Chapitre X. Le Secrétaire général de l’O.U.A. : organe de liaison
p. 359-366
Texte intégral
1Le Secrétaire général joue un rôle indispensable d’intermédiaire dans le fonctionnement du mécanisme de sauvegarde objet de notre étude. A la différence de la Conférence des Chefs d’Etat, il ne possède pas en la matière de droits propres d’importance essentielle. Là encore, avant de nous pencher sur le rôle attribué à cet organe par la Charte Africaine, il convient de procéder à une rapide présentation de celui-ci à la lumière, toujours, de la Charte constitutive de l’O.U.A..1
Section I - Présentation
Sous-section I - Statut
2Le Secrétaire général est élu au scrutin secret pour une période de quatre ans par la Conférence des Chefs d’Etat2 et il est rééligible.3 Il est assisté dans sa tâche par un ou plusieurs Secrétaires généraux adjoints désignés selon les mêmes modalités.4 En cas d’absence ou d’incapacité temporaire, il est remplacé par l’un de ceux-ci et en cas de décès, de démission, de rappel ou de tout autre évènement, l’intérim est assuré par le plus ancien d’entre eux.5
3Il est responsable devant le Conseil des Ministres de l’Organisation6 qui est lui-même responsable devant la Conférence des Chefs d’Etat ;7 il est révocable par celle-ci.8 En bref, il “jouit de peu d’autonomie, sa situation administrative est des plus précaires, surtout depuis la réforme de 1979 qui prévoit qu’il peut être mis fin aux fonctions du Secrétaire général, sur rappel (entendez, de son Etat d’origine !) [...] Le Secrétaire général n’a pas la maîtrise d’une administration autonome et indépendante ; il n’a pas d’autorité sur ses adjoints, élus comme lui ; c’est un “primus inter pares”.9
Sous-section II - Fonctions
4Aux termes de l’article 16 de la Charte de l’O.U.A., le Secrétaire général dirige les services du Secrétariat général qui est, comme la Conférence des Chefs d’Etat, un des organes principaux de l’Organisation de l’Unité Africaine.10
5Outre celles qui peuvent lui être assignées par la Charte de l’O.U.A.11 ou d’autres traités entre Etats membres de l’O.U.A., le Secrétaire général, en tant que chef du Secrétariat, organe central et permanent de l’Organisation,12 a entre autres les fonctions suivantes : il veille à la mise en œuvre des décisions du Conseil des Ministres concernant tous les échanges économiques, sociaux, juridiques et culturels des Etats membres, il assure le secrétariat et la conservation des archives des séances des organes de l’Organisation, il reçoit communication des instruments de ratification des accords passés entre les Etats membres, il rédige un rapport annuel sur les activités de l’Organisation13 et il crée, sous réserve d’approbation du Conseil des Ministres, tous les bureaux administratifs et techniques nécessaires à la réalisation des objectifs de l’Organisation ou supprime, dans les mêmes conditions, ceux qui ne sont plus nécessaires au bon fonctionnement du Secrétariat général.14
6Le Secrétaire général établit également l’ordre du jour provisoire du Conseil des Ministres ; il le communique aux Etats membres15 ainsi que celui de toute session extraordinaire de la Conférence des Chefs d’Etat.16
7On remarquera en substance qu’aucun des textes relatifs aux organes institués par la Charte de l’O.U.A. ne prévoit la participation d’office du Secrétaire général aux séances desdits organes. Seul l’article 9 du Règlement intérieur du Secrétariat Général paraît aborder la question en énonçant que la participation du Secrétaire général aux délibérations de la Conférence, du Conseil des Ministres, des Commissions spécialisées et des autres organismes de l’Organisation, est régie par les dispositions de la Charte et par les règlements intérieurs respectifs de ces organismes.
8On soulignera toutefois que cette disposition régit la seule “participation aux délibérations” desdits organes et non pas la simple participation à leurs séances ; il s’agit là de deux situations sensiblement différentes. La Charte Africaine a pour sa part envisagé de manière très explicite les deux situations en prévoyant que le Secrétaire Général de l’O.U.A. “peut assister aux réunions de la Commission [Africaine des Droits de l’Homme et des Peuples]. Il ne participe ni aux délibérations, ni aux votes. Il peut toutefois être invité par le Président de la Commission à y prendre la parole”17
9Malgré l’absence d’une disposition similaire dans les textes relatifs aux autres organes de l’O.U.A., il semblerait néanmoins que la présence du Secrétaire Général aux réunions de ces derniers ait été consacrée par la pratique ; ce qui ne fait en définitive que corroborer le fait que l’étendue du rôle du Secrétaire Général est en partie tributaire de la personnalité de ce dernier.18
Section II – Attributions au titre de la Charte Africaine
10Les articles 63 (2) et 67 de la Charte Africaine confient en toute logique au Secrétaire général les attributions que celui-ci exerce traditionnellement es qualité19 en matière de dépôt et de notification des instruments de ratification (ou d’adhésion) d’un traité international.20 Outre ces attributions, le Secrétaire général en exerce de nombreuses autres qui l’associent de manière très étroite, celles-là, au fonctionnement du mécanisme de sauvegarde institué par la Charte Africaine. On peut schématiquement regrouper toutes ses autres attributions selon qu’elles concernent l’installation de la Commission, son secrétariat, son fonctionnement proprement dit ou enfin ses activités de promotion et de protection des droits de l’homme et des peuples.
Sous-section I - Au niveau de l’installation de la Commission
11La Charte Africaine confie en tout premier lieu au Secrétaire général la mission de dresser la liste alphabétique des candidats au poste de commissaire présentés par les Etats parties. Il doit également la communiquer à la Conférence des Chefs d’Etat au moins un mois avant les élections.21 Il est en outre chargé de convoquer la première réunion de la Commission au siège de l’O.U.A..22
Sous-section II - Au niveau du fonctionnement de la Commission
I - Sessions
12Le Secrétaire général doit être consulté par le Président de la Commission pour la fixation de la date de convocation des sessions ordinaires et extraordinaires de ladite commission23 ainsi que pour la fixation d’un lieu de réunion différent de son siège.24 Il doit également notifier, dans certaines conditions de délais, la date et le lieu de la première séance de chaque session de la Commission.25
II – Ordre du jour
13Le Secrétaire général est chargé d’établir l’ordre du jour provisoire de chaque session de la Commission en consultation, toutefois, avec le Président de celle-ci. Il peut proposer l’inscription de toute question qui se rapporte aux fonctions que lui confie la Charte Africaine. Il doit être informé par tout mouvement de libération nationale ou par toute organisation non gouvernementale désirant présenter l’inscription d’une question à cet ordre du jour provisoire et il sera tenu compte de toutes ses observations en la matière.26 De la même manière, il doit, avant d’inscrire à l’ordre du jour une question présentée par une institution spécialisée, procéder avec celle-ci à toutes les consultations préliminaires nécessaires.27
14Il est en outre chargé de la distribution de l’ordre du jour provisoire, ainsi que des documents essentiels relatifs à celui-ci, à tous les membres de la Commission, aux Etats parties à la Charte Africaine, au Président en exercice de l’O.U.A., ainsi qu’aux institutions spécialisées, aux mouvements de libération nationale et aux organisations non gouvernementales intéressés par cet ordre du jour.28
15Enfin, à chaque session de la Commission, il doit présenter à celle-ci un ordre du jour provisoire de la session suivante et indiquer, à propos de chaque question, les documents qui seront soumis à ce titre.29
III – Déclaration de vacance du siège de Commissaire
16En cas de cessation des fonctions d’un commissaire pour cause de décès, de démission ou de toute autre raison, c’est au Secrétaire général qu’il appartient de déclarer la vacance du siège.30
IV – Participation aux séances de la Commission
17Aux termes de l’article 42 (5) de la Charte Africaine, le Secrétaire général peut assister aux réunions de la Commission mais ne peut participer ni aux délibérations, ni aux votes ;31 il peut cependant être invité par son président à y prendre la parole.32
V – Role consultatif pour la création de comités de travail par la Commission
18Le Secrétaire général doit être consulté par la Commission si celle-ci désire créer des groupes ou des comités de travail composés de ses membres et peut autoriser ces derniers à siéger en dehors des sessions de la Commission.33
VI – Publicité des séances de la Commission
19Le Secrétaire général sert d’intermédiaire à la Commission quand celle-ci veut faire publier des communiqués à l’issue de chacune de ses séances privées.34
Sous-section III - Au niveau du Secrétariat de la Commission
20En consultation avec le Président de la Commission, le Secrétaire général désigne le Secrétaire de la Commission et fournit à celle-ci les moyens matériels et humains nécessaires à l’exercice de ses fonctions. Il doit en outre prendre toutes les dispositions voulues pour les réunions de la Commission.35
21Avant toute approbation par la Commission d’une proposition entraînant des dépenses, il doit également établir et distribuer le plus rapidement possible aux commissaires un état estimatif desdites dépenses.36
Sous-section IV - Au niveau de l’activité de promotion de la Commission
22Le Secrétaire général intervient ici à propos de la présentation des rapports bi-annuels par les Etats parties à la Charte Africaine et principalement à titre d’intermédiaire.
23C’est ainsi par son intermédiaire que la Commission peut faire connaître aux Etats parties ses souhaits quant à la forme et au fond de ces rapports périodiques.37 C’est par le même canal que la Commission fait connaître à ces Etats la date et le lieu de la session au cours de laquelle leurs rapports respectifs seront examinés.38
24Il ressort implicitement de l’article 84 (1) du Règlement intérieur de la Commission que c’est au Secrétaire général que ces rapports doivent être adressés. Aux termes de la même disposition, il appartient à ce dernier d’informer la Commission, à chacune de ses sessions, de tous les cas de non-présentation de rapports ou, le cas échéant, de compléments d’informations par les Etats parties et c’est par son intermédiaire que la Commission pourra adresser un rappel à ces Etats. C’est également par son intermédiaire que la Commission communiquera aux Etats parties pour commentaire ses observations générales relatives à ces rapports périodiques39 et c’est vraisemblablement à lui que devront être adressés les commentaires des Etats.
25Le Secrétaire général peut également prendre l’initiative, mais après consultation de la Commission, de transmettre aux institutions spécialisées intéressées copie des parties des rapports concernant leur domaine d’activité à condition, toutefois, que ces rapports émanent d’Etats membres de celles-ci.40
Sous-section V - Au niveau de l’activité de protection de la Commission
26L’article 46 de la Charte Africaine qui ouvre le chapitre relatif à la procédure devant la Commission prévoit que le Secrétaire général peut être entendu par la Commission si celle-ci le désire. Pour l’essentiel toutefois, celui-ci joue ici encore un rôle d’intermédiaire entre la Commission et les Etats parties.
27En premier lieu, le Secrétaire général reçoit notification de toute communication d’origine étatique - quelle que soit la procédure utilisée, longue ou courte -41 et de toute communication d’origine extra-étatique.42 Il doit en outre tenir un registre permanent de toutes les communications étatiques reçues43 mais paradoxalement aucune disposition ne lui confie le même rôle à propos des autres communications.44
28Aux termes de l’article 94 du Règlement intérieur de la Commission, il doit encore informer le plus rapidement possible les membres de la Commission de toute notification qui lui aurait été adressée par un Etat. A notre sens, cette mission d’information confiée au Secrétaire général ne s’impose pas vraiment ici dans la mesure où elle pourrait être avantageusement remplie par le Président de la Commission à qui une telle notification doit également être adressée par l’Etat auteur de la communication.45 S’agissant d’une tâche administrative par excellence, il aurait été plus adéquat de confier la responsabilité d’une telle notification au Secrétaire de la Commission ; l’effacement du rôle de celui-ci à ce niveau au profit de celui du Secrétaire général de l’O.U.A. peut néanmoins être considéré comme la conséquence logique du fait que le premier soit nommé et révocable par le second.
29Le Secrétaire général servira en outre d’intermédiaire à la Commission quand celle-ci demande des renseignements complémentaires aux Etats parties intéressés46 et qu’elle leur notifie la date et le lieu de la session à laquelle la question sera examinée.47 C’est à ce titre également que le Secrétaire général intervient au stade ultime de la procédure relative aux communications étatiques lors de la transmission par la Commission de son rapport aux Etats parties intéressés et à la Conférence des Chefs d’Etat conformément aux articles 52 et 53 de la Charte Africaine.48
30C’est toujours par son intermédiaire que la Commission pourra demander des éclaircissements à l’auteur d’une communication non étatique et c’est à lui de fixer un délai pour la transmission de ceux-ci.49 Il devra à ce propos établir et distribuer aux commissaires un résumé des renseignements obtenus relatifs à chaque communication extra-étatique enregistrée.50 Il transmettra également à l’auteur de la communication et à l’Etat partie intéressé la décision de recevabilité ou d’irrecevabilité prise par la Commission.51 C’est encore à lui qu’il appartiendra de transmettre les explications ou déclarations de l’Etat en question à l’auteur de la communication ainsi que, vraisemblablement, les observations subséquentes de celui-ci à celui-là.52 Le Secrétaire général interviendra finalement pour communiquer à la Conférence des Chefs d’Etat les constatations de la Commission relatives à la communication extra-étatique examinée.53 Toutes les communications, étatiques ou non, étant examinées à huis-clos, le Secrétaire général servira là encore d’intermédiaire à la Commission si celle-ci décide de publier un communiqué.54
Conclusion
31La Charte Africaine et le Règlement intérieur de la Commission confèrent au Secrétaire général de l’O.U.A. un rôle de coordination relativement lourd à assumer. Cet organe se voit en effet confier de très nombreuses fonctions d’intermédiaire dont le Secrétaire de la Commission aurait très bien pu assumer une partie.55 Cela aurait très certainement imprimé plus de souplesse au fonctionnement du système de sauvegarde. Sur ce point, l’exemple de la Commission Européenne des Droits de l’Homme, dont le fonctionnement repose plus volontiers sur son Secrétaire que sur le Secrétaire général du Conseil de l’Europe, est tout à fait significatif.56 Il en va de même mutatis mutandis de celui de la Commission Interaméricaine des Droits de l’Homme.57 Très intensivement sollicité au niveau du fonctionnement du mécanisme de sauvegarde prévu par la Charte Africaine, le Secrétaire général ne joue finalement qu’un rôle assez marginal : celui d’intermédiaire. Il peut bien entendu, à la différence du Secrétaire général du Conseil de l’Europe dans le système européen,58 assister aux séances de la Commission mais il ne dispose pas comme ce dernier d’un droit de contrôle de l’application de la Charte Africaine par les Etats parties.59 On remarquera en substance que les textes pertinents ne prévoient pas expressément que le Secrétaire général de l’O.U.A. doive recevoir une copie du rapport d’activités de la Commission que celle-ci adresse annuellement à la Conférence des Chefs d’Etat.60 Fortuite ou pas, et bien qu’elle ne porte pas vraiment à conséquence dans la mesure où le Secrétaire général a, de par sa situation, la possibilité d’être pleinement informé des activités de la Commission, une telle lacune témoigne encore du véritable rôle attribué au Secrétaire général de l’O.U.A..
Notes de bas de page
1 Article 16 à 18 ; nous nous référerons accessoirement au document intitulé “Fonctions et Règlement intérieur du Secrétariat général”, texte in Maurice Glélé-Ahanhanzo, Introduction à l'O.U.A., pp. 116-120.
2 Article 16 de la Charte de l'O.U.A. et article 32 du Règlement intérieur de la Conférence.
3 Article 33 du Règlement intérieur de la Conférence ; le poste de Secrétaire général de l'O.U.A. est actuellement occupé par Monsieur Salim Salim.
4 Article 17 de la Charte de l'O.U.A. et articles 34 et 35 du Règlement intérieur de la Conférence. “La nomination des Secrétaires Généraux Adjoints doit tenir compte des données géographiques sur la base des régions reconnues par l'O.U.A. (art. 12 du Règlement intérieur du Secrétariat Général) ; depuis 1978, ceux-ci sont au nombre de cinq et représentent les cinq grandes régions du continent reconnues par l'O.U.A. (Afrique du Nord, Afrique de l'Ouest, Afrique de l'Est, Afrique Centrale et Afrique Australe), Edmond Jouve, op. cit., pp. 72-73.
5 L'ancienneté étant déterminée par la date d'entrée en fonction, article 14 du Règlement intérieur du Secrétariat Général.
6 Article 7 du Règlement intérieur du Secrétariat Général ; ledit règlement peut être modifié par le Conseil des Ministres sous réserve de l'approbation de la Conférence des Chefs d'Etat (voir son article 31).
7 Article 13 de la Charte de l'O.U.A.
8 Article 36 du Règlement intérieur de la Conférence.
9 Maurice Glélé-Ahanhanzo, Introduction à l'O.U.A., p. 41.
10 Article 7 de la Charte de l'O.U.A. ; les deux autres organes principaux sont le Conseil des Ministres et la Commission de Médiation, de Conciliation et d'Arbitrage.
11 Article 23 : le Secrétaire général est chargé de préparer le budget qui devra être approuvé par le Conseil des Ministres ; article 28 : le Secrétaire général reçoit notification de l'intention de tout Etat africain d'adhérer à la Charte, en communique copie à chaque Etat membre, centralise les décisions de ceux-ci et, après avoir reçu le nombre de voix requis, communique la décision finale à l'Etat intéressé ; article 32 : le Secrétaire général reçoit notification de toute renonciation à la qualité de membre de l'Organisation ; article 33 : le Secrétaire général reçoit les demandes écrites d'amendement ou de révision de la Charte de l'O.U.A. et en avise les Etats membres.
12 Article 1 du Règlement intérieur du Secrétariat Général.
13 Ibid., articles 2 et 3.
14 Ibid., article 11 (6 & 7).
15 Article 14 du Règlement intérieur du Conseil des Ministres.
16 Article 12 du Règlement intérieur de la Conférence.
17 Article 42 (5).
18 Zdenek Cervenka, op. cit.. pp. 66-67.
19 Voir l'article 2 (III) du Règlement intérieur du Secrétariat Général.
20 Aux termes de l'article 68 de la Charte Africaine, il reçoit les demandes écrites d'amendement de cet instrument ainsi que la notification de l'acceptation dudit amendement par les Etats parties.
21 Article 35 (2).
22 Article 64 (2) ; cette première réunion a effectivement eu lieu à Addis-Abeba (Ethiopie) le 2 novembre 1987.
23 Articles 2 et 3 (2) du Règlement intérieur de la Commission ; dans des circonstances exceptionnelles, il peut également modifier la date d'ouverture d'une session de la Commission mais en consultation avec le président de celle-ci.
24 Ibid., article 4.
25 Ibid., article 5.
26 Ibid., article 6.
27 Ibid., article 74 (2).
28 Ibid., article 7.
29 Ibid., article 10.
30 Article 39 de la Charte Africaine et article 14 du Règlement intérieur de la Commission.
31 A défaut de prescription contraire, sa présence devrait être également possible aux séances privées de la Commission.
32 L'article 22 (1) du Règlement intérieur de la Commission prévoit également que le Secrétaire général “peut faire des exposés écrits ou oraux aux séances de la Commission”.
33 Ibid., article 28.
34 Ibid., article 33.
35 Article 41 de la Charte Africaine et article 22 du Règlement intérieur de la Commission.
36 Article 23 du Règlement intérieur de la Commission.
37 Ibid., article 81 (3).
38 Ibid., article 83.
39 Ibid., article 86 (1).
40 Ibid., article 82.
41 Articles 47, 48 et 49 de la Charte Africaine et articles 87, 91 et 92 du Règlement intérieur de la Commission.
42 On peut le déduire des articles 101 (1) et 104 du Règlement intérieur de la Commission.
43 Articles 88 et 93 du Règlement intérieur de la Commission.
44 L'article 102 (1) du Règlement intérieur de la Commission confie ce rôle au Secrétaire de la Commission.
45 On soulignera toutefois qu'aux termes de cette disposition, le Secrétaire général n'a pas seulement un rôle d'information ; il doit également adresser aux membres de la Commission des copies de ladite notification accompagnée de tous renseignements pertinents, tâche que le Secrétaire de la Commission est parfaitement à même de réaliser. Cette disposition est d'autant plus étrange qu'elle ne concerne que les seules notifications de “communication-négociation” (procédure longue).
46 Article 98 du Règlement intérieur de la Commission.
47 Ibid., article 99 (2).
48 Ibid., article 100 (4 & 5) ; on remarquera ici qu'il n'est pas expressément prévu par les textes que le Secrétaire général doive également recevoir une copie de ce rapport.
49 Article 103 (1 & 2) du Règlement intérieur de la Commission.
50 Ibid., article 104.
51 Ibid., articles 116 (1) et 117 (1) ; le Secrétaire sert également d'intermédiaire au cas où la Commission demanderait à l'Etat intéressé ou à l'auteur de la communication des renseignements complémentaires concernant la question de la recevabilité de cette dernière, ibid., article 115 (1).
52 Ibid., article 117 (3).
53 Ibid., article 118 (2)
54 Articles 106 et 95 du Règlement intérieur de la Commission.
55 Le Règlement intérieur du Comité des droits de l'homme des Nations Unies, sur lequel celui de la Commission est plus ou moins calqué, accorde également de très nombreuses attributions au Secrétaire général de l'O.N.U. mais cela s'explique dans ce cas par le fait que le Comité ne dispose pas de secrétariat propre ; l'article 23 du Règlement intérieur du Comité prévoit en effet que c'est au Secrétaire général de l'O.N.U. qu'il appartient d'assurer le secrétariat du Comité.
56 Voir le texte de la Convention Européenne des Droits de l'Homme et du Règlement de la Commission Européenne des Droits de l'Homme.
57 Voir le texte de la Convention Américaine des Droits de l'Homme et du Règlement de la Commission Interaméricaine des Droits de l'Homme.
58 Articles 17 (1) et 30 (1) du Règlement intérieur de la Commission Européenne des Droits de l'Homme.
59 L'article 57 de la Convention Européenne des Droits de l'Homme prévoit en effet le droit pour le Secrétaire général du Conseil de l'Europe de demander aux Etats parties des explications sur la manière dont leur droit interne assure l'application effective de toutes les dispositions dudit instrument.
60 Voir l'article 54 de la Charte Africaine.

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