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Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques

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Nicolas Levrat

Première partie. Analyse de la coopération transfrontière en tant que phénomène matériel

Chapitre I. Les fondements de la coopération transfrontière

Texte intégral

  • 1 Justice Oliver Wendell Holmes. "The Path of the Law", Collected Legal Papers, Harcourt, Brace, New- (...)

- “The danger is that the able and practical minded should look with indifference or distrust upon ideas the connection of which wilh their business is remote. ”
Justice Oliver Wendell Holmes1.

1Il peut paraître curieux de commencer une thèse en droit international par des considérations qui ne sont pas, à proprement parler, de nature juridique. Mais l’épigraphe de ce chapitre — que nous avons d’ailleurs trouvé cité par un des auteurs dont la réflexion sur le droit international est des plus enrichissantes — nous invite à ne pas négliger, tout au moins pour parvenir à une définition claire de la problématique que nous abordons, tous les aspects d’une question. Nous empruntons donc la voie suggérée et cherchons dans un premier temps, à situer le phénomène dans son contexte le plus général, afin d’en posséder une compréhension globale.

Section I : Les fondements “matériels”

2Sous l’intitulé de cette première section, deux évolutions fondamentales de notre société contemporaine sont examinées ; il semble que leurs apparitions et leurs développements au cours de notre siècle ne soient pas uniquement parallèles au développement du rôle des collectivités publiques infra-étatiques, mais qu’ils doivent être considérés comme concomitants, voire même causals au développement de la coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques.

3Ce sont donc tout d’abord les implications de la multiplication et du développement des tâches dévolues à l’État (A), et ensuite la conséquence de l’apparition de phénomènes et de situations nouveaux (B) — transfrontaliers par nature — que nous allons tenter de mettre en lumière dans cette section, afin de proposer quelque explication de l’impressionante floraison de ce phénomène.

A. L’extension des tâches de l’Etat

  • 2 Une année comprend 8’760 heures.

4La conception de l’Etat que nous avons aujourd’hui remonte au xixème siècle ; cette conception est reflétée dans l’organisation institutionnelle de l’État. Or depuis la fin du xviiième siècle, époque de son apparition, l’Etat moderne a passablement évolué. Nous aimerions illustrer cette affirmation par un exemple qui nous semble tout à fait démonstratif : il s’agit du budget de l’vtat. Aux États-Unis, on sait que le premier budget annuel de l’Union suffirait aujourd’hui à couvrir le fonctionnement de la machine étatique américaine pendant un peu moins de 4 minutes. Certes, la comparaison doit être relativisée ; l’Union ne comptait que 13 États (50 aujourd’hui), la population était bien moindre, et sans doutes les compétences étaient-elles plus réduites. Mais même en introduisant ces correctifs, l’on arriverait approximativement — au même niveau de dépense par citoyen qu’aujourd’hui — à un budget suffisant pour environ une heure de fonctionnement. On en déduit donc que chaque citoyen “coûte” aujourd’hui à l’Etat environ 8’5002 fois plus cher qu’à l’époque. Un tel constat, qui d’ailleurs confine à l’absurde, ne peut selon nous appeler que deux explications ; soit le citoyen a connu une profonde mutation, totalement imprévisible, soit l’État a connu une profonde mutation tout aussi imprévisible. La première hypothèse nous paraissant peu vraisemblable — l’échelle des mutations biologiques étant généralement de l’ordre des 100’000 voire du million d’années — nous pensons donc pouvoir examiner uniquement la seconde.

  • 3 La question est abordée par Maspetiol. dans son article "l’Etat d’aujourd’hui est-il celui d’hier ? (...)
  • 4 On passe ainsi de l’Etat polit ter à l’Etat providence, dont le rôle n’est plus uniquement de régle (...)

5Cette mutation est certes le fait de phénomènes tels que ceux que nous allons examiner dans la seconde partie de ce chapitre, probablement inconnus il y a deux siècles ; mais l’apparition de nouvelles difficultés ne suffit pas à expliquer un tel facteur de 8.5 x 103. Il nous paraît de ce fait indispensable de postuler un changement de nature de l’État3 ; or si tel est le cas, les institutions politiques réglementant les relations extérieures des collectivités publiques n’ont pour leur part subi au mieux que des changements d’échelle, et elles seraient donc nécessairement inadéquates aujourd’hui. Peut-être serait-il d’ailleurs temps d’expliquer clairement en quoi cette réflexion sur le rôle de l’Etat intéresse directement notre problématique. Ceci est fort simple ; la multiplication croissante des tâches étatiques et le changement de la nature de la relation de l’Etat avec le citoyen4, ne permettent plus au modèle étatique jacobin — lequel est encore aujourd’hui celui qui inspire l’organisation de l’Etat à tout le moins au regard des relations avec l’étranger — de satisfaire aux nécessités qu’impose la vie moderne.

  • 5 Ainsi Bourdon, Pontier et Ricci constatent que "les collectivités territoriales interviennent dans (...)
  • 6 Ainsi en Europe, des Etats centralisés tels que la Belgique, l’Espagne, la France et l’Italie ont — (...)
  • 7 Dans ce sens Friedmann relève en 1956 déjà: "The chief makers of international law in the 19th cent (...)

6En effet, partout en Europe, l’Etat prestataire de services a du pour faire face à ses missions, déconcentrer d’abord, puis décentraliser ses activités et ses centres de décision5. Cette évolution généralement admise6 s’est manifestée pour ce qui est de la répartition interne des tâches et des compétences, sans connaître une véritable correspondance en ce qui concerne les relations extérieures. Pourtant, les domaines d’activités se sont diversifiés sur le plan international dans une mesure certainement aussi importante que sur le plan in terne7 et les phénomènes générés par la société moderne ne peuvent être gérés dans les strictes limites géopolitiques d’un Etat.

7Ainsi, les CPIEs qui se voient confier l’exécution de tâches toujours plus nombreuses, et qui parallèlement doivent en assumer les responsabilités, souhaitent naturellement pouvoir également gérer les aspects “transfrontaliers” ou “transnationaux” nécessaires à une efficace exécution de leurs fonctions. Suivant un raisonnement similaire, des spécialistes de la coopération transfrontière réunis à JACA en 1987 parviennent également à semblable conclusion en ces termes :

  • 8 Déclaration de Jaca, 1.2, p. 7.

“Par ailleurs, la complexité croissante de la vie actuelle et la multiplication des tâches incombant aux autorités publiques rendent inévitable la détermination des agents et des niveaux (national, régional, local) les plus adéquats de cette coopération [transfrontalière]. ”8

  • 9 Voir le chapitre deux, section B, par. 2 de la deuxième partie.
  • 10 Ainsi Friedmann traitant de ces question par le droit international remarque que ce dernier "assume (...)

8Ainsi, la mutation structurelle de l’État devrait elle accompagner les effets internes — la répartition des tâches administratives à l’intérieur du pays —- d’effets externes — la possibilité d’entreprendre des relations extérieures au territoire pour les CPIEs. Nous examinerons les aspects juridiques de cette hypothèse plus avant dans cette recherche9, essayant dans le présent paragraphe de nous limiter à l’étude du lien nécessaire existant entre la coopération transfrontière des CPIEs et la nouvelle distribution du pouvoir entre collectivités publiques nationales et régionales ou locales. En effet, cette évolution de la compétence à entreprendre certaines activités, différenciée entre le plan interne et le niveau “international”, conduit dans de nombreux cas les organes des Etats centraux à traiter sur le plan des relations internationales d’affaires pour lesquelles elles n’ont aucune expérience ni aucun intérêt, que ce soit en droit interne ou en droit international10.

  • 11 Dans le même sens Morviducci qui constate que "State foreign policy is not always capable of cateri (...)

9C’est ainsi par exemple que pour la mise en service d’un collecteur d’eaux usées entre deux hameaux voisins situés de part et d’autre d’une frontière nationale, le respect des règles concernant les relations internationales imposerait aux services compétents des Ministères nationaux des Affaires Étrangères, quand ce ne serait pas aux chefs d’Etat eux-même, de se réunir pour parvenir à un accord permettant la réalisation matérielle d’un ouvrage pourtant bien simple. Il y a ici une disproportion évidente entre les moyens juridiques à mettre en oeuvre et l’objet matériel à traiter. Les structures étatiques traditionnelles, notamment en ce qui concerne la répartition des compétences pour les relations extérieures, se révèlent dans les faits peu adaptées à ce type de problèmes, et les États acceptent ainsi de laisser — sans encore parvenir à définir des formes juridiques précises réglementant ces situations — une certaine marge d’autonomie à leurs CPIEs pour entreprendre des relations transfrontières11.

  • 12 Voir notamment sur la notion de "compétence pour les affaires locales" le point de vue d’Autexier, (...)

10Certains auteurs français proposent ainsi, partant du même constat, que les collectivités locales ou régionales possèdent une forme de “compétence implicite” leur permettant de traiter directement sur un plan transfrontalier ou transnational des affaires qui sont de leur ressort exclusif sur le plan interne12. Nous pensons pouvoir affirmer avec ces derniers que l’extension des tâches publiques qui a conduit à une redistribution des pouvoirs sur le plan interne, contraint également à envisager une nouvelle répartition des compétences sur le plan inter- ou trans- national, et donc vraisemblablement d’envisager de nouvelles formes de relations internationales, à savoir la coopération directe entre CPIEs de pays différents.

B. L’apparition de phénomènes nouveaux

11Dans la seconde moitié de notre siècle, deux phénomènes d’importance pour notre problématique vont apparaître et s’imposer en tant que préoccupations politiques majeures dans les pays industrialisés ; la protection de l’environnement (1) et l’aménagement du territoire (2), qui tous deux vont fortement influencer le développement de la coopération transfrontière, notamment dans la mesure où ils vont relativiser le rôle des frontières.

  • 13 Voir Pop, p. 30.
  • 14 Petit Robert.
  • 15 Pour notre part, nous acceptons la définition que propose Von Malchus : "La frontière désigne une l (...)
  • 16 Préambule de la Déclaration de Strasbourg, 1972.

12En effet, les frontières sont “des limites de systèmes”13, quels que soient les systèmes à séparer. Ainsi il existe des frontières physiques, tel le littoral qui est la frontière entre l’eau et la terre, ou des frontières immatérielles, entre le vrai et le faux, par exemple. Par extension, comme le relève le dictionnaire14, il s’agit également de la limite entre deux États ; en fait, la frontière au sens politique15 est avec le temps devenue la signification usuelle de ce terme, et d’une simple “limite” elle s’est transformée en barrière, qui ne séparait plus seulement deux systèmes politiques, mais entravait nombre de contacts que la proximité entre des communautés humaines fait inévitablement surgir, quel que soit le contexte politique propre à chacune. Plusieurs évolutions de la société industrialisée allaient rappeler à tous la porosité et la perméabilité des frontières, et montrer qu’il n’est pas possible de les représenter comme des cloisonnements de la société dans son ensemble. Ainsi les représentants des régions frontalières de l’Europe affirment : “Hier cicatrices de l’histoire, les frontières doivent devenir le point de rencontre des Nations”16.

  • 17 Dans le même sens, le paragraphe 1 de la Declaration de Jaca qui allume que "certaines conséquences (...)

13Ensuite, une autre évolution que la société contemporaine ne peut ignorer, est le développement extrêmement rapide de progrès technologiques (3), qui bouleversent les habitudes de comportement des individus et des groupes sociaux ; cette transformation de la société modifie notamment les rapports des groupes humains avec la géographie, et toute tentative d’analyse juridique du développement des phénomènes transfrontières ne saurait être satisfaisante sans intégrer également cette dimension à la définition du contexte dans lequel doit s’examiner notre problématique17.

14Bien entendu, nous ne sommes ni géographe, ni sociologue ; l’histoire des sciences et des techniques n’est pas non plus notre spécialité, et ce titre de notre premier chapitre ne doit donc pas être compris comme une réflexion générale sur les trois phénomènes que nous venons de mentionner, mais uniquement comme une étude de l’impact qu’ils ont et qu’il pourront avoir sur les développements juridiques, actuels et futurs, de la coopération transfrontière entre CPIEs.

15Nos recherches pour ce chapitre se sont donc concentrées sur les organismes et les chercheurs qui ont dans leurs travaux effectué un lien entre chacun de ces phénomènes et notre problématique.

1. La pollution transfrontière

  • 18 "Premièrement, de nombreux problèmes d’environnement ont par nature une dimension internationale : (...)

16Les phénomènes de pollution transfrontière, de par leur multiplication, ont rappelé le caractère relatif des frontières politiques18. Il s’agit bien de limites certes, mais seulement entre les systèmes politiques et juridiques. De fait il fallait bien, pour régler des problèmes que le rattachement à un territoire ne parvenait plus seul à circonscrire, inventer des formes juridico-politiques nouvelles pour saisir efficacement la réalité de ces phénomènes.

17Une institution internationale a joué dans la prise de conscience des questions soulevées par la pollution transfrontière un rôle prépondérant, et ce dès le début des années septante ; il s’agit de l’Organisation de Coopération et de Développement Economique (OCDE). Nous allons donc prendre pour fil conducteur de ce paragraphe l’évolution de la réflexion des experts de cette institution. En fait, comme nous allons le voir, l’OCDE ne propose pas de bouleversement fondamental des systèmes politico-juridiques, mais en préconise certains aménagements que l’imminence des menaces qui pèsent sur l’environnement leur impose.

  • 19 Institué par le Conseil avec un mandat de cinq ans renouvelable.
  • 20 En particulier dans le Rapport du Secrétariat sur la protection de l’environnement dans les régions (...)

18Ainsi dès 1970, l’OCDE prend conscience des dangers que la pollution fait peser sur l’avenir de la planète, et crée le “Comité de l’environnement”19. Les études que conduira ce dernier l’amèneront rapidement à la conclusion que les Etats n’accordaient pas autant d’attention aux effets transfrontières de leurs activités polluantes qu’à ceux qui prenaient effet sur leur territoire. Or comme l’a constaté l’organisation20, les activités potentiellement polluantes sont souvent éloignées des centres et concentrées dans les régions frontières.

  • 21 Recommandation C(74)224, point V., in L’OCDE et l’environnement, p. 164.
  • 22 Id p. 166.,

19A la recherche de mécanismes juridiques permettant aux personnes concernées par les effets polluants d’une installation de faire valoir leurs droits même dans un contexte transfrontalier, le Conseil charge par une Recommandation de 1974 “le Comité de l’environnement d’approfondir l’étude des problèmes concernant l’égalité d’accès, de formuler aussitôt que possible des Projets de Recommandation [...]21. Cette orientation met la priorité sur l’égalité d’accès de toutes les personnes, privées ou publiques, concernées par une pollution ou un risque de pollution auprès des instances juridiques et/ou décisionnelles, quels que soient les régimes juridiques auxquels sont soumis le pollueur et la victime. L’annexe à la Recommandation c(74)224 formule ce principe en ces termes :”[...], ceux qui sont susceptibles d’être affectés par cette pollution devraient être recevables à utiliser les mêmes procédures juridictionnelles ou administratives dans le pays d’où elles proviennent que ceux de ce pays ;“22.

  • 23 Recommandation C(76)55 du 11 mai 1976, in Id., p. 169.

20Cette approche n’est pas, dans notre perspective, sans intérêt, et elle permettrait certainement de résoudre certains des problèmes liés à la coopération transfrontalière, notamment en matière de gestion des ressources communes. Néanmoins, il est de nombreux aspects de la coopération qu’une telle procédure ne peut couvrir, de par son champ d’application limité aux situations conflictuelles. L’OCDE elle-même a du se rendre compte des limites d’une telle approche puisqu’en 1976, le Conseil recommande ”que les pays Membres étudient, [...], l’opportunité de conclure, dans des cadres géographiques adéquats et en fonction de la spécificité de leurs systèmes juridiques, des accords sur la protection de l’environnement visant à garantir l’application du principe d’égalité d’accès et du principe de non-discrimination, dans la mesure où le principe d’égalité d’accès l’implique.“23 Ce qui nous intéresse dans ce texte n’est pas tant les mesures concrètes qu’il préconise que la référence aux ”cadres géographiques adéquats“ et à la ”spécificité’ des “systèmes juridiques. Nous voyons là en germe se profiler les accords transfrontaliers entre collectivités ou autorités locales, avec comme pour les travaux du Conseil de l’Europe que nous examinerons plus avant, le respect de l’ordonnancement des systèmes juridiques nationaux.

  • 24 Recommandation C.(78)77, in Id., pp. 175-179 (avec annexe).
  • 25 Id., p. 178.
  • 26 Id. On ne peut s’empêcher de penser qu’une telle recommandation s’est inspirée des travaux du Conse (...)

21Dans cette nouvelle voie, l’OCDE ira encore plus loin en 1978, puisque l’annexe à la recommandation sur le renforcement de la coopération internationale en vue de la protection de l’environnement des régions frontières24 préconise explicitement deux ordres de mesures pour développer la coopération transfrontalière. Tout d’abord les mesures relatives à la coopération internationale et sa “mise en œuvre au niveau régional ou local” qui demandent aux pays concernés “[d’]’encourager leurs entités nationales ou locales à coopérer avec les entités du ou des pays voisins”25. Cette coopération est envisagée sous les aspects les plus divers puisque le Conseil prévoit qu’ “[u]ne telle coopération , menée dans le respect de la répartition des compétences fixées par le droit interne de chaque pays, pourra revêtir la forme de contacts, de concertations organiques, d’actions coordonnées ou conjointes, et impliquer éventuellement la conclusion d’arrangements ou d’accords.”26 Une terminologie aussi souple, tient probablement à laisser ouverte la possibilité de placer les contacts entre CPIEs soit sur un plan juridique, soit sur un plan uniquement politique, “l’arrangement couvrant une catégorie d’actes beaucoup plus vaste que les actes juridiques uniquement. Toujours est-il que nous constatons que l’OCDE, moins intéressée par le développement des relations transfrontalières entre CPIEs en tant que nouveau mécanisme institutionnel que par le but à atteindre, qui est celui de la protection de l’environnement, reste beaucoup plus pragmatique que le Conseil de l’Europe et envisage une gamme de relations moins précisément définies, mais de ce fait beaucoup plus variées.

  • 27 Point 8 de l’Annexe à la Recommandation C (78)77 , in Id., p. 178.

22De même, la seconde orientation que propose l’OCDE, est essentiellement basée sur une démarche pragmatique et la volonté de parvenir rapidement à des résultats concrets. Cette solution vise, non pas à la coopération bilatérale au dessus de la frontière, mais à la mise en place de part et d’autre, au sein des administrations locales, de structures idoines pour les contacts transfrontaliers. Ainsi, il est suggéré de “désigner ou habiliter de façon expresse des agents d’administration centrale, régionale ou locale, pour prendre tous contacts nécessaires avec leurs homologues de l’autre côté de la frontière et pour faciliter l’intervention réciproque, la concertation et, le cas échéant, la consultation intergouvernementale, en vue de protéger l’environnement des régions frontières voisines”, ainsi que de “dresser un tableau des correspondances de compétences entre entités régionales ou locales des régions frontières contigües, appelées à collaborer à la protection de l’environnement et le leur diffuser”’27.

23Cette dernière optique était également partagée par les collectivités infra-étatiques elle-même, puisque l’on trouve ainsi par exemple le paragraphe suivant dans la déclaration finale d’une conférence tenue en 1979 entre les représentants des collectivités locales et régionales européennes :

  • 28 Déclaration Finale d’Aix-la-Chapelle, 5.1., p. 141.

“Les collectivités locales et régionales sont invitées à conclure des accords prévoyant, selon la nature et le niveau des problèmes à résoudre :
i. une procédure d’échange d’informations et de concertation portant sur les problèmes de l’environnement et sur les actions et les mesures prises unilatéralement et simultanément de part et d’autre de la frontière ; en vue de prévenir efficacement les pollutions, cette procédure d’échange d’information et de concertation doit également porter sur les plans d’aménagement du territoire et d’urbanisme et sur la localisation d’installations polluantes ; la participation de la population à cet échange d’information doit être une des préoccupa-lions majeures des collectivités locales et régionales ; ”28

  • 29 En ce qui concerne les méthode à mettre en œuvre pour parvenir à une coopération effective entre CP (...)

24Les deux solutions proposées sont, plus de dix ans après, encore éminemment pertinentes et permettraient un développement d’actions pragmatiques de coopération par dessus les frontières nationales. Mais à ce jour, les solutions préconisées par l’OCDE ne sont que rarement opérationnelles, bien que les acteurs de la coopération soient persuadés de leur bien-fondé. Mais plus intéressante encore que la prise de conscience et les propositions de solutions esquissées29, est la démonstration de l’inéluctable nécessité de développer des procédures de concertation et de coopération de part et d’autre des frontières nationales, entre acteurs directement concernés par les dangers créés par les atteintes à l’environnement.

  • 30 Ainsi les représentants des collectivités locales et régionales parviennent au même constat en ces (...)
  • 31 Cf. supra, le document cité à la note 20.
  • 32 Lafore, p. 704.

25En effet, même si dans la section suivante de ce chapitre nous verrons que l’émergence des CPIEs dans les relations internationales est liée à certains courants d’idées politiques, il nous semble important de comprendre que l’apparition de la coopération transfrontière est aussi une nécessité dictée par révolution matérielle de la société30. L’importance des dangers que représente la détérioration rapide et irréversible de l’environnement, particulièrement dans les régions frontières comme l’a relevé l’OCDE31, a permis l’apparition d’une brèche dans les limitations institutionnelles que la frontière opposait aux activités de coopération des collectivités publiques infra-étatiques. Ainsi selon les termes d’un auteur français, “[l]a prise en compte de ces interrelations qui ignorent les limites tracées entre les Etats, devait progressivement imposer la nécessité d’une coopération transfrontalière locale et régionale en matière de pollution et de protection de l’environnement.”32

***

26Partageant cette opinion, nous allons de plus montrer que les autres domaines que nous abordons dans ce titre premier conduisent également, même si ce n’est probablement pas avec la même urgence, à une semblable conclusion ; le développement de la coopération entre collectivités publiques de pays différents, d’abord proches de la frontière, puis de plus en plus délocalisées, répond à une nécessité extérieure à la simple volonté des acteurs institutionnels.

2. La question de l’aménagement du territoire

  • 33 Les plus alarmistes parmi les démographes — d’ailleurs plus ou moins amateurs — faisaient il y a qu (...)

27L’idée d’une certaine planification par les autorités publiques en matière d’aménagement du territoire n’est pas à proprement parler nouvelle. Mais ici comme pour l’environnement, une sérieuse densification des problèmes apparus, notamment dans les régions frontières, rend aujourd’hui indispensable une certaines concertation entre CPIEs situées en pays voisins. En effet, l’augmentation constante de la population33 et conjointement de la surface occupée par chaque habitant dans les pays industrialisés, a transformé l’espace en une denrée précieuse qu’il faut gérer rationnellement, même s’il est par endroit entrecoupé de frontières politiques.

  • 34 "Le Conseil de l’Europe avant été amené à organiser la coopération des pouvoirs locaux aux niveaux (...)
  • 35 Ci-après, CEMAT.

28Ainsi d’une manière générale, même sans aller jusqu’aux excès des prévisions catastrophistes, force est de constater que l’ensemble du territoire de chaque État est aujourd’hui utilisé, y compris vers la périphérie. Et le concept même d’aménagement du territoire implique de considérer l’espace géographique de manière continue, afin d’en utiliser au mieux et de manière harmonieuse et coordonnée les potentialités. C’est pourquoi cette question a, dans les régions frontières, été un des facteurs de l’essor de la coopération transfrontière. Ainsi le Conseil de l’Europe, dont nous verrons le rôle prépondérant qu’il joue dans notre domaine d’étude, admet avoir privilégié la problématique de l’aménagement du territoire pour ce qui est de la coopération transfrontalière34. Aussi a-t-il paru intéressant de nous pencher sur les travaux du Comité Européen des Ministres Responsables de l’Aménagement du Territoire35.

  • 36 CEMAT, Resolution Finale de Bonn (1970), point 28.

29Lors de la première réunion de ce Comité qui s’est tenue à Bonn en 1970, les Ministres insistent déjà sur les particularités de la situation des régions frontalières et la Résolution finale “demande aux Gouvernements de concerter leurs politiques et mesures d’aménagement du territoire dans ces régions avec la participation des intéressés directs, notamment en créant des commissions régionales se réunissant périodiquement pour coordonner les plans d’aménagement ainsi que l’échelonnement dans le. temps des réalisations. ”36

30Nous reviendrons dans le second chapitre de cette partie sur les structures de coopération transfrontalière, ce qui inclura les Commissions régionales susmentionnées. Ce qui par contre nous intéresse maintenant, est la référence aux “intéressés directs”, à savoir non les particuliers, qui eux bénéficient d’un système de représentation politique au sein du gouvernement, mais les CPIEs. Certes, la référence n’est guère explicite, mais ce qui à nos yeux lui donne une importance particulière est le fait qu’elle émane d’une conférence interministérielle, donc de membres des gouvernements étatiques. Si l’on peut comprendre l’intérêt immédiat et personnel qu’ont les dirigeants des CPIEs à promouvoir leur cause, et de ce fait considérer avec grande réserve leurs déclarations, une telle prise de position émanant des gouvernements ne peut que conduire à la conclusion que la coopération transfrontalière est perçue — dans certains domaines à tout le moins — comme une nécessité même pour les gouvernements nationaux.

  • 37 CEMAT, Résolution de la Grande-Motte, point. 12.

31Lors de la deuxième réunion, les Ministres vont d’ailleurs un peu plus loin en proposant dans la résolution des “actions locales concertées, pour des opérations concrètes de planification ; des procédés et des instruments permettant de recourir à ces formes de. Coopération devraient être mis en place ;”37. Tout en restant relativement évasifs sur le détail, cet extrait demande la mise en place de “procédés et d’instruments”, ces derniers étant très vraisemblablement de caractère juridique, alors que les “procédés” peuvent, à notre avis, recouvrir toutes formes de coopération, qu’elle se déroule dans un cadre juridique, ou sur une base totalement informelle. On retrouve donc ici aussi, tout comme pour l’OCDE, un plus grand souci de pragmatisme que de qualification juridique.

  • 38 Ce terme a été utilisé pour la première fois en 1960 déjà, par la Conférence des Pouvoirs Locaux (q (...)
  • 39 1985.
  • 40 CEMAT, 7ème Session, Résolution No 2, point 5. Également dans le même sens, les Conclusions de la C (...)

32Notons au passage que la Conférence a adopté en 1983 la Charte européenne de l’aménagement du territoire, qui prévoit entre autres, une meilleure participation des citoyens aux prises de décisions concernant l’aménagement du territoire et la demande d’une coordination des politiques d’aménagement du territoire de part et d’autre des frontières nationales au sein des régions “suprafrontalières”’38. Mais le document le plus intéressant qu’ait produit la CEMAT est la Résolution N° 2 de la Session de La Haye’39-’, qui traite de “L’évolution du processus de prise de décisions dans l’aménagement du territoire”, et tout d’abord constate “qu’il existe au plan européen une nette évolution vers la décentralisation politique qui vise dans sa finalité à rapprocher autant que possible du citoyen la prise de décision des instances gouvernementales ;”40. En d’autre termes, le niveau de décision des autorités doit être aussi décentralisé que possible, c’est-à-dire situé à des échelons infra-étatiques.

  • 41 Point No 18 de la Resolution N° 2, citée.

33Enfin, les Ministres demandent aux Gouvernements “de continuer à favoriser dans les régions transfrontalières la création de commissions intercommunales ou interrégionales pour les questions d aménagement du territoire ;”41. Il s’agit ici d’une identification déjà plus précise de la forme que peut revêtir la coopération transfrontière, bien qu’elle n’apporte, nous devons hélas le constater, aucune véritable indication sur la qualification juridique qui pourrait être donnée à ces instances.

  • 42 A noter que dans le domaine de l’aménagement du territoire, les législations nationales tiennent pa (...)
  • 43 Nous utilisons ici le terme "transnational" pour éviter de parler de plan international, car il est (...)
  • 44 Resolution N° 2, citée, 21. Pour des développements relatifs à la Convention-cadre du Conseil de l’ (...)

34On le voit, dans le domaine restreint de l’aménagement du territoire également, un consensus se dégage en Europe pour admettre premièrement la nécessité d’une coordination des politiques de part et d’autre des frontières nationales42, et deuxièmement la participation des collectivités publiques infra-étatiques concernées aux prises de décisions, tant sur le plan interne que sur le plan transnational43. Poursuivant selon cette logique, la CEMAT charge “le comité compétent d’élaborer un accord modèle de la Convention cadre pour la coopération transfrontalière dans le domaine de l’aménagement du territoire”44.

3. Les développements technologiques

  • 45 Ainsi un politicien français avait eu cette formule pour décrire ce type d’explication : "La techno (...)

35Dans ce troisième paragraphe, nous allons nous pencher sur l’influence des progrès technologiques immenses qu’a connus la société industrialisée sur le développement de la coopération entre CPIEs. Une telle réflexion peut certes paraître un peu générale et n’apporter guère à la problématique45 ; elle nous paraît néanmoins présenter le même intérêt que les deux thèmes examinés aux paragraphes précédents, en ce sens que ces développements ont induit un nécessaire recours à une coopération entre autorités régionales ou locales.

  • 46 Déclaration final. de la 4ème Conférence européenne des régions frontalières tenue à Saragosse (Esp (...)
  • 47 Ainsi, on trouve un nombre assez important d’accords entre CPIEs concernant la maîtrise des risques (...)
  • 48 Pour une opinion convergente, voir Reisman & Simson, pp. 105ss., même si nous ne partageons pas tou (...)

36Dans ce sens, on constate que les CPIEs elles-mêmes ont effectué depuis une vingtaine d’année une prise de conscience de l’importance des possibilités que les progrès technologiques offraient à leur émergence sur la scène internationale” par le biais de la coopération transfrontière. Ainsi en 1987, une Conférence européenne des régions frontalières adoptait un paragraphe de sa déclaration finale affirmant que celles-ci “considèrent que les innovations technologiques, tout en pouvant poser des problèmes, offrent de nouvelles possibilités à la coopération transfrontalière ;”46. Les acteurs sont donc conscients des problèmes nouveaux47, mais également des chances que cela représente pour leur propre développement, notamment par rapport à leurs États nationaux respectifs. En effet, les nouvelles possibilités” doivent être comprises comme un accroissement potentiel des moyens de gestion des collectivités infra-étatiques, grâce aux progrès technologiques — en particulier le développement des communications, des télécommunications ainsi que des nouveaux moyens de stockage et de traitement de l’information — qui rendent l’existence d’une administration centralisée non-indispensable, et permettent aux administrations locales de se révéler concurrentielles dans la gestion du quotidien48.

  • 49 Ainsi par exemple Ronzitti qui constate à propos de la coopération frontalière austro-italienne : " (...)
  • 50 II faut dans un tel cas considérer l’impact sur le bassin d’emploi, donc très vraisemblablement tra (...)
  • 51 "Nous dirons donc que l’explosion technico-scientifique, non seulement ne réduit pas l’importance d (...)
  • 52 "D’autre part, avec le développement technico-scientifique, des conflits similaires aux conflits de (...)
  • 53 Il est en effet apparu que des CPIEs n’étant pas strictement voisines, mais par exemple appartenant (...)
  • 54 Voir la section 1 C. de notre deuxième partie.

37Ceci est déjà vrai pour résoudre les difficultés liées à la présence d’activités industrielles dans une région frontière49 qui pourrait-on dire, tout comme pour ce qui est des questions d’environnement ou d’aménagement du territoire, forcent la main aux collectivités locales, qui doivent agir de manière à intégrer au mieux ces activités dans l’espace géographique commun qu’elles partagent50. Plus encore, le développement de technologies nouvelles va offrir des possibilités accrues de coopération au-delà de la frontière parallèlement à une augmentation des risques d’immixtion dans les affaires d’une communauté voisine51. Mais le plus intéressant pour notre réflexion est probablement dû au fait que les “conflits technologiques” potentiels ne se limitent plus nécessairement à des zones frontières52. Ainsi, les causes d’apparition d’un coopération entre CPIEs ne sont plus strictement liées au voisinage comme c’était à l’évidence le cas pour l’aménagement du territoire et dans une moindre mesure pour l’environnement53, mais des préoccupations communes peuvent concerner des Collectivités publiques éloignées géographiquement, ce qui, nous le verrons plus loin54, permet entre autres facteurs, de ne pas nécessairement limiter la coopération transfrontière aux rapports de voisinage.

  • 55 A notre sens, la question de l’impact sur la société, et donc sur le droit appelé à la régir, des i (...)
  • 56 En ce sens, Reisman & Simson: "The integration of value sectors has proceeded too far and the growt (...)
  • 57 "Elles [les régions] doivent acquérir la faculté de maîtriser rapidement les nouvelles technologies (...)
  • 58 "En un mondo en el que los avances de la ciencia y de la tecnologia desbordan con creées las fronte (...)

38De cette somme de constats forts brefs55 on peut néanmoins conclure que les progrès technologiques représentent à tout le moins une opportunité56 pour les CPIEs puisqu’ils leur permettent de développer leurs moyens d’action sur la gestion des affaires publiques dans un rayon géographique et une diversité d’activités insoupçonnés il y a encore peu57. Ainsi certains voient dans ces mutations technologiques et sociales le fondement de la légitimité de la participation des CPIEs à des actions transnationales58, puisque la maîtrise de leur destin ne peut être assurée sans exercer de véritables “activités extérieures”, l’ampleur des problèmes ayant — avec les progrès technologiques — pris une dimension exigeant de telles activités des collectivités infra-étatiques. Enfin, et c’est le moins que l’on puisse reconnaître, ces bouleversements technologiques rendent le développement d’activités de coopération directe entre CPIEs absolument nécessaire, comme d’ailleurs l’ont reconnu en ces termes les spécialistes réunis à JACA :

  • 59 Déclaration de Jaca, 1.1.. )). 7.

“Il constate que l’accroissement de l’interdépendance et l’intensification sans précédent des échanges de tous ordres, des communications entre populations vivant de part et d’autre de frontières, ainsi que certaines conséquences des innovations scientifiques et techniques, font de la coopération transfrontalière une nécessité absolue”59

***

39En conclusion de cette première Section, nous observons que la conjonction de plusieurs phénomènes matériels est à l’origine de l’apparition et du développement de la coopération transfrontière. Une première brève synthèse nous amène ainsi à constater :

  1. Un certain nombre d’évolutions et de prises de conscience de problèmes nouveaux de la société contemporaine conduisent à la nécessaire apparition et à un constant développement de la coopération entre autorités publiques de niveau infra-étatique, d’abord voisines, puis pour certaines questions, sans aucun lien géographique particulier.

    • 60 Ainsi par exemple la restructuration économique (Voir l’éditorial signé Jacques Delors dans la Lett (...)

    Les quelques causes que nous avons examinées ci-dessus représentent en Europe les principaux facteurs de l’apparition et du développement de cette pratique mais ne sont pas seules à l’origine du phénomène de coopération. Il existe d’une part des causes du même ordre mais que nous n’avons pas spécialement développées en raison de leur importance mineure aux origines du phénomène60, et d’autre part, les phénomènes que nous examinons dans la première partie de cette Section et dans la Section I. Ces causes ne sont donc qu’exemplatives, et montrent que la coopération transfrontière est apparue comme réaction à des effets extérieurs, et non par le simple fait d’une volonté de certains acteurs sociaux.

    • 61 Voir par exemple Nobuo Sasaki : "Les échanges politiques des collectivités locales" in Keijchi Mats (...)
    • 62 Il faut relever qu’il existait déjà, avant la "chute du mur de Berlin" quelques actions de coopérat (...)
    • 63 Nous reviendrons sur cette importante question dans la conclusion de cet ouvrage.

    Les phénomènes que nous présentons ci-dessus ont une acuité particulière dans les pays développés, principalement l’Europe occidentale et l’Amérique du Nord. Cela ne veut pourtant pas dire que les réflexions et conclusions que nous essayons de développer dans cet ouvrage doivent se limiter aux pays industrialisés. Les mêmes phénomènes existent à l’échelle planétaire61, et il est vraisemblable qu’ils appelleront des solutions similaires ; il est simplement compréhensible que d’autres priorités occultent encore leur développement. Nous en prendrons comme meilleur exemple, le développement effréné des actions de coopération avec l’étranger des collectivités infra-étatiques des pays d’Europe centrale et de l’Est depuis le début de 199062. Les causes de l’apparition de la coopération transfrontière ne sont donc pas nécessairement propres aux pays développés63.

  • 64 Déclaration finale d’Aix-la-Chapelle, 3, p. 140.

Pour clore cette première approche, citons les principaux intéressés — les CPIEs — qui il y plus de dix ans constataient déjà : “L’expérience prouve que les collectivités locales et régionales frontalières constituent le cadre le plus approprié pour prévenir les pollutions dans le respect des caractéristiques propres à chaque région frontalière. Les autorités locales et régionales doivent pouvoir régler les problèmes de pollution transfrontalière dont les incidences ne s’étendent pas au-delà de la région frontalière. Elles doivent en outre être étroitement associées aux organismes de coopération transfrontalière interétatiques. Dans ce contexte, il y a lieu de mentionner la nécessité de coordonner la politique de protection de l’environnement avec celles de l’aménagement du territoire et du développement économique régional dans les régions frontalières. ”64

  • 65 Il est évident qu’une des caractéristiques même du phénomène est de ne pas être limité à un cadre n (...)

40Une nouvelle forme de “relations internationales” répondrait donc à ces nécessités matérielles, et l’acuité des nouvelles questions à résoudre a — semble-t-il — conduit les développements de la pratique à rapidement dépasser ceux des systèmes juridiques. Ainsi le fondement de ces nouvelles relations sur des besoins sociaux leur confère une assise qui mérite que l’on cherche à analyser avec autant de précision que possible, quelle est exactement leur ampleur et les conséquences qu’elles impliquent, puis dans un second temps, comment elles peuvent être incorporées dans les structures juridiques existantes, tant dans chaque Etat qu’éventuellement sur le plan international65.

Section II : Les fondements “politiques”

  • 66 Déclaration du 30 septembre 1982. Citée par Decaux, p. 570.

“Car qu’y a-t-il de plus politique dans le bon sens du terme, que d’encourager une meilleure distribution des pouvoirs entre l’Etat et les autorités locales et de permettre à celles-ci de coopérer par delà les frontières ?”
François Mitterrand66

  • 67 Notamment en Italie et en Allemagne, où le transfert de compétences dans des domaines qui en droit (...)

41L’apparition du phénomène de la coopération transfrontière, et le succès considérable de ses diverses formes en Europe dans la seconde moitié de notre siècle n’est pas uniquement le fait de contraintes matérielles. En effet, afin de s’épanouir, cette pratique a du trouver un terreau politique favorable dans lequel enfoncer ses racines. Tout comme pour les fondements matériels que nous avons présentés au chapitre précédent, les éléments réunis ici sont plus pertinents dans les pays ayant une culture et une histoire politique de type européen, ce qui coïncide avec les pays industrialisés. En fait, il est même sous certains aspects un facteur spécifiquement européen, dans la mesure où la création d’une organisation supranationale à laquelle les Etats déléguent de nombreuses compétences, a joué un rôle de révélateur de la nécessité67 de cette forme de relations transnationales.

  • 68 Nous ne voyons aucune spécificité européenne à ce phénomène, mais des raisons de fait expliquent so (...)

42Ceci explique donc pourquoi le phénomène de la coopération transfrontière est apparu d’une manière plus importante et plus constante dans les pays développés, et particulièrement en Europe68. Ceci ne signifie pas que ces pratiques et les principes qu’elles mettent en œuvre soient limitées au vieux continent. Mais puisque c’est là que la pratique et ses fondements sont le plus évidents, c’est sur la situation européenne que nous basons nos réflexions.

43Il faut noter la convergence de plusieurs courants politiques qui, parallèlement vont exprimer des préoccupations semblables ; il s’agit en effet de parvenir à une meilleure distribution de l’autorité publique sur le territoire de l’Etat. Ainsi le régionalisme (B.l), le concept d’autonomie locale (B.2) et le fédéralisme (C) sont des facteurs essentiels à l’apparition de la coopération transfrontière. Mais précédemment nous souhaitons brièvement mettre en lumière le rôle de catalyseur qu’a joué la dynamique de construction européenne (A), par la redistribution implicite des compétences à laquelle elle procède de fait.

A. L’influence de la “construction européenne”

  • 69 Conclusion du rapport général présenté à la Conférence des Ministres européens responsables des col (...)

“L’intégration européenne se conjugue avec la régionalisation et la communalisation des pouvoirs.”69

  • 70 Le choix de cette terminologie est d’ailleurs loin d’avoir été laissé au hasard. Le concept de légi (...)
  • 71 Ce débat a été particulièrement important en Allemagne et en Italie. Voir p. ex. Salerno in IYIL 19 (...)

44La dynamique de la construction européenne induit deux phénomènes qui sont pour nous d’un intérêt majeur. D’une part, la distinction entre la sphère internationale et la sphère nationale est rendue ténue, dans la mesure où la législation communautaire70 est certes décidée selon des procédures et à un niveau international, mais s’inscrit ensuite très directement dans l’ordre juridique national. Ainsi les CPIEs qui, souvent, vont se retrouver être l’organe d’application de la législation communautaire, souhaitent être associées à la formation de ces normes dans une mesure égale à celle qui existe pour les normes nationales71.

45Le second aspect porte sur les domaines spécifiques couverts par la législation européenne ; dans plusieurs cas, la question réglementée par l’institution communautaire relevait, en droit interne, des compétences exclusives d’un niveau de CPIEs. L’Etat est-il alors autorisé à en disposer par un mécanisme de droit international, arguant du fait que son monopole des relations internationales doit lui permettre de le faire, quitte à modifier des dispositions constitutionnelles, ce qu’il n’aurait pas le pouvoir de faire en droit interne ? Cette question est d’une acuité particulière dans la dynamique communautaire, puisque les États sont à la fois tenus de respecter les dispositions de leur droit constitutionnel, et de respecter leurs engagements internationaux qui comportent l’objectif d’atteindre une harmonisation législative dans certains domaines, sans prévoir de réserve relative aux dispositions constitutionnelles nationales concernant la répartition des pouvoirs.

  • 72 Ainsi en Allemagne, l’accord de Landau, conclu entre le Gouvernement fédéral et les Länder le 14 no (...)

46La solution de compromis adoptée par deux États est d’associer par une procédure spécifique de droit interne, les CPIEs lorsque la matière traitée relève du domaine de leur compétence, à la définition de la position de négociation qui sera alors défendue par les organes autorisés de l’État national dans les enceintes communautaires72. La solution ainsi trouvée ne va certes pas dans le sens d’un développement des compétences de relations extérieures directes des CPIEs, ce qui correspondrait à un développement de la coopération transfrontière ; mais deux aspects nous paraissent dignes d’être relevés.

  • 73 Dans le même sens, Condorelli constate : "C’est-à-dire que chaque entité régionale, dès qu’elle est (...)
  • 74 Il s’agit des Länders suivants : Baden-Württemberg, Bavière, Berlin, Brème, Hessen, Rhénanie du Nor (...)

47D’une part, les CPIEs ont par le biais de cette problématique particulière, pris conscience que les compétences qu’elles possédaient en droit interne ne pouvaient être exercées pleinement en se cantonnant strictement aux frontières nationales. L’ouverture vers des partenaires étrangers est une nécessité et n’est plus uniquement perçue comme un moyen d’accroître ses activités, voire de dérober à l’État une partie de ses compétences, mais comme une nécessité afin de préserver sa place au sein même des institutions nationales73. Le second aspect concerne directement les procédures mises en place par l’Allemagne et l’Italie pour permettre une participation de leurs CPIEs à l’élaboration de la législation communautaire par le biais d’une procédure nationale. Sans songer à remettre en cause l’efficacité ou le bien fondé de telles institutions, relevons simplement que 10 Länders allemand possèdent un “bureau d’information” à Bruxelles, chargé de veiller directement à la sauvegarde de leurs intérêts74, alors que s’il n’en existe aucun pour les régions italiennes, c’est qu’il est actuellement considéré qu’une telle activité est interdite par la constitution. Ainsi, même si des procédures respectant la traditionnelle distinction entre activités internes à l’État et activités internationales peut être maintenue grâce à des procédures particulières, cela ne paraît pas suffisant pour régler de manière satisfaisante toutes les conséquences de l’imbrication toujours plus évidente des niveaux nationaux et international. De même, l’article II de l’avant-projet sur la coopération inter-territoriale mentionnée, envisage d’autoriser les CPIEs à créer de tels “bureaux de liaison”.

48Ainsi donc, l’institutionnalisation des mécanismes de coopération et d’intégration au sein de la CEE joue à tout le moins un rôle de révélateur de la problématique qui est la nôtre, et il ne paraît pas exagéré d’affirmer qu’il s’agit même d’une action de moteur. Mais il n’empêche que la disparition de la distinction nette entre activités internes et internationales n’est pas propre aux pays membres de la CEE, et que le phénomène est beaucoup plus large. Un autre rôle intéressant de la CEE se situe dans le processus d’harmonisation des législations nationales dans de nombreux domaines — y compris de droit public — ce qui permet d’envisager des développements intéressants de notre sujet sur le plan juridique. Nous y reviendrons.

B. Le régionalisme et l’autonomie locale

  • 75 Voir pour nos critiques le chapitre premier de notre seconde partie.

49Ces deux concepts ne sont pas, d’un point de vue juridique, directement instrumentaux à l’apparition du phénomène de la coopération transfrontière. Mais ils ont néanmoins joué un rôle certain dans la sensibilisation de ces niveaux de CPIEs aux dimensions nécessairement transnationales de certaines de leurs activités. Par contre, la “calcification” de ces niveaux de CPIEs a, selon nous conduit à des errements regrettables en ce qui concerne le développement des instruments relatifs à la coopération transfrontière75.

50Nous examinerons brièvement dans ce paragraphe l’origine, la nature et la portée de ces deux concepts en relation avec notre problématique.

1. Le régionalisme

  • 76 Traduction d’un discours prononcé à Bâle, le 15 décembre 1989, lors de la célébration des25 ans de (...)

“L’Europe a besoin de ses régions, de sentir ses régions ; elles sont le point d’ancrage des hommes. ”
Helmut Kohl76

  • 77 Ainsi semblent les définir le Cedre et l’Are (voir ci-dessous le paragraphe II. 1 .B.2). Pour une r (...)
  • 78 Même si parmi les géographes des divergences évidentes apparaissent en ce qui concerne la notion de (...)
  • 79 Ainsi Veiter: ’The geo-politicians have seized upon this fact and have always tried to define "regi (...)
  • 80 Ainsi on trouve même des acteurs dont on aurait pas soupçonné une fibre régionaliste, les imaginant (...)

51Le phénomène régional a été d’une importance certaine en Europe à partir des années soixante et la thématique de l’Europe des régions est toujours à l’ordre du jour. En fait, des divergences existent sur ce qu’il est convenu d’appeler une région. Ainsi si pour certains la région n’est qu’une unité géographique directement subordonnée à l’Etat77, elle représentait à son origine beaucoup plus. En effet la région recouvre tout autant un concept géographique78, qu’un concept socio-culturel voire économique79. Ce qui est reconnu par tous les acteurs, c’est que le concept régional est une nécessité de l’époque contemporaine80.

  • 81 Ainsi la CPLRE déclarait elle en 1974 : " La conception de la politique régionale de la Communauté (...)

52Le concept qui apparaît comme utile dans notre optique est celui d’une communauté humaine souhaitant défendre directement ses intérêts propres81, qui ne sont pas nécessairement ceux d’entités politico-administratives plus larges, même si celles-ci sont traditionnellement et formellement titulaires des compétences leur permettant d’exercer certaines tâches au nom de leurs entités régionales. Les régions, en tant que communautés humaines, auraient un pouvoir inhérent à leur existence de faire valoir leurs intérêts, nonobstant les distinctions posées par le droit notamment entre sphère nationale et sphère internationale. Ainsi par exemple le rédacteur en Chef de El Pais qui déclare :

  • 82 Le Monde, 13 décembre 1989, supplément région.

D’où également l’intérêt que présente un nouveau régionalisme, européen cette fois, qui dépasse les schémas politiques traditionnels qui avaient pu caractériser les confrontations nationalistes du dix-neuvième siècle et d’une bonne partie du vingtième. L’Europe de demain devra sans doute être une Europe des Etats, dans la mesure où on considère qu’un Etat est un système monétaire, bancaire et défensif Mais dans tous les autres aspects de la vie sociale, économique et politique, ce devra être une Europe des villes et des régions, dans laquelle les relations de voisinage modifieront de manière substantielle les actuels circuits et centres du pouvoir, de la communication et des échanges.”82

  • 83 Le premier obstacle que soulève Veiter est celui de la définition même du concept de région : "The (...)

53Nous souscrivons pleinement à cette vision politique, mais elle rencontre hélas de nombreux obstacles sur le plan juridique qui devront être réglés avant que sa concrétisation devienne envisageable. Aussi ne peut-elle nous servir que pour comprendre l’élan qui a permis l’apparition du phénomène, mais non pour en étudier les mécanismes juridiques83.

2. Le concept d’autonomie locale

  • 84 Article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale.
  • 85 Charte européenne de l’autonomie locale, faite à Strasbourg le 15 octobre 1985. A ce jour, quatorze (...)

54Le concept d’autonomie locale est la reconnaissance du “droit et la capacité effective pour les collectivités locales de régler et de gérer, dans le cadre de la loi, sous leur propre responsabilité et au profit de leurs populations, une part importante des affaires publiques.”84 Il s’agit, dans une large mesure, de la transposition de certains aspects du régionalisme à l’échelon communal. En fait, l’approche est moins doctrinaire, et surtout plus concrète, puisque ce concept possède aujourd’hui une valeur juridique qui lui est conférée par sa reconnaissance dans une Convention internationale85.

  • 86 L’article 10, par. 3 se lit comme suit : "Les collectivités locales peuvent, dans des conditions év (...)
  • 87 Voir le chapitre 2.IV.B.2. infra.

55L’aspect remarquable de cette Charte, pour ce qui nous concerne, est la reconnaissance d’un droit pour les collectivités locales de coopérer avec les collectivités d’autres États”86, ce qui confère une véritable base juridique à la coopération transfrontière des collectivités locales, non limitée au voisinage, ni aux relations avec d’autres collectivités locales exclusivement. C’est beaucoup plus que n’achève la Convention-cadre sur la coopération transfrontalière à laquelle nous reviendrons87. Mais relevons également que cela ne nous fournit que fort peu d’indications sur le droit qui sera applicable à cette coopération. Il ne s’agit à nouveau que de fondements, mais juridiques cette fois, de la coopération transfrontière.

C. Le fédéralisme

  • 88 Ainsi pour en citer quelques uns, l’Allemagne, l’Autriche, l’Australie, le Canada, les Etats- Unis, (...)
  • 89 Reuter 2, p. 203. Il précise : "[...] : il ne peut pas y avoir de règles générales de droit constit (...)

56Ce concept a connu, au cours des deux derniers siècles, des fortunes diverses. Ainsi aujourd’hui près de la moitié de la population de la planète vit dans des États fédéraux88, ce qui bien entendu a contraint les constitutionnalistes à de nombreuses études sur ce concept. Pourtant, celles-ci ne sont dans notre approche que d’une utilité limitée car, comme le relève REUTER, “les thèmes que le fédéralisme propose, à la recherche sont nombreux maïs ils ne relèvent pas du droit constitutionnel proprement dit. 89 Aussi les travaux des constitutionnalistes ne nous seront que d’un intérêt limité.

  • 90 "La pensée originale et puissante de Georges Scelle dont le dédicataire de ces Mélanges [Rousseau] (...)

57Une seconde approche voulait voir dans les principes fédéraux, un moyen d’organiser la société dans son ensemble, sans distinction de niveaux institutionnels relevant d’ordres juridiques nécessairement différents90. Un tel fédéralisme universel, pour séduisant qu’il soit d’un point de vue conceptuel et même idéologique, ne correspond hélas aucunement à la réalité institutionnelle contemporaine, et il ne peut donc pas être question de recourir à un tel concept.

  • 91 Ainsi ceux qui se sont appelé les fédéralistes européens, qui durant les années cinquante et soixan (...)
  • 92 Ainsi un ouvrage fort intéressant intitulé Le Fédéralisme contemporain, édité par Brugmans et Duclo (...)
  • 93 Dans le même sens mais en d’autres termes : "Pour nous, le fédéralisme au sens formel du terme, est (...)

58Il existe par contre une voie que l’on pourrait qualifier de médiane91, qui sans se borner au constat du particularisme de chaque fédéralisme national, ni chercher à démontrer l’existence d’un fédéralisme universel, tente d’identifier les mécanismes de fonctionnement propres et communs aux systèmes fédéraux existants92. Ainsi le concept même du fédéralisme pourrait-il être décrit comme un mécanisme permettant d’une part d’attribuer une tâche donnée à un niveau de pouvoir déterminé et d’autre part d’assurer l’exécution de celle-là par celui-ci93. Cette vision relativement neutre, pour exacte qu’elle soit, doit être jugée insuffisante au regard des principes mis en avant par les fédéralistes européens, ainsi que de la citation qui l’illustre. En effet, le niveau de pouvoir ne dépend pas d’un choix politique, de l’arbitraire du prince, mais doit correspondre au niveau en adéquation avec la question à traiter. Ainsi, il existerait des circonstances matérielles qui déterminent le niveau auquel le pouvoir doit s’exercer.

  • 94 Relevons qu’aujourd’hui le principe de subsidiarité a été découvert depuis peu par les partisans de (...)
  • 95 Cette définition est admirablement exprimée dans les conclusions de la Conférence des Ministres eur (...)

59Cette règle est codifiée dans la nomenclature fédéraliste sous l’appellation de “principe de subsidiarité”, et permet de déterminer le niveau adéquat en écartant systématiquement le niveau supérieur de pouvoir au profit du niveau inférieur94, dans la mesure où celui-ci peut efficacement exécuter la tâche en question95. Ainsi ce principe fondamental du fédéralisme devrait pouvoir s’appliquer également aux questions transcendant les frontières de l’État, le vaste domaine des relations avec l’étranger, puisque somme toute les actions de coopération transfrontière ont bien pour but d’accomplir certaines tâches particulières, qui peuvent l’être sans avoir recours au niveau supérieur que sont les Ministères des Affaires étrangères.

  • 96 Nous ne résistons pas au plaisir d’évoquer, pour montrer quelles proportions désastreuses le non-re (...)

60Sur le plan des principes et du bon sens ce raisonnement paraît indiscutable96. Le Secrétaire Général du Conseil de l’Europe en réfère d’ailleurs expressément au principe de subsidiarité pour justifier l’existence de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière en ces termes :

  • 97 Discours du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, à la 4e Conférence européenne des régions fr (...)

“Régions et communes doivent être en mesure de développer une coopération directe par-delà les frontières pour traiter tous les problèmes qui ne requièrent pas l’intervention de l’Etat.
C’est ce principe de subsidiarité qui a guidé l’élaboration de la Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des autorités ou collectivités territoriales.”97

  • 98 Puisqu’interviennent à tous le moins l’ordre juridique national de chacune des CPIEs, ainsi que vra (...)

61Nous souscrivons volontiers à pareille affirmation dans la mesure où “guider l’élaboration” signifie servir de source d’inspiration libre. Par contre, le principe de subsidiarité tel que mis en évidence par les réflexions des fédéralistes ne saurait être appliqué directement à la question de la coopération transfrontière — ou transfrontalière — entre CPIEs. En effet, si le système fédéraliste permet de régler avec une finesse rare la répartition et les interactions entre des pouvoirs souverains, dans la mesure où ceux-ci se situent dans un même ordre juridique, il paraît délicat voire impossible à appliquer lorsque l’on se trouve à la jonction de deux ordres juridiques distincts, ce qui à l’évidence est le cas avec la coopération transfrontière98.

  • 99 "Il est vrai que la forte distinction posée entre la Confédération et la Fédération touchait un asp (...)

62En fait cette question ramène à la vieille querelle des publicistes entre les conceptions moniste et dualiste du phénomène juridique, question qui comme le relève avec pertinence REUTER a perdu son objet lorsque des tentatives sérieuses d’y apporter réponse ont été entreprises99. Il se pourrait que le phénomène que nous étudions, apportant un souffle nouveau sur ce brasier que l’on croyait éteint, ravive le feu des querelles ; mais que le lecteur se rassure, notre propos n’est pas ici de chatouiller de respectables théories. Il est par contre de montrer les limites de l’utilité des principes non juridiques, ou de principes juridiques trop généraux pour être utilement appliqués dans le cadre de notre étude. En effet, pour bien fondés qu’ils soient, sur le bon sens, la commodité ou la logique, ces principes explicatifs se heurteront aux règles qui régissent le système formel qu’est le droit. Des concepts non-juridiques permettent ainsi de comprendre les mécanismes non-juridiques qui ont conduit à l’apparition du phénomène, mais ne permettront pas d’identifier le droit qui doit s’appliquer au phénomène.

***

63Nous savons donc — paradoxalement d’ailleurs car c’est plus généralement l’inverse qui se produit — dire le pourquoi, mais il nous faut chercher la formulation du comment. Il est donc nécessaire de dépasser les fondements extérieurs au phénomène, pour tenter de pénétrer à l’intérieur des mécanismes mêmes de celui-ci, afin de tenter d’en percevoir le fonctionnement.

Notes

1 Justice Oliver Wendell Holmes. "The Path of the Law", Collected Legal Papers, Harcourt, Brace, New-York. 1921, p. 201, cité par Jessup 3, p. 113.

2 Une année comprend 8’760 heures.

3 La question est abordée par Maspetiol. dans son article "l’Etat d’aujourd’hui est-il celui d’hier ?" cité. De même Bourdon et al. Soulèvent la question, sans véritablement trancher : "Le problème change de dimensions, et presque de nature, dès lors que l’Etat devient omniprésent dans la vie économique et sociale [...]" p. 65.

4 On passe ainsi de l’Etat polit ter à l’Etat providence, dont le rôle n’est plus uniquement de réglementer les activités des citoyens, mais également — et même principalement serait-on tenté d’affirmer aujourd’hui — de leur fournir des prestations. Sur ce thèmes et les changements institutionnels qui devraient en découler, voir Morand, "Le droit de l’Etat providence", in RDS, 1988 I, pp. 527-551.

5 Ainsi Bourdon, Pontier et Ricci constatent que "les collectivités territoriales interviennent dans une égale mesure parce qu’elles recherchent, tout comme l’Etat, le bien commun de leurs habitants. Il devient alors essentiel de savoir quelle sera, dans une nation déterminée, la collectivité compétente pour agir. Il faut déterminer la "sphère de compétences" de chaque collectivité." op. cit., p. 65. AGO pour sa part explique ainsi le phénomène : "La variété des tâches d’intérêt commun que la collectivité elle-même doit remplir dans une société moderne, le nombre toujours grandissant de services que seule la collectivité est à même d’assurer, leur extension progressive aux secteurs les plus divers de la vie économique, sociale et culturelle, leur caractère souvent technique requérant à la fois autonomie de décision et d’action et possession de compétences spécialisées, la nécessité de rendre plus souples les procédures et d’alléger les contrôles dans l’intérêt de l’efficacité du service — voilà en résumé les raisons principales qui sont à l’origine du phénomène. On a vu et on voit ainsi se constituer à côté de l’Etat une série d’établissements qui, tout en possédant de par leur mission un caractère nettement public, ont aux yeux de l’ordre juridique interne, une personnalité distincte, disposent d’une organisation propre, distincte de celle de l’Etat |...| " (3ème rapport sur la responsabilité des Etats, p. 268).

6 Ainsi en Europe, des Etats centralisés tels que la Belgique, l’Espagne, la France et l’Italie ont — depuis la seconde guerre mondiale pour certains (Italie), beaucoup plus récemment pour d’autres (Espagne), par étapes timides et successives (France), ou pour répondre à de fortes pressions internes (Belgique) — largement adopté une forme d’administration étatique conférant un rôle important à des collectivités territoriales infra-étatiques.

7 Dans ce sens Friedmann relève en 1956 déjà: "The chief makers of international law in the 19th century were broadly agreed on the scope of law, and with it, on the fonction of the State. Governments were generally held entitled and assumed to be responsible for what was then conceived to be the scope of external affairs: the control of armed forces and diplomatic relations. They were furthermore assumed to be responsible for the administration of justice and the maintenance of order. [...] The sphere of international law corresponded broadly to this implicit assunption of the scope of the governements functions held among the chief makers and exponents of international law", p. 476.

8 Déclaration de Jaca, 1.2, p. 7.

9 Voir le chapitre deux, section B, par. 2 de la deuxième partie.

10 Ainsi Friedmann traitant de ces question par le droit international remarque que ce dernier "assumed that States, the subjects of international law, did not normally engage in economic and social activities." op. cit., p. 476.

11 Dans le même sens Morviducci qui constate que "State foreign policy is not always capable of catering for local interests" (p. 210).

12 Voir notamment sur la notion de "compétence pour les affaires locales" le point de vue d’Autexier, ainsi que dans une certaine mesure celui de Lafore. NOUS reviendrons en détail sur cette question de l’origine des compétences dans le chapitre I. Section II de notre troisième partie. Dans le même sens également Bilder: "Moreover, the foreign policy agenda, to an increasing extent, includes issues of trade and jobs, environment, human rights, cultural exchanges and, in-deed, survival that concern and tout h the lives of many individual Americans. Perhaps in this context of the "new Federalism" there is now room for a more tolerant, flexible and cooperative attitude toward state and local involvement in such matters — one that encourages ordinary citi-zens, through the governments closest to them, to participate more meaningfully in the formation and carrying out of foreign policies that deeply affect their lives." (p. 831).

13 Voir Pop, p. 30.

14 Petit Robert.

15 Pour notre part, nous acceptons la définition que propose Von Malchus : "La frontière désigne une ligne de démarcation d’une partie de la surface terrestre où s’appliquent les mêmes principes et normes juridiques." in Revue de Droit International, N° 3 , 1972, p. 208.

16 Préambule de la Déclaration de Strasbourg, 1972.

17 Dans le même sens, le paragraphe 1 de la Declaration de Jaca qui allume que "certaines conséquences des innovations scientifiques et techniques, font de la coopération transfrontalière une nécessité absolue."

18 "Premièrement, de nombreux problèmes d’environnement ont par nature une dimension internationale : certains affectent l’ensemble de la planète [...] ; d’autres encore touchent un milieu naturel commun à plusieurs pays (un fleuve ou un lac. par exemple)-" in L’OCDE et l’environnement, p. 5.

19 Institué par le Conseil avec un mandat de cinq ans renouvelable.

20 En particulier dans le Rapport du Secrétariat sur la protection de l’environnement dans les régions frontières, OCDE, Paris, 14 novembre 1977.

21 Recommandation C(74)224, point V., in L’OCDE et l’environnement, p. 164.

22 Id p. 166.,

23 Recommandation C(76)55 du 11 mai 1976, in Id., p. 169.

24 Recommandation C.(78)77, in Id., pp. 175-179 (avec annexe).

25 Id., p. 178.

26 Id. On ne peut s’empêcher de penser qu’une telle recommandation s’est inspirée des travaux du Conseil de l’Europe - dont un premier projet de Convention-cadre en matière de coopération transfrontalière était prêt depuis 1976 - notamment en ce qui concerne la terminologie dans l’hypothèse de la conclusion "d’arrangements ou d’accords". Pour une vue d’ensemble des travaux du Conseil de l’Europe, voir infra, chapitre II, section II, paragraphe 2 de la première partie.

27 Point 8 de l’Annexe à la Recommandation C (78)77 , in Id., p. 178.

28 Déclaration Finale d’Aix-la-Chapelle, 5.1., p. 141.

29 En ce qui concerne les méthode à mettre en œuvre pour parvenir à une coopération effective entre CPIEs de pays différents, les travaux du Conseil de l’Europe nous paraissent plus approfondis (Voir infra I, II II, B. 2).

30 Ainsi les représentants des collectivités locales et régionales parviennent au même constat en ces termes : "L’expérience prouve que les collectivités locales et régionales frontalières constituent le cadre le plus approprié pour prévenir les pollutions dans le respect des caractéristiques propres à chaque région frontalière. Les autorités locales et régionales doivent pouvoir régler les problèmes de pollution transfrontalière dont les incidences ne s’étendent pas au delà de la région frontalière." Déclaration finale dAix-la-Chapelle, 3, p. 140.

31 Cf. supra, le document cité à la note 20.

32 Lafore, p. 704.

33 Les plus alarmistes parmi les démographes — d’ailleurs plus ou moins amateurs — faisaient il y a quelques années de sombres prévisions sur l’avenir démographique. Nous ne pouvons ainsi résister au plaisir de citer les calculs effectués par De Rougemont qui lui permettaient d’affirmer qu’en l’an 2041, chaque être humain aurait tout juste la place de se tenir debout parmi ses semblables, qui recouvrit aient alors l’intégralité de la surface immergée de la planète (L’Avenir est noire affaire, p. 41).

34 "Le Conseil de l’Europe avant été amené à organiser la coopération des pouvoirs locaux aux niveaux intergouvernemental, parlementaire, régional et local, s’est trouvé confronté au problème spécifique des régions frontalières, choisissant de les traiter en prenant comme principal cadre de référence l’aménagement du territoire" Note du Secrétariat Général du Conseil de l’Europe, Transfront (86) 16 MAT-8-HF 35, p. 3.

35 Ci-après, CEMAT.

36 CEMAT, Resolution Finale de Bonn (1970), point 28.

37 CEMAT, Résolution de la Grande-Motte, point. 12.

38 Ce terme a été utilisé pour la première fois en 1960 déjà, par la Conférence des Pouvoirs Locaux (qui allait devenir la CPLRE) qui a adopté une Résolution sur "l’intégration des régions naturelles supra frontalières".

39 1985.

40 CEMAT, 7ème Session, Résolution No 2, point 5. Également dans le même sens, les Conclusions de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales adoptées à Lisbonne en 1977 qui affirment : "Les fonctions administratives doivent être confiées à l’échelon le plus près de l’homme, le niveau supérieur n’étant pris en considération que lorsque la coordination ou l’exécution des fonctions n’est plus possible au niveau immédiatement inférieur". Ces motivations recoupent ce que nous avons appelé les fondements politiques, en particulier les principes fédéralistes, que nous examinons dans la section 2 ci-après.

41 Point No 18 de la Resolution N° 2, citée.

42 A noter que dans le domaine de l’aménagement du territoire, les législations nationales tiennent parfois compte de ces recommandations, comme le montre par exemple l’article 4 de la Loi suisse sur l’Aménagement du Territoire qui se lit comme suit : "Les cantons contigus à la frontière nationale s’emploient à collaborer avec les autorités des régions limitrophes des pays voisins lorsque les mesures qu’ils prennent peuvent avoir des effets au delà de la frontière." (RS. 700).

43 Nous utilisons ici le terme "transnational" pour éviter de parler de plan international, car il est loin d’être certain que ces relations relèvent du droit international. Les réserves que nous avons exprimées dans notre introduction en ce qui concerne cette terminologie restent pertinentes. Voir aussi Beyrlin 3 qui utilise également ce qualificatif pour décrire la coopération transfrontalière.

44 Resolution N° 2, citée, 21. Pour des développements relatifs à la Convention-cadre du Conseil de l’Europe "sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales", voir infra, le chapitre II, Section II de cette partie.

45 Ainsi un politicien français avait eu cette formule pour décrire ce type d’explication : "La technologie, c’est la tarte à la crème !" Couve de Murville (1967).

46 Déclaration final. de la 4ème Conférence européenne des régions frontalières tenue à Saragosse (Espagne), les 23-26 mars 1987, Document AS/CPL/FRONT(87) 19, 2 b., p. 2.

47 Ainsi, on trouve un nombre assez important d’accords entre CPIEs concernant la maîtrise des risques technologiques, et les actions à entreprendre en cas d’incident on de catastrophes. Voir Accords internationaux, interrégionaux et locaux, par sujets, publication du Conseil de l’Europe, Strasbourg 1985, pp. 111-147.

48 Pour une opinion convergente, voir Reisman & Simson, pp. 105ss., même si nous ne partageons pas toutes les conclusions qu’ils tirent de cette réflexion.

49 Ainsi par exemple Ronzitti qui constate à propos de la coopération frontalière austro-italienne : "A suitable adaptation to new realities stemming front industrial development might be the work of local communities of the two States. In effect they might take action in the Framework of the Madrid Convention, once Austria and Italy have concluded the international treaty ou which the transfrontier co-operation between local communities can be founded." p. 94.

50 II faut dans un tel cas considérer l’impact sur le bassin d’emploi, donc très vraisemblablement traiter de la question des travailleurs frontaliers, probablement s’assurer de part et d’autre de la frontière qu’il n’y aura pas d’émission nocive pour l’environnement - de quelque côté de la frontière qu’un tel effet se fasse ressentir -, éventuellement prévoir des voies de communication correctement proportionnées, etc.

51 "Nous dirons donc que l’explosion technico-scientifique, non seulement ne réduit pas l’importance du voisinage niais l’approfondit, l’augmente, car cette explosion rend possibles de nouveaux conflits entre voisins, conflits qui doivent être évités ; elle rend possibles de nouvelles relations entre voisins, relations qui doivent être stimulées. En d’autre termes, l’explosion technico-scientifique multiplie, intensifie et diversifie les rapports entre pays voisins et elle doit permettre, en conséquence, des réglementations de voisinage." Pop, p. 24.

52 "D’autre part, avec le développement technico-scientifique, des conflits similaires aux conflits de voisinage apparaissent entre des pays éloignés, de même que des possibilités de coopération analogues à la collaboration de voisinage." Pop, p. 24.

53 Il est en effet apparu que des CPIEs n’étant pas strictement voisines, mais par exemple appartenant au même bassin hydrographique ont des questions communes à régler. Pour une réflexion sur cet aspect de la coopération transfrontière, voir Smets, La gestion des bassins soumis à la pollution transfrontière, Publication OCDE, 1978.

54 Voir la section 1 C. de notre deuxième partie.

55 A notre sens, la question de l’impact sur la société, et donc sur le droit appelé à la régir, des importants développements technologiques, voire du passage à la société post-industrielle, devraient faire l’objet de recherches beaucoup plus importantes et nombreuses parmi les juristes, et mériterait qu’on lui consacre à tout le moins un ouvrage complet ; tel n’est malheureusement pas ici notre propos, et nous ne connaissons aucune étude récente, valable sur ce thème, à laquelle nous pourrions renvoyer le lecteur. Lors d’un interview, Riccardo Petrella (Directeur du Programme communautaire FAST) souligne également la nécessité d’entreprendre d’importants travaux juridiques sur ce thème en ces termes : "A priori la science peut apparaître comme l’un des seuls points d’ancrage solide dans un monde de plus en plus complexe, en pleine mutation. Mais c’est aussi la source des plus grandes incertitudes et des plus grands débats, qui portent sur la redéfinition de deux choses fondamentales, l’éthique et le droit." (L’Autre Journal, No 14, juillet/août 1991, pp. 51-52.)

56 En ce sens, Reisman & Simson: "The integration of value sectors has proceeded too far and the growth of technologv has schrivelled physical and social distance [...]. We anticipate that a new pattern of agreement-making with a new allocation of competence between the center and the periphery will be established." pp. 105-106.

57 "Elles [les régions] doivent acquérir la faculté de maîtriser rapidement les nouvelles technologies, notamment dans le domaine de la communication, afin de saisir toutes les chances du moment et de pouvoir exercer un rôle promoteur ; elles doivent devenir spécialistes en matière d’économie urbaine appliquée ;" Declaration de Lille 1983, 5.1,4.

58 "En un mondo en el que los avances de la ciencia y de la tecnologia desbordan con creées las fronteras politico juridicas ; en un continente europeo en el que la integracion se va imponiendo como fenomeno necesario e irreversibile, la cooperation entre vecinos para estblecer mejores condiciones de vida y mayor conocimiento mutuo parace un hecho natural que. Debidamente encauzado, puede ser un factor muy importante en la construccion de esa Europa unida y solidaria en la que estamos todos empenados." Sa Majesté le Roi Juan Carlos, Discours tenu à la Conférence des Pyrénées de 1983, p. 7. (c’est nous qui soulignons).

59 Déclaration de Jaca, 1.1.. )). 7.

60 Ainsi par exemple la restructuration économique (Voir l’éditorial signé Jacques Delors dans la Lettre du Pôle Européen de Développement, Juin 1988). Ou également le développement économique (Voir l’article de Claude Leblanc : "Tout autour de la mer du Japon, une soudaine ébullition", en particulier le long paragraphe consacré au "rôle moteur des collectivités locales", in Le Monde Diplomatique, Juillet 1991, pp. 18-19.

61 Voir par exemple Nobuo Sasaki : "Les échanges politiques des collectivités locales" in Keijchi Matsushita (ed.) : Jijitai no kokusaiseisaku, Tokyo 1988. Voir également Leblanc, cité à la note précédente.

62 Il faut relever qu’il existait déjà, avant la "chute du mur de Berlin" quelques actions de coopération transfrontalières "Est-Ouest" entre CPIEs ; le plus remarquable est certainement la participation de Régions yougoslaves à l’Alp-Adria, mais les cas étaient relativement rares. L’importance de cette coopération a convaincu les organisateurs de la dernière Conférence européenne des régions frontalières — cette cinquième édition s’est tenue à Rovaniemi en Finlande du 18 au 21 juin 1991 — d’inscrire "les nouvelles perspectives de coopération transfrontière avec l’Europe centrale et orientale" comme thème de discussion.

63 Nous reviendrons sur cette importante question dans la conclusion de cet ouvrage.

64 Déclaration finale d’Aix-la-Chapelle, 3, p. 140.

65 Il est évident qu’une des caractéristiques même du phénomène est de ne pas être limité à un cadre national. Cela n’implique pas pour autant qu’en qualifiant le phénomène d’international, nous considérions qtt’il se rapporte nécessairement au droit international. Voir par exemple dans le même sens les réflexions de Rigaux sur la relation entre droit international et droit international privé (Rigaux 1 ; les pp. 413-414 présentent une synthèse de sa réflexion).

66 Déclaration du 30 septembre 1982. Citée par Decaux, p. 570.

67 Notamment en Italie et en Allemagne, où le transfert de compétences dans des domaines qui en droit interne relevaient des compétences d’entités infra-étatiques, ont donné d’une part lieu à d’importants débats, et d’autre part naissance à des "accords" entre le gouvernement national et les exécutifs des CPIF.s concernées, afin de définir une participation des CPIEs au processus normatif communautaire dans les domaines de leur intérêt. Ainsi le Ministre des Affaires étrangères italien a-t-il proposé la création de "procédures de consultation avec les régions" (cf. IYIL. 1978-79, p. 230). En Allemagne, c’est l’accord de Lindau du 14 novembre 1957 entre les Länder et le gouvernement fédéral qui règle cette question. De même l’article 10 de l’Avant-Projet de Convention sur la coopération inter-territoriale du Conseil de l’Europe traite de cette question, voir infra, Chapitre II, Section II, Titre B, par. 2 point e.

68 Nous ne voyons aucune spécificité européenne à ce phénomène, mais des raisons de fait expliquent son importance particulière pour ce continent. En effet, les relations ressortissant de la coopération de voisinage entre CPIEs proches de la frontière constituent, quantitativement, la part la plus importante des relations transfrontières. Ainsi les pays développés tels le Japon et l’Australie n’ont pas de frontière terrestres, et de plus, leur environnement géopolitique est loin d’être des plus favorables à ce genre d’activités. Quant aux pays d’Amérique du Nord, la coopération basée sur le voisinage est également limitée dans la mesure où les pays de ce continent sont immenses à l’échelle européenne, et que donc la proportion de CPIEs proches d’une frontière nationale est relativement faible.
Par contre les Etats américains et les Provinces canadiennes - en particulier le Québec - ont une longue pratique de relations véritablement internationales, avec des Etats étrangers. Mais conformément à la définition de notre domaine d’étude, cette expérience ne peut être considérée comme pertinente, puisqu’il ne s’agit pas de relations entre CPIEs. Par contre, des éléments intéressants ont pu être trouvés dans le droit applicable aux relations entre États au sein des Etats-Unis. Quant aux autres parties du monde, une instabilité politique — que ce soit à cause de relations conflictuelles entre pays voisins (Amérique latine), ou du fait du processus de décolonisation en coins (Afrique, Asie du Sud-Est) — permet difficilement à de telles relations de se développer. La situation de l’Europe par contre, est particulière, avec une densité de population importante dans un espace littéralement quadrillé par les frontières nationales, ce qui explique que, dans un contexte politique relativement stable — pour l’Europe occidentale — la coopération transfrontière ait trouvé là un terrain particulièrement favorable à son apparition.

69 Conclusion du rapport général présenté à la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales, tenue à Lisbonne, 1977.

70 Le choix de cette terminologie est d’ailleurs loin d’avoir été laissé au hasard. Le concept de législation a des connotations de droit interne, et non de droit international.

71 Ce débat a été particulièrement important en Allemagne et en Italie. Voir p. ex. Salerno in IYIL 1985, pp. 152-153.

72 Ainsi en Allemagne, l’accord de Landau, conclu entre le Gouvernement fédéral et les Länder le 14 novembre 1957 confère aux Länders allemand le droit d’être consultés lorsqu’un traité international affecte la situation spéciale d’un Land ou un domaine de compétence exclusif des Länders. Ceux-ci peuvent alors refuser leur consentement. Relevons que l’accord de Lindau a une portée plus large que la construction européenne, et qu’il est une conséquence — une forme d’interprétation — de l’article 32 de la Loi fondamentale qui réparti le Treaty Making Power. (Voir sur cette question SEIDL, rapport allemand in RBDI 1983-1, p. 53). En Italie, un décret du Premier Ministre du 12 octobre 1983 crée un Conférence de l’État et des régions, qui permet aux régions de faire valoir leur point vue sur les négociations communautaires qui touchent leurs compétences propres. (Voir Salerno in IYIL 1985, pp. 152-153, ainsi que Morviducci, pp. 207-208.)

73 Dans le même sens, Condorelli constate : "C’est-à-dire que chaque entité régionale, dès qu’elle est créée, se rend compte aussitôt qu’elle ne peut s’occuper valablement des dossiers qu’on lui a confiés, sans avoir l’oeil ouvert sur ce qui se passe ailleurs et sans avoir la possibilité de coordonner son activité et sa perception des problèmes avec l’expérience qui se fait au delà des frontières. On pourrait dire que les pouvoirs régionaux en Europe sont nés avec une sotte de véritable vocation aux "relations internationales", (intervention au colloque de Florence du 5 juin 1989, p. 1, non publiée.)

74 Il s’agit des Länders suivants : Baden-Württemberg, Bavière, Berlin, Brème, Hessen, Rhénanie du Nord-Westphalie, Rhénanie-Palatinat, Sarre et Hambourg, la Basse-Saxe et le Schleswig-Holstein qui partagent un bureau commun. (Voir pour plus de détails ainsi que pour l’existence de bureau de CPIEs d’autres pays, le rapport sur les relations extérieures des collectivités territoriales soumis par M.J.R. Guevara à la vingt-sixième session de la CPLRE (1991), p. 10.

75 Voir pour nos critiques le chapitre premier de notre seconde partie.

76 Traduction d’un discours prononcé à Bâle, le 15 décembre 1989, lors de la célébration des25 ans de la Regio basiliensis. Cité en français dans la Tribune de Genève, 16-12-89.

77 Ainsi semblent les définir le Cedre et l’Are (voir ci-dessous le paragraphe II. 1 .B.2). Pour une réflexion générale sur la notion de région, voir les articles cités de Merciai et Saint-Ouen, et de Veiter.

78 Même si parmi les géographes des divergences évidentes apparaissent en ce qui concerne la notion de région. Ainsi Raffestin affirme : "C’est donc une erreur, commune d’ailleurs, de croire qu’une région est inscrite par avance sur une carte topographique car encore une fois, c’est l’histoire qui révèle la nécessité géographique et non l’inverse" op. cit., p. 4. Un autre courant affirme qu"’une région ne se définit pas, elle se reconnaît" (Voir p.ex. De Rougement dans l’Avenir est notre affaire ou"Stratégie de l’Europe des Régions", cités).

79 Ainsi Veiter: ’The geo-politicians have seized upon this fact and have always tried to define "region" from a geopolitical point of view. But this has failed and must fail, since geographical units are not necessarily cultural units, which is essential to the modern concept of region." (op. cit., p. 11)

80 Ainsi on trouve même des acteurs dont on aurait pas soupçonné une fibre régionaliste, les imaginant plutôt comme l’incarnation même de l’Etat jacobin. Pour preuve cet extrait du discours du Général De Gaulle du 24 mars 1968 : "L’effort multi-séculaire de centralisation ne s’impose plus désormais. Au contraire, ce sont les activités régionales qui apparaissent comme les ressorts de la puissance économique de demain." Moins surprenante ou anecdotique, la Declaration De Bordeaux souligne : "En 1970, la Conférence des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe a considéré que dans les Etats nationaux une "institution politique régionale autonome" constituait " un intermédiaire souhaitable entre les communes et l’Etat". Loin d’affaiblir l’Etat, elle en allège les tâches et lui permet de se concentrer plus efficacement sur les responsabilités qui lui sont propres. Elle permet, en la décentralisant, d’humaniser et de personnaliser l’administration et de la mieux placer sous le contrôle des citoyens et des autorités élues." op. cit., p. 87.

81 Ainsi la CPLRE déclarait elle en 1974 : " La conception de la politique régionale de la Communauté européenne méconnait totalement la région en tant que communauté humaine vivante ; la région ne joue dans le plan de la Communauté qu’un rôle passif, celui de cadre administratif de l’activité économique." Avis de la CPLRE, cité dans la Declaration De Galway, p. 10.

82 Le Monde, 13 décembre 1989, supplément région.

83 Le premier obstacle que soulève Veiter est celui de la définition même du concept de région : "The question whether the word Region is a juridical concept or possibly even an excluselively juridical one, is not easy to answer. For in the concept "Region" numerous ideas come into play, which are surely not of a juridical nature." op. cit.. p. 9.

84 Article 3 de la Charte européenne de l’autonomie locale.

85 Charte européenne de l’autonomie locale, faite à Strasbourg le 15 octobre 1985. A ce jour, quatorze Etats l’ont ratifiée ; la dernière ratification en date, celle de la Turquie, n’est entrée en vigueur que le premier octobre 1992. Les treize Etats parties sont : l’Autriche, Chypre, le Danemark, l’Allemagne, la Grèce, l’Italie, le Liechtenstein, le Luxembourg, les Pays-Bas, la Norvège, le Portugal, l’Espagne, la Suède et la Turquie. Le processus de ratification est en cours en Hongrie. Pour une description des origines, du contenu et de la portée de la Charte, nous renvoyons le lecteur à l’ouvrage Die Europäische Charta der kommunalen Selbstverwaltung, cité.

86 L’article 10, par. 3 se lit comme suit : "Les collectivités locales peuvent, dans des conditions éventuellement prévues par la loi, coopérer avec les collectivités d’autres Etats."

87 Voir le chapitre 2.IV.B.2. infra.

88 Ainsi pour en citer quelques uns, l’Allemagne, l’Autriche, l’Australie, le Canada, les Etats- Unis, l’Inde, la Russie et bien entendu, la Suisse.

89 Reuter 2, p. 203. Il précise : "[...] : il ne peut pas y avoir de règles générales de droit constitutionnel portant sur les fédérations pas plus qu’il n’y en a sur les régimes parlementaires. [...] En conclusion les structures fédérales ne relèvent d’aucune règle juridique générale que celle-ci soit de droit international ou de droit constitutionnel ; chacune d’entre elle ne relève que du droit qui lui est propre."

90 "La pensée originale et puissante de Georges Scelle dont le dédicataire de ces Mélanges [Rousseau] a poursuivi l’effort, en niant la souveraineté et la pertinence de la notion d’Etat, ouvrait des perspectives toutes différentes. Elle donnait notamment au phénomène de l’Organisation internationale sa place dans une vision du fédéralisme universel. Cependant elle mettait au premier rang une explication sociologique, écartait toute coupure entre le droit interne et le droit international et niait par suite une différence radicale entre une confédération et un État fédéral. Il était alors possible de classer sur une échelle continue chaque structure fédérale concrète ;" (Reuter 2,201).

91 Ainsi ceux qui se sont appelé les fédéralistes européens, qui durant les années cinquante et soixante ont passablement réfléchi et publié sur les principes de fonctionnement du fédéralisme. On retrouve notamment parmi eux, Henri Brugmans, Pierre Duclos, Alexandre Marc :, Denis De Rougemont.

92 Ainsi un ouvrage fort intéressant intitulé Le Fédéralisme contemporain, édité par Brugmans et Duclos, contient des contributions des principaux animateurs de ce courant de pensée et offre un panorama relativement complet des théories de ce mouvement. Voir également Bernier (ed.) International Legal Aspects of federalism.

93 Dans le même sens mais en d’autres termes : "Pour nous, le fédéralisme au sens formel du terme, est la construction d’une intégration (ou désintégration) visant à attribuer une compétence donnée à l’échelon correspondant à l’unité territoriale ou au groupement de population concerné par les décisions à prendre dans le cadre de cette compétence. Au sens matériel, le fédéralisme signifie la primauté du droit sur le pouvoir. Ainsi, les principes du fédéralisme sont une synthèse de l’aspect formel et matériel, selon laquelle il s’agit d’exercer le pouvoir au niveau adéquat." PLASA, p. 690.

94 Relevons qu’aujourd’hui le principe de subsidiarité a été découvert depuis peu par les partisans de l’édification rapide d’une structure de pouvoir supra-nationale en Europe — il nous semble que ce vocable est apparu dans ce contexte dans le courant de l’année 1990, alors que la Présidence française lançait l’idée d’une Europe confédérale — qui l’ont repris et l’utilisent en sens inverse de son acceptation première, puisqu’aujourd’hui les européanistes l’invoquent pour justifier la primauté d’une compétence communautaire à l’encontre de la compétence nationale.

95 Cette définition est admirablement exprimée dans les conclusions de la Conférence des Ministres européens responsables des collectivités locales, qui réunis à Lisbonne en 1977 ont déclaré : "Les fonctions administratives doivent être confiées à l’échelon le plus près de l’homme, le niveau supérieur n’étant pris en considération que lorsque la coordination ou l’exécution des fonctions n’est plus possible au niveau immédiatement inférieur".

96 Nous ne résistons pas au plaisir d’évoquer, pour montrer quelles proportions désastreuses le non-respect de ce principe peut entraîner pour la bonne santé de l’esprit humain, le cas exemplaire de "Llivia", une enclave espagnole sise en territoire français. Le traité des Pyrénées de 1659 confère à l’Espagne un droit de passage sur les 1500 mètres qui séparent son territoire national de l’enclave de Llivia. Aujourd’hui, Llivia est reliée à l’Espagne par la route française CD. 68. La France ayant construit perpendiculairement à cette route départementale une route nationale (la R.N. 20) souhaitait pour des raisons de sécurité routière et de fluidité du trafic sur la route principale, faire installer un panneau de signalisation "stop" sur la route départementale, à l’endroit du croisement. Le Gouvernement espagnol s’est opposé à cet acte, le jugeant contraire au droit de passage que lui reconnaît le traité de 1659. Un accord international a néanmoins pu être conclu à Madrid le 9 juin 1978, prévoyant, la construction, sous le contrôle d’une commission mixte, d’un pont qui permettra à la CD.68 d’enjamber la route nationale. (Voir Rousseau, "Chronique in RGDIP 1979, p. 971.) La technologie produit certes de nos jours des merveilles, mais il serait bon que ces merveilles ne supplantent pas définitivement le bon sens, et l’on ose croire qu’une application du principe de subsidiarité aurait renvoyé la question aux collectivités locales concernées (même s’il s’agit d’une "route nationale") qui, disposant notamment de moins de moyens financiers, seraient on l’espère, parvenues à une solution plus raisonnable.

97 Discours du Secrétaire Général du Conseil de l’Europe, à la 4e Conférence européenne des régions frontalières, Saragosse, le 23 mars 1987, p. 1.

98 Puisqu’interviennent à tous le moins l’ordre juridique national de chacune des CPIEs, ainsi que vraisemblablement dans une certaine mesure le droit international. Pour une présentation des divers ordres juridiques mis en interaction par ce phénomène et les relations qu’ils peuvent alors entretenir, voir le Chapitre I de notre deuxième partie.

99 "Il est vrai que la forte distinction posée entre la Confédération et la Fédération touchait un aspect central du droit international qui allait retenir à partir des écoles allemande et italienne de la fin du siècle dernier toute la doctrine du monde occidental : la distinction entre l’ordre international et l’ordre interne. Le fonctionnement pratique des confédérations aurait mis cette distinction à l’épreuve, mais par une coïncidence historique remarquable, au moment même où les esprits les plus pénétrants abordaient ces problèmes, les grandes confédérations avaient évolué et s’étaient transformées en Fédérations ou plus précisément en États fédéraux." Reuter 2, p. 200.

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