Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques
|Introduction
A tous ceux qui m'ont donné le goût des interrogations
Texte intégral
« Sans doute le droit dans l'abstraction et la formalisation que lui a données l'Occident, implique-t-il nécessairement une manière de défiguration de la réalité qui est aussi configuration pour les besoins d'un langage particulier ; il est propre cependant au droit des gens d'avoir démesurément étendu ces déformations en s'efforçant d'ordonner l'Histoire à partir d'un postulat: la communauté des Etats, qui en paralyse les évolutions fondamentales. »
Joe Verhoeven
1Situer la problématique de la coopération transfrontière, faire quelque lumière sur la démarche suivie pour tenter de dénouer l’écheveau des interrogations que cette pratique suscite. Objet peu original pour ces premières lignes. Mais ce classicisme s’impose en raison de la complexité de la matière et de certains choix préalables de l’auteur qui déterminent le traitement et l’analyse du sujet.
2Bien sûr, le lecteur à l’esprit alerte aura déjà déduit de l’appellation même, que ce phénomène se déroule aux frontières. Nous ne pouvons que confirmer son intuition, tout en l’enjoignant de ne point esquiver l’introduction. En effet, il n’est pas certain que les frontières auxquelles est déjà identifié notre sujet soient celles qui importent. Car c’est également aux confins du droit que nous conduira l’étude de ces mécanismes de coopération. L’observation de la pratique montre un flirt constant avec les frontières qui cloisonnent la science juridique ; entre droit interne et droit international, droit privé et droit public, et même entre ce qui est du domaine juridique et ce qui -tout en mimant les apparences du droit - se situe hors du droit.
- 1 Il est souvent accordé une importance considérable à la rupture de l’espace que constituent les fro (...)
3Quant aux frontières terrestres, ce réseau de lignes qui sillonne les pages des atlas1, l’observation des relations montrera que s’il s’agit bien dans tous les cas d’enjamber l’obstacle qu’elles constituent, on ne se trouve pas nécessairement confiné à leur voisinage. Mais n’anticipons pas et revenons à l’intention qui préside à la rédaction de cette introduction.
1. Excuses pour un titre un peu long
4Il pourrait certes sembler à un lecteur peu au fait des us et coutumes des juristes que le titre d’une thèse en droit se doit d’être long, complexe et peu engageant, pour ne pas dire cryptographique. Il faut hélas constater qu’en ce sens, le présent exemple n’apporte aucun démenti, bien au contraire ; s’agirait-il alors d’une fatalité, d’un destin inéluctable ?
5Certains éléments pourraient porter à le croire, indissociablement liés qu’ils sont aux exigences de la science juridique et à l’exercice de style que constitue la rédaction d’une thèse de doctorat. Mais dans notre cas, une difficulté particulière s’ajoute à cette hérédité déjà chargée. En effet, le domaine d’étude qui nous intéresse est relativement neuf pour les juristes, et ceci a pour conséquence qu’il n’existe pas à ce jour de terminologie univoque pour décrire le phénomène. L’absence d’une longue pratique qui aurait permis de sédimenter les usages et de donner à chaque terme — que la formulation soit heureuse ou malheureuse — un sens admis par tous se fait cruellement ressentir. Divers auteurs se sont essayés à différentes terminologies, certains accords ont retenu un libellé plutôt qu’un autre, et ainsi l’utilisation du langage reflète de subtiles différences de concepts, ou parfois même des réalités distinctes.
6C’est pourquoi le choix d’une terminologie correspondant à la fois au phénomène que l’on souhaite étudier et à des mécanismes juridiques spécifiques requiert une grande précision dans le langage. Nous avons donc sélectionné avec le plus grand soin les mots qui composent le titre et nous allons, en quelque lignes, expliquer les motivations de la formule que nous avons retenue. Ainsi loin d’être innocent ou circonstanciel, ce titre est programmatoire. Sa formulation même révèle les options qui seront développées lors de l’analyse du phénomène considéré, puisqu’aucune terminologie pour décrire ce type de relations ne s’est encore imposée et que tout auteur traitant de cette question est dès lors contraint d’opérer des discriminations par le simple choix de son vocabulaire. Le revers d’une telle démarche est qu’elle nous impose le procédé peu élégant de devoir définir a priori les divers termes utilisés.
a) la coopération
- 2 Petit Robert.
- 3 Cette classification est inspirée (le Reuter, Institutions Internationales, Thémis, PUF, Paris 1972 (...)
7Le terme de coopération ne pose pas de difficulté ; nous le reprenons en son sens le plus large à savoir “l’action de participer à une œuvre commune”.2 Les analystes des relations internationales sont parfois parvenus à donner une signification plus précise et restrictive de ce terme, puisqu’ils distinguent diverses formes de relations institutionnalisées, classifiées selon un critère “d’intensité” des relations. Ainsi on trouve parfois une gradation dans laquelle apparaissent la concertation, la coopération, l’harmonisation et finalement l’intégration, qui représentent des paliers successifs des formes de relations internationales3. Notre acception du terme coopération ne se réfère pas nécessairement à cette classification, sans pour autant s’y opposer ; elle se veut somme toute plus large et générale.
b) transfrontière
8Le choix du qualificatif de cette coopération est une affaire autrement plus délicate. En effet, il existe de nombreuses terminologies, lesquelles recouvrent des conceptions divergentes.
- 4 Declaratin de Strasbourg ;, 1972, C.6.
- 5 Declaration de Lugano, 1978, 46.
- 6 Probablement la terminologie la plus souvent utilisée, notamment consacrée par la Convention-cadre (...)
- 7 Pour la raison que les termes mêmes de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe confèrent une int (...)
- 8 Résolutions 226 (1991) de la CPLRE "sur les solidarités régionales" et 227 (1991) de la CP1.RF. "su (...)
- 9 Voir Ergeç, cité dans notre bibliographie.
- 10 Notamment Bernad.
- 11 Lafore. Egalement le titre la résolution 227 (1991) de la CPLRE cité ci-dessus à la note S. qui se (...)
- 12 Titre IV de loi française N° 92-102 du 6 février 1992.
9Ainsi ces relations ont été décrites sous les termes de “coopération entre régions de frontière”4, “concertation suprafrontalière”5 ou de “coopération transfrontalière”6. Cette dernière terminologie retenue par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe de 1980 semblait devoir s’imposer, tant dans la pratique que parmi les auteurs de doctrine. Mais il n’en fut rien7, et depuis 1980, l’utilisation de nouvelles terminologies est apparue, telles que “coopération inter-régionale”8, “coopération transrégionale”9 “coopération euro-régionale”10 ou même “relations extérieures des collectivités locales”11 et dernièrement “coopération décentralisée”12.
10Il peut paraître que parmi ces nombreuses options, il eût été aisé de découvrir une terminologie satisfaisante. Et pourtant, chacun de ces termes - choisi à l’origine pour échapper à la signification sélective du terme “transfrontalier”, qui se réfère à une situation de voisinage des deux côtés d’une frontière internationale - a, par son utilisation dans un accord spécifique ou suite aux développements conceptuels de la doctrine, acquis une connotation particulière, relativement restrictive. Ainsi, sans entrer dans les détails qui feront l’objet de la deuxième partie de cet ouvrage, nous considérons que toutes ces terminologies apparaissent comme trop limitatives. Au bout du compte, toutes ont acquis par l’usage un sens qui leur permet de désigner des phénomènes particuliers, à l’exclusion de certains autres, sur la base de critères géographiques ou institutionnels, alors qu’il n’existe pas nécessairement une distinction conceptuelle pour ce qui est de l’étude des mécanismes juridiques.
- 13 Pour les raisons qui motivent notre approche, nous renvoyons le lecteur à la Section I de la second (...)
- 14 "I shall use, instead of "international law". the terni "transnational law" to include ail laws whi (...)
- 15 Nous reviendrons néanmoins sur ce concept et ses implications juridiques dans la conclusion de cet (...)
11Ainsi pour notre part, nous contestons la pertinence de ces distinctions13 et souhaitons retenir un qualificatif plus général, qui permette d’englober le phénomène dans toute sa diversité. Le terme “transnational” dont nous devons l’utilisation à JESSUP14 aurait pu paraître apte à satisfaire notre souci de globalité. Cependant sur le plan juridique, ce terme novateur implique certaines évolutions que nous ne sommes pas certain de pouvoir déceler dans la pratique que nous avons observée, aussi avons nous préféré ne pas l’utiliser15. Nous y avons néanmoins retenu l’utilisation du préfixe “trans”qui littéralement signifie “au-delà”.
- 16 A notre connaissance, il s’agit d’une terminologie nouvelle dans ce contexte et nous ne l’avons jam (...)
- 17 Convention No 132 du Conseil de l’Europe, signée par 15 Etats européens en 1989 à Strasbourg. A not (...)
12Ainsi nous intéressant aux relations d’entités infra-étatiques au-delà des frontières nationales, nous avons simplement décidé d’ajouter à ce préfixe le mot “frontière”, parvenant ainsi au mot “transfrontière”16. Ce terme n’est pas pour autant entièrement neuf, et l’on en trouve par exemple l’usage dans la Convention européenne sur la télévision transfrontière17. L’intérêt principal de cette terminologie est que si elle évoque bien le fait d’agir au delà des frontières, elle n’implique aucun critère de voisinage géographique, ce qui nous paraît préférable au vu de la pratique.
- 18 Qui soit dit en passant, sont elles aussi des "créations linguistiques".
13Que le lecteur nous pardonne cette audace et n’attache pas une importance démesurée au choix de ce nouveau vocable ; en effet, comme nous avons cherché à le montrer en ces quelques lignes, c’est surtout la nécessité de ne pas nous référer à des terminologies déjà existantes18, impliquant toujours une connotation restrictive, qui nous a conduit à chercher un terme nouveau.
c) entre collectivités publiques infra-étatiques
- 19 Avec toutes les incertitudes que comporte ce terme comme l’ont démontré Mercia et Saint-Ouen qui co (...)
- 20 Beyerlin 2. p. 3.
- 21 Terme retenu dans le libellé de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe. Egalement Lafore
- 22 Beyerlin ne retient que les collectivités locales comme aptes à participer au phénomène, à l’exclus (...)
- 23 Seidl in AIDI vol. 60-1. cité.
14Tout comme ci-dessus, plusieurs termes existent pour définit les acteurs des relations que nous souhaitons étudier dans cet ouvrage. Ceux-ci sont ainsi décrits sous les traits de “régions”19, “autorités régionales”20, “collectivités territoriales”21, “autorités ou collectivités locales”22 ou “divisions et sous-divisions des Etats”23.
15Ici également, nous avons recherché une terminologie qui permette de comprendre le phénomène dans son ensemble, et ici également il nous est apparu nécessaire de définir une nouvelle terminologie. Il s’agira du terme de “collectivités publiques infra-étatiques”, que nous abrégeons dans la suite de cet ouvrage par CPIE(s). Voyons ce que nous entendons recouvrir par l’usage de ce curieux vocable.
- 24 Ainsi par exemple des entreprises ou des établissements publics.
- 25 Voir le titre B de la seconde section du premier chapitre de notre deuxième partie pour de plus amp (...)
16Collectivités se réfère à des groupements humains, dotés d’institutions propres. Cette définition permet d’écarter du champ de notre étude des entités publiques infra-étatiques qui, tout en ayant une personnalité juridique de droit public distincte de celle de l’Etat, ne constituent pas des sociétés de personnes24. Nous postulons en effet que la relation particulière entre la collectivité publique et les individus qui la composent détermine des facteurs juridiques qui distinguent des relations transfrontières entre collectivités publiques infra-étatiques de celles d’autres entités publiques infra-étatiques25.
- 26 Afin de décrire la diversité des situations existantes, cette terminologie apparait comme trop rest (...)
- 27 Notamment toutes les classifications inspirées de la taille des différentes entités nous paraissent (...)
17La pratique — notamment française — définit les entités que notre deseription tente d’appréhender sous le vocable de “collectivités territoriales”26. Il serait à l’évidence plus aisé de se reporter à une terminologie dont la définition a été façonnée par l’usage, mais hélas celle-ci également nous apparaît trop restrictive. En effet, on trouve au moins un cas de collectivité publique infra-étatique en Europe qui ne soit pas fondé sur une stricte base territoriale. Il s’agit des communautés (linguistiques) belges. Celles-ci se sont révélées fort actives dans le développement des relations transfrontières et nous ne souhaitons pas les exclure de notre étude. D’autant plus que l’absence de référence strictement territoriale dans leur définition ne modifie en rien l’analyse des rapports juridiques régissant les relations transfrontières de ces entités. En fait, et d’une manière plus générale, c’est tout critère de type géographique27 pour la définition de telles entités dans le cadre de notre étude que nous excluons.
- 28 Ainsi par exemple le cas de la Regio Basiliensis qui est une association de droit privé.
18Le caractère public de ces collectivités permet d’écarter tous les groupements de type privé, tels qu’associations visant à défendre des intérêts privés. En fait, deux critères sont sous-jacent à cette terminologie. D’une part, une collectivité publique relèvera pour son origine des normes du droit public, ce qui constitue un critère formel clair. Mais d’autre part, il existe un critère matériel auquel nous attachons de l’importance, qui est l’aspect d’intérêt public des fonctions remplies par la collectivité, qui nous paraît être tout aussi fondamental. Ainsi dans certains cas limites, nous pourrons nous intéresser à des institutions relevant du droit privé mais remplissant à l’évidence des buts d’intérêt public28, et inversement nous désintéresser d’actes d’institutions publiques, qui répondent à l’évidence à des critères fort différents de l’intérêt public.
19Infra-étatique se veut une terminologie la plus large possible, afin de prendre en compte la diversité institutionnelle existant entre les structures des divers États, et qui ne peut être appréhendée par un terme unique et précis tel que “région” par exemple. Par contre, l’État est défini par le droit international et il s’agit là d’un point de référence fixe qui nous permet d’offrir un repère universellement accepté. Aussi définissons-nous les acteurs dont nous étudions les relations par rapport à l’État ; et dans la mesure où ils se situent à l’intérieur et à un niveau inférieur à celui-ci, le terme d’infra-étatique s’impose naturellement. Ainsi nous intéressons nous aux structures qui sont situées au dessous de l’État. De plus, nous ne souhaitons pas établir de distinction, pour ce qui concerne notre sujet d’étude, entre différents niveaux de collectivités au sein de l’État, ce que nous permet l’usage de ce terme globalisant.
20En tout état de cause, le choix de ces termes est également justifié par les développements de notre recherche et nous ne pouvons, malgré l’incohérence de ce procédé qui nous fait utiliser un terme à définir, que renvoyer le lecteur au corps de ce texte pour de plus complètes justifications de cette option.
- 29 Il s’agit selon nous d’une question différente sur le plan juridique, qui doit de ce fait être trai (...)
21Enfin, un mot qui pourrait passer pour neutre sur le plan conceptuel, revêt pourtant une importance essentielle dans la délimitation de notre sujet. Il s’agit en effet pour nous de n’étudier que les accords conclus entre CPIEs, à l’exclusion de tout autre accord transfrontière, tels que notamment ceux passés entre une CPIE et un État étranger29, qui posent également de délicates questions. Sont également exclus des accords entre CPIEs et personnes privées, qui pourront facilement être classés selon leur objet dans le droit privé ou le droit administratif — vraisemblablement celui de l’État de la CPIE — ou encore dans le droit que les parties auront pu choisir.
d) les accords
- 30 Le domaine des relations entre collectivités publiques infra-étatiques qui ne sont pas formalisée p (...)
22Il n’y a ici aucune subtilité conceptuelle dans l’adjonction de ce terme à notre titre. Mais un constat s’est rapidement imposé au chercheur : les relations transfrontières entre CPIEs sont chaque jour plus nombreuses, et se développent sous des aspects multiformes. Aussi était-il nécessaire de nous limiter et de centrer notre étude. Nous avons donc circonscrit nos analyses aux accords écrits existants entre CPIEs de nationalités différentes, à l’exclusion de toute autre forme de coopération, quelle que soit l’importance matérielle que peuvent avoir certaines autres relations30. En effet, pour ce qui est de la recherche du droit applicable, l’étude des accords écrits nous est apparue comme un sujet déjà suffisamment vaste.
e) la question du droit applicable
23C’est pourrait-on dire, l’inconnue de la grande équation que nous allons poser dans les pages qui viennent. C’est le but ultime de notre recherche, le point focal vers lequel tendent toutes les réflexions que nous proposons. On le verra dans les chapitres qui suivent, les questions préalables à résoudre avant que de parvenir à déterminer le droit applicable sont multiples, et comme pour la résolution d’une véritable équation mathématique, nous allons jouer avec tous les paramètres afin de finalement tenter de déterminer un seul résultat possible pour notre inconnue. Mais par contre, contrairement aux sciences qui permettent généralement d’aboutir à une solution claire et précise (soit il existe une réponse, soit il n’y en a pas), nous sommes conscients que le droit peut parfois être plus nuancé, et avertissons le lecteur qu’il faudra peut-être se contenter d’une réponse moins nette.
2. Actualité du sujet
24Le fait qu’un sujet soit d’actualité n’a certes jamais suffi à garantir la qualité des ouvrages qui en traitent, mais à tout le moins, cela laisse supposer que les lecteurs y porteront quelqu’intérêt.
25Posons donc la question : la coopération transfrontière entre CPIEs est-elle un sujet d’actualité en cette année 1994 ?
- 31 Dans le même sens. POP relève : "Du joint de vue historique, nous dirons que la frontière depuis le (...)
- 32 Ainsi par exemple dans la légion des Pyrénées, on retrouve la trace d’accords entre communautés fra (...)
26Il faut reconnaître que d’une part, les relations transfrontières ne sont certainement pas une nouveauté dans la mesure où toute relation internationale est une relation transfrontière31. Et des relations de voisinage existent de longue date entre collectivités infra-étatiques que la géo-politique sépare par une frontière internationale32. Mais dans la mesure où l’intérêt principal de ce phénomène est de le situer juridiquement au sein des relations internationales contemporaines, une recherche fouillée sur l’existence d’accords antérieurs à la seconde guerre mondiale ne nous paraît pas être d’une importance fondamentale. On y eût certes trouvé des pratiques et des accords de voisinage, mais rien de comparable au phénomène auquel nous sommes aujourd’hui confronté.
- 33 Les premières études juridiques consacrées à ce phénomène — que nous distinguons de la question des (...)
27D’autre part, si le sujet est encore relativement neuf pour les juristes qui n’ont commencé à s’y intéresser que récemment33, le phénomène matériel de la coopération transfrontière tel que nous l’observons aujourd’hui remonte a déjà plus de vingt-cinq ans et l’intérêt qu’il peut susciter ne saurait donc être dû à son originalité.
28Cet ouvrage a été pour sa majeure partie conçu et rédigé en 1992. Depuis, aucun changement fondamental en ce qui concerne les mécanismes juridiques de la coopération transfrontière n’est intervenu.
- 34 Notamment pour ce qui concerne les tentatives de gérer la question des minorités nationales entre p (...)
29Certes des évolutions importantes sont intervenues dans l’Est du continent européen, où depuis 1989 l’on assiste à une renaissance — ou parfois même à l’apparition pure et simple — de structures de démocratie locale ou régionale. Ainsi dans le même élan fleurissent des initiatives de coopération transfrontière et les structures qui doivent nécessairement les sous-tendre. Si les enjeux sont nouveaux et inévitablement liés au contexte géopolitique particulier de la région en cette fin de siècle34, les instruments juridiques utilisés sont, dans la règle, plus conventionnels et plus proches des mécanismes traditionnels du droit international, notamment pour ce qui est du rôle non-négligeable que les Etats-Nations jouent directement ou en sous-main dans ces relations. La raison en est que les structures de pouvoir au niveau local ou régional dans les pays d’Europe centrale ou orientale résultent d’un développement particulièrement rapide, n’ayant pas encore généré le substrat permettant d’obtenir des résultats comparables à ceux de leurs homologues que nous avons étudiés dans ce texte.
30Pour ce qui est des règles codifiées par le droit international, des changements sont également en cours. Le lecteur pourra ainsi constater que des critiques qui sont formulées dans ce texte à l’égard de la première génération d’instruments juridiques traitant de la coopération transfrontière, constituent aujourd’hui les pivots autour desquels s’articulent les projets en cours d’élaboration. Ce travail examine ces projets, mais il est encore trop tôt pour affirmer que les règles qu’ils contiennent seront acceptées telles quelles par les États. Des négociations doivent encore avoir lieu. Ce livre reproduit en annexe les textes existants.
31Enfin, le rôle et la reconnaissance institutionnelle des collectivités locales ou régionales en Europe connaît aujourd’hui un essor particulier. Ainsi est en train de se constituer au sein de l’Union Européenne un Comité des Régions, qui pourrait être appelé à jouer un rôle d’initiative non négligeable pour ce qui est la législation européenne. Le troisième chapitre de notre seconde partie souligne — même s’il ne peut s’agir d’une solution valide en droit international général — que le développement de normes communautaires complémentaires au droits nationaux permettrait de créer un espace juridique commun aux CPIEs de divers Etats, au sein duquel les relations de coopération transfrontière pourraient plus confortablement s’inscrire. Dans le même temps, la Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe — qui à ce jour était le seul organe représentatifs des pouvoirs locaux et régionaux en Europe mais qui jouissait d’un statut formel bien restreint — se transforme au sein du Conseil de l’Europe en un Congrès des Pouvoirs Locaux et Régionaux de l’Europe, dont le rôle et les pouvroirs au sein de l’institution devraient être beaucoup plus larges. Les paragraphes de cet ouvrage montrent à quel point ce sont les initiatives des pouvoirs locaux qui ont poussé au développement d’un cadre juridique pour la coopération transfrontière ; aussi ces deux nouvelles instances institutionnelles devraient elles accélérer le développement de la reconnaissance par le droit de ce phénomène.
32Ainsi on le constate, le sujet de la coopération transfrontière reste d’une grande actualité. Cet ouvrage ne peut donc être définitif. Il n’est qu’une réflexion sur les mécanismes juridiques qui doivent permettre, afin de suivre les évolutions de la pratique des CPIEs dans les relations transfrontières, de développer un cadre juridique suffisamment cohérent avec la réalité de ces coopérations toujours plus nombreuses et importantes.
3. La portée des questions juridiques
- 35 Même la célèbre querelle entre les défenseurs de la théorie moniste et ceux qui penchaient pour une (...)
33La coopération transfrontière est un domaine relativement précis et limité. Pourtant, les questions juridiques que l’étude de ce phénomène permet d’aborder sont d’une importance transcendant largement les actions particulières qui les ont engendrées. A ceci nous trouvons une raison dans la position qu’occupe le phénomène de la coopération transfrontière dans les systèmes juridiques. En effet, ce phénomène est au confluent du droit interne et du droit international, et par certains aspects, il semble remettre en cause la distinction relativement claire que la théorie juridique avait établi entre le domaine juridique international et la sphère juridique nationale35.
34Ainsi sans vouloir exagérer la portée des réflexions que peut susciter cet objet d’étude, force est de constater qu’il touche à certains concepts fondamentaux du droit, ce qui lui confère un intérêt particulier. Il remet ainsi notamment en cause le rôle de charnière unique de l’Etat entre ce qui relève du domaine national, et ce qui est d’incidence internationale. Et cette question, outre l’intérêt fondamental qu’elle présente pour les théoriciens du droit, devient également d’une certaine actualité pratique aujourd’hui — notamment en Europe — où le rôle respectif des États et des diverses entités qui les composent sont sérieusement remis en question par des bouleversements politiques importants.
35Il n’est certes pas notre ambition ni notre propos de disserter sur des questions qui dépassent notre sujet d’étude, mais il nous paraît intéressant de signaler au lecteur que certaines des questions abordées lors de nos réflexions peuvent avoir une portée plus large que le cadre strictement limité d’un sujet de thèse. Nous reviendrons sur cet aspect dans la conclusion de cet ouvrage.
4. Plan du travail
36Notre ouvrage se divise en deux parties. Celles-ci se distinguent plus par leur objectif que par leur objet d’étude. En effet, toutes deux se penchent sur le même objet, mais c’est la perspective qui diffère.
37Ainsi dans un premier temps, nous allons chercher à décrire et à comprendre les spécificités du phénomène de la coopération transfrontière en examinant la pratique et en procédant à une réflexion plus générale, cherchant à situer dans un contexte historique et géo-politique la coopération transfrontière, afin de saisir la réalité exacte de ces relations et leur importance.
38Le premier chapitre de la deuxième partie sera bref. Il s’agit en fait d’une liaison, d’un pont entre l’examen du phénomène matériel et celui des mécanismes juridiques qui le sous-tendent. Il est en effet apparu nécessaire de prendre quelque recul par rapport au sujet d’étude afin de définir d’une part ce que recouvraient les terminologies utilisées pour décrire le phénomène et d’autre part d’identifier toutes les relations juridiques mises en jeu. Ainsi le premier chapitre de cette partie quelque peu austère, intitulé “réflexions théoriques”.
39Ce n’est que forts des éléments de fait et de réflexion que nous disposerons des ressources nécessaires au troisième temps de notre travail, une recherche du droit applicable au phénomène de la coopération transfrontière. La structure de ce troisième volet sera telle que dictée par les conditions d’analyse mises en lumière par l’examen théorique de la partie médiane.
40Nous tenterons dans un chapitre final, de proposer un système juridique cohérent. Regroupant les données éparses que notre recherche aura permis de collecter, nous opérerons des distinctions entre des situations appelant des qualifications juridiques distinctes. Il s’agira donc d’une conclusion de lege lata. Mais que le lecteur pardonne par avance notre audace, nous avons également estimé que le sujet appelait à une réflexion plus large, et nous nous permettrons donc de proposer une conclusion, suite au chapitre final. Un “codicille” qui relativise quelque peu les conclusions précédentes.
41Enfin, nous sollicitons l’indulgence du lecteur pour ce qui pourra lui apparaître comme des incohérences dans la structure de notre texte. La progression linéaire qu’impose l’écriture ne reflète souvent que bien mal le cheminement de la réflexion, tantôt inductive, parfois déductive, et souvent récursive. Aussi il peut exister des répétitions ou des préséances douteuses dans l’ordonnancement des sections, pour la raison que souvent des raisonnements se complètent et devraient être lus en parallèle. On serait tenté d’imaginer une structure plus conforme à la logique — plus précise certes — mais l’intelligibilité du texte en pâtirait.
Notes
1 Il est souvent accordé une importance considérable à la rupture de l’espace que constituent les frontières politiques entre États. L’objet même de cette étude relativise certainement l’importance de ces lignes artificielles de démarcation. D’une manière générale - et l’époque actuelle le démontre - les frontières internationales sont moins immuables - donc importantes - qu’on le croit. Nous ne résistons ainsi pas à l’envie de citer Reisman & Suzuki qui dans un style imagé écrivent: "If one indicated in heavy lines on a Mercator’s projection the political boundaries of States, stacked these maps at ten years intervais, and then flipped through them quickly, the cinematographic effect would produce lines of almost erotic sensuality." cité dans la bibliographie, p. 494.
2 Petit Robert.
3 Cette classification est inspirée (le Reuter, Institutions Internationales, Thémis, PUF, Paris 1972 (2ème édition), pp. 205-206, qui distingue, niais en d’autres termes les trois derniers niveaux. Pour ce qui est de la concertation, il est souvent difficile de la qualifier de relation institutionnalisée.
4 Declaratin de Strasbourg ;, 1972, C.6.
5 Declaration de Lugano, 1978, 46.
6 Probablement la terminologie la plus souvent utilisée, notamment consacrée par la Convention-cadre du Conseil de l’Europe du 21 mai 1980 "sur la coopération transfrontalière ..."
7 Pour la raison que les termes mêmes de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe confèrent une interprétation restrictive à cette terminologie, qui est dans ce contexte limitée au voisinage géographique des frontières internationales. Des relations dépassant ce cadre géographique étant fréquemment observées, la nécessité de les décrire a suscité l’apparition de nouveaux qualificatifs.
8 Résolutions 226 (1991) de la CPLRE "sur les solidarités régionales" et 227 (1991) de la CP1.RF. "sur les relations extérieures des collectivités territoriales".
9 Voir Ergeç, cité dans notre bibliographie.
10 Notamment Bernad.
11 Lafore. Egalement le titre la résolution 227 (1991) de la CPLRE cité ci-dessus à la note S. qui se réfère aux collectivités "territoriales" plutôt que "locales". Voir pour l’importance de cette distinction le point c) ci-dessous.
12 Titre IV de loi française N° 92-102 du 6 février 1992.
13 Pour les raisons qui motivent notre approche, nous renvoyons le lecteur à la Section I de la seconde partie de cette ouvrage, intitulée "Examen critique des tvpologies de la pratique".
14 "I shall use, instead of "international law". the terni "transnational law" to include ail laws which régulâtes actions or events that transcend national frontiers. Both public and private international law are included, as are other rules which do not wholly lit into such standard categories." (Jessup 1, p. 2)
15 Nous reviendrons néanmoins sur ce concept et ses implications juridiques dans la conclusion de cet ouvrage.
16 A notre connaissance, il s’agit d’une terminologie nouvelle dans ce contexte et nous ne l’avons jamais vu utilisée dans la pratique ou la doctrine. Il ressemble fort au terme "transfrontalier", mais auquel la pratique a hélas donné une connotation de voisinage, trop restrictive selon nous. D’un point de vue phonétique, ce terme ressemble à s’y méprendre avec la traduction anglaise de "transfrontalier" qui se lit "transfrontier’. Voir d’ailleurs pour ce qui est des possibles correspondances entre les termes anglais et français la note suivante.
17 Convention No 132 du Conseil de l’Europe, signée par 15 Etats européens en 1989 à Strasbourg. A noter que la traduction anglaise du titre de celte Convention utilise, tout comme celui de la Convention-Cadre sur la coopération transfrontalière, également le mot "transfrontier’. Le même terme anglais reçoit donc en français une traduction différente, qu’il s’agisse des émissions télévisées ou des pratiques de la coopération d’entités infra-étatiques.
18 Qui soit dit en passant, sont elles aussi des "créations linguistiques".
19 Avec toutes les incertitudes que comporte ce terme comme l’ont démontré Mercia et Saint-Ouen qui concluent leur étude en ces termes : "la notion juridique de légion peut se définir de deux manières, positivement par certaines constantes qui paraissent lui être inhérentes, négativement par la pluralité des formules consacrées par les divers droits positifs étudiés," (p. 1323.)
20 Beyerlin 2. p. 3.
21 Terme retenu dans le libellé de la Convention-cadre du Conseil de l’Europe. Egalement Lafore
22 Beyerlin ne retient que les collectivités locales comme aptes à participer au phénomène, à l’exclusion de l’échelon régional.
23 Seidl in AIDI vol. 60-1. cité.
24 Ainsi par exemple des entreprises ou des établissements publics.
25 Voir le titre B de la seconde section du premier chapitre de notre deuxième partie pour de plus amples développements sur cette distinction. Pour une présentation générale des relations transnationales de ces entités, voir l’article de Geneviève Burdeau, "Les accords conclus entre autorités administratives ou organismes publics de pays différents", cité.
26 Afin de décrire la diversité des situations existantes, cette terminologie apparait comme trop restrictive et la Convention-cadre du Conseil de l’Europe s’adresse ainsi aux "collectivités ou autorités territoriales".
27 Notamment toutes les classifications inspirées de la taille des différentes entités nous paraissent stériles pour ce qui est de l’analyse juridique du phénomène. Voir sur ce point le litre B de la première section du premier chapitre de noue deuxième partie.
28 Ainsi par exemple le cas de la Regio Basiliensis qui est une association de droit privé.
29 Il s’agit selon nous d’une question différente sur le plan juridique, qui doit de ce fait être traitée séparément de celle de la coopération transfrontière. L’omission de taire une telle distinction préalable peut conduite à des aberrations de raisonnement, comme on en trouve par exemple chez Beyerlin qui exclut de la coopération transfrontière certaines CPIEs dans la mesure où celles-ci disposant d’un certain Treaty\ Making Power ne pourraient participer aux relations de coopération transfrontière. Ainsi la plupart des exemples connus — dans les Etats fédéraux — de mise en oeuvre du Trenty Making Power par des CPIEs ne nous intéressent pas.
30 Le domaine des relations entre collectivités publiques infra-étatiques qui ne sont pas formalisée par des accords est immense. Que l’on pense ainsi à tout le domaine de la promotion des activités économiques des entreprises situées sur le territoire d’une collectivité, que l’entité publique va sur des bases informelles, l’organisation d’ambassades économiques, de voyages d’études, la participation à des foires, etc. La concrétisation de ce type de coopération intervient ensuite dans les contrats que pourront conclure les entreprises locales ou dans les nouveaux marchés que ces démarches leur auront permis de conquérir. Toutes ces activités ne sauraient, du strict point de vue juridique, nous intéresser au pareil chef que la conclusion d’accords proprement dits par les collectivités et en leur propre nom. De même nous excluons ainsi les innombrables exemples de pratiques de coopération ponctuelle, tels les échanges d’information, les rencontres informelles, les pratiques administratives concertées, tout particulièrement fréquents dans les régions frontalières, induits qu’ils sont par les exigences matérielles qu’impose le partage d’espaces géographiques contigus.
31 Dans le même sens. POP relève : "Du joint de vue historique, nous dirons que la frontière depuis les temps les plus anciens, est un lieu de contact entre les peuples. Aussi la frontière est-elle le lieu de naissance des institulions internationales el des institutions étatiques." op. cit., p. 17.
32 Ainsi par exemple dans la légion des Pyrénées, on retrouve la trace d’accords entre communautés françaises et espagnoles (ces accords étaient appelés "facieres") dont l’existence et la validité sont reconnus par le ’Traité des Pyrénées" conclu entre la France et l’Espagne en 1659. Voir pour plus de détails sur ces accords l’article de Bernad dans l’AFDI 1984, cité.
33 Les premières études juridiques consacrées à ce phénomène — que nous distinguons de la question des relations internationales d’entités infra-étatiques dotées d’une part de Treaty- Making Power— remontent au début des années 1970 : Le premier ouvrage, à notre connaissance, exclusivement dévolu à l’étude juridique de ce phénomène est celui de Beaerlin intitulé Rechstprobleme des lokales Grenzüberschreitenden Zusammenarbeit (cité), publié en 1988.
34 Notamment pour ce qui concerne les tentatives de gérer la question des minorités nationales entre pays voisins par le biais d’accord interétatiques. Dans ce sens, l’Annexe II à la déclaration de Vienne adoptée le 9 octobre 1993 par les Chefs d’Etat et de gouvernement de tous les États membres du Conseil de l’Europe, demande au Comité des Ministres de cette Organisation : "de fournir toute l’assistance sollicitée pour la négociation et la mise en œuvre de traités sur des questions intéressant les minorités nationales ainsi que d’accords de coopération transfrontalières ;". On ne peut que constater que le lien entre les deux questions est admis comme un préalable implicite.
35 Même la célèbre querelle entre les défenseurs de la théorie moniste et ceux qui penchaient pour une conception dualiste ne remet pas en cause l’existence d’une telle distinction, et la question posée par ce débat ne concernait que l’articulation entre deux ordres considérés, a priori, comme distincts.
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