision prise.”256 Il s’agit là d’un mécanisme particulier de tutelle pour la coopération transfrontière au sens de ce traité, qui a pour effet de placer une sérieuse hypothèque sur l’intérêt des CPIEs à conclure des accords constitutifs d’organismes internationaux. En effet, la force obligatoire des engagements pris dans ces accords ne pourra être déterminée, selon nous, qu’en tenant compte de cette disposition particulière et cela de deux façons possibles.
176Tout d’abord il est certain que quelles que soient les motivations des CPIEs, elles ne pourront déroger à un tel système s’il est mis en place. Elles devront donc en prévoir les conséquences dans leurs accords. La première solution consiste à considérer que les décisions des autorités de tutelles — et en particulier des commissaires — sont une sorte de cas de force majeure permettant à l’une des parties de ne pas remplir ses obligations sans que l’autre puisse l’en tenir pour responsable. Dans les faits, tout acte de coopération transfrontière serait ainsi soumis à une condition résolutoire. La deuxième consiste à déterminer la forme et le degré de responsabilité que chacune des CPIEs doit assumer lorsqu’une décision commune ne peut être mise en œuvre par suite de l’intervention des autorités de contrôle nationales. Il pourrait être envisagé que la CPIE dont les autorités supérieures décident qu’elle viole les dispositions nationales doive être tenue pour responsable de l’inexécution de l’accord ou de la décision. Une troisième hypothèse consisterait à considérer que toute intervention d’un commissaire équivaut au constat d’invalidité de l’accord et qu’ainsi l’accord entre CPIEs n’existant plus, aucune partie ne peut être tenue pour responsable de l’inexécution. Cette dernière hypothèse ne nous paraît pas soutenable pour deux raisons. D’une part, la décision d’un commissaire — notamment lorsqu’elle ne concernerait qu’une décision particulière d’application de la Convention — aurait des conséquences disproportionnées, probablement pas souhaitées par les rédacteurs de la Convention. D’autre part, une telle invalidation a posteriori mais avec effet ex tunc d’un accord fondé sur le droit par un organe administratif (non judiciaire) pourrait bien être contraire aux règles constitutionnelles des États du Benelux, et certainement au principe d’autonomie locale tel qu’il est défini par la Charte européenne de l’autonomie locale. De plus, une telle interprétation nous paraîtrait contraire au principe d’une certaine sécurité juridique.
- 257 Une telle remarque ne s’appliquerait pas à une procédure administrative courante, notamment si elle (...)
- 258 En effet, une intervention visant à "sauvegarder les droits du pays" permet vraisemblablement un co (...)
- 259 Aux termes de l’article 3, par. 1.
- 260 Article 3, par. 3.
177Nous affirmons donc qu’il s’agit là d’une question extrêmement délicate, et que les mesures préconisées par la Convention Benelux, sont trop imprécises pour ne pas risquer de créer des difficultés ou à tout le moins une sérieuse confusion. Ainsi, la possibilité pour les commissaires de s’opposer à une décision prises par des CPIEs dans le cadre de la coopération transfrontière devrait-elle être assortie de conditions — notamment une période maximale pendant laquelle une décision peut-être contestée par cette voie, sans quoi il nous paraît difficile de voir les mécanismes de coopération institués par la présente Convention produire des formes de coopération d’une portée significative257. En effet, et c’est là une critique de l’ensemble du mécanisme d’application de la présente convention, celui-ci repose uniquement sur des mécanismes politiques de règlement des différends258, ce qui nous paraît peu compatible avec le fait que les CPIEs peuvent transférer des compétences de réglementation et d’administration259 ni avec la garantie pour les personnes physiques ou morales de voir leurs relations avec des organismes de coopération transfrontière soumises au droit dans les mêmes conditions que s’il s’agissait d’actes accomplis par une CPIE seule260.
- 261 Transfront/Office (86) 14, p. 15. Voir ci-dessus note 258.
- 262 Notamment par la disposition qui règle les relations entre un organisme de coopération transfrontiè (...)
178Nous concluons donc l’analyse de cette convention en regrettant ce recours à un mécanisme non-juridique — politique pour reprendre les termes de l’exposé des motifs261 — qui selon nous affaiblit sérieusement la portée de cet instrument qui pour le reste apparaît comme remarquable262.
4. La Convention germano-néerlandaise sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales et autres organismes publics
- 263 Selon l’article premier de cette Convention, elle ne s’applique qu’aux communes "gemeenten" et aux (...)
- 264 Dans le préambule est exprimée l’intention des parties : "In dem Wunsch, diesen Körperschaften und (...)
179Cet accord bilatéral visant à offrir aux collectivités locales263des deux pays concernés la possibilité de coopérer sur la base du droit public264, est le fruit de sept années de négociations entre les gouvernements du Royaume des Pays-Bas d’une part, et de la République fédérale d’Allemagne, du Land de Basse-Saxe et du Land de Rhénanie du Nord - Westphalie d’autre part.
- 265 Ceci est possible en Allemagne, dans la mesure où l’article 32 3 de la Loi fondamentale confère aux (...)
- 266 L’alinéa 1 de l’article premier est subdivisé en trois points ; le premier concerne les CPIFs "im K (...)
180Ainsi deux limitations à la portée de cette Convention apparaissent d’emblée. Tout d’abord, elle ne concerne que la coopération entre collectivités locales, à l’exclusion du niveau régional, ce de manière d’autant plus flagrante que deux collectivités de type régional sont, de côté allemand, parties au traité même, au même titre que les Etats265. D’autre part, et pour la raison invoquée ci-dessus que deux Länder sont parties au traité international, cela en limite le domaine d’application territorial en Allemagne aux deux Länder concernés, comme le mettent clairement en évidence les définitions données au paragraphe 1 de l’article premier de la Convention266.
- 267 Le préambule fait référence à la Convention-cadre en ces termes : "Im Bewusstsein der aus der grenz (...)
181Ceci étant, cette Convention est, comme la Convention Benelux, l’expression d’une volonté d’approfondissement et d’élargissement des possibilités de coopération telles qu’elles sont mentionnées dans la Convention-cadre du Conseil de l’Europe267. Et nous allons voir que les solutions retenues par ses rédacteurs, même si elles tendent au même objectif général que celles inscrites dans la Convention Benelux, sont différentes. La présente Convention retient trois méthodes de coopération distinctes, toutes trois relevant du droit public. Ces trois types de coopération se distinguent par les effets qu’ils permettent d’obtenir, dans les relations inter partes et vis-à-vis de tiers. Nous pensons pour notre part, et l’analyse des trois solutions retenues et de leurs distinctions va le montrer, qu’il s’agit là d’une solution correcte du point de vue juridique, beaucoup plus porteuse de potentialités que les approches préalablement examinées.
- 268 "Kommunale Arbeitsgemeinschaft". Cette forme de coopération est décrite à l’article 7 de la Convent (...)
- 269 Article 7 § 1.
- 270 Article 7 § 2 : "Eine kommunale Arbeitsgemeinschaft kann keine die Mietglieder oder Dritte bindende (...)
- 271 Voir le titre C de la Section I supra.
182La première méthode envisagée est la création d’un groupe de travail communal268, qui doit nécessairement résulter d’un accord écrit269 et qui permet aux collectivités publiques qui sont parties à un tel accord de délibérer de questions d’intérêt commun. Cette structure de coopération ne permet pas de prendre de décisions contraignantes, que ce soit à l’égard de ses membres ou de tiers270. On le voit, il s’agit ici d’une forme de coopération de basse intensité, que nous qualifierons de concertation. Le modèle proposé ressemble fort aux “organisations interrégionales” que nous avons examinées dans la Section I.C ci-dessus. La forme de l’organisme et la portée des décisions semblent coïncider. Mais dans le cas présent, la formule retenue présente l’avantage de préciser d’emblée qu’aucune décision liant les membres ne peut être le fait d’un tel organisme, alors que les organisations que nous avons examinées précédemment271 laissaient planer un doute sur cette question, en raison du plus total silence sur ce point des dispositions des accords qui les instituent.
- 272 "Zweckverband".
- 273 Article 3 § 1 qui précise en ces termes : "öffentliche Stellen können zur gemeinsammen Erfüllung vo (...)
- 274 Article 3 § 2.
- 275 Article 3 § S. Sous la réserve néanmoins de l’article 4 § 5 qui précise que "la délégation de repré (...)
183La seconde méthode de coopération envisagée est celle d’un syndicat de collectivités territoriales272, prévue par les articles 3 à 5 de la Convention. Un tel syndicat aura pour but d’accomplir en commun des tâches dont les collectivités territoriales auraient pu, selon les dispositions de leur droit interne respectif, déléguer l’exécution à une association de droit public273. Le syndicat est une collectivité de droit public et à ce titre, il possède la capacité juridique274. Il est en principe régit par le droit de l’État contractant sur le territoire duquel il a son siège, à la notable exception du contrôle exercé par les droits nationaux respectifs sur les actes des représentants de leurs collectivités publiques275.
- 276 Article 5 § 1 (traduction non-officielle).
- 277 Par contre, les membres du syndicat sont tenus, aux termes de l’article 5 § 2, de prendre toutes le (...)
- 278 Voir note 275 supra.
- 279 Voir pour l’identification de ces différentes relations et des difficultés d’ordre juridique qu’ell (...)
184La solution est ainsi beaucoup plus tranchée que pour les organismes publics prévus par la Convention Benelux, pour lesquels on imagine que la question du droit applicable à leurs actes ne manquera pas de soulever des difficultés. La raison est à chercher dans le fait que les deux institutions envisagées ont des capacités distinctes principalement en ce qui concerne leurs relations avec des tiers. En effet, la Convention que nous examinons précise à son article 5 que “le syndicat de collectivités territoriales n’est pas habilité à imposer, par voie de norme juridique ou d’acte administratif individuel, des obligations à des tiers. ”276 Il en ressort que le syndicat tel que défini par cette Convention ne peut pas exercer la puissance publique, c’est-à-dire d’actes nécessitant une mise en œuvre de l’imperium. Les actes du syndicat ne peuvent avoir d’effet obligatoire à l’égard de tiers277 et de ce fait, une bonne partie des difficultés que présentent les formes de coopération de droit public entre CPIEs sont écartées. En effet, seule la relation secondaire vis-à-vis de l’Etat national subsiste, et celle-ci est expressément régie par la disposition de l’article 4 § 5278, alors que la fort délicate question des relations avec les administrés est évacuée279
- 280 Traduction non-officielle des termes de l’Article fi 6 § 2 qui dans le texte officiel se lit comme (...)
185Il ne s’agit pas là d’une prise de position minimaliste des rédacteurs de la Convention qui évacueraient ainsi un épineux problème juridique, mais d’un choix tout à fait cohérent puisqu’une troisième méthode de coopération transfrontière est proposée, qui elle permet aux collectivités d’accomplir des actes ayant des effets juridiques obligatoires aussi bien entre les parties qu’à l’égard de tiers. Il s’agit pour les collectivités publiques de la possibilité de conclure un accord de droit public dont l’utilité principale est de permettre à un organisme public d’assumer les tâches d’un autre organisme public “au nom et selon les instructions de ce dernier, dans le respect du droit interne de ce dernier”280. Il semblerait donc que ces accords autorisent les collectivités publiques désignées par la Convention à transférer l’exercice de certaines de leurs compétences à une CPIE étrangère. Mais ce transfert ne concerne que l’exercice de la compétence et non la titillanté de la compétence, puisque l’exécution par une CPIE sur la base de l’accord se fait “in deren Namen und nach deren Weisung” de la collectivité originairement titulaire de la compétence. Cette interprétation nous semble être confirmée par d’autres dispositions de la même Convention.
- 281 "Die Vereinbarung, Aufgaben einer anderen öffentliche Stelle im eigenen Namen wahrzunehmen, kann ni (...)
- 282 Article 10 § 1.
- 283 "Der rechtsweg richtet sich nach dem Recht des Vertragstaates der öffentlichen Stelle, deren Aufgab (...)
186Ainsi la suite de l’article 6 § 2 précise que les CPIEs ne sont pas autorisées à conclure un accord qui permettrait d’assumer en son nom propre les compétences d’une CPIE étrangère281, ce qui indique clairement que le transfert de la compétence est interdit. Plus intéressante encore pour l’analyse du droit applicable est la disposition relative à la détermination du for et du droit applicable. Ainsi, il est non seulement précisé que les tiers se voient maintenus dans tous les droits qu’ils auraient eus si l’activité n’avait pas été menée à bien dans le cadre de la coopération transfrontière282, mais plus remarquable encore, la détermination de la juridiction compétente pour connaître d’un différend entre un tiers et une autorité accomplissant un acte en vertu d’un accord de coopération transfrontière tel que définit par l’article 6 de la présente Convention se fera en fonction du droit de l’Etat de la CPIE dont une tâche a été accomplie283.
187La solution ainsi retenue, même si elle peut paraître complexe à la première lecture — ce d’autant plus que la traduction de certains temps du passif allemand vers le français ne rend qu’imparfaitement l’idée exprimée dans le texte original — est extrêmement ingénieuse et permet de résoudre d’une manière satisfaisante les multiples difficultés que l’analyse des diverses relations secondaires engendrées par une relation transfrontière de droit public nous permettrons d’identifier dans le premier chapitre de notre deuxième partie.
- 284 "Die Aufsichtbefugnisse der Zuständingen Behörden der Vertragstaaten über öffentliche Stellen, die (...)
- 285 Article 10 § 1, déjà examiné ci-dessus.
188Ainsi les relations entre un État et une CPIE qui en fait partie ne sont-elles pas modifiées par un tel accord comme l’indique l’article 9 § 2284. Ce libellé constitue plus qu’une affirmation de principe, puisque le mécanisme permettant de transférer l’exercice d’une compétence tout en conservant la titillanté de celle-ci permet de sauvegarder les voies de droit du droit public national. Quant aux relations entre un particulier et la CPIE qui a accompli un acte ayant des effets directs à son égard, la détermination du droit applicable ne sera pas non plus modifiée par l’éventualité que le fondement de la décision qui l’affecte résulte d’un accord transfrontière entre CPIEs. En effet, outre l’affirmation qu’il se voit maintenu dans tous ses droits285, la détermination de la juridiction compétente étant effectuée selon le critère de la titularité de la compétence et non de son exercice, lui garantit l’application du droit qui a naturellement vocation à s’appliquer dans le rapport de droit public naissant de l’existence de la compétence de la CPIE.
- 286 Article 11 § 1.
- 287 Voir pour la justification d’une telle affirmation, par exemple Battifol et Lagarde, pp. 292-293. S (...)
- 288 Article 11 § 2.
189Pour ce qui est des rapports entre CPIEs, la Convention précise qu’en cas de litige de droit public entre des CPIEs parties à l’accord, la juridiction compétente se détermine d’après le droit de l’État contractant sur le territoire duquel le défendeur a son siège286. Cette règle principale nous paraît saine, d’autant que dans la mesure où les règles de rattachement de droit public étant toujours exclusivement de nature de nature unilatérale287, cela garantit presque certainement l’application du droit public du défendeur. Mais la Convention est plus large, dans la mesure où elle autorise les CPIEs parties à un accord transfrontière à conclure une convention d’arbitrage288.
- 289 Article 6 § 3 et 10 § 3.
190Enfin — et cette disposition nous paraît d’une importance essentielle dans le cas d’un litige survenant avec un tiers en raison de l’exécution d’une activité publique par une CPIE pour le compte d’une autre suite à un accord transfrontière de droit public — la Convention exige que les parties à un tel accord y incluent une disposition déterminant comment la responsabilité d’une des parties découlant d’une action en responsabilité introduite par un tiers, doit éventuellement être ultérieurement répartie entre les parties à l’accord289. En effet, le tiers étant toujours en droit d’introduire une requête contre la CPIE titulaire de la compétence, et donc éventuellement en position d’obtenir réparation de la part de celle-ci, il paraît normal que les parties puissent à l’avance décider de la répartition des responsabilités entre la CPIE titulaire de la compétence, et celle qui — éventuellement — aura mal exercé la compétence dont l’accord lui transfère l’exercice. Ainsi, sur la base de cette disposition — dont la Convention rend l’existence dans un accord de droit public obligatoire, mais sans en préciser le contenu qui est laissé au libre choix des parties — la CPIE titulaire de la compétence qui se serait vue condamnée pour la mauvaise exécution d’une tâche publique, exécution qu’elle avait déléguée par accord transfrontière, pourra par une autre action — qui n’affecte en rien la situation juridique ou matérielle de l’individu plaignant — demander selon les termes de la disposition répartissant la responsabilité entre les CPIEs partie à l’accord, une éventuelle réparation du préjudice qu’elle subirait suite à une condamnation.
191En conclusion de l’analyse de ce récent accord, on ne peut qu’être impressionné de la pertinence des mécanismes mis sur pied, qui probablement autorisent en l’état actuel du droit public, les plus grandes possibilités de coopération transfrontière entre CPIEs, dans un cadre juridique défini d’une manière qui nous paraît satisfaisante. Il est certain que cet accord a largement bénéficié des expériences de coopération transfrontière réalisées ailleurs, et plus encore du fait que les Pays-Bas sont simultanément partie aux deux accords récents les plus développés en ce domaine. Ce pays apparaît ainsi comme un laboratoire pour notre objet d’étude, dans la mesure où ces deux régimes juridiques différents pourront s’articuler par rapport à un même ordre juridique national, le droit néerlandais, et ainsi offrir des indications intéressantes sur la pertinence pratique des choix retenus par les rédacteurs de l’une et l’autre Convention.
192Cette Convention signée l’an dernier n’a pas encore été ratifiée, et de ce fait, aucune pratique des CPIEs n’a encore pu être observée dans ce cadre juridique innovateur et cohérent.
5. Avant-projet de Convention du Conseil de l’Europe sur la coopération interrégionale
193Il n’existe malheureusement que très peu d’informations écrites disponibles sur ce dernier projet né au sein du Conseil de l’Europe, à nouveau à l’initiative de la CPLRE. A la demande de cette assemblée des pouvoirs locaux, le Secrétariat du Conseil de l’Europe a réuni un petit nombre d’éminents spécialistes sur cette question, qui sont appelés à rédiger le texte d’un avant-projet de Convention. Celui-ci devrait ensuite suivre toutes les procédures habituelles au sein du Conseil de l’Europe, afin de parvenir, dans le meilleur des cas, au stade d’une Convention de droit international, ouverte à la signature des Etats membres du Conseil de l’Europe. Autant dire qu’il s’agit d’une phase préliminaire. Ceci étant, ce processus permet néanmoins de dégager des éléments fort intéressants.
- 290 Voir sur ce point le chapitre premier, notamment le titre C, la section I, de notre deuxième partie
- 291 Voir ci-dessus, le sous-paragraphe B.2.e. de ce chapitre.
194Cette convention viserait donc à s’appliquer à toutes les relations transfrontières entre CPIEs, autres que celles de voisinage, qui restent couverte par la Convention-cadre de 1980 également élaborée au sein du Conseil de l’Europe. Pour notre part nous estimons que d’un point de vue juridique, l’établissement d’une distinction entre le régime juridique d’une coopération de CPIEs situées au voisinage d’une frontière internationale et les autres relations entre CPIEs ne répond à aucune nécessité et divise artificiellement et inutilement une matière déjà suffisamment complexe290. De plus, nous avons vu que dans le cadre de l’élaboration d’un Protocole Additionnel à la Convention-cadre de 1980, la limitation de la portée de cette convention au rapports de voisinage uniquement a été clairement exclue par les représentants des États, y compris ceux des Etats ayant lors de la signature ou ratification de la Convention-cadre fait des réserves limitant la portée de celle-ci à une zone frontière au sein de leur territoire291. Ainsi, une double approche déterminant des régimes juridiques dissemblables ne nous paraît pas justifiable selon des critères juridiques.
195Ceci étant, les droits reconnus aux CPIEs par l’avant-projet de Convention actuellement existant sont proches de ceux prévus par le projet de Protocole additionnel à la Convention-cadre. Un véritable droit à la coopération des CPIEs est reconnu, dans une mesure semblable à ce que prévoit le projet de Protocole additionnel. Relevons néanmoins que la formule proposée pour cet avant-projet de Convention est intéressante, puisqu’elle mentionnerait la reconnaissance d’un droit des collectivités “dans le cadre de leurs compétences et afin de les mettre en œuvre”. Une telle formulation rejoint un des éléments que nous tentons de mettre en évidence au cours de cette étude, à savoir que les tâches complexes confiées aux autorités publiques d’aujourd’hui, et en particulier aux CPIEs, ne peuvent être dans tous les cas accomplies si on en limite l’exercice au cadre strict des frontières étatiques.
- 292 Voir le chapitre 1, Section II ci-dessus.
- 293 L’article 16 de ce projet qui interdit les réserves à ce Protocole envisage de ne pas couvrir les d (...)
196Les trois autres éléments particulièrement intéressants que nous trouvons dans les travaux préparatoires à ce projet de Convention sont d’une part la demande faite aux États de mettre en place un mécanisme permettant de consulter leurs CPIEs au cours du processus de conclusion d’un traité international qui affecterait les compétences ou les intérêts fondamentaux des CPIEs. Nous avons vu précédemment que cette question est effectivement d’actualité, notamment en raison des transferts de compétence qu’implique le processus de construction de la Communauté européenne292 ; il nous paraît néanmoins que placer une telle norme dans un traité portant sur la coopération interrégionale ne peut se faire qu’au prix de quelque entorse à une systématique logique. En effet, il s’agit là de l’énonciation d’un principe qui relève des procédures internes liées à la conclusion des traités internationaux, et qui nous paraît difficilement trouver sa place par rapport au but du présent projet de Convention293. De plus, l’inclusion d’une telle norme nous paraît présenter un risque de confusion non négligeable sur la portée de ces relations interrégionales. Rappelons en effet que l’un des acquis important sur le plan juridique — et qui a certainement permis de voir l’attitude des États face au phénomène de la coopération transfrontière s’assouplir — est la reconnaissance que ces relations particulières ne relèvent pas du droit international. Or la disposition en question traite spécifiquement d’une question relative au droit des traités, branche du droit international s’il en est. Ainsi, si nous comprenons les motivations qui président à l’inclusion d’une telle norme et reconnaissons son utilité, nous exprimons des doutes quant à l’opportunité de la situer dans une convention ayant un objet fort différent.
197Le second aspect intéressant, nous semble-t-il, est la prise en considération d’une pratique à laquelle les CPIEs recourent de plus en plus fréquemment dans leurs relations transfrontières, à savoir la création de “bureaux de liaison”, que ce soit auprès d’autres CPIEs, ou encore plus fréquemment auprès d’organisations internationales — en particulier la CEE. L’avant-projet de Convention prévoit de reconnaître le droit aux CPIEs de créer de tels bureaux. Cette reconnaissance spécifique nous paraît être une heureuse initiative.
198Enfin, dernier point digne de notre grande attention, l’avant-projet envisage que tout différend entre CPIEs parties à un accord interrégional, qu’il soit relatif à l’exécution ou à l’interprétation d’un tel accord, devra être soumis à un arbitrage, dont les modalités seraient prévues par une annexe à la Convention. Cette solution nous paraît intéressante, car le lecteur le découvrira plus loin dans cet ouvrage, la question du for compétent et du droit applicable aux relations entre CPIEs parties à un accord transfrontière reste fort délicate à déterminer. Ainsi l’institution d’une procédure d’arbitrage unifiée pour tous ces types de relations, prévue par un accord international tel qu’il en existe ici le projet, permettrait vraisemblablement le développement de règles générales de rattachement et d’interprétation de ces accords. Si le développement quantitatif et qualitatif de ce type d’accord doit se poursuivre, l’existence d’une telle procédure nous paraît à terme indispensable. Malheureusement, il est difficile de se prononcer plus en détail sur ce point, dans la mesure où les principes qui régiraient une telle procédure d’arbitrage n’ont, à notre connaissance, pas encore été examinés par les experts indépendants travaillant sur cet avant-projet de Convention.
199Ainsi en conclusion du bref examen de cet avant-projet, nous ne pouvons qu’en approuver le contenu, à l’exception des deux réserves que nous avons formulées. L’une portant sur une disposition, qui selon nous ne concerne pas la problématique de la coopération interrégionale ; l’autre ayant un caractère plus général, dans la mesure où il ne nous paraît aucunement justifié de développer un instrument spécifique, différent pour la coopération transfrontière autre que transfrontalière. Sur ce dernier point, nous osons espérer que l’abandon de la référence au voisinage dans le Protocole additionnel à la Convention-cadre de 1980 pourra permettre au Conseil de l’Europe de regrouper en des instruments communs des questions qui, sur le plan juridique, ne nécessitent aucunement un traitement différencié.
***
- 294 Afin de voir quelle hypothèse privilégier, nous renvoyons le lecteur au chapitre 2 de la deuxième p (...)
200Au terme de ce chapitre, nous constatons que des efforts répétés ont été accomplis par des Etats — tous européens — pour régler sur le plan juridique la question des accords de coopération transfrontière entre CPIEs. Il est intéressant de relever que les débats se sont passablement centrés sur la question de savoir quelles compétences devaient être transmises aux CPIEs (ou leur être reconnues comme inhérentes)294 afin qu’elles puissent entretenir entre elles des relations ayant une portée juridique.
201Cette question de la compétence était, on s’en est rapidement aperçu, intimement liée au droit qu’il faudrait alors appliquer aux accords de coopération entre CPIEs conclus sur la base de ces Conventions. Outre la sensibilité extrême de certains États nationaux en ce qui concerne l’idéologie de la souveraineté nationale dans les relations extérieures, la principale difficulté résultait de la prise de conscience que les mécanismes juridiques connus ne permettaient pas de régler tous les problèmes juridiques qui pouvaient naître de l’application de tels accords entre CPIEs.
- 295 Notamment de façon tout à fait claire l’article 2 § 1 de la Convention germano-néerlandaise.
202Il est dans ce sens intéressant de relever que les deux accords les plus récent, d’une part reconnaissent une compétence “naturelle” ou implicite aux CPIEs d’entretenir des relations transfrontières de type privé, pour la raison que les problèmes juridiques liés à l’exécution de tels accords semblent pouvoir être identifiés sans difficulté majeure par les mécanismes du droit international privé. D’autre part, s’ils affirment une compétence des CPIEs d’entretenir des relations de type public, ils ne confèrent pas par eux-mêmes une telle compétence mais reconnaissent qu’elle existe dans les limites des compétences de droit interne295.
- 296 Nous reviendrons plus largement sur cet aspect dans les chapitres 1 et 2 de notre deuxième partie.
203Ainsi donc, il semble bien que le problème était plus lié à l’identification des mécanismes juridiques aptes à encadrer la mise en œuvre de tels accords transfrontières entre CPIEs, qu’à l’existence de compétences propres aux CPIEs à entreprendre de telles activités transfrontières. Et la dissociation de l’exercice et de la titularité de la compétence telle que la pratique la Convention germano-néerlandaise est une solution à retenir296.
***
204Au terme de l’examen du phénomène de la coopération transfrontière tel qu’il existe, quelques brefs constats s’imposent.
205Tout d’abord, il est semble-t-il de plus en plus clair qu’en raison du nombre de tâches toujours plus importantes confiées aux autorités publiques, l’Etat ne peut plus se contenter de fonctionner comme une institution centralisée, étendant depuis son centre nerveux des neurones en direction de régions lointaines de son territoire. Les centres de décisions doivent nécessairement être placés à des niveaux plus proches des citoyens afin de satisfaire aux nécessités et aux réalités de la gestion quotidienne des affaires publiques. Ainsi un mouvement de décentralisation et de régionalisation est-il apparu dans les pays industrialisés.
- 297 Il y a ainsi une évolution d’une structure de relation qui fonctionnait sous une forme d’étoile — c (...)
206Dans le même temps, les “progrès de la civilisation” font d’une part apparaître des questions qui ne tiennent aucunement compte des limites politiques de territoires, et d’autre part facilitent le développement de relations par des moyens techniques qui permettent d’abolir toute notion de distance. Ainsi se développent naturellement des contacts multiples reliant directement entre elles des entités périphériques, sans qu’il soit nécessaire de transiter par des centres297.
- 298 Ainsi par exemple Beyerlin justifie-t’il le fait qu’en Europe les CPIEs possèdent un véritable droi (...)
- 299 Ainsi Bilder relève en ce qui concerne les Etats-Unis: "In 1788 James Madison wrote in The Federali (...)
207Enfin, la distinction entre les affaires qui relèvent exclusivement du domaine national et celles qui ont une incidence internationale s’estompe, que ce soit suite à des phénomène de construction d’espaces supranationaux298, ou par le développement des activités extérieures traditionnelles des entités publiques299 qui couvrent des domaines toujours plus vastes, empiétant sur les domaines habituellement dévolus aux CPIEs.
- 300 Dans le même sens Lafore relève : "De fait, si les pratiques de jumelages, le plus souvent au nivea (...)
208Ainsi donc, une pratique de coopération transfrontière se développe. Certes, ceci n’est pas une nouveauté et on retrouve des accords entre CPIEs — exclusivement dans le domaine du voisinage — qui remontent à plusieurs siècles. Puis la pratique semble s’intensifier depuis la fin des années i960, non seulement d’un point de vue quantitatif, mais également sur le plan qualitatif. Les accords passés traitent de questions importantes et surtout, envisagent de mettre en œuvre des mécanismes juridiques spécifiques, voire même de créer des entités nouvelles, ce qui ne va pas sans nécessiter une réflexion sur le fondement juridique et la portée de ces accords300.
209Certes, les CPIEs ont tenté, par leurs actes et par des réflexions menées au sein de forums appropriés, de définir le cadre et la portée de leurs actions transfrontières. Nous avons également constaté que des Etats, individuellement et au sein d’institutions internationales, ont essayé d’endiguer le développement d’une pratique foisonnante en s’efforçant de définir par des accords internationaux, des cadres dans lesquels ces relations devront s’inscrire. Nous avons montré une certaine évolution dans la prise en considération du phénomène et certaines conclusions intéressantes peuvent être tirées de cette analyse de la pratique.
C’est pourquoi une analyse de l’ensemble des problèmes posés sur le plan juridique par ce phénomène nous paraît nécessaire. Les solutions de la pratique sont certes valables, mais toujours limitées. Certaines questions importantes, notamment en ce qui concerne les effets de ces accords de coopération, n’ont pas encore trouvé de réponse satisfaisante. Nous souhaitons donc conduire une réflexion globale sur les aspects juridiques de ce phénomène, afin de parvenir à identifier, in fine, quelles peuvent être les solutions possibles en ce qui concerne le droit applicable à ces accords.
Afin de mener à bien une telle démarche, une réflexion théorique approfondie s’impose, dans le but d’identifier de manière claire quels sont les enjeux — sur le plan strictement juridique cela s’entend — de ces pratiques de coopération transfrontière. Nous consacrerons donc le premier chapitre de la deuxième partie de cet ouvrage à ces réflexions théoriques, visant à identifier et si possible définir, les acteurs et les mécanismes de ces relations.
Bibliographie
Cette évolution que nous avons mise en évidence ne paraît pas devoir nécessairement ralentir dans les décades à venir301. Aussi l’intérêt de dresser un tableau des réalisations actuelles, puis d’en faire une critique au regard des principes existants, ne nous paraît pas essentiel. En effet, l’œuvre serait vite dépassée. Par contre, sans s’arroger le titre d’oracle, il paraît intéressant de fournir des éléments dont la validité n’est pas liée trop intimement aux contingences conjoncturelles.
Notes
1 Nous avons trouvés quelques traces écrites de relations de voisinage entre collectivités publiques infra-étatiques antérieures à la seconde guerre mondiale (Voir par exemple l’accord de 1921 entre le Canton de Schaffouse (CH) et la commune de Büsingen (RFA) cité dans notre bibliographie ; Bernad relève également que de nombreux accords de voisinages existaient de longue date entre municipalités situées de part et d’autre de la frontière dans les Pyrénées (Bernad 3, p. 5)), mais il n’est pas possible de considérer qu’il existait une pratique importante, et il semble que les aspects juridiques de telles formes de coopération n’aient pas été soulevés par les partenaires.
2 Bien qu’une telle étude serait d’un grand intérêt d’un point de vue statistique notamment, car elle permettrait de montrer l’intensification de ce type de relations ainsi que l’extension du cadre géographique des relations entre CPIEs. La grande difficulté à accéder à tous les accords conclus qui le plus souvent ne sont pas publiés rend hélas une telle recherche impossible au regard de nos moyens.
3 Des études de plus en plus nombreuses analysent le phénomène de la coopération transfrontalière dans une région particulière, telles que celles citées dans notre bibliographie de Beyerlin, Bernad, Brjner, Ergec, Lachat, Leisner, Lejeune, Morviducci, Ronzitti, Waleffe. Nous y renvoyons le lecteur.
4 Un semblable recensement a été mené à bien par le Conseil de l’Europe en 1985 qui classe les accords dont le Secrétariat Général du Conseil de l’Europe à connaissance par thèmes ; il a donné lieu à une publication intitulée Accords Internationaux, Interrégionaux et Locaux, par sujet, disponible auprès du Conseil de l’Europe sous la cote Transfront/Office (85) 16.
5 Bernad :3, p. 9.
6 Dans cette Section, les références que nous donnons aux accords se feront simplement par la mention des Parties ou celle de l’institution créée, les références plus complètes de tous ces accords se trouvant dans notre bibliographie.
7 Comme le prévoit en particulier l’article 102 de la Charte des Nations-Unies.
8 Relevons néanmoins quelques utiles initiatives de la part des milieux académiques. Ainsi la Revue Belge de Droit International publie-t-elle régulièrement des accords conclus par les Communautés ou Régions, ainsi que parfois des extraits des débats parlementaires sur cette question. De même l’Italian Yearbook of International Law a publié plusieurs arrêts de la Cour constitutionnelle italienne concernant la validité d’accords conclus par les Régions avec l’étranger. Enfin, une heureuse initiative de trois chercheurs de l’Université de Lille II qui, en coopération avec le Ministère de l’Intérieur français, ont rassemblé les textes concernant la France en un Recueil des conventions conclues par les régions françaises avec des collectivités publiques étrangères, cité dans notre bibliographie.
9 Il existe néanmoins des exceptions ; ainsi par exemple les Cantons suisses possèdent tous des recueils de lois (qui incluent les éventuels traités ou concordats conclus par le canton) et un journal officiel relatant les faits de leurs organes. Mais il s’agit plutôt là de l’exception que de la règle, et en ce qui concerne les accords publiés dans les recueils officiels des cantons suisses, seuls les accords internationaux conclus selon les dispositions des articles 9 et 10 de la Constitution fédérale suisse font l’objet d’une publication obligatoire.
10 Pour une analyse des mécanismes et de la portée de la Convention cadre européenne sur la coopération transfrontalière, voir notre Section II.B.2. injra.
11 Une récente enquête du Conseil de l’Europe auprès de ses États membres met en évidence que les procédures formelles proposées par la Convention-cadre ire sont guère utilisées dans la pratique. (Document du Conseil de l’Europe, cote LR-R-CT (90) 6).
12 Pour une description du fonctionnement et des tâches de ce Bureau, voir le document Transfront/Offia (83) 3.
13 A ce jour, ce Bureau a publié quelques 150 documents, la plupart du temps dans les deux langues officielles du Conseil de l’Europe (Français et Anglais) ainsi que souvent en Allemand. Ces documents comprennent aussi bien des accords entre CPIEs que des accords internationaux traitants de questions liées à la coopération transfrontalière, ou des rapports d’experts sur cette question. 11 s’agit là à notre connaissance de la meilleure source structurée d’information en Europe, notamment pour les accords entre CPIEs, mais les textes qui ont été portés à la connaissance de ce Bureau de documentation ne représentent qu’une minorité de tous les accords aujourd’hui en vigueur entre CPIEs de pays différents. Dans ces circonstances, il est regrettable que ce bureau ait aujourd’hui cessé de fonctionner.
14 Pour une analyse de la portée et de la pertinence de cette terminologie, voir infra notre Chapitre I. I.B.2 de la deuxième partie.
15 Voir par exemple l’accord conclu entre le Canton de Schaffhouse (CH) et la commune de Büsingen (RFA) ou celui entre la Commune de Viry (France) et le Canton de Genève (CH).
16 Comme cela est fait dans le document du Conseil de l’Europe Tranfront/office (85) 16. cité ci-dessus à la note 4.
17 Il existe bien entendu également d’autres domaines concernés comme par exemple la mise en commun de certains services hospitaliers (accord entre Bohus (Norvège) et Ostfold (Suède)), l’exploitation en commun d’une ligne d’autobus (accord entre Calamine (Belgique) et Aix la Chapelle (RFA)) ou le traitement des déchets ménagers dans une seule usine (accord entre Strasbourg (France) et Ortenaukreis (RFA), voir même cet accord entre le canton du Tessin et la Commune de Campione sur l’accès des Suisses aux salles de jeux du casino. Pour un aperçu des accords conclus, nous renvoyons aux Publications du Bureau d’Etude et de Documentation sur la Coopération transfrontalière, et en particulier au Document Accords Internationaux, Interrégionaux et Locaux, par sujet, cité ci-dessus.
18 Ainsi par exemple le premier paragraphe du préambule de l’accord entre Waldfeucht et Echt, entré en vigueur le 1er février 1984 : "Ans technischen und finanziellen Gründen ist es sinnvoll die Abwässer ans dem Bereich der Waldfeuchterbaan und der Breukelderveestraat (Gemeinde Echt) in das bestehende Kanalnetz der Gemeinde Waldfeucht einzuleiten und in deren zentralen Kläranlage zu reinigen." Ces raisons techniques et financières étant d’éviter pour la Commune d’Echt d’avoir à recourir à un système de pompage des eaux usées pour les envoyer vers les Pays-Bas.
19 Comme le montrent les terminologies utilisées dans différents accords : "Die Gemeinde Waldfeucht verplichtet sich [...]" (24 Juillet 1981) ; "Die Gemeinde Echt verpflichtet sich [...]" (1er février 1984) ; "La ville [de Sarreguemine s’engage [..] " (art. 1.4), "L’Abwasserverbad Saar a le droit [...]" (art. 2.2), (Accord entre la Ville de Saireguemines et l’Abwasserverband Saar de Sarrebruck).
20 Nous verrons dans les paragraphes suivants qu’il existe dans les autres catégories que nous avons identifiées des terminologies différentes.
21 En particulier pour le modèle NP II.5 (voir notre Section II.B.2. Infra).
22 Dans ce sens et par analogie, l’article S S 3 du Projet de Résolution de l’Institut du Droit International sur "le droit applicable aux entreprises internationales communes", AIDI. vol. 60-1, 1983, p. 42 : " Si l’accord établissant l’entreprise ne se réfère à aucun droit national, les tribunaux appliqueront à l’entreprise, comme étant sa loi nationale, les règles prévues par l’accord lui-même en les suppléant, le cas échéant, par les régies du droit de celui des États-membres avant les rattachements les plus étroits avec le cas d’espèce."
23 Beyerlin :3, p. 16.
24 Il s’agit d’une traduction libre du texte de cet accord qui est en allemand et dont voici la teneur de l’article premier : "Die Vertragspartner verpflichlen sich, die erfordetlichen offentlichtechtlichen Genehmigungen zum Bau und Betrieb der gemeinsamen Anlagen nach Massgabe des gesetzlichen Vorschriften zu erteilen und etwa notwendige Enteignungen und Zwangsverpflichtungen vorzunehmen beziehungsweise die entsprechenden Rechte zu gewahren."
25 Id.
26 Ceci inclut l’institution d’une procédure d’arbitrage admirablement détaillée, dans le traité même (article 9 ), aspect que nous traitons au point suivant. Relevons déjà que cette clause ne mentionne pas non plus le droit applicable, laissant aux trois arbitres le soin de déterminer dans le cas d’espèce cette question.
27 Voir l’article 32 $ 3 de la Loi fondamentale de la RFA pour le Land de Baden-Württemberg et l’article 9 de la Constitution helvétique pour le Canton de Schaffhouse.
28 Art. 9 : "Per ogni controversia relativa alla presente convenzione e ad eventuali accordi alla stessa connessi, specie sulla loro interpretazione, esecuzione ed inesecuzione, le parti convengono di sottoporsi al giudizio de bono et aequo di un collegio arbitrale."
29 Evidemment, ce principe juridique est particulièrement commode à l’usage dans la mesure où il permet — selon un principe juridique — d’échapper à la rigoureuse application du droit.
30 § 24 (Vertrag): "Sofern der Vertrag es nicht anders bestimmt, gilt deutsches bürgerliches Recht.’’
§ 25 (Anlagen): "Die Anlagen unterstehen in allen privat- und öffentlich- rechtlichen Beziehungen dem Recht am Ort der gelegenen Sache."
31 Voir dans le même sens, Beyerlin 3, p. 10: "Since it is very doubtful whether the contracting parties are allowed to assign an agreement of public law type to the realm of transnational public law of one or the other side, they often "flee into private law"".
32 Par exemple, l’Avenant à la convention du 16 mai 1974 entre la Communauté urbaine de Strasbourg et l’Ortenaukreis (RFA) portant sur le "Règlement des litiges éventuels pouvant résulter de l’application de la convention", fait à Strasbourg le même jour que la Convention.
33 Ainsi par exemple la Convention d’arbitrage jointe à l’accord entre la commune de Kreuzlingen et la ville de Konstanz.
34 Accord relatif à l’exploitation de la ligne d’autobus de Calamine à la frontière belgo-al-lemande vers Aix-la-Chapelle qui prévoit à son article 9 : "A défaut d’un tel règlement [par "voie amiable"], les contestations seraient, de convention expresse, déférées aux tribunaux de Liège." (article 9). Voir également l’accord entre Vianden et Pittburg-Prüm, cité supra.
35 "Streitigkeiten ans Anlage des Vertrages unterstehen der Gerichtsbarkeit des Kantons Schaffausen" (art. 14).
36 Il existe aussi un cas ou un arbitre unique est désigné (Convention entre Büsingen et Dörflingen), ou d’autres où il s’agit de Commissions d’arbitrage, composées de plus de trois membres (Conventions entre le Bad-Württemberg et Rhinau, entre Waldfeucht, Echt et Roemond, entre Selfkant et I.imburg et entre Waldfeucht et Limburg).
37 Ainsi par exemple la Convention entre la Commune de Viry et le Canton de Genève prévoit qu’en cas de défaut de nomination par les juges désignés par les parties d’un troisième arbitre, c’est le Président de la Cour de Justice du Canton de Genève qui devra désigner un troisième arbitre ; dans l’avenant à la convention entre Strasbourg et l’Ortenaukreis, c’est le doyen de la Faculté de droit de Bâle qui nommera le surarbitre.
38 "Jede Vertragspartei bestimmt einen Schiedsrichtern. Hat eine Vertragspartei innerhalb von zwei Wochen nach dem Schiedsbegehren des Schiedrichter nicht bestimmt, so wird er auf Begehren der anderen Vertragspartei durch den Präsidenten des Landgeriehts Konstanz fur die Stadt Konstanz bezw. des Obergerichts des Kantons Thurgau fur die Stadt Kreuzlingen bestimmt." ( 2 (2) des Schiedsvertrag).
39 Le Président du "Landesgericht in Feldkirch (Vorarlberg) Il s’agit donc d’une autorité judiciaire autrichienne, c’est-à-dire d’un Etat tiers pour chaque CPIE.
40 Il s’agit des accords entre Büsingen (RFA) et Dörflingen (CH) de 1970, entre Konstanz (RFA) et Kreuzlingen (CH) de 1971 et entre Trasadingen (CH) et Klettgau (RFA) de 1976.
41 Tel a été pendant longtemps la situation en France. La situation a néanmoins évolué et aujourd’hui d’après la jurisprudence du Conseil d’Etat de la législation.
42 Par exemple, la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté autonome d’Aragon et de la Région de Midi-Pyrénées citée.
43 C’est notamment par des accords de ce type que certaines CPIEs (en particulier les Communautés belges, mais également quelques cas avec des régions françaises, des régions italiennes et des provinces néerlandaises) ont cherché à obtenir une reconnaissance internationale, en prenant pour partenaire non plus des CPIEs, mais des États étrangers. Ainsi par exemple l’accord de coopération entre la communauté française de Belgique et le Nicaragua du 4 octobre 1984 et quelques autres cités dans notre bibliographie. De tels accords, s’ils se prêtent certainement à d’intéressantes analyses, sont exclus du champs de la coopération transfrontière telle que nous l’avons défini puisqu’ils ne sont pas conclus "entre CPIEs" ; aussi ne nous y arrêterons nous pas.
44 Voir par exemple la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et de la Région Midi-Pyrénées, citée supra, note 42. Voir également certains protocoles d’accords cités à la note précédente.
45 Ainsi par exemple "l’Entente intergouvernementale de coopération entre le Québec et la République et Canton de Jura" du premier juillet 1983.
46 "Protocole d’accord entre le Gouverneur de l’Etat du Maryland et le Président du Conseil Régional Nord-Pas-de-Calais du 39 mai 1980". "Protocole d’accord entre le Président du Conseil Régional de Franche-Comté et la Région Autonome de la Vallée d’Aoste portant création d’un comité de coordination mixte", signé à Aoste le 4 septembre 1982. "Protocole d’Accord entre le Kent County Council et le Conseil Régional du Nord Pas-de-Calais", fait à Maidstone le 24 avril 1987.
47 Comme par exemple la déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et de la Région Midi-Pyrénées, citée supra, note 42. Voir également certains protocoles d’accords cités à la note précédente.
48 Protocole d’accord entre le Gouverneur de l’Etat du Maryland et le Président du Conseil Régional du Nord Pas-de-Calais (cité), art. 2.
49 Protocole d’accord entre le Kent County Council et le Conseil Régional du Nord – Pas-de-Calais, art. 4.
50 Accord de coopération entre la Région Rhône-Alpes et le Land de Baden Württemberg (cité), art. 5.
51 Voir par exemple la Déclaration commune entre les Présidents de la Communauté Autonome d’Aragon et de la Région Midi-Pyrénées.
52 Voir d’ailleurs sur cette question notre second chapitre Section I. B de la deuxième partie.
53 Aspects qui sont intimement liés, comme le montre la Section II du Chapitre I de notre deuxième partie.
54 Nous rappelons la distinction que nous faisons entre ces deux notions dans notre introduction, voir supra pp. 2-5.
55 Par exemple celle instituant la Communauté de travail des Länder des régions des Alpes orientales (Alp-Adria).
56 Par exemple celui instituant la Cotrao, ou entre le Kent County et la Région Nord Pas-de-Calais.
57 Voir la première Section de notre seconde partie pour une critique générale de la distinction qui est faite entre le niveau régional et le niveau local. D’autre part, nous avons reçu des renseignements sur l’existence d’associations transfrontalières entre communes, mais nous n’avons jamais pu trouver un texte d’accord, aussi n’avons nous pas inclus cette dimension dans notre ouvrage, ce qui ne signifie pas qu’il faille en exclure définitivement l’existence. De plus, la Communauté de Travail des Pyrénées réserve à son article 5 une certaine place aux collectivités locales, comme l’explique Bernad en ces termes : "La région a été choisie comme le noyau fondamental, mais non exclusif.
Une place devrait être faite aux provinces et Départements (Gerona, Lérida, Huesca, Guipuzcoa, Pyrénées Atlantiques, Hautes Pyrénées, Haute Garonne, Ariège et Pyrénées Orientales) frontaliers et aussi il était nécessaire d’envisager l’action des municipalités et des vallées frontalières, parmi lesquelles la coopération était séculaire. Un compromis a été atteint : la bureaucratie n’étoufferait pas la coopération locale, très forte aux Pyrénées. On a prévu un système spécial dans l’article 5 du Statut pour assurer la présence des élus locaux, ce qui comporte en plus une présence politique plus équilibrée dans les faits." (Bernad Alvarez De Eulate, La Communauté de Travail des Pyrénées, Publication CTP, 1987, p. 2). Enfin, tant la Convention Benelux que la Convention germano-née] landaise (Voir la Section suivante pour leur analyse détaillée) prévoient la création d’organisations de ce type entre collectivités locales.
58 Pour un tel descriptif, nous renvoyons le lecteur à la publication des rapports du colloque d’experts organisé sous l’égide du Conseil de l’Europe les 3 et 4 décembre 1986 à Strasbourg et intitulé : La prise de dérisions et les problèmes concrets de la coopération transfrontalière dans les différentes formes d’organisation. Publication du Conseil de l’Europe, 1987, 267 pages, dans laquelle chacune de ces organisation est l’objet d’un rapport particulier. Voir également le récent document — toujours du Conseil de l’Europe — intitulé : "Fiches d’identification des organismes de coopération transfrontalière locale et régionale en Europe", LR-R-CT (91)4, 89 p.
59 Ainsi on trouve la définition suivante dans la première des institutions à avoir adopté cette forme particulière : "Les rencontres seront préparées et organisées avec un minimum d’institutionnalisation, dans le cadre d’une communauté de travail appelée "Communauté de travail des ’Lander’ alpins" (art. 3) du protocole d’accord de Mösern.
60 Ainsi on trouve la "Communauté de travail des Lander et Régions des Alpes orientales" (qui dès 1978 incluait parmi ses membres la Croatie et la Slovénie — fait qui ne rassurera certainement pas les craintifs défenseurs de l’Etat jacobin qui voient dans ces associations transfrontalières infra-étatiques les signes précurseurs de la mort prochaine de l’État-nation — ) . la "Communauté de travail des Alpes occidentales", la "Communauté de travail des Pyrénées", la "Communauté de travail du Jura". Mais il ne s’agit pas d’une règle absolue et on trouve ainsi par exemple l’"Euregio" ou le "Conseil du Léman" qui adoptent des noms différents, bien que les structures internes et les principes de fonctionnement soient semblables à ceux des communautés de travail.
61 Seule la CTJ et le Conseil du Léman contiennent dans leur acte constitutif un préambule ; ainsi on peut lire dans celui de la CTJ :
"Considérant l’importance que la coopération entre autorités et collectivités territoriales frontalières peut revêtir dans des secteurs tels que le développement régional, urbain et rural, la protection de l’environnement, l’amélioration des infrastructures et des services offerts aux citoyens et l’entraide en cas de sinistre.
Résolus à renforcer et à développer leurs rapports de bon voisinage et à se munir d’instruments pour coopérer et contribuer ainsi au progrès économique et social des régions frontalières et à la solidarité entre peuples européens. ".
62 Voir le titre B. ci-dessus.
63 Les deux institutions pionnières de ce type sont la Communauté d’Intérêt de Moyenne-Alsace Brisgau (CIMAB) et la Regio Basiliensis. Les deux sont géographiquement fort voisines ; la première traite de la coopération économique entre la France et l’Allemagne, et prend la forme d’une association de droit privé français. La seconde vise la coopération entre la Suisse, la France et la Rfa, son siège étant à Bâle et ses statuts ceux d’une associations au sens du Code civil Suisse.
64 Ainsi en 1977 encore, la "Région Ems-Dollart" est créée selon la forme d’une association de droit privé national, puisque le paragraphe a de l’article premier précise : "Der Verein soll in das Vereinregister eingetragen werden". Or il ne peut que s’agir d’un registre national. Voir au sous-paragraphe suivant les difficultés posée par la grande différence d’un point de vue juridique entre les deux situations.
65 Dans les accords multilatéraux, la description des membres se fait toujours par énumération, et il ne s’agit donc jamais d’accords ouverts.
66 Généralement une telle assemblée se réunit annuellement ou deux fois par année, selon les organismes.
67 CDL, articles 7 à 13.
68 CTJ, articles 7 à 11.
69 CTP, articles â et 6.
70 Au sein de la Cotrao par exemple, outre le président, il y a deux vice-présidents afin que chacune des nationalités membres puisse être représentée au sein de cet exécutif.
71 Ainsi par exemple, toujours pour la Cotrao, un secrétaire permanent est nommé personnellement dans le protocole d’accord et exerce toujours ces fonctions aujourd’hui.
72 L’accord date de 1977 et prévoit les cotisations sur la base du budget de 1978, et le niveau de ressource est relativement modeste, puisque le budget total plafonne à 21 000 DM. (article 4).
73 Cotrao, art. 9; CDL, art 20; CTJ, art. 21: CTP, art. 9.
74 Voir ainsi par exemple l’article 8 de la Convention cadre entre la Province de Cunéo et la Région des Alpes-Maritimes, ou le paragraphe 4 de l’Accord entre le Comté de Kent et la Région Nord - Pas-de-Calais.
75 A l’exception du cas d’une personnalité juridique sui generis. qui apparaîtrait hors de tout cadre juridique, et entraînerait à sa suite l’apparition d’un ordre juridique également sui generis. Cette hypothèse a été envisagée par certains auteurs dans notre domaine d’étude. Voir pour les objections que nous formulons envers cette hypothèse le chapitre III. Section II de la deuxième partie de cette étude.
76 Par exemple des associations de droit privé, divers types de sociétés commerciales (société anonyme) ou des associations de droit public, tel un syndicat de commune.
77 Ainsi les organisations internationales ou divers types d’établissements publics internationaux.
78 En droit suisse, il s’agit d’actions dites liées, dont la validité de tout transfert est subordonnée à l’inscription obligatoire de l’acquéreur au registre des actionnaires, que doit approuver rassemblée des actionnaires.
79 Rappelons en effet que la Regio Basiliensis, la Cimab et la Région Ems-Dollart sont fondées selon le droit national d’un seul pays.
80 " Il s’agit de l’Arge-Alp et de l’Alp-Adria.
81 La Cotrao, la CTP, la CTJ et le CDL.
82 Ainsi la CTP reproduit-elle en guise de préambule la déclaration adoptée lors d’une des réunions préparatoires à son adoption qui se lit comme suit : "Forts de leur conviction et de l’appui moral des instances invitantes du Conseil de l’Europe ainsi que de l’adhésion des gouvernements concernés aux principes de la coopération transfrontalière [...]". La CTJ mentionne explicitement la Convention, également dans le préambule et en ces termes : "dans l’esprit de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales, ratifiée par la Suisse et la France, respectivement les 3 mars 1982 et 14 février 1984". On se réfère bien à l’instrument juridique et même au fait qu’il a été ratifié, mais on n’en garde que l’esprit. La formulation retenue par le CDL est exactement similaire à celle de la CTJ.
83 Conformément à l’article 9 3 qui prévoit un délai de trois mois entre le dépôt de l’instrument de ratification et l’entrée en vigueur de la Convention pour l’Etat concerné.
84 J.O. français du 3 mars 1982, pp. 730 ss. et rectification au J.O. français du 6 mars pp. 779 ss.
85 Nous reviendrons plus longuement sur les insuffisances de cette Convention dans la Section II B de ce chapitre, ci-dessous.
86 Voir par exemple l’article 22 du protocole d’accord constitutif du Conseil du Léman.
87 Voir le titre D. ci-dessous.
88 Conformément à l’approche du Conseil de l’Europe, la "coopération interrégionale" est traitée séparément, mais dans la même Résolution, et les demandes quant au fond sont semblables. Pour cette limitation des travaux du Conseil de l’Europe, et particulièrement de la Convention-cadre de 1980 à l’aspect de voisinage, voir notre Section II B ci-dessous.
89 Le 22 avril 1991.
90 Conclusions de la Première Réunion du Comité restreint d’experts sur la coopération transfrontalière, Strasbourg le 22 avril 1991.
91 C’est-à-dire peu après l’adoption de la Résolution 227 de la CPLRE.
92 Convention Benelux, article 3, par. 2.
93 Nous développerons cette réflexion dans le paragraphe consacré à la Convention Benelux, dans la Section II B par. 3 de cette première partie.
94 Question qui, nous le verrons plus loin, n’est d’ailleurs pas traitée par la Convention Benelux de 1986, ce qui à notre avis en constitue la principale limitation.
95 Mais la question a été plusieurs fois évoquée. Voir notamment Le Monde du 17 juin 1989. Le traité de Maastricht prévoit la constitution d’un Comité des Régions, organe qui aura un statut consultatif.
96 Declaration De Galway, p. 13.
97 A notre connaissance, cette idée à été évoquée pour la première fois par De Rougemont qui dans son article publié en 1969 "Vers une fédération des Régions", et en particulier p. 69 où il parle de "cette fédération de régions "immédiates à l’Europe"". Voir également l’article de Baloup cité dans notre bibliographie.
98 Résolution 224 (91) proposant des modifications au statut de la Conférence permanente.
99 Le critère envisagé étant celui de la compétence législative des régions, qui permettrait de distinguer entre les régions institutionnellement fortes et celles qui ne le sont pas (Voir le Rapport présenté à la session plénières de 1991 de la Cplre par M. John Morgan (UK), pp. 16-17).
100 Ainsi en 1988 était établi auprès de la Commission européenne, un Comité consultatif des collectivités locales et régionales car, selon les mots du Président de la Commission, Jacques DELORS, celle-ci "a souhaité que, désormais, ces collectivités soient mieux associées à la définition de la politique européenne" (Le Monde, 17 juin 1989).
101 Ce Comité des régions sera "un Comité à caractère consultatif composé de représentants des collectivités régionales et locales" (Art. 198 A).
102 Article 198 A.
103 Article 198 B.
104 Article 198 C.
105 Id.
106 Id.
107 Id.
108 Le statut institutionnel du Comité des Régions au sein de la Communauté est dérivé du statut du Comité économique et social tel qu’il existe aux termes des articles 193 à 198 du Traité de Rome, comme l’indique d’ailleurs la systématique du nouveau Traité sur l’Union européenne. Ce parallélisme est confirmé par le nouvel article 4.2 du Traité sur l’Union européenne qui précise que "[1]e Conseil et la Commission sont assistés d’un Comité économique et social et d’un Comité des régions exerçant des fonctions consultatives".
109 Nous détaillerons ce rôle de la CPLRE lors de l’examen de la genèse de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe, ci-dessous dans la Section II B de ce chapitre.
110 International Union of Local Authorities. Cette association est d’envergure mondiale, et est particulièrement bien implantée en Amérique du Nord.
111 Ceci serait néanmoins intéressant d’un point de vue juridique. En effet, l’Assemblée des Régions d’Europe a été fondée le 15 juin 1985 à Louvain-La-Neuve, sur l’initiative d’Edgard Faure. A son origine, le nom était "Conseil des Régions d’Europe", et ce n’est qu’à la fin 1987 qu’elle a reçu sa dénomination actuelle. Juridiquement il s’agit d’une association de droit privé français, dont le siège est en Alsace. Le fait d’être constituée selon le droit privé d’un seul Etat n’empêche certes en rien de se voir attribuer un rôle sur la scène internationale, comme le démontrent un certain nombre d’institutions, comme par exemple le CICR (Voir sur cette question les arguments développés dans les articles de Dominice et Reuter sur la personnalité juridique du CICR), mais de là à devenir un organe d’une institution internationale... Il semble néanmoins que la solution retenue par les accords de Maastricht (voir note 101 ci-dessus) mette un terme définitif à cette ambition.
L’autre aspect à notre sens particulièrement intéressant de cet organisme est sa composition. En effet, on y trouve parallèlement aux régions, des communautés de travail transfrontalières, certaines de celles-ci ayant même joué un rôle moteur dans la naissance de cette association. L’ARE peut ainsi apparaître comme l’organisme faîtier des institutions de coopération régionale ; une telle structure fédérative n’est pas sans intérêt, et renforcerait certainement la situation matérielle et institutionnelle de ces organismes transfrontaliers. L’ARE nous paraît donc-avoir un potentiel fort intéressant pour représenter valablement les régions au plan européen et cette assemblée possède d’ailleurs des ambitions politiques importantes.
112 Voir ci-dessus l’introduction au chapitre premier.
113 Ce n’est que douze ans après les premières demande des acteurs locaux réunis dans le cadre de la Regio basiliensis qu’est créée cette Commission intergouvernementale, alors que la Regio avait déclaré comme "objectif immédiat", "la préparation de conditions favorables à une planification générale des territoires situés de part et d’autre des frontières, ainsi que la réalisation progressive de projets communs [...]" (Briner) 2. p. 76) ; voilà qui est révélateur de la lourdeur des procédures étatiques et donc de leur incapacité de faire valablement face à la demande des acteurs locaux, surtout lorsqu’il s’agit de questions soumises au paramètre temporel que nous avons mis en évidence.
114 A l’exception du dernier exemple cité. Mais n’oublions pas que des formes de coopération de voisinage existent de longue date entre la France et l’Espagne dans les Pyrénées (Voir Bernad, "La communauté de travail des Pyrénées", CTP (87) 5 Inf., p. 5 notamment.
115 La principale question que cette Commission a pour tâche de résoudre est d’ordre fiscal, puisqu’il s’agit d’une rétrocession par le Canton (le Genève — compétent en droit suisse pour prélever à la source des impôts sur le revenu des travailleurs étrangers travaillants sur son territoire — d’une partie des impôts perçus en faveur des Départements français voisins où résident les travailleurs frontaliers, et dont le développement infrastructurel notamment est freiné par le manque de moyens financiers à disposition de ces deux Départements, une partie de leur population déjà imposée en Suisse ne pouvant être taxée à nouveau, car il existe des conventions sur la double imposition.
116 S’agissant d’une instance inférieure, le texte n’est pas publié et même si nous avons obtenu confirmation de sa teneur par l’une des parties, nous n’avons pu nous le procurer.
117 Tribune de Genève lundi 20 juillet 1987. Sur la base de ce constat. le Tribunal s’est déclaré incompétent, et aucune des Parties n’a porté le différend devant une instance supérieure.
118 Le 25 mars 1974.
119 Voir par exemple les articles 5 à 7 de la première partie du Projet d’articles de la Commission du Droit International des Nations Unies sur la Responsabilité internationale des Etats qui fondent l’imputation en matière de responsabilité internationale de l’État sur ce principe.
120 La jurisprudence internationale consacre ce principe dans l’avis consultatif sur le Sahara Occidental, in Recueil CI], 1975, 94, p. 43. Voir pour une brève mais concluante discussion de ce principe Condorelli 1, pp. 28-30, ainsi que dans notre deuxième partie, Chapitre III, Section I, titre A.
121 Etant bien entendu que ces personnes doivent être considérées comme valablement habilitées par le droit interne de leur État national à représenter celui-ci. Un État ne doit pas pouvoir remplacer des délégués ayant des compétences dans une Organisation internationale quelle qu’elle soit par des autorités dont son droit interne lui permettrait a posteriori de refuser de respecter les engagements. Nous pensons qu’au sein d’un organe d’une organisation dont les pouvoirs sont définis d’avance, tout représentant envoyé par un État devra être considéré comme ayant les compétences nécessaires en droit international pour remplir les fonctions dévolues à cet organe. On pourrait d’ailleurs appliquer par analogie l’article 7 1, lit. b de la Convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités qui stipule que "s’il ressort de la pratique des Etats intéressés ou d’autres circonstances qu’ils avaient l’intention de considérer cette personne comme représentant l’État à ces fins, de ne pas requérir la présentation des pleins pouvoirs." Dans le cas présent, il ne s’agit pas de l’exercice des pleins pouvoirs, mais uniquement de l’exercice des pouvoirs prévus par le traité constitutif de la Commission mixte, et le simple fait pour un Etat de charger un représentant — quel qu’il soit — pour siéger au sein d’un organe institué, nous parait suffisant pour considérer qu’il s’agit là de "circonstances" montrant son "intention de considérer cette personne comme représentant l’État".
122 Dans l’organisation administrative de l’Etat fiançais, le Préfet est un représentant de l’État central, agissant dans un "arrondissement" décentralisé.
123 Information tirée de la Liste des membres des délégations française et genevoise au Comité franco-genevois, document interne mis à jour annuellement.
124 Organigramme du Comité franco-genevois, in Rapport de Conseil d’État sur les questions régionales, 1984.
125 Voir sur la notion de "compétences locales" le point de vue d’Autexier, ainsi que la critique de LAFORE, que nous partageons dans une certaine mesure. Nous reviendrons sur celte délicate question de compétence dans le chapitre 1 de notre troisième partie.
126 Avec quelques exceptions dans les États fédéraux principalement, mais on notera qu’il s’agit toujours de compétences restreintes et spécifiques qui sont alors accordées aux CPIEs, la compétence principale et résiduelle appartenant toujours au gouvernement central.
127 Voir ci-dessus notre Chapitre 1, section I.
128 Voir par exemple l’article de Burdeau, notamment pp. 103-105.
129 Dans certains cas seulement à certaines d’entre elles, clairement énumérées dans le traité.
130 Ci-après Convention des pays nordiques.
131 Nous verrons dans ce sens les doléances de l’Assemblée parlementaire au paragraphe suivant.
132 L’article premier de l’accord décrit (avec toute la poésie que l’on reconnait aux langages qui nous sont incompréhensibles) ce qu’il faut entendre par collectivité locale. Tous les termes contiennent le radical "kommun", ce qui nous laisse bien penser qu’il s’agit d’un niveau d’administration équivalent à celui de la commune. Decaux donne la même interprétation à ces termes (p.578). Le traducteur du texte publié par le bureau d’étude et de documentation sur la coopération transfrontalière du Conseil de l’Europe, signale que les autorités suédoises semblent également inclure des comtés (note 1, p. 2).
133 Le texte de l’article 2 du traité est le suivant : " Tout État contractant reconnaît aux collectivités locales de son territoire le droit de coopérer, pour la gestion de leurs affaires, avec les collectivités locales d’un autre Etat contractant dans la mesure où les dispositions législatives et réglementaires nationales, et la compétence, l’organisation et les activités des collectivités locales ne font pas obstacle à une telle coopération."
134 II faut attendre la signature en septembre 1986 de la Convention entre les pays du Benelux pour voir un tel droit à nouveau mentionné, et l’entrée en vigueur de ladite Convention en avril 1991 pour le voir reconnu.
135 Alors que le paragraphe quatre de l’article 3 de la Convention-cadre permet au gouvernement national d’exercer un véritable contrôle sur l’opportunité politique des actions de coopération entreprises par ses CPIEs, exigeant outre le respect des compétences prévues par le droit interne, la conformité à ! "orientation politique générale" de la politique extérieure du pays.
136 Subsidiaire en ce sens que toute disposition pertinente, même réglementaire, de l’ordre juridique national en matière de répartition des compétences, primerait sur ce droit à la coopération.
137 Ce qui est continué a contrario par l’Avis No 96 d e l’Assemblée parlementaire q u i demande au Comité des Ministres qu’il prévoie l’adoption dans u n délai de trois ans d’"un protocole qui reconnaisse clairement aux autorités ou collectivités territoriales le droit à une coopération transfrontalière, en s’inspirant de la Convention Scandinave du 26 mai 1977 sur la coopération transfrontalière" (9).
138 Les régions frontalières " [s]e félicitent de la reconnaissance du droit fondamental des communes et des régions à la coopération transfrontalière qu’exprime la Convention-cadre européenne pour la coopération transfrontalière entre collectivités ou autorités locales." paragraphe 3 de la Déclaration Finale de Borken.
139 Le second paragraphe du préambule reconnaît l’intérêt pour les collectivités locales des États parties à ce qu’elles puissent développer une coopération transfrontalière, "notamment au regard des besoins des districts frontaliers", ce qui implique également une reconnaissance de "besoins" dans les districts qui ne sont pas frontaliers, (c’est nous qui soulignons)
140 Le second paragraphe du préambule va également dans ce sens, puisqu’il fait part du souhait des pays signataires de "permettre à leurs collectivités locales de mieux tirer profit, pour leurs activités communales, d’une coopération avec les collectivités locales d’un autre pays nordique", donc pas nécessairement un pays voisin.
141 Voir le titre C de notre seconde partie.
142 L’article 2.1 de la Convention-cadre précise : "Est considérée comme coopération transfrontalière, au sens de la présente Convention, toute concertation visant à renforcer et à développer les rapports de voisinage entre collectivités territoriales ou autorités territoriales relevant de deux ou plusieurs Parties contractantes, [...]".De plus, le Rapport explicatif contient le commentaire suivant : "Le sens précis du terme de voisinage en droit international implique une certaine proximité, ce qui devrait permettre, même dans les cas où une limite en profondeur n’aurait p a s été définie, d’empêcher des demandes injustifiées de la part des communes ou régions n’ayant pas de problème "de voisinage" à régler avec des régions ou communes situées de l’autre côté de la frontière." (18, p. 11).
143 Article 2 § 3.
144 Article 3 du projet CDI.
145 Il s’agit là d’une réserve classique en droit international, communément appelée "clause fédérale". Nous pensons pour notre part que la référence à une clause fédérale n’était pas l’intention des parties, et nous privilégions l’interprétation de la seconde branche de l’alternative.
146 Condorelli dissertant sur l’imputation à l’Etat d’un fait internationalement illicite parvient à la même conclusion. Voir notamment Condorelli 1.note 101.
147 Cette convention n’est pas ouverte a l’adhésion d’autres Etats. On peut éventuellement envisager que l’Estonie, la Lituanie et la Lettonie qui seront vraisemblablement prochainement invitées à devenir membres du Conseil des Pays Nordiques, pourront alors également adhérer à cet instrument.
148 La terminologie retenue par le Conseil de l’Europe distingue la Coopération transfrontalière, qui est limitée aux rapports ayant un éléments de voisinage, de la coopération interrégionale, qui n’exige pas une proximité géographique entre les partenaires et de plus semble réservée aux régions. Pour notre part, nous estimons qu’une telle distinction n’est pas fondée en droit, comme nous l’avons indiqué dans notre introduction et comme nous le développerons au chapitre premier, section C. de notre seconde partie. Nous utiliserons néanmoins, afin de ne pas travestir les faits, la terminologie du Conseil de l’Europe dans ce paragraphe.
149 A contrario, le mandat n’était donc pas limité aux relations de voisinage au sens strict.
150 Directive No 227, 1964.
151 Directive 288. 1970.
152 Ibid.
153 Pour un compte-rendu de ces péripéties liées à l’élaboration de la Convention-cadre, voir Decaux, pp. 580-584.
154 Avis No 96(1979), 4.
155 Ibid., 5.
156 Decaux, p. 597.
157 Avis No 96 (1979). 9.
158 Voir pour les conclusions qui nous intéressent de ce comité ad hoc, le texte visé par les notes 87 à 90 de la Section I de ce chapitre supra. Voir également le point (e) ci-dessous.
159 Article 33 de la Convention-cadre.
160 Dans ce sens, Decaux, p. 597 : "C’est donc l’application de la Convention-cadre qui constitue le véritable test."
161 Voir Decaux, pp. 589-592.
162 Déclaration faite Uns du dépôt de l’instrument de ratification le 29 mars 1985, reproduite dans le document du Conseil de l’Europe LR-R-CT (91)5 / Transfront (91) 3. Allant dans le même sens, la Circulaire du Premier Ministre français du 12 mai 1987 (J.O. français. 16 mai 1987, p. 5391) qui rappelle que l’article 65 de la loi française du 2 mars 1982 pose aux régions une exigence de contiguïté avec la CPIE étrangère pour pouvoir engager une coopération transfrontalière.
163 Decaux, pp. 589-590.
164 Même si les régions frontalières estiment pouvoir être au bénéfice d’une forme d’inégalité compensatrice, les légions non-frontalières n’apprécieraient guère d’être tenues écartées de cet important processus.
165 Résolution No 1 de la Conférence d’Athènes de 1976 des Ministres européens responsables des collectivités locales, citée au paragraphe 14 du Rapport Explicatif à la Convention-cadre, p. 9.
166 Article 10, 1.
167 Une tendance semble néanmoins privilégiée aujourd’hui par la CPLRE qui cherche, tout en réclamant une extension de la portée de la Convention-cadre, à obtenir qu’une seconde Convention traitant des "relations interrégionales" soit élaborée (Résolution 227 (1991) de la CPLRE). De plus, un Comité d’experts gouvernementaux, vient d’accepter dans un projet de Protocole additionnel à la Convention-cadre, que toute référence à un critère de voisinage soit exclue du texte. Voir sur ce point le paragraphe B . 3.e. de ce chapitre.
168 Dans son Avis No 96 déjà cité. 5 (cf. supra., notes 43 et 44)
169 Article Premier.
170 Ibid.
171 Article 4.
172 Article 3, 1, al. 2. in fine. A noter que la question de la valeur et de l’utilisation des accords et arrangements annexés à la Convention a été une des pierres d’achoppement lors des discussions au sein du Conseil des Ministres.
173 Article 3, 1, al. 2.
174 Dans ce sens, voir Decaux, pp. 587-589 et 592 à 594. Nous ne partageons néanmoins pas ses réflexions sur le caractère flou sut le plan juridique de la notion de Convention-cadre, et utiliserions plutôt les critères dégagés par Virally dans l’AIDI, vol. 60-I, pp. 219-232, pour évaluer la portée juridique exacte de chacune des dispositions et des annexes de la Convention-cadre. Voir également les conséquences qu’a eu sur la pratique cette faiblesse rédactionnelle au point d) ci-dessous.
175 Au sens du droit international, c’est-à-dire n’avant pas, sauf exceptions, la capacité de représenter l’Etat dans les relations internationales.
176 Comme nous avons tenté de le mettre en évidence dans le chapitre premier de cette partie.
177 Decaux, p. 559.
178 Condorelli et Salerno voient même dans cet acte de reconnaissance, la possible naissance d’une norme coutunière imposant aux États de tolérer le développement de telles relations de la part de leurs CPIEs. (op. cit., p. 420). Voir également Virally, cité infra note 223.
179 Article 3 § 1, al. 2.
180 Petit Robert.
181 Pour une présentation un peu plus substantielle, nous nous permettons de renvoyer à Decaux, pp. 598-613.
182 Decaux présente un véritable tableau qui, à notre avis résume heureusement et clairement la situation, et auquel nous nous permettons de renvoyer le lecteur. (Decaux, p. 699).
183 La Convention-cadre distingue expressément les autorités locales, des autorités régionales, distinction dont nous contestons le bien fondé comme nous tenterons de le démontrer dans le titre B. de notre seconde partie.
184 Rapport explicatif, 54, p. 20.
185 Rapport explicatif. 51, p. 19.
186 Voir donc pour une description du fonctionnement de ce type de commission notre titre A. ci-dessus.
187 Article 1
188 Article 3.
189 Article 4.
190 Contra Dupuy, op. cit., p. 847. Voir pour un développement de notre point de vue et les taisons de notre désaccord avec la solution prônée par Dupuy, le chapitre II, titre 1 section C. de notre troisième partie.
191 Article 1.
192 La formule a par contre déjà fonctionné pour la concertation, mais tend à être aujourd’hui supplantée par des structures permettant aux pallies de prendre de véritables obligations juridiques.
193 Il s’agit des cas de la Cimab et de la Regio Basiliensis, examinés précédemment dans le chapitre 1 ci-dessus.
194 Voir le paragraphe 3 ci-dessus.
195 A l’exception probable des cas visés par le schéma 2.6, comme le dit la note liminaire précédant cette seconde série de modèles : "La conclusion d’accords étatiques paraît s’imposer en tout cas pour le recours à l’accord visé sous 2.6."
196 Article 3.
197 Sans pour autant que la question de la personnalité de ce groupe soit tranchée. On se retrouve ainsi dans la situation de quelques organismes de coopération transfrontière que nous avons examinés dans la section I.C. ci-dessus, qui peuvent certes d’après leurs statuts être représentés par leur président, mais dont personne ne peut définir ce que ce président représente.
198 Article 2.
199 Article 3.
200 Dans ce sens et a contrario, les dispositions de l’article 5. Également l’article 3 : "Les parties s’engagent néanmoins "à ne rien faite qui puisse aller à l’encontre des objectifs communs visés par le présent accord."
201 Article 6.
202 Voir les réflexions développées dans notre chapitre premier, supra.
203 Note liminaire de ce schéma d’accord.
204 Point 2 du Schéma.
205 Le point 4 parle de "capital social" et le point 6 "d’administrateurs ou gérants".
206 Mais principalement un Comité ad hoc intitulé "Comité Ad Hoc pour la Coopération Transfrontalière" (CAHCT) aujourd’hui dissout.
207 Accord. 1F, public par le Conseil de l’Europe — avec tous les autres accords supplémentaires — dans un document portant la cote Transfront (91) 1.
208 Article 2. Variante 1.
209 Accord 2.F, pp. 6-8, Transfront (91)1.
210 Article 2.
211 "Dans le cadre des activités d’aménagement du territoire entreprises par les Parties, la Commission est chargée d’assurer la coopération entre les régions concernées par ces activités, de coordonner entre celles-ci les objectifs dans c e domaine et de développer la concertation par tous les moyens appropriés, dans l e cadre des dispositions législatives et réglementaires en vigueur." (article 3)
212 Transfront (91) 1. pp. 9-12.
213 Transfront (91) 1. pp. 13-22.
214 Transfront (91) 1. pp. 23-27.
215 Il s’agit dans l’ordre alphabétique de : l’Autriche, la Belgique, le Danemark, la Finlande, la France, l’Allemagne, l’Irlande, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, l’Espagne, la Suède et la Suisse. Relevons encore que la Hongrie a signé la Convention-cadre le 6 avril 1992 et a entamé le processus de ratification.
216 Le Danemark, la Finlande, la France, l’Italie, l’Espagne et la Suède.
217 Finlande, Italie, Espagne et Suède.
218 Italie, France et Espagne. Relevons que l’Espagne prévoit qu’en l’absence d’un tel accord préalable, "la validité des Conventions de collaboration qui seront signées par les organismes territoriaux frontaliers requerra la confirmation expresse des gouvernements des Parties concernées", ce qui permet une plus grande souplesse dans l’application. II semblerait que la France et l’Italie sont aujourd’hui disposées à retirer cette réserve.
219 C’est là que les interprétations les plus divergentes apparaissent, puisque d’une part l’Italie stipule que "La profondeur de la zone [sic] à l’intérieur de laquelle doivent être situées les entités territoriales italiennes habilitées à conclure les accords et arrangements visés par la présente Convention est de 25 km à partir de la frontière, à moins qu’elles ne soient directement limitrophes d’Etats étrangers", ce qui limite à l’évidence la Convention au voisinage strict. D’autre part les Pays-Bas déclarent : "Le Gouvernement du Royaume des Pays-Bas accepte ladite Convention pour le Royaume en Europe." ce qui, selon nous, peut être interprété comme impliquant que le gouvernement néerlandais considère que les dispositions de la Convention-cadre ne visent pas uniquement les relations de voisinage (à moins qu’il ne s’agisse d’une exclusion du cas de St-Martin (Antilles) où il existe une frontière franco-néerlandaise).
220 Par exemple le Land de Berlin pour la RFA, déclaration qui n’a aujourd’hui plus de portée.
221 Les réponses à ce questionnaire sont publiées dans le Document LR-R-CT (90) 6 du Conseil de l’Europe.
222 Et parmi ces trois pays, la Suisse et la France citent les actes constitutifs du Conseil du Léman et de la Communauté de travail du Jura, qui font certes mention de la Convention cadre dans leur préambule, mais ne se réfèrent à aucune disposition précise.
223 Virailly, op. cit., p. 224. Dans le même sens et (l’une manière plus spécifique à notre problématique, Condorelli et Salerno, cités supra note 178.
224 Decaux insiste également sur ce point en ces termes : "Mais un particularisme supplémentaire apparaît dans la mesure où ces accords ne visent pas au premier chef les Etats. [...]. Ainsi un équilibre doit-il être trouvé entre les initiatives locales et les résistances centrales, c’est ce qui fait l’originalité de la Convention-cadre : l’Etat ne peut réaliser la coopération à lui seul, mais il peut l’empêcher. La Convention-cadre formalise ces virtualités." (p. 593).
225 Pour le détail de ces propositions, voir supra chapitre I, p. 70.
226 Document Conseil de l’Europe LR-R-CT (92) 2
227 La position du Secrétariat du Conseil de l’Europe se fondait sur les déclarations faites par la France et l’Italie lors de la ratification de la Convention-cadre de 1980, qui souhaitaient que l’application de cette Convention soit limitée aux CPIEs voisines de la frontière internationale. Car le droit reconnu à l’article 10 de la Charte européenne de l’autonomie locale est plutôt considéré comme une déclaration de principe, ayant moins de valeur que l’instrument spécifique concernant la coopération transfrontalière, à savoir la Convention-cadre. Ainsi une attitude prudente, visant à recueillir pour le projet de texte le soutien le plus large possible ne semble aujourd’hui plus de mise, puisque tant les représentants français qu’italien au sein de ce Comité d’experts n’ont pas objecté à l’abandon d’une référence explicite limitant l’application du Protocole additionnel aux situations de voisinage.
228 Voir ci-dessus le paragraphe a) du titre B.2. de ce chapitre.
229 Document Conseil de l’Europe LR-R-CT (92) 2.rev., p. 2.
230 Nous renvoyons donc le lecteur au titre suivant pour une analyse détaillée de ces mécanismes et de leur portée, ceux-ci ayant chronologiquement été développés précédemment au projet de Protocole additionnel.
231 La Convention entre l’Allemagne et les Pays-Bas, qui a été signée le 23 mai 1991 n’a encore fait l’objet de ratification par aucune des parties.
232 Selon le mensuel Benelux Newsletter du mois de juin 1991, un premier cas d’application entre les communes de Hulst (NL), Beveren (B), Sint-Gillis-Waas (B) et Stekene (B) serait en cours d’élaboration. Nous ne possédons encore aucun détail concret sur cette expérience.
233 Réunion des Chefs de Gouvernement et des Ministres des Affaires étrangères du 10 novembre 1982. Cette décision faisait d’ailleurs elle-même suite à une recommandation du Conseil interparlementaire consultatif du Benelux, déjà vieille de deux ans. (Voir l’exposé des motifs commun de la Convention Benelux publié par le Conseil de l’Europe sous la cote Transfront/Office (86) 14, pp. 8-15.)
234 Ce qui ne doit pas nécessairement être considéré comme un record impressionnant. Le projet de Convention germano-néerlandais que nous avons mentionné ci-dessus en est dans sa septième année de négociations ; il est vrai que la signature est maintenant planifiée — bien que d’après nos sources toutes les questions relatives aux textes ne soient pas encore réglées — et que peut-être le processus de ratification sera plus rapide.
235 Le Luxembourg et les Pays-Bas l’indiquent dans leurs réponses à l’enquête réalisée par le Conseil de l’Europe sui la mise en œuvre de la coopération-cadre. Les Pays-Bas indiquent même ([lie la Convention Benelux est basée sur le modèle d’accord 1.5 annexé à la Convention-cadre (Doc CdE, LR-R-CT (90) 6, p. 17). Le texte de l’exposé des motifs est moins affirmatif puisqu’on peut y lire : "[...] la conclusion de pareille convention pouvant s’inspirer des modèles figurant dans la convention-cadre du Conseil de l’Europe du 21 mai 1980" (Transfront/Office (86) 14, p. 8).
236 Ainsi on trouve le considérant suivant dans le préambule : "Constatant avec satisfaction que les collectivités ou autorités territoriales collaborent déjà souvent entre elles de part et d’autre des frontières intra-Benelux sur la base du droit privé," (Transfront/Office (86) 14, p. 2). Et dans l’exposé des motifs il est encore plus explicitement précisé : "La présente convention ne porte pas atteinte aux possibilités de collaboration existant déjà au niveau du droit privé, par la conclusion de contrats ou la participation à des personnes morales de droit privé. La convention ne s’applique pas à ces formes de collaboration." (Id., p. 11) Au contraire, la Convention-cadre introduit une certaine confusion sur ce point avec notamment les modèle d’arrangement II.3 et II.4. qui tous deux réglementent des types de coopération relevant du droit privé. Voir notre réflexion sur ce point au paragraphe A.2. du troisième chapitre de la quatrième partie, ci-dessous.
237 Transfront/Office (86) 14, p. 10. Il est possible que la mention d’un intérêt public évident manifeste l’intention des gouvernements de pratiquer un éventuel contrôle d’opportunité, mais rien dans le texte de la Convention ne laisse prévoir la possibilité d’un tel contrôle.
238 Id., p. 9.
239 L’article premier de la Convention énumère pour chaque pays signataire les "collectivités ou autorités territoriales" auxquelles s’applique la Convention. Il est intéressant de relever que le paragraphe 2 de cet article autorise chaque partie contractante à "désigner de nouvelles collectivités ou autorités territoriales auxquelles s’applique la présente Convention", ce qui en soit n’a rien de surprenant puisqu’il devrait s’agir d’un acte de souveraineté, mais seulement "après concertation avec les pays partenaires", auxquels on ne peut donc apparemment pas imposer l’application de la Convention à de nouvelles CPIEs de son propre État. (Id., p. 3)
240 Article 2 :
"sans préjudice des possibilités de collaboration issues du droit privé, les collectivités ou autorités territoriales des parties contractantes, mentionnées dans l’article 1er, peuvent dans les limites des compétences que leur attribue le droit interne de leur pays, coopérer sur base de la présente convention en vue de défendre des intérêts communs." (Id., p. 3).
241 Article 2, par. 2.
242 En ce qui concerne les "organes communs", l’exposé des motifs précise qu’ils "désignent, à l’exemple de ce qui se fait aux Pays-lias, un forum sans personnalité juridique propre où des autorités publiques se rencontrent librement pour renforcer leur coopération". (Transfront/Office (86) 14, p. 11). La portée réelle d’une telle institution est donc en deça de ce que l’appellation pourrait laisser imaginer.
243 Article 3, par. 2.
244 Article 3, par. 1.
245 Article 3. par. 2.
246 Ainsi par exemple Dominice dans ses réflexions sur la personnalité juridique internationale reconnait : "Il peut y avoir des raisons pratiques de donner à un organisme créé par traité international le moyen d’agir de manière autonome au plan des relations de droit privé, sans que pour autant il soit question de voir en lui une personne juridique internationale. Ainsi deux États qui instituent entre eux un tribunal arbitral peuvent lui conférer la capacité juridique de droit interne (lui permettant par exemple de louer des locaux, d’engager des secrétaires) mais il est évident que ce tribunal reste un organe commun ou conjoint, sans personnalité internationale. On peut en dire autant de certaines entreprises communes." (Dominice 2, pp. 33-34). Selon nous, de tels organismes seront certes dépourvus de personnalité juridique internationale, mais ils auront néanmoins une personnalité juridique, éventuellement ad hoc, selon le droit d’un Etat.
247 Ainsi le paragraphe 3 de l’article 3 prévoit :
"Les rapports de droit entre l’organisme public et les personnes physiques et morales qui en relèvent, sont régis par le droit qui aurait été applicable si les collectivités territoriales mentionnées à l’article 1er avaient exercé elles-mêmes les compétences de réglementation et d’administration attribuées à l’organisme public." (Transfront/Office (86) 14, p. 3). Cette disposition nous parait tout à l’ail apte à atteindre l’effet pratique nécessaire. Nous reviendrons en détail sur la question du rapport des tiers avec les actes pris sur la base d’un accord de coopération transfrontière dans le chapitre 1 de notre seconde partie.
248 Sur ce point particulier, l’exposé des motifs précise : "Il est important que les statuts ne soient pas en contradiction avec le droit d’un des pays concernés. Ce principe implique que les statuts doivent constituer le plus grand dénominateur commun entre les exigences légales des pays concernés. [...] Lorsque le droit interne prescrit des exigences comparables, l’établissement des statuts ne posera pas de problème. Lorsque les exigentes posées diffèrent en ligueur, il conviendra d’appliquer les normes les plus sévères pour pouvoir satisfaire aux deux régimes juridiques. Lorsque les exigences sont opposées, aucune réglementation ne pourra être élaborée, et il conviendra d’adapter les règles en question." (Transfront/Office (86) 14, p. 13.) Ainsi dont, la compétence conférée aux CPIEs est-elle subordonnée au respect du droit public national de chaque partenaire.
249 Transfront/Office (86) 14, p. 3.
250 ld., p. 4.
251 Id.
252 Article 2, par. 3. (Id., p. 3).
253 Voir ci-dessus le sous-paragraphe B.2.d. pour des exemples.
254 Article 4 par. 1 : "Les règles de contrôle et de tutelle prévues dans le droit interne des Hautes Parties contractantes s’appliquent par analogie aux décisions prises par les organismes publics [...]". (Id., p. 4)
255 Article 4, par. 2. Il s’agit d’un ou de plusieurs commissaire (s) pour chacun des pays contractants.
256 Article 4, par. 2.
257 Une telle remarque ne s’appliquerait pas à une procédure administrative courante, notamment si elle déclenchée par un particulier qui estime ses droits lésés.
258 En effet, une intervention visant à "sauvegarder les droits du pays" permet vraisemblablement un contrôle d’opportunité que n’aurait pas permis une formule plus précise telle que-pat exemple "s’opposer à tout acte qui porte atteinte à des normes impératives de l’ordre juridique national dont il relève". Mais la volonté de ne pas instituer un véritable contrôle judiciaire est véritablement fondée puisque les décisions de suspension doivent être soit, "décrétée qu’après concertation avec le(s) commissaire(s) concerné(s) de l’autre pays" (art. 4, par. 3) soit "soumise par le commissaire aux autorités compétentes de son pays qui proposent une solution ou soumettent le problème à la Commission spéciale" (art. 4. par. 4), laquelle commission a pour mission "de rechercher des solutions aux problèmes qui lui sont soumis" (art. 6, par. 2, lit. b) ou "d’examiner les différends et les litiges qui surviennent, en vue de les résoudre par voie de conciliation ou de les soumettre au Comité des Ministres" (art. 6, par. 2, lit. c), ce dernier statuant le cas échéant de manière définitive (art. 7). On le voit, ce mécanisme détaillé prend bien garde d’écarter tout recours à des instances judiciaires comme le confirme en ces termes l’exposé des motifs : "la tâche de la Cour de Justice Benelux est limitée à l’interprétation de la convention et des éventuelles mesures d’exécution prises dans ce cadre [il s’agit des décisions du Comité des Ministres prises sur la base de l’article 10 de la convention, et non des accords entre CPIEs], Les questions politiques relatives à la collaboration effective sur base de ladite convention continuent, comme prévu à l’article 7, à relever de la compétence du Comité des Ministres." (Transfront/Office (86) 14, p. 15). Cela est regrettable.
259 Aux termes de l’article 3, par. 1.
260 Article 3, par. 3.
261 Transfront/Office (86) 14, p. 15. Voir ci-dessus note 258.
262 Notamment par la disposition qui règle les relations entre un organisme de coopération transfrontière exerçant des attributions relevant du droit public et des tiers (article 3, par. 3). Nous reviendrons en détail sur cet aspect dans les chapitres 2 et 3 de notre deuxième partie.
263 Selon l’article premier de cette Convention, elle ne s’applique qu’aux communes "gemeenten" et aux provinces "provincies" aux Pays-Bas, et aux communes "Gemeinden", groupements de communes ("Samtgemeinde" dans le Land de Niedersachs et "Landschaftverbände" dans le Land de Nordrhein-Westfalen), ainsi qu’à quelques associations spécifiques définies par des lois nationales, telles que mentionnées au paragraphe 2 de ce même article.
264 Dans le préambule est exprimée l’intention des parties : "In dem Wunsch, diesen Körperschaften und anderen öffentlichen Stellen die Möglichkeit zu verschaffen, auf öffentlich-recht-lichter Grundlage zusammenarbeiten". Ainsi, même si la présente Convention n’est pas aussi explicite que la Convention-Benelux (voir supra note 236), elle s’adresse aussi vraisemblablement exclusivement aux formes de coopération relevant du droit public, reconnaissant implicitement l’existence de coopérations basées sur le droit privé, en l’absence de tout instrument international spécifique.
265 Ceci est possible en Allemagne, dans la mesure où l’article 32 3 de la Loi fondamentale confère aux Länder une part de Treaty-Making Power, les autorisant selon certaines procédures, à devenir partie à des traités internationaux. Cette possibilité pour certains états membres d’un État fédéral de disposer d’une part du Treaty-Making Power crée une confusion certaine entre des phénomènes qui relèvent de la coopération transfrontière telle que nous la définissons, et d’autres qui relèvent du droit international, et qui à ce titre sont soumis à des conditions particulières par le droit interne d’une part (voir le Chapitre 2.A de notre deuxième partie sur cette question), et impliquent des conséquences en droit international d’autre part. Ainsi dans le présent exemple, il est clair que les deux Länder concernés agissent dans le cadre du droit international, selon les compétences qui leurs sont conférées par l’article 3 2 3 de la Loi fondamentale allemande, et non en tant que CPIEs dans le cadre d’une procédure de coopération transfrontière, qui échappe au droit international (cette distinction sera élaborée dans le titre premier de notre troisième partie).
266 L’alinéa 1 de l’article premier est subdivisé en trois points ; le premier concerne les CPIFs "im Königreich der Niederlande", le deuxième "im Lände Niedersachsen" et le troisième "im Lande Nordrhein-Westfalen". Ainsi des CPIEs allemandes autres que celles définies ne sont-elles pas couvertes par l’accord, ce qui exclut des CPIEs d’autres Länder allemands.
267 Le préambule fait référence à la Convention-cadre en ces termes : "Im Bewusstsein der aus der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit erwachsenden Vorteile, wie sie in dem am 21. Mai 1980 in Madrid abgeschlossenen Europäischen Rahmenübereinkommen über die grenzüberschreitende Zusammenarbeit zwischen Gebietkörperschaften aufgezeigt sind".
268 "Kommunale Arbeitsgemeinschaft". Cette forme de coopération est décrite à l’article 7 de la Convention.
269 Article 7 § 1.
270 Article 7 § 2 : "Eine kommunale Arbeitsgemeinschaft kann keine die Mietglieder oder Dritte bindenden Beschlüsse fassen."
271 Voir le titre C de la Section I supra.
272 "Zweckverband".
273 Article 3 § 1 qui précise en ces termes : "öffentliche Stellen können zur gemeinsammen Erfüllung von Aufgaben, die nach dem für sie jeweils geltenden innerstaatlichen Recht von einem öffentlich-rechtlichten Verband wahrgenommen werden dürfen, eine Zweckverband bilden."
274 Article 3 § 2.
275 Article 3 § S. Sous la réserve néanmoins de l’article 4 § 5 qui précise que "la délégation de représentants d’organismes publics au sein de l’assemblée du syndicat obéit au droit interne de chaque Etat. Il en est de même des droits et obligations de ces représentants vis-à-vis des organismes qui les ont délégués, sauf si la présente Convention en dispose autrement" (traduction de l’article 4 § 5 ).
276 Article 5 § 1 (traduction non-officielle).
277 Par contre, les membres du syndicat sont tenus, aux termes de l’article 5 § 2, de prendre toutes les mesures nécessaires, dans les limites des pouvoirs que leur reconnait le droit interne, à l’accomplissement des tâches du syndical ("Die Mitglieder des Zweckverbandes sind ihm gegenüber verpflichtet, im Rahmen ihrer innerstaatlichen Befugnisse der Massnahmen zu ergreifen, die zur Erfüllung seiner Aufgaben erforderlich sind").
278 Voir note 275 supra.
279 Voir pour l’identification de ces différentes relations et des difficultés d’ordre juridique qu’elles engendrent, le Chapitre 1, Section II de notre deuxième partie.
280 Traduction non-officielle des termes de l’Article fi 6 § 2 qui dans le texte officiel se lit comme suit : "Durch öffentlich-rechtliche Vereinbarung kann inbesondere geregelt werden, dass eine öffentliche Stelle Aufgaben einer anderen öffentlichen Stelle in deren Namen und nach deren Weisung unter Beachtung des innerstaatlichen Rechts des weisungsbefugten öffentlichen Stelle wahrnimmt."
281 "Die Vereinbarung, Aufgaben einer anderen öffentliche Stelle im eigenen Namen wahrzunehmen, kann nicht getroffen werden."
282 Article 10 § 1.
283 "Der rechtsweg richtet sich nach dem Recht des Vertragstaates der öffentlichen Stelle, deren Aufgabe erfüllt worden ist."
284 "Die Aufsichtbefugnisse der Zuständingen Behörden der Vertragstaaten über öffentliche Stellen, die ihrer Aufsicht unterstehen, bleiben unberührt."
285 Article 10 § 1, déjà examiné ci-dessus.
286 Article 11 § 1.
287 Voir pour la justification d’une telle affirmation, par exemple Battifol et Lagarde, pp. 292-293. Soulignons néanmoins que Beyerlin, dont les travaux ont largement influencé la présente Convention, soutient l’existence de règles de rattachement bilatérales en droit public. Voir pour une analyse de cette position, le titre B de la Section IV du deuxième Chapitre de la seconde Partie.
288 Article 11 § 2.
289 Article 6 § 3 et 10 § 3.
290 Voir sur ce point le chapitre premier, notamment le titre C, la section I, de notre deuxième partie.
291 Voir ci-dessus, le sous-paragraphe B.2.e. de ce chapitre.
292 Voir le chapitre 1, Section II ci-dessus.
293 L’article 16 de ce projet qui interdit les réserves à ce Protocole envisage de ne pas couvrir les deux articles de fond concernant cet aspect.
294 Afin de voir quelle hypothèse privilégier, nous renvoyons le lecteur au chapitre 2 de la deuxième partie de cet ouvrage, portant sur l’origine de la compétence permettant d’entreprendre validement des relations transfrontières.
295 Notamment de façon tout à fait claire l’article 2 § 1 de la Convention germano-néerlandaise.
296 Nous reviendrons plus largement sur cet aspect dans les chapitres 1 et 2 de notre deuxième partie.
297 Il y a ainsi une évolution d’une structure de relation qui fonctionnait sous une forme d’étoile — certains centres mettant en contacts de multiples points — vers des structures de réseaux multipolaires.
298 Ainsi par exemple Beyerlin justifie-t’il le fait qu’en Europe les CPIEs possèdent un véritable droit à développer des relations transfrontières: "On the other hand, there is a strong tendency in the practice of the EEC organs to intrude more and more into substantial areas traditionally reserved to low-level authorities. [...]
Therefore, low-level authorities should actively participate in the process of European integration if they want to keep their identity and autonomy guaranteed by their constitution. Thus, transnational low-level cooperation appears to be not only an important contribution to the European integration, but also a matter of "self-presentation". Beyerlin (Florence), p. 2. Il sera intéressant de voir l’effet qu’aura sur notre domaine d’étude le projet de marché unique nord-américain.
299 Ainsi Bilder relève en ce qui concerne les Etats-Unis: "In 1788 James Madison wrote in The Federalist "If we are to be one nation in any respect, it clearly ought to be in respect to other nations." Yet a recent article, 200 years later, report approvingly that "more than a 1000 U.S. state and local governments of all political stripes aie participating in foreign affairs, and their number are expanding." op. cit., p. 821.
300 Dans le même sens Lafore relève : "De fait, si les pratiques de jumelages, le plus souvent au niveau communal, attestées de longue date, n’avaient jamais suscité d’importantes réflexions juridiques, on s’est inquiété à la suite d’un élargissement de ces pratiques et de leur changement de nature, de ce que le droit n’avait que peu de solutions à proposer pour leur fournir un encadrement adéquat. Alois que le statut juridique des relations entre Etats est largement pris en compte, rien au fond ne vient définir les règles précises pouvant à la fois fonder et organiser les échanges entre autorités publiques infra-étatiques appartenant à des ordres juridiques différents." op. cit., p. 764.
301 Les changements atteignent même aujourd’hui une telle amplitude de mouvement qu’il est difficile d’imaginer la direction dans laquelle cette évolution s’orientera dans un proche futur. Augmentation de la place et du rôle des collectivités territoriales au sein d’un Etat-nation, ou disparition et éclatement de l’Etat, remplacé par de plus petits Etats-nations ? La question est ouverte et l’évolution des situations en Union Soviétique et en Yougoslavie — exemples les plus flagrants, mais également en Belgique ou en Tchécoslovaquie récemment — montre d’une part l’importance et la profondeur de ces facteurs d’évolution, mais également la relative diversité des solutions qu’ils peuvent engendrer.
Le texte seul est utilisable sous licence CC BY-NC-ND 4.0. Les autres éléments (illustrations, fichiers annexes importés) sont « Tous droits réservés », sauf mention contraire.