Introduction à la première partie. Analyse de la coopération transfrontière en tant que phénomène matériel
p. 13-19
Texte intégral
1Trop souvent, l’observation superficielle d’un phénomène conduit à des conclusions erronées, soit trop simplistes, soit éloignées de la réalité, soit inefficaces. C’est pourquoi avant que de nous lancer dans une délicate dissection des mécanismes juridiques qui régissent notre domaine d’investigations, il nous paraît sage de consacrer l’espace nécessaire à l’examen minutieux des faits qui constituent le substrat de toute analyse juridique. Ainsi allons nous chercher à décrire la réalité matérielle de notre objet d’étude, afin d’essayer de comprendre les causes qui l’on engendré et les effets qu’il génère.
Mais dans une Europe en plein essor et où la stabilité politique semble peu à peu s’établir, des acteurs locaux situés de part et d’autre de certaines frontières, mais possédants des problèmes et des intérêts communs, vont associer leurs efforts pour parvenir à des solutions pratiques rapides, sans passer par les canaux habituels — et jusque là exclusifs — des relations internationales. Le droit du voisinage est ainsi, sans être formellement modifié, développé voire supplanté4 par des “arrangements”5 entre acteurs locaux.
Ceci étant, il nous faut également souligner que notre tâche n’est pas celle d’un historien, mais bien celle d’un juriste qui, tout en se penchant sur l’histoire, cherche à y apercevoir des actes, des mécanismes et des institutions de nature juridique. De plus dans un tel travail qui se veut une réflexion générale et non l’étude détaillée de quelques cas, nous nous arrêterons aux plus marquants des développements, laissant ainsi dans l’ombre la grande majorité des actions qui ne font que reproduire des schémas déjà connus, et n’apportent donc rien — si ce n’est qu’on ne peut ignorer le poids du nombre6 — au développement des mécanismes juridiques qui sont le centre de notre problématique.
C’est pour ces raisons que nous pensons que le premier développement significatif de la coopération transfrontière moderne doit être situé le 25 février 1963, avec la naissance du “groupe de travail Regio basiliensis”, très vite suivi par la “Société de promotion du groupe de travail Regio basiliensis”7. Même s’il existe alors une volonté d’organisation des relations transfrontières, on ne peut encore voir une institution transfrontière dans ce “premier jet” de la coopération, tant parce que sa composition n’était guère adaptée à des actions concrètes, que parce qu’il était encore trop tôt pour pouvoir instituer un organisme véritablement fonctionnel.
Les enseignements qui peuvent pourtant être tirés de cette première expérience pour l’étude de notre sujet sont au nombre de deux et constituent en fait les principaux problèmes qu’aujourd’hui encore ni la pratique ni la doctrine n’ont su résoudre de manière satisfaisante.
Tout d’abord, le fait d’imaginer un organisme unique pour traiter de tous les problèmes de la coopération transfrontière constitue un développement remarquable à plusieurs titres. Outre la volonté d’institutionnaliser ce qui existait déjà sous une forme discrète avant cette date8, la démarche de la Regio Basiliensis permettra, à terme, à cette coopération d’être prise en considération en tant que phénomène spécifique, et non comme une manifestation périphérique de problèmes autres. En effet, les effets de frontière ne sont pas nouveaux et ils étaient déjà, par la force des choses, pris en considération par le droit, soit international9, soit par des dispositions spécifiques du droit interne10. L’apparition de mécanismes propres à cette coopération, dont il est difficile de déterminer la mesure dans laquelle ils peuvent être rattachés à un droit interne ou au droit international, constitue donc un saut qualitatif déterminant. C’est ainsi ce phénomène, spécifique aux frontières des Etats dans un premier temps, qui pour la première fois est mis en exergue par l’initiative bâloise.
Le second élément nouveau, probablement plus délicat encore pour le juriste, est l’amalgame qui compose le groupe de travail de la société de la Regio Basiliensis. En effet les partenaires dans cette entreprise sont tant les autorités locales helvétiques, que les acteurs économiques privés provenant de part et d’autre de la frontière11. La raison de leur regroupement dans ce projet commun n’est pas due au hasard ou à une conjonction heureuse d’intérêts, mais est née d’un constat beaucoup plus grave : “L’impossibilité reconnue de laisser à l’État seul le soin de s’occuper de toutes les tâches importantes envisagées”, et c’est ce constat qui “a conduit à la fondation, à fin 1963, de la Regio Basiliensis, qui est une œuvre commune de toutes les forces publiques et privées de la partie suisse de la région des environs de Bâle intéressées à son avenir.”12
Cette observation formulée par le Secrétaire Général de la Regio Basiliensis, nous la partageons13 et l’expliquons par une inévitable évolution des sociétés industrialisées modernes, qui conduit au nécessaire développement de formules alternatives de relations transfrontières. Si ce postulat se vérifie, cela nous obligera à poser la délicate question de l’adaptabilité des cadres juridiques actuels à ce phénomène. De plus, ce constat n’est pas le fait des seules autorités publiques locales, mais également des opérateurs privés. Que ceux-ci soient associés à ce processus n’a rien d’étonnant, puisque les autorités publiques ne sont que l’émanation des aspirations que la société civile formule de manière autonome. Mais par contre, que les personnes privées ne semblent pas dissociées des actions envisagées, paraît remettre en cause tout le système de représentation politique des intérêts privés, ainsi que la distinction fondamentale quant aux moyens d’action propres au droit privé et au droit public.
L’illustration que fournit ce premier balbutiement de la coopération transfrontière — car les moyens d’action concrets de la Regio Basiliensis resteront limités sur le plan institutionnel — porte en germe toutes les difficultés théoriques que les développements des vingt-cinq années subséquentes n’ont encore pu résoudre. Mais les fondateurs de la Regio ayant eu une approche essentiellement pragmatique, celle-ci fut créée sous la forme d’une association de droit privé suisse14, ce qui ne l’empêcha pas de se voir déléguer des tâches par les collectivités publiques locales15.
Ainsi on constate que ce phénomène trouve ses origines et son momentum dans la volonté et l’action des acteurs locaux, décidés à agir par eux-mêmes afin d’appréhender les problèmes concrets auxquels les besoins toujours plus importants de nos sociétés développées les obligent à faire face. Et si dans la suite de cette étude nous nous intéressons fréquemment au retentissement que cet activisme local a pu avoir dans des forums internationaux, cela ne saurait en rien occulter l’origine véritable de cette pratique transfrontière qui est, avant tout dans une perspective chronologique et matériellement sur le plan logique, le fait des collectivités publiques infra-étatiques.
La brève présentation de cette première expérience de coopération transfrontière nous permet déjà d’apercevoir l’essentiel des problèmes de fond qui sous-tendent ce phénomène. Nous allons maintenant nous pencher sur les aspects importants du développement matériel de cette coopération, de manière plus globale et sans nous référer aussi précisément qu’ici à des cas isolés, car partout en Europe les exemples d’initiatives locales transfrontières vont se multiplier.
Bibliographie
Comme tout phénomène complexe, la coopération transfrontière trouve son origine dans une conjonction de facteurs et de circonstances particulières. Nous allons essayer, en guise d’introduction à cette première partie, de présenter brièvement les conditions d’émergence de ce phénomène nouveau en Europe. Le premier exemple de coopération transfrontière, au sens où nous entendons ce terme, peut-être situé dans les années 19601, le long de la frontière qui suit l’axe rhénan.
Il serait néanmoins inexact d’imaginer qu’avant cette date, il n’existait aucun besoin de résoudre des problèmes de portée locale, mais ayant des incidences de part et d’autre d’une frontière internationale. En fait, les questions de voisinage en droit international sont probablement les plus anciennes2, étant par nécessité les premières qui vont se poser à une entité qui souhaite s’ouvrir sur l’extérieur. Nous pouvons citer pour exemple, les accords régissant le régime de frontière entre la France et l’Espagne. Ainsi le Traité des Pyrénées de 1659, reconnaissant à l’Espagne un droit de passage entre l’enclave espagnole de Llivia et son territoire national3, ou encore les traités de Bayonne, tant celui du 2 décembre 1846 que celui du 26 mai 1886 — ce dernier étant instrumental dans certains développements du droit de voisinage, puisqu’il était au cœur de l’affaire de l’utilisation des eaux du Lac Lanoux.
Notes de bas de page
4 Voir par exemple la "déclaration commune" du Canton du Tessin et de la Commune de Campione (Italie) du 30 novembre 1982 qui, les gouvernements suisse et italien l'ont reconnu par un échange de note du 28 décembre 1982, modifie le régime institué par le traité entre l'Italie et la Suisse de 1908 sur l'accès des Suisses au Casino de Campione. Sur ce cas fort intéressant, voir Tanzi, "L'ambigua natura delle "dichiarazioni" congiunte del Canton Ticino e del Comune di Campione", in Riv. dir. intern., 1985, pp. 347 ss.
5 L'emploi de ce terme nous paraît couvrir les situations les plus diverses dans lesquelles des accords régissent des rapports transfrontières, que ces arrangements soient passés entre autorités publiques, entre privés ou de caractère mixte. Un arrangement peut également, à notre sens, ne pas être de caractère juridique.
6 Notamment pour ce qui concerne l'éventuelle émergence d'une coutume. Se pose alors la question de savoir à quel ordre juridique se rattacherait cette coutume, question dialectique s'il en est, puisque c'est cet ordre juridique lui-même qui devrait déterminer les conditions d'émergence de la coutume.
7 Ces deux organismes travailleront de concert jusqu'au 6 février 1975, date à laquelle est créée la Regio Basiliensis, nouvelle institution dans laquelle se fondent les deux organisations.
8 Voir par exemple les accords entre municipalités voisines dans les Pyrénées, appelés "facieres ou compascuites" que présente Bernad dans l'AFDI (cité).
9 Voir à ce sujet la thèse de Pop, Voisinage et bon voisinage en droit international, citée.
10 Voir par exemple l'article 9 de la Constitution fédérale suisse, dont nous étudierons l'importance et la portée dans la deuxième partie de cet ouvrage.
11 Dupuy la même constatation en ces termes : "Il serait aléatoire de vouloir distinguer à l'origine de cette génération spontanée, les initiatives privées des initiatives publiques." p. 839.
12 Briner 2, p. 73.
13 Également dans le même sens, mais bien des années plus tard, la "Résolution sur la collaboration transfrontalière à l'intérieur de la Communauté", adoptée par le Parlement européen le 12.3.1987 (doc. A2-170/87), dont le paragraphe 9 : "souligne que les multiples problèmes quotidiens que doivent affronter les communes et les régions de part et d'autre d'une frontière n'ont jusqu'ici pu être réglées que de façon limitée par les ministères des Affaires étrangères compétents. [...]".
14 Au sens des articles 60ss. du Code civil suisse. Cette solution, pour intéressante qu'elle soit et efficace qu'elle ait été à l'époque, ne peut être transposée heureusement à tous les cas de coopération transfrontière. A la même époque, l'autre cas connu est celui déjà cité de la CIMAB, qui est constituée sous la forme d'une association de droit local alsacien, inscrite au Registre des Associations du Tribunal de Colmar.
15 Par exemple, les deux demi-cantons suisses de Bâle-ville et Bâle-de-campagne ont chargé la Regio Basiliensis, en 1970, de créer un office de planification du Nord-Ouest de la Suisse en matière d'aménagement du territoire ; voir Briner 2, p. 76.
1 En 1956 déjà existait entre le Baden-Württemberg et l'Alsace la Cimab (Communauté d'Intérêts Économiques Moyenne Alsace - Breisgau). Mais sa véritable existence juridique, par l'inscription de cette "communauté d'intérêt" au Registre des Associations du Tribunal de Colmar ne remonte qu'à 1965. Voir sut ces questions, Dupuy, cité, notamment p. 839.
2 Pour des exemples historiques des rapports de voisinage, nous renvoyons à l'introduction de l'ouvrage d'Iftène Pop, Voisinage et bon voisinage en droit international, pp. 1-39
3 Ce traité, nous le verrons plus lard, débouchera en 1978 sur un des meilleurs exemples de l'inadéquation des relations étatiques pour régler les problèmes locaux de voisinage. (Voir ci-dessous la note 111 de ce chapitre).

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