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Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques

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Nicolas Levrat

Avant-propos

Luigi Condorelli

Texte intégral

1Pourquoi les collectivités publiques infra-étatiques ne revendiqueraient-elles pas une place dans le monde des relations internationales ? Pourquoi seraient-elles empêchées de passer des accords avec leurs homologues d’autres pays ? Voici des questions qui, jusqu’à il n’y a pas très longtemps, ont pu paraître, plus que farfelues ou loufoques, carrément inconcevables pour des générations et des générations de juristes, à une exception près : celle concernant les rares pays dont la Constitution accorde à certaines collectivités territoriales une dose (généralement fort réduite) de treaty making power.

2Puis, certains ont commencé à poser ces questions avec une outrecuidance grandissante, se faisant qualifier la plupart du temps d’analphabètes de retour, voire d’hérétiques impies, qui crachaient à la figure des dogmes les plus sacrés du droit public tant interne qu’international, ou encore de dangereux subversifs, dont les lâches complots visaient en réalité à la destruction par éclatement de l’Etat souverain. Mais de fil en aiguille, les temps et les besoins aidant, et les apostats ayant la curieuse tendance à faire irrésistiblement tache d’huile, on en est arrivé en peu d’années à un renversement presque complet et parfaitement sidérant de la situation. Aujourd’hui, en effet, plus personne n’oserait se déclarer franchement un partisan du “non” radical, sous peine de s’autodéfinir comme appartenant au monde des “réacs” : dans ces conditions, l’opposition — qui, bien entendu, existe toujours — doit prendre des chemins détournés et utiliser des arguments plus subtils. C’est donc à l’enseigne du “oui, mais...” que le débat entre centralistes et régionalistes se poursuit maintenant, la question étant désormais celle de savoir dans quelle mesure (les uns la voulant restreinte et les autres large) il convient de répondre positivement aux questions évoquées en exergue.

3Des légions de juristes se sont donc convertis subitement, comme s’ils avaient été foudroyés par la vérité sur le chemin de Damas. Mais il faut tout de suite remarquer que cette conversion en masse n’a certainement pas été déterminée par la force inspirée des sermons venant des prédicateurs de la nouvelle foi. C’est que les juristes ont fini par découvrir un beau matin que leurs laïus rigoureux, leurs concepts bien tournés, leurs axiomes codifiés et rassurants, ne correspondaient plus du tout à ce qui se passe dans la réalité de tous les jours : pendant qu’ils dissertaient élégamment sur la question de savoir si les collectivités publiques infra-étatiques peuvent ou non mener des activités internationales, ces collectivités s’y adonnaient allègrement, à un rythme toujours plus soutenu et dans un remarquable désordre. Seulement, elles le faisaient et le font le plus souvent d’une façon aussi discrète que possible, sinon carrément en cachette, en utilisant des canaux et des instruments peu voyants (par exemple, en se déguisant en humbles particuliers, dont les négoces relèvent du droit privé, comme ceux entre n’importe quels individus), ou encore en faisant déboucher leurs rencontres sur des documents ambigus, dont on affiche qu’ils n’ont de toute façon pas de portée juridique véritable, puisqu’ils relèvent plutôt de l’univers flottant et amphibologique des “déclarations d’intentions”, du droit “mou” et des “non-binding agreements”. La devise est, en substance : agir, agir, mais sans se faire trop remarquer par les autorités gouvernementales respectives et sans les hérisser.

4Il faut l’avouer : le discours juridique, prisonnier de ses propres schémas et préjugés, a pris un retard bien fâcheux sur le fait social qu’il n’a su, ni guider, façonner et canaliser, ni - encore moins - prévoir. Belle leçon d’humilité pour les juristes, obligés de se rendre compte que les lunettes qu’ils utilisent couramment, au lieu de leur permettre de mieux voir le monde qui les entoure, faussent parfois la vision et cachent l’évidence.

5Les lunettes qu’a enfourchées Nicolas Levrat, pour mener avec passion ses recherches et pour rédiger l’ouvrage stimulant et imaginatif que je suis en train de présenter, sont d’excellente qualité et ne déforment en rien l’objet observé. De plus, elles ont été avantageusement couplées à un grand-angle et à un microscope, ce qui a permis à l’auteur d’apprécier globalement la pratique pertinente dans toute son étonnante richesse et dans sa diversité, mais aussi de l’examiner finement. Cependant, ce n’était pas assez d’employer ce qu’on pourrait appeler le bon outillage optique : avant tout, il ne fallait pas tomber dans le piège à cause duquel les juristes ont fini si souvent par manquer le rendez-vous avec la réalité. Ce piège est représenté par la croyance générale que le vrai, que le seul problème méritant d’être analysé est finalement celui de la compétence des collectivités publiques infra-étatiques en matière de relations internationales, ou de la mesure de cette compétence : autrement dit, il s’agirait au bout du compte d’un pur problème de droit public interne, qu’il conviendrait d’examiner essentiellement à la lumière de chaque Constitution nationale ; et cela même si des instruments internationaux ou des règles de droit européen viennent de plus en plus ajouter leur grain de sel en la matière.

6L’auteur a soigneusement évité de se polariser sur cet aspect, qu’il n’a bien entendu pas oublié. Sa préoccupation fondamentale, et son ambition, sont autres, et sont — qu’il me soit permis de le dire — les bonnes. En effet, il est grand temps de constater le caractère désormais incontournable des relations internationales des collectivités publiques infra-étatiques, ainsi que leur incontestable utilité, afin de poser les questions justes, celles dont la solution peut véritablement permettre de rattraper le retard. Ces questions, les voici : quelles sont la typologie, la nature, le régime et les effets des actes, accords et organismes issus de ces relations ? Quel est le droit applicable à leurs différents profils ? Comment le droit interne et le droit international (et/ou européen), le droit public et le droit privé, le droit “matériel” et le droit international privé, s’agencent, s’embranchent, et s’harmonisent afin d’offrir à ces relations “de frontière” (à savoir, qui passent par dessus les frontières politiques des États, mais qui se placent aussi à la frontière de beaucoup de savoirs spécialisés) le cadre juridique dont elles ont besoin ?

7Ce n’est pas seulement avec plaisir que j’invite à lire la thèse de Nicolas Levrat, convaincu comme je suis que le lecteur y trouvera des réponses fort intéressantes, ainsi que des réflexions et des suggestions enrichissantes. C’est aussi avec satisfaction : au fond, l’Université sert bien à quelque chose... !

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