1Après avoir mis en évidence certaines carences au niveau de la mise en œuvre des droits de l’homme telle qu’elle est effectuée aujourd’hui par l’ONU, il convient d’examiner les moyens d’améliorer ces défauts. Ceux-ci passent nécessairement par une prise de conscience des manques actuels et une volonté de dynamique.

A) les solutions envisagées

2Les difficultés décrites jusqu’ici n’étant pas nouvelles, et l’ONU n’étant pas tout de même une organisation tout à fait « dormante », certaines solutions ont déjà été envisagées. Ce sont par elles que nous allons commencer notre examen, afin de compléter l’état des lieux que nous avons établi jusqu’à présent.

a) Un Haut Commissariat pour les droits de l’homme : un projet abandonné ?

3Il y a vingt ans, plus même, la prolifération de procédures relatives aux droits de l’homme inquiétait déjà certains de leurs défenseurs ; et des solutions de coordination étaient déjà recherchées. C’est dans ce contexte que l’idée d’un Haut Commissaire aux droits de l’homme était avancée. K. Vasak, par exemple, estimait dans un article paru en 1968 qu’un Haut Commissariat pour les droits de l’homme pourrait jouer un rôle constructif en tant qu’organe-pivot, capable de traiter des droits de l’homme sur un plan mondial.443 La même année, Th. Van Boven – qui n’était alors qu’un « lecturer » à la faculté d’Amsterdam – écrivait que “Indeed, a United Nations High Commissioner for Human Rights might well become a useful institution in [...] respect [of co-ordination] ”.444 Cette idée a eu une audience plus large, en réalité, que celle des seules revues juridiques : elle a été débattue, plusieurs fois, dans l’enceinte de l’Organisation des Nations Unies. Nous allons donc nous y attacher maintenant comme à l’une des solutions envisagées pour améliorer la mise en œuvre des droits de l’homme. A la différence des deux suivantes (procédures thématiques et services consultatifs), celle-ci ne s’est jamais concrétisée. Elle n’en mérite pas moins d’être étudiée, nous semble-t-il ; ne serait-ce que parce qu’elle pourrait un jour ressurgir.445

4C’est en 1950 pour la première fois que la création d’un poste de Haut Commissaire a été proposée. Cela se passait à l’Assemblée générale et le projet émanait de la délégation urugayenne. Bien qu’ensuite remanié, ce projet n’a jamais été examiné par les organes principaux de l’ONU.446 Quinze ans plus tard, c’est le Costa Rica qui reprenait le flambeau et rédigeait un nouveau projet, très différent, que la 3^e Commission de l’Assemblée décidait de renvoyer devant la Commission des droits de l’homme pour étude. Finalement – après quelques navettes du texte entre l’ECOSOC, la Commission des droits de l’homme et la 3^e Commission – il était décidé qu’un groupe de travail composé de 9 représentants d’Etats établirait un nouveau projet, ce qui fut fait. C’est donc ce projet-là que la Commission des droits de l’homme devait examiner à sa 23^e session. Le 22 mars 1967, elle l’adopta à une forte majorité, ce qui eut pour conséquence que l’ECOSOC pria l’Assemblée générale de l’adopter à son tour.447 A ce moment-là, il existait une mobilisation assez importante en faveur de cette idée. De nombreuses ONG avaient fait des efforts considérables pour amener à sa discussion, et c’est notamment à cause de leur insistance que le groupe de travail avait été créé.448 Malgré ce contexte, une résolution de l’Assemblée prise en décembre déplorait qu’en raison du programme trop chargé de la session, la question n’ait pu être examinée complètement.449 Comme elle avait été dotée d’un « rang de priorité élevé » pour la session suivante, on pouvait penser que cette fois-ci, on trouverait le temps d’en débattre ; mais non : il se produisit exactement la même chose que l’année précédente et en 1968, à nouveau, la question fut reportée.450 Le rang de priorité élevé, lui, était maintenu. Si bien qu’en 1969, encore une fois, l’Assemblée générale considéra que le temps lui avait manqué.451 « En fait, les représentants des délégations n’arrivaient pas [...] à se mettre d’accord, soit pour créer l’institution, soit pour l’enterrer définitivement. [...] Ce fut la période la plus optimiste que traversa le projet puisque la troisième Commission ne réussit plus par la suite à se mettre d’accord sur le caractère de priorité ni sur le souhait unanime de voir la question réglée à la session suivante ».⁴⁵² Enfin, à la 25^e session, en 1970, la discussion fut approndie. Elle fut également violente, les opposants et les partisans du projet s’affrontant sans ménagement. C’est ainsi qu’il apparut clairement que les pays occidentaux soutenaient l’idée d’un Haut Commissaire pour les droits de l’homme tandis que l’URSS, les pays de l’Est, l’Arabie Saoudite et d’autres pays arabes étaient contre. Nous examinerons plus loin leurs arguments. Encore une fois, la question ne put être tranchée « faute de temps » et revint donc à la 3^e Commission en 1971. Là, trois différents projets de résolutions furent déposés (l’un suédois, les deux autres arabes). Aucun ne fut soumis au vote. En revanche, une résolution constatant un désaccord fut adoptée, renvoyant l’étude de la question à 1973.452 Mais là encore, aucun accord ne se fit. “[...] Since 1976, the Human Rights Covenants have come into force and with these the specific implementation measures agreed by the States which – as we have seen – do not include the post of a High Commissioner. But, whoever thought that the proposal for a High Commissioner would now be relegated to the archives was very wrong. On the contrary, in 1977, the necessity for a High Commissioner was substantiated by the fact that the Covenants had now come into force and that a co-ordinator was needed between the various bodies of the UN, the specialized Agencies and the Human Rights Covenants. [...] The Attorney-General of the original proposal had become a friendly, helping co-ordinator”.453 En effet, “the proposal had been negotiated prior to the 1977 session, and Western diplomats were confident that their lobbying effort had secured the support of the Third World. In fact, the proposal was framed to appeal to that Group.”454 Mais cette fois encore, le projet ne passa pas. En 3^e Commission, une motion cubaine proposant de le renvoyer à la Commission des droits de l’homme fut adoptée sans vote, au grand étonnement des diplomates occidentaux. De plus, l’Argentine, Cuba, l’Iran, les Philippines et la Yougaslavie proposèrent une autre façon de considérer la mise en œuvre des droits de l’homme, leur conception devant par la suite être adoptée plus largement que ne l’avait jamais été aucun projet d’ériger un Haut Commissariat pour les droits de l’homme. L’approche qu’ils proposaient eut l’avantage de séduire la majorité des membres de l’Assemblée générale et la résolution 32/130 fut adoptée, qui réaffirma l’indivisibilité des droits économiques et civils.455 Comme cette résolution pose les principes d’une démarche globale en matière de droits de l’homme, nous l’examinerons en détail ultérieurement, lorsqu’on traitera des moyens de dynamiser les procédures actuelles. Disons simplement pour l’instant que son adoption est généralement considérée comme marquant un tournant dans le concept de mise en œuvre des droits de l’homme, même si certains auteurs occidentaux la perçurent avant tout comme une simple barricade au projet d’instituer un ombudsman mondial, et non comme le résultat d’un mouvement de fond.456

5Voyons à présent ce qui a tant rebuté les pays de l’Est et arabes, ainsi que certains pays en voie de développement, c’est-à-dire le contenu du projet de Haut Commissariat pour les droits de l’homme. On a déjà rapidement évoqué l’ambition du projet de 1951 (cf. note 446). Le projet à débattre en 1973 fut plus modéré, à la fois dans sa structure et dans ses objectifs.

6Il prévoyait un organe à la fois personnalisé et collégial – un Haut Commissaire assisté d’un comité d’experts représentant équitablement les principaux systèmes juridiques et géopolitiques457 – ; mais surtout il propose un organe soumis à un contrôle tant administratif que financier de l’Assemblée générale – un haut fonctionnaire nommé par l’Assemblée pour cinq ans sur proposition du Secrétaire général et accomplissant ses fonctions sous l’autorité de l’Assemblée458 –. Le Haut Commissaire serait d’ailleurs un subordonné du Secrétaire général puisqu’il devrait s’acquitter de sa tâche « compte tenu des responsabilités qui incombent à ce dernier en vertu de la Charte »459 ; et que c’est de lui qu’il dépendrait pour « toutes les facilités et informations nécessaires à l’accomplissement de ses fonctions ».460 On peut se demander si dans ces conditions, « la résolution propose [réellement] que l’Assemblée générale installe un Haut Commissaire des Nations Unies aux droits de l’homme qui aura le degré d’indépendance et de prestige nécessaire à l’accomplissement de ses fonctions »461 ; en revanche, il est sûr que “the high commissioner proposal, moderate as it is, may be the maximum obtainable in présent circumstances.”462

7En ce qui concerne les fonctions du Haut Commissaire, ce qui se dégage des discussions à l’air oiseux est finalement net – dans leur majorité, les Etats seraient éventuellement prêts à installer un organisme de promotion des droits de l’homme ; mais jamais ils ne voudraient d’un organe de mise en œuvre de ces droits. Sans vouloir ressasser ici tout ce qui a été dit plus haut concernant les limites de l’Organisation (voir II 1)A)), on est bien forcé de voir là que la boucle est bouclée : la multiplication des procédures, l’absence de procédures d’urgence, bref toute l’incohérence des Etats dont T. Opsahl se demande s’ils sont « sérieux » se trouve résumée dans cette constatation. Les fonctions du Haut Commissaire consisteraient donc essentiellement en activités de promotion. Un auteur les décompose comme suit : « la mission d’information [...] : le Haut Commissaire devra attirer sur [les problèmes humanitaires] l’attention des organisations internationales, gouvernementales et non gouvernementales, des Etats et par là des individus. Sa mission publicitaire s’étend par ailleurs également aux moyens susceptibles d’être employés pour atténuer ou régler les problèmes »463 et « la mission d’assistance [...] destinée à l’ensemble des organismes des Nations Unies (art. 2a) ou aux Etats membres (art. 2b) ».464 Pour ce qui est de cette dernière mission, il faut préciser que l’article 2 de la résolution 1237 (XLII) de l’ECOSOC est absolument sans ambiguïté : tant en ce qui concerne les organismes des Nations Unies qu’en ce qui concerne les Etats membres, l’aide du Haut Commissaire n’est accordée que si elle est demandée et reste donc totalement facultative. Mais si les fonctions prévues pour l’éventuel Haut Commissaire étaient avant tout de nature promotionnelle, il en était aussi d’autres où l’on a vu, peut-être, se profiler une action plus proche de la protection. Ainsi, le projet donnait au Haut Commissaire « accès aux communications relatives aux droits de l’homme, du genre de celles visées par la Résolution 728F (XXVIII) du Conseil Economique et Social [...] » et la possibilité « chaque fois qu’il le jugera opportun, [de] porter à l’attention du gouvernement de tout Etat mentionné à l’alinéa b ci-dessus les communications qui le concerneraient expressément » (art. 2c). Cet accès – vu les moyens limités accordés au Haut Commissaire – ne garantit évidemment pas une protection réelle à l’individu, mais il offre au moins une possibilité d’attirer l’attention de l’Etat concerné et de lui demander sa version des faits. Ensuite, si l’Etat est coopératif, la violation peut cesser, le Haut Commissaire offrant évidemment son assistance dans ce sens ; au contraire, si l’Etat choisit d’ignorer l’avis du Haut Commissaire, ce dernier peut alors interpeller l’Assemblée générale par un rapport dans lequel il « formulera notamment ses observations sur l’application des instruments pertinents adoptés par l’Organisation des Nations Unies et les institutions spécialisées et évaluera le progrès des problèmes importants » (art. 2d). Il faut noter que si le Haut Commissaire doit pour préparer ce rapport tenir compte de l’opinion de l’Etat concerné, il ne doit pas pour autant obtenir son consentement exprès pour la publication elle-même. A la condition que l’Assemblée accepte d’entériner son avis, le fait pour le Haut Commissaire de lui signaler une infraction peut donc déboucher sur une véritable mesure de publicité – une sanction – à l’encontre d’un Etat. C’était là le plus loin que pût aller le Haut Commissaire en matière de protection des droits de l’homme, d’après le projet discuté en 1973. En ce qui concerne le projet de 1977465, sa forme était différente. Le vocabulaire employé avait changé – les mots « procureur-général » étaient remplacés, au cours des débats, par ceux de co-ordinateur, médiateur et même éducateur.466 Quant au fond, les modifications n’étaient pas très importantes, du moins d’après un auteur est-allemand qui relève que “the Italian représentative who introduced the motion expressly stated that the authors ‘wished to make a clear break with the past’. Obviously, however, this remained only a wish. The content of the proposal gives no hint of such a break”.467 La principale différence entre les deux projets est sans doute l’apparition du terme “co-ordination”.468 Toutefois, ce concept de coordinateur est aussitôt limité puisque le paragraphe 3 du projet stipule que le Haut Commissaire n’a aucun droit d’interférer. Sa compétence est donc résiduelle par rapport aux pouvoirs des organes déjà établis, ou même de ceux qui pourraient l’être. A part cela, comme le projet n’offre aucune précision sur ce en quoi consisterait pratiquement cette fonction coordinatrice, les représentants des pays de l’Est, des pays arabes et de certains pays en voie de développement ont jugé qu’il devenait clair qu’un des traits spécifiques de cette 6^e version du projet relatif au Haut Commissaire était de remplacer toute définition claire d’un mandat par des formules floues qui puissent être interprétées de la façon qu’on veut.469 La deuxième différence d’avec les projets précédents est la précision que le Haut Commissaire devrait promouvoir également la nécessité de lier la conception traditionnelle des droits de l’homme avec le droit de chacun à voir ses besoins d’ordre économique, social et culturel satisfaits.470 Dans cet ordre d’idées, le Haut Commissaire devrait accorder une attention toute particulière à l’importance qu’il y a d’assurer la réalisation effective tant des droits civils et politiques que des droits économiques, sociaux et culturels.471 En réalité, les débats montrèrent que les diplomates occidentaux n’en faisaient pas moins une distinction entre les deux types de droits que les opposants au projet connaissaient déjà : “Therefore, it is only political rights that can be violated” ; et l’hypocrisie du nouveau projet les agaça : “Thus the limitation to political and civil rights which quite frankly governed the 1951 version is re-established in the 1977 project [...]”.472 Troisième différence notable d’avec le projet précédent, celui-ci ne mentionnait plus de compétence du Haut Commissaire relative aux communications. Ceci s’explique du fait qu’il serait un haut-fonctionnaire du Secrétariat –ayant, comme tel, accès aux communications – et non plus à la tête d’un organe spécifique. Des différences moindres peuvent encore être relevées, ainsi par exemple l’addition de la formule « y compris ses bons offices » à l’expression « assistance et service » apparaissant au § 2b du projet précédent ; ou la suppression dans le § 2d de toute référence aux sources sur lesquelles le rapport annuel du Haut Commissaire devrait être basé. Ces modifications visaient également à un plus grand flou, selon les opposants au projet.

8Les principaux arguments avancés en faveur ou contre ces projets ont déjà été présentés au cours de la présentation qu’on en a fait jusqu’ici. Pour ne pas nous répéter, nous allons donc seulement les regrouper maintenant de façon synthétique. Au départ, il était avancé qu’un Haut Commissaire était nécessaire pour mettre en œuvre les droits définis par le Pacte relatif aux droits civils et politiques qui n’était alors pas encore en vigueur. Ensuite, on l’a dit, c’était précisément parce que cet instrument était enfin appliqué qu’il fallait que soient coordonnées les activités des différents organes des Nations Unies, des agences spécialisées et des comités chargés de suivre l’application des conventions. L’argument contraire était qu’on ne voyait pas bien pourquoi des organes collectifs tels que l’Assemblée ou l’ECOSOC seraient remplacés par une seule personne ; ni surtout au nom de quoi une telle personne, subordonnée au Secrétaire général, serait chargée de fonctions que son supérieur n’avait pas lui-même à remplir d’après la Charte ; et encore moins pour quelle raison un homme aurait le pouvoir de coordonner les travaux d’organes aussi différents les uns des autres que les commissions fonctionnelles de l’ECOSOC (Commission du statut de la femme, etc.) et les comités d’experts indépendants chargés d’une tâche précise dans le cadre de certains traités. Mais c’est surtout à cause de l'interventionnisme qu’ils véhiculaient que les projets consécutifs ont été combattus. Tout d’abord, le concept d’ingérence dans les affaires intérieures était à l’époque très présent dans les esprits. Ensuite, le manque de précisions pratiques quant au mandat d’un éventuel Haut Commissaire était avancé comme une raison de redouter une interprétation extensive de celui-ci avec les années. Un autre argument contre la mise sur pied d’un tel Haut Commissariat était qu’il serait de toute façon inefficace : “Are the Republic of South Africa or Israel likely to ask for assistance in putting a stop to human rights violations resulting from the policies pursued by the governements of these States? How ‘help’ them if they are un-willing to call a hait to thèse violations? [...] So what purpose would be served in having a UN High Commissioner for Human Rights who can achieve nothing?”473 Il était également dit que, mise à part l’Assemblée générale, seul l’ECOSOC peut, en vertu de l’article 62 de la Charte, faire des recommandations en vue d’assurer le respect effectif des droits de l’homme, et que par conséquent la création d’un poste de Haut Commissaire était incompatible avec la Charte.474 Enfin, il était fréquemment rappelé qu’il existait déjà un organe chargé de coordonner les politiques en matière sociale à l’ONU, l’ECOSOC, et qu’il était de ce fait superflu d’en créer un second, sinon pour générer des conflits. Enfin, le camp des opposants au projet faisait évidemment valoir les coûts d’une telle institution comme étant rédhibitoires.

9Il n’en reste pas moins que l’idée d’un tel haut Commissariat n’a pas été rayée définitivement des mémoires avec l’adoption de la résolution 32/130. On en veut pour preuve la déclaration faite en 1980 devant la Troisième Commission par le délégué ougandais dans le cadre du point 77 de l’ordre du jour : “M. Chairman, last year [...], proposals were put forward by some delegations including one on creating national institutions for the protection of human rights. [...] We in Uganda are very well aware through experience that such institutions can be rendered inoperative once there is a government of dictatorship in control and for that matter it is my delegation’s continued belief that if national institutions are to be of any use, their authority should be supplemented with an international commission under the overall responsibility of a high-powered United Nations official appointed specifically for that purpose. In this connection, [...] my delegation would like to reaffirm the proposal for creating the office of the United Nations High Commissioner for Human Rights”.475 L’année suivante, c’est la Sous-commission qui recommanda la création d’un tel poste plutôt que de proposer sa propre expertise en la matière.476 Un an plus tard, en 1982, c’est la Commission des droits de l’homme qui adopta une résolution à ce sujet, priant la Sous-commission d’étudier et de formuler un mandat pour un Haut Commissaire.477 En 1988, et en 1989, les rapports de la Commission ne font état d’aucune initiative dans ce domaine – on relèvera par contre les résolutions 1988/72 et 1989/52 de la Commission relatives à la création d’institutions nationales, par lesquelles il est décidé de favoriser la création de telles institutions ; ainsi qu’une résolution 1989/54 relative au rôle de coordination du Centre pour les droits de l’homme, par laquelle il a été décidé d’examiner à nouveau la question à la 46^e session. On ne peut pas exclure qu’un tel projet ressurgisse un jour. En effet, on peut très bien imaginer que certains Etats fassent valoir l’argument qu’au vu de la prolifération des procédures, il devient urgent de mettre en place un moyen de les coordonner. Ceci malgré le fait maintes fois constaté que les Etats sont rétifs face à toute idée d’instaurer des mécanismes de protection.

b) Les procédures thématiques : un effort à encourager ?

10En abordant à présent les procédures thématiques, on suit à vrai dire le fil déroulé tout au long de notre sous-partie précédente, relative à un Haut Commissaire pour les droits de l’homme, puisque les procédures thématiques font déjà office d’ombudsman dans leurs domaines respectifs. Le fait qu’elles demeurent fragmentaires, qu’il leur manque la cohésion, pourrait être modifié dans le cas où un Haut-commissariat serait institué. Nous reviendrons sur l’intérêt d’une telle idée plus loin, une fois examinés les mérites actuels de ces procédures.

11Le principe de l’enquête est en soi très intéressant, ne serait-ce que parce qu’il permet, et même dans les pires situations, de garder un contact, aussi ténu soit-il : “Fact-finding merits attention as the most spécifie task in controversial situations of the most different kinds”478. Dans le cadre onusien, et en ce qui concerne les procédures thématiques, on peut considérer sa mise en application comme la bienvenue, et aussi comme ce qui se rapproche le plus, dans l’état actuel des relations internationales, d’un mécanisme international d’habeas corpus. Aussi allons-nous nous y attacher à présent, et tenter de voir si c’est à raison que la montée de l’approche thématique a été considérée comme l’une des innovations majeures du programme des droits de l’homme des Nations Unies et comptée parmi les stratégies couronnées de succès.479

12Voyons pour commencer l’origine de ces procédures. L’approche thématique dans la supervision d’obligations non conventionnelles n’est pas nouvelle à l’ONU puisque la Sous-commission connaît un Groupe de travail sur l’esclavage depuis 1974.480 Le programme du Groupe de travail pour les trois ans à venir comporte principalement trois volets : la prévention de la vente, de la prostitution et de la pornographie d’enfants ; l’élimination de l’exploitation de la main-d’œuvre enfantine et de la servitude pour dettes ; enfin la prévention de la traite des êtres humains et de l’exploitation de la prostitution d’autrui.481 A chacune de ses sessions, le groupe examine les renseignements qu’il a reçus sur la situation et l’application des conventions sur l’esclavage et sur les pratiques esclavagistes puis il formule des recommandations. On verra plus loin quel a été son rôle, ainsi que ses méthodes. Mis à part ce précédent, on a vu dans la première partie de ce travail comment les procédures thématiques de la Commission des droits de l’homme s’étaient multipliées482 ; pour ne pas nous répéter, nous partirons donc du fait acquis qu’elles sont issues de l’échec, ou plutôt des carences, tout d’abord de la procédure 1503, puis du côté incomplet et arbitraire du choix des pays à examiner au moyen des procédures ad hoc par pays.483 Selon un des principaux hauts-fonctionnaires du Secrétariat de l’ONU pour les droits de l’homme en fonction notamment au moment où elles ont commencé à se multiplier, ce sont les facteurs suivants qui ont compté pour leur mise en place : au début, le désir d’en savoir plus relativement à certaines questions. C’était par exemple le motif de l’institution du Groupe de travail dont on a parlé ci-dessus, selon lui. La seconde raison, venant immédiatement après, serait d’après lui, celle que nous avons donnée dans notre première partie, à savoir qu’il s’est révélé extrêmement difficile – sinon impossible – “to come to grips” avec des situations particulières de violations massives des droits de l’homme, ceci à cause de l’opposition et du poids diplomatique des gouvernements concernés. Il donne comme illustration de ce motif-ci le drame des personnes disparues en Argentine, en face duquel la Commission des droits de l’homme s’était montrée impuissante en 1978 comme en 1979. Enfin, la troisième raison pour laquelle des procédures thématiques auraient été instituées, selon lui, serait qu’on souhaitait percevoir les dimensions de certains problèmes afin de pouvoir mieux s’atteler à leur résolution.484 Cette analyse, faite par un homme qui a ressenti l’évolution « de l’intérieur », nous semble corroborer celles proposées en général par les analystes « extérieurs », à savoir que c’est de l’approche par pays, et parce que celle-ci n’était pas satisfaisante, que renaquit – puisqu’on sait qu’elle était déjà née – l’approche thématique.485 Le glissement d’une procédure à l’autre en ce qui concerne la situation à Chypre illustre bien cette évolution.486

13Mais l’approche thématique était utilisée par l’OIT depuis déjà longtemps lorsque le Groupe de travail sur l’esclavage fut créé dans l’enceinte de l’ONU. En effet, le Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration de l’OIT examine la liberté d’association partout dans le monde depuis 1951. Cet organe, de composition tripartite, consiste en un président et neuf membres désignés par le Conseil d’administration. Il devait déterminer au départ si les plaintes reçues concernant la liberté syndicale étaient suffisamment fondées pour justifier la saisine de la Commission d’investigation et de conciliation ; mais comme celle-ci a besoin pour intervenir de l’accord de l’Etat à l’encontre de qui la plainte est déposée, et qu’elle est pour conséquent peu entrée en action, le Comité s’est transformé en organe examinant les plaintes au fond. « Ses fonctions sont de caractère quasi-judiciaire, et la procédure qu’il suit est conforme aux principes fondamentaux qui régissent les procédures judiciaires ».487 Quant aux résultats obtenus, l’OIT les évalue comme « décevants » pour les cas se situant dans un contexte politique difficile, mais comme « tangibles et positifs [...] dans un grand nombre de cas » ; l’Organisation cite comme exemple l’abrogation ou la modification de lois critiquées, le redressement de situations donnant lieu à des plaintes, et même le fait que des condamnations à mort de syndicalistes aient été commuées ; l’OIT cite également des résultats tels que le remède porté à certaines situations simplement pour éviter l’enquête.488 Ce précédent n’était évidemment pas sans intérêt pour l’ONU, qui, à partir de 1980, entra dans une nouvelle phase relativement à la mise en œuvre des droits de l’homme, du moins au niveau des idées, car cette césure est peut-être moins nette sous l’angle pratique.

14Une fois qu’a été créé le groupe de travail sur les disparitions forcées et involontaires, en 1980, d’autres procédures thématiques ont vu le jour dans le cadre de la Commission, et ceci à un rythme soutenu : 1982, 1985, 1986 et 1987.489 Comme on a longuement présenté le mandat, la composition, les bases d’examen des situations examinées, le déroulement de ces procédures, ainsi que le type de suites qui leur sont données, les principales critiques qui leur ont été faites et les efforts déployés pour les améliorer dans notre première partie (cf. I l)C)e) à j) et notes 119-181), on va s’attacher maintenant à leurs objectifs, ce qui nous permettra de relever ensuite leurs mérites et leurs faiblesses. Il faut préciser ici que la Sous-commission aussi a institué des procédures thématiques. Mais on se limite dans le cadre de cette étude à étudier les principales procédures ; aussi pour un panorama des procédures existantes en la matière, il convient de se reporter aux tableaux placés en annexe.490

15Le premier objectif des procédures thématiques est de traiter d’un problème de façon globale, afin d’éviter au maximum de cibler un pays ou un autre. Le deuxième est sans doute de chercher à évaluer l’importance d’un problème, à l’identifier dans toutes ses dimensions – et, partant, à trouver des moyens de le résoudre –. Le troisième objectif poursuivi par ces procédures est la mise en place de mécanismes flexibles qui permettent de réagir relativement vite dans des situations d’urgence.

16En termes d’efficacité et au vu de ces objectifs, l’approche thématique s’est sans doute révélée constructive à bien des égards. Tout d’abord, d’une façon générale, il est vrai qu’elle a montré que l’ONU, dont la doctrine a souvent mis en exergue l’immobilisme, l’apathie, peut se montrer capable de réagir : “the thematic approach demonstrates the United Nations doing its best to grapple with problems in the light of all the factors facing it”.491 De plus, et toujours d’un point de vue général, cette approche offre une possibilité à l’Organisation de ne pas adopter l’attitude du déni face à des questions jugées tabous dans une enceinte politique : “the thematic approach has the merit of giving the United Nations access to a problem. It may and usually does not result in the dramatic elimination of the problem but in nearly every instance it has some mitigatory effect and cumulatively, in the long-term, does contribute to the containment and possibly the elimination of the problem”.492 Enfin, et encore d’un point de vue général, il ressort de ce qu’on a exposé dans notre première partie que “the thematic procedures can and do act immediately, report publicly and actively seek out information by hearing witnesses and carrying out on the spot visits”493, ce qui signifie que dans bien des cas, elles protègent effectivement les droits de l’homme. De façon plus spécifique à présent, les procédures thématiques nous semblent présenter quatre avantages principaux, comparativement à des procédures plus traditionnelles de l’ONU.494 Tout d’abord, elles sont souples. Rappelons que leurs bases légales elles-mêmes sont extrêmement floues, les résolutions les instituant n’étant rien moins que précises. Cette flexibilité a eu un intérêt pratique jusqu’ici : elle a permis à chacune des procédures de se développer relativement bien (cf. supra I l)c)f)), tout d’abord en fonction de ses buts propres, mais aussi par rapport aux autres procédures, plus figées, tributaires de règles plus strictes. Le Groupe de travail sur les pratiques contemporaines de l’esclavage est sans aucun doute l’exemple le plus frappant de la liberté dont peuvent jouir les organes chargés d’un examen thématique. En effet, le Groupe de travail examine des plaintes – il auditionne même des témoins – sans obéir ce faisant ni à des règles de recevabilité ni à la confidentialité.495 Le second avantage des procédures thématiques est qu’elles permettent bien souvent, sous le couvert d’une approche globale, de traiter des pays individuellement, en tout cas en termes d’examen si ce n’est pas le cas en ce qui concerne les recommandations. On se rappelle que c’est là précisément ce que font la plupart des organes de supervision des conventions dans le cadre de l’examen des rapports ; c’est donc un résultat intéressant pour des procédures non conventionnelles. On peut citer comme exemple de cette attitude pointue le rapport de 1989 du Rapporteur spécial sur l’intolérance religieuse.496 De la même façon, les rapports du Rapporteur sur la torture et ceux de celui sur les exécutions sommaires font mention d’échanges de correspondance avec des gouvernements nommés – et aussi de réponses reçues ou non, voire de rappels de lettres antérieures – comme de mesures d’intervention ou de visites sur place.497 Les rapports du Groupe de travail sur les disparitions forcées présentent, eux aussi, des informations spécifiques par pays.498 Le lecteur de ces rapports peut donc tirer, s’il le désire, des conclusions limpides de toutes ces données ; on ne peut pas dire que la vision « globale » dégénère en une vague « généralisation ». Le troisième avantage des procédures thématiques est que, relativement aux cas urgents, les rapporteurs comme le Groupe de travail ont montré un souci de les prendre en considération très supérieur à la moyenne des procédures traditionnelles. On a déjà évoqué la flexibilité de la structure des procédures thématiques ; il ne fait pas de doute que celle-ci joue un rôle à cet égard. L’action urgente varie avec les situations et selon les organes, allant du télégramme à la visite sur place, en passant par le contact avec le représentant du gouvernement. On n’en donnera que deux exemples. Le Groupe de travail sur les disparitions évoqua ainsi dès son premier rapport la procédure qu’il avait instaurée pour traiter des rapports urgents qu’il recevait et qui exigeaient une action immédiate. Il se basait pour cela sur la résolution de la Commission l’ayant institué et notamment sur la disposition relative à « l’accomplissement de sa mission d’une manière efficace et rapide ».499 Même lorsque ces rapports parviennent au Groupe entre ses sessions, le président les transmet au gouvernement concerné, généralement par télégramme ou télex. Cette façon de procéder a été une première : “this was the first time that any United Nations body has been empowered to take action systematically and routinely in case of a feared violation of human rights, even when the threat was to life or limb”.500 Dans une évaluation de cette méthode, le Groupe estima que, dans la mesure où il avait agi sur 1121 cas de cette façon-là, ce qui avait permis d’éclaircir 216 cas, cela constituait un pourcentage nettement supérieur à celui des éclaircissements obtenus suite à des transmissions dans le cadre de la procédure ordinaire.501 L’exemple du rapporteur spécial sur les exécutions sommaires ou arbitraires est assez semblable : dès son premier rapport, celui-ci recommandait à la Commission « l’adoption urgente de mesures préventives ».502 Dès l’année suivante, il développait sa méthode et mettait sur pied une procédure de « messages urgents aux gouvernements », technique ultérieurement pleinement avalisée par l’Assemblée générale qui adopta une résolution dans laquelle était considéré comme faisant partie du mandat du rapporteur le fait d’agir efficacement, en particulier lorsqu’une exécution sommaire ou arbitraire est « imminente ».503 Tous les organes thématiques qu’on examine ici rendent compte de l’action qu’ils mènent dans le contexte de l’urgence. Enfin, quatrième avantage notable des procédures thématiques, elles prévoient toutes expressément une collaboration avec les ONG.504 On a dit dans notre première partie que la lettre de leurs mandats respectifs prévoit à ce propos des différences qu’on ne retrouve pas dans la pratique des divers organes chargés d’un examen thématique. Cette collaboration offre évidemment une garantie non négligeable, celle que les procédures thématiques disposent de sources particulièrement riches. D’une façon générale, on peut dire que les organes les appliquant en ont tiré un grand profit, n’hésitant pas à s’en servir et parfois même à le faire savoir. Pour illustrer ce genre de « prise de pouvoir », on peut citer l’exemple du Rapporteur spécial sur la torture qui, en 1986, avouait avoir pris en considération des informations provenant d’organisations privées comme d‘« individus505 », ce que son mandat ne lui permet pas506. On pourrait citer d’autres avantages, encore, offerts par ces types de procédures, mais on préfère s’en tenir aux principaux.507

17Il convient maintenant d’aborder les faiblesses que peuvent également présenter les procédures thématiques. Il ne s’agit pas ici de déterminer définitivement quels sont leurs défauts ; mais plutôt de relever certains des problèmes rencontrés ou potentiels.

18Pour commencer par une vision d’ensemble, il a été dit que “[the thematic approach] could, for example, lead to excessive generalisation about problems and take the examination away from concrete issues more into abstract treatment. Second, it could lead to insufficient attention being paid to a particular case or situation, and thus detract from the quality of protection offered. Third, it may lead to insufficient pressure being brought to bear upon particular gouvernments, as their situations are ranged among several other situations of a similar nature, on a global basis”.508 Nous sommes d’avis que ces remarques sont de pure forme, les procédures d’enquête n’ayant pas alimenté dans la réalité ces inquiétudes.

19En revanche, nous allons présenter maintenant quatre points sensibles qui, sur le plan pratique, peuvent altérer la qualité d’un examen thématique. Là encore, il en est sans doute davantage, mais on se limitera à ceux qu’on considère comme les principaux.

20Le premier est le corollaire d’une qualité qu’on a citée plus haut, la souplesse ; il consiste en un manque de systématisation. On a vu dans notre première partie que les bases légales posées par la Commission des droits de l’homme pour ses différentes procédures thématiques étaient vagues et disparates.509 On a vu aussi à quel point les méthodes du Groupe de travail sur l’esclavage étaient ouvertes. On sait par ailleurs que l’élément personnel, dans l’interprétation des mandats notamment, a joué un rôle important dans toutes ces procédures. Tout ceci pose de façon très nette des problèmes d’équité et de respect de la primauté du droit (rule of law), d’autant que, parallèlement, “the Human Rights Commission’s difficulties in drafting model rules of procedure amply demonstrate the obstacles to universal agreement on what is procedurally ‘fair’ [...]”.510 Des accusations d’impartialité amoindriraient évidemment le prestige des procédures thématiques.511 Des auteurs ont identifié cinq paramètres différents pouvant indiquer le degré d’impartialité. Le premier est selon eux le choix du sujet. Les procédures thématiques ne sont à notre avis pas directement concernées par celui-ci, qui sert avant tout, dans leur esprit, à révéler une sélectivité politique. Il pourrait toutefois intervenir – notamment dans le cadre des procédures de la Commission –, et des situations pourraient alors peut-être être examinées qui soient moins cruciales que d’autres, non examinées. Vient ensuite le choix des personnes chargées d’un mandat d’investigation. Nous y reviendrons plus longuement, car il nous semble particulièrement indicatif dans le cas des procédures thématiques. Le troisième facteur déterminant de l’équité est la définition du mandat et des compétences. Nous avons déjà examiné cet aspect pour ce qui est des procédures thématiques dans notre première partie. Le quatrième indicateur de disparités est, selon ces auteurs, la méthode de travail – ils évoquent notamment à ce sujet la difficulté de procéder à un tri entre « faits objectifs » et informations orientées –. Enfin, le cinquième paramètre est l’utilisation qui est faite du produit, c’est-à-dire du résultat de la recherche, des investigations. On retrouve là – avec notamment le style, la rédaction des rapports – l’importance de l’élément personnel dans les inégalités constatées entre procédures.512 Celui qui mérite donc particulièrement d’être étudié comme étant un facteur important de la qualité des procédures thématiques, c’est le choix des personnes chargées de l’investigation. Il convient d’abord d’énoncer une évidence : dans le cas de groupes de travail – la coutume onusienne voulant que la répartition géographique soit respectée pour leur composition –, il y aura toujours un risque de tiraillements, simplement dû au fait de la collaboration obligée de personnes ayant des méthodes de travail parfois opposées ou ne s’entendant pas entre elles. Ensuite, et surtout, c’est le choix de rapporteurs spéciaux qui est problématique. Dans le principe, tout d’abord, on peut s’interroger sur l’opportunité de désigner une personne unique pour effectuer une telle tâche, même compte tenu de la souplesse et des économies que permet une structure pareille. Confier de tels mandats à un groupe plutôt qu’à une seule personne offre la garantie d’une approche plus équilibrée. De plus, d’un point de vue diplomatique, il n’est pas certain que la pratique de nommer une seule personne comme rapporteur confère tout le poids nécessaire à la démarche des procédures thématiques. Enfin, et c’est là peut-être que la partialité risque de se faire jour, c’est la Commission qui choisit son rapporteur. Il suffit donc, si ses membres n’ont pas véritablement l’envie politique de résoudre un problème, qu’ils choisissent une personnalité peu dynamique.513 Dans l’ensemble, les procédures thématiques de la Commission n’ont pourtant jusqu’ici, et malgré ce risque, jamais relevé de l’imposture ni jamais dénoté d’une hypocrisie criante. Autrement dit, il n’apparaît pas que l’institution d’un rapporteur spécial ait déjà servi à faire semblant de traiter d’une question. En revanche, il est arrivé que, pour des raisons tenant essentiellement à sa personnalité, l’un d’entre eux se soit fait critiquer, et surtout celui sur les exécutions sommaires. Rappelons ici qu’il était le premier rapporteur spécial sur un thème. Son mandat initial, contrairement à celui du Groupe de travail sur les disparitions forcées, ne le chargeait pas d’« être en mesure d’agir efficacement », mais seulement de récolter de l’information, d’examiner la question et de faire rapport à la Commission.514 Pourtant, le premier rapport annuel du Rapporteur identifiait des gouvernements accusés de violations et comportait déjà des extraits des réponses que le Rapporteur avait obtenues à ses transmissions d’informations aux gouvernements. C’est sans doute à cause de cette ambition, de cette « décalcomanie » de l’activité du Groupe de travail sur les disparitions (déjà en exercice depuis deux ans), que le premier rapport du Rapporteur sur les exécutions sommaires fut mal accueilli. Il semble bien que ce soit la personnalité du rapporteur qui soit là entrée en ligne de compte, puisque c’est l’homme qui a pensé que le contexte politique lui permettrait de mener ainsi son mandat, ce qui s’est révélé un calcul erroné.515 Plus tard, une fois son autorité mieux établie, il est retourné à sa pratique initiale ; aujourd’hui, comme les deux Rapporteurs sur la torture et sur l’intolérance religieuse, dont on a relevé la pratique ci-dessus, il nomme les gouvernements qui auraient recours aux exécutions sommaires.516 Ce même rapporteur a également été vivement critiqué, mais par la doctrine cette fois, relativement à la qualité de ses rapports (cf. notre note 179). Non seulement on lui a reproché de fournir un travail irrégulier et de manquer de méthode, mais certains auteurs ont aussi estimé que son travail était pratiquement inutilisable.517 Nous avons pour notre part relevé que, contrairement par exemple au Rapporteur spécial sur la torture, le Rapporteur sur les exécutions sommaires n’avait pas très clairement délimité son mandat.518 Là encore, ce sont des aspects liés à la personnalité des rapporteurs spéciaux.

21Outre cette forte dépendance de la personne chargée de l’investigation, les procédures thématiques ont un second talon d’achille : elles dépendent également, et peut-être même davantage, de l’assistance fournie par le Secrétariat. On a vu plus haut à quel point les problèmes auxquels celui-ci avait à faire face pouvaient le paralyser. Il n’y a aucune raison pour qu’on ne retrouve pas ces mêmes difficultés dans le domaine des procédures thématiques. La section des procédures spéciales, chargée de fournir toute l’aide nécessaire aux rapporteurs afin qu’ils puissent non seulement rédiger un rapport, mais auparavant collecter et analyser les informations indispensables à l’exécution de leur tâche, est tout aussi surchargée que les autres. Mais lorsque c’est un rapporteur seul qui doit assumer une enquête thématique, il y a fort à parier qu’il est encore plus gêné dans son travail que ne l’est un groupe de travail qui, lui, peut au moins compter sur la complémentarité de ses membres en matière de connaissances de base, et au sein duquel il y a toujours une possibilité d’échanger des idées. Un indice de ce besoin d’assistance apparaît dans une résolution récente de la Commission des droits de l’homme relative au Groupe de travail sur les formes contemporaines d’esclavage de la Sous-commission ; le Secrétaire général y est en effet prié « de nommer un administrateur chargé à temps plein de servir le Groupe de travail [...] ».519

22Dans la même optique – et parce qu’on a déjà abordé ce problème plus haut, on ne va pas l’approfondir ici –, les questions financières affectent évidemment également les procédures thématiques, constituant ainsi une troisième menace sur leur fonctionnement. Pour n’en citer qu’un exemple, disons que lors de la fameuse année 1986, le Groupe de travail sur les disparitions “saw its number of professional staff diminished from five to three [...] and the length of its annual report reduced from 171 pages in 1986 to 75 pages in 1987”.520 On voit que les procédures thématiques ne sont pas mieux loties que les organes de supervision des conventions, dont on a traité plus haut.

23Le quatrième et dernier risque que nous voudrions relever concernant le fonctionnement des procédures thématiques est le suivant : à notre avis, leur prolifération constitue un danger. On a dit combien, en général, leurs résultats respectifs avaient été évalués en termes positifs. Néanmoins, considérées dans leur ensemble, il ne semble pas que les procédures thématiques gagneraient à se multiplier encore beaucoup, sauf à le faire selon des axes clairement définis, eux-mêmes alignés sur des critères stricts qui éviteraient que ces procédures ne croissent en tous azimuts. Or, une telle rationalisation de l’élaboration des procédures n’est pas prévue dans l’immédiat. En attendant, les administrations internes risquent de se sentir d’autant plus surchargées qu’on leur demande de répondre à des « transmissions » de renseignements de plus en plus nombreuses.521 De plus, une multiplication de ce type de procédures risque de les dévaloriser. Car si les premières procédures instituées signaient réellement des préoccupations profondes de la communauté internationale, on est en droit de craindre que ce soit de moins en moins le cas. Le Rapporteur sur les mercenaires est peut-être l’amorce d’une telle évolution. Par ailleurs, un observateur à la Commission peut sentir nettement que ce qui pousse à l’instauration de nouvelles procédures dorénavant relève parfois de la stratégie du succès personnel plutôt que de l’aboutissement d’une réflexion profonde : nombreux sont ceux, délégations comme organisations non gouvernementales, qui proposent « leur » rapporteur, soit pour en tirer une image de défenseur « progressiste » des droits de l’homme – l’approche thématique reste quand même la dernière tendance à s’être dégagée – soit peut-être dans l’espoir d’être un jour soi-même nommé rapporteur. Qu’on nous comprenne bien : chaque procédure instaurée a été jusqu’à présent pleinement justifiée en soi, et les prochaines ne le seraient probablement pas moins. C’est à un niveau plus global que la prolifération pourrait se révéler négative.

24Nous voilà donc face à notre interrogation première : conviendrait-il d’harmoniser, d’unifier ces procédures ? Certains auteurs, et notamment Th. Meron, qui s’est attaché au processus d’élaboration des normes à l’ONU, l’ont souhaité.522 L’idée se défend aisément de placer au moins les quatre ou cinq procédures thématiques qu’on vient d’examiner sous un même chapeau, d’abord parce que leurs structures sont similaires, ensuite parce que leurs « juridictions » sont très voisines – ainsi un « disparu » est susceptible d’être torturé, puis exécuté sommairement, par exemple –. Mais outre les réticences, qu’on connaît à présent, des Etats à l’institution d’un Haut Commissariat pour les droits de l’homme, il est d’autres raisons qui ne plaident pas en faveur d’une telle unification. Tout d’abord, on a vu que l’action entreprise dépendait pour une bonne part des qualités personnelles des rapporteurs ; ceci, même si les procédures étaient réunies, ne changerait pas. Il n’est par ailleurs pas mauvais qu’il existe différents moyens d’exercer des pressions sur un gouvernement, du moins que ces pressions proviennent de différents horizons (torture, disparition, etc.) au lieu d’avoir toutes la même origine. D’autre part, il semble que jusqu’à présent, les procédures se soient réciproquement enrichies plutôt qu’amoindries. Il n’y a pas de doute que l’attitude du Rapporteur sur la torture ait profité des hésitations du Rapporteur sur les exécutions sommaires. De plus, une harmonisation risquerait de se faire, comme toute conjonction, sur la base de l’exigence minimale, et donc au détriment des plus pointues de ces procédures. Enfin, bien qu’on ne puisse nier que ces procédures connaissent des intersections, ceci n’est pas forcément un point négatif, et les procédures thématiques ont présenté des qualités et des défauts variés, dont on ne peut certainement pas dire qu’ils se superposaient. Il n’y a donc pas, pour l’instant, véritablement « double emploi ».523 Cela n’empêche pas qu’une prolifération désordonnée de ces procédures risque d’agir à leur endroit comme un nœud coulant.

c) Services consultatifs : une tendance constructive mais à surveiller ?

25A part les procédures thématiques, l’ONU a trouvé un autre moyen de dynamiser la mise en œuvre des procédures déjà existantes : les services consultatifs. L’idée n’est pas nouvelle puisqu’elle date de 1955, année où les services consultatifs ont été établis par une résolution de l’Assemblée générale.524 Cependant, elle a connu un regain d’intérêt récemment ; et c’est pourquoi nous allons nous y arrêter. Aujourd’hui, les services consultatifs sont essentiellement employés pour venir en aide à des gouvernements récents faisant preuve d’une volonté de restaurer la primauté du droit dans leur pays après que celui-ci a connu des crises graves et que des violations massives des droits de l’homme y ont eu lieu. C’est du moins là le principe qui sous-tend l’octroi des services consultatifs. Nous allons voir ce qu’il en est dans la pratique.

26S’il est d’emblée évident que l’institution des services consultatifs fait partie des procédures de mise en œuvre de l’Organisation des Nations Unies – on voit immédiatement sa relation avec le système des rapports, dont elle peut améliorer le fonctionnement en aidant les Etats dans l’élaboration de tels rapports ; on voit aussi le lien qui la rattache au niveau interne de l’application des droits de l’homme, qu’on a plus haut qualifié avec T. Opsahl “d’alpha et omega” de la mise en œuvre de ces droits –, il est en revanche d’autres connexions qui ont peut-être besoin d’être précisées : les questions d’éducation et d’information du public dans le domaine des droits de l’homme ressortent en fait de l’UNESCO, et du Département de l’information publique (DIP). D’autre part, le Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) est chargé du rôle pivot en matière d’activités de développement des ressources humaines et institutionnelles destinées à aider les pays en voie de développement. C’est donc dans le cadre du PNUD qu’est censée être fournie ce genre d’assistance technique. Enfin, le Département de la coopération technique pour le développement (DCTD) – créé en 1978 pour être l’arme des Nations Unies en terme de coopération technique – dispose d’un budget pour l’assistance technique en matière de droits de l’homme pour tout ce qui touche à la prévention du crime et la justice pénale. La situation est donc particulièrement complexe (nous n’en présentons là qu’un très bref résumé). Pour différentes raisons, notamment parce que le PNUD considère les questions des droits de l’homme comme « politiques », et donc extérieures à son mandat, aussi parce que le DCTD dispose de ressources financières très étranglées, le Centre pour les droits de l’homme s’est impliqué nettement dans l’octroi des services consultatifs.525

27Quand les services consultatifs ont été établis, ils visaient avant tout à promouvoir les droits de l’homme. Ils constituaient l’un des trois volets d’un vaste programme d’« action pratique » – dans lequel s’intégraient des activités plus anciennes relatives à l’assistance technique dans d’autres domaines (discrimination, minorités, etc.) –, les deux autres volets de ce programme étant le système des rapports périodiques et la réalisation d’études sur des droits particuliers. La résolution 926(X) de l’Assemblée générale autorisait le Secrétaire général de l’ONU à accorder les formes d’assistance suivantes : des services consultatifs d’experts, des stages et des bourses d’études, ainsi que des séminaires ou des cours de formation. L’idée de départ pour l’établissement du programme des services consultatifs était de mettre l’accent sur des problèmes terre-à-terre relatifs aux droits de l’homme. On cherchait à ce que par le biais de séminaires et de bourse, des personnes occupant des fonctions-clé apprennent réellement comment les droits de l’homme pouvaient être protégés et assurés au niveau pratique.526 Aujourd’hui, après l’entrée en vigueur des Pactes, puis l’institution des procédures thématiques, les services consultatifs ont pris un visage de conseils. Ils n’en gardent pas moins une structure à plusieurs panneaux, qu’il nous faut rapidement présenter puisqu’on veut ensuite en discuter au moins l’articulation.527

28L’actuel programme pour les services consultatifs tel que décrit dans un « plan général d’activités à moyen terme » soumis à la Commission des droits de l’homme en 1988 comprend six sous-programmes, plus des sous-programmes spéciaux au niveau national.528 Pour simplifier, on peut le diviser en quatre volets. Si la brochure publiée à ce propos par les Nations Unies elles-mêmes distingue les quatre éléments de programme suivants : bourses d’études et de perfectionnement, séminaires mondiaux et régionaux, cours de formation régionaux ou nationaux, enfin services consultatifs d’experts529, nous préférons découper le programme par type d’activité, ce qui nous donne les volets suivants : l’information à grande échelle, l’octroi de bourses, l’information décentralisée – séminaires comme cours de formation –, et enfin les services d’experts.

29En ce qui concerne l’information d’un public large, la question pourrait très bien ne pas être abordée dans le cadre du programme des services consultatifs puisque si ces derniers relèvent du Secrétariat des Nations Unies, la première relève du Département de l’information publique (DIP). Cependant, il est évident que les objectifs du programme – « faire progresser la connaissance et la compréhension des normes internationales [...] » etc.530 – ne peuvent être envisagés sans que « chaque sous-programme s’accompagne [...] d’une campagne intensive d’information et de diffusion des documents relatifs aux droits de l’homme ».531 C’est ainsi que les principales conventions devraient encore être traduites dans un nombre de langues considérable, puisqu’en 1988 la Déclaration Universelle elle-même ne l’était qu’en 70 langues.532 Deux ans auparavant, le Centre des droits de l’homme avait reconnu, à travers un inventaire des documents disponibles, que la situation restait très lacunaire.533 Mais le plus grave est peut-être qu’en dépit des plans, programmes et autres formes de planification, les progrès sont très lents, sinon imperceptibles. On ne donnera pour exemple de cette triste réalité que le chiffre suivant : il était prévu depuis 1981 qu’en 1985 les Pactes seraient disponibles en une quarantaine de langues ; en 1984, ils ne l’étaient que dans la moitié de ce chiffre.534 De telles carences sont évidemment choquantes en regard de l’obligation de disséminer l’information qui existe à maints niveaux aux Nations Unies. Pour les pallier, il conviendrait qu’une stratégie précise soit définie qui allie le DIP – principal chargé de l’information – et le Secrétariat – responsable, lui, devant la Commission des droits de l’homme, ce qui n’est pas le cas du DIP –. Une telle stratégie devrait évidemment comprendre d’importantes activités de recherches de fonds ; nous y reviendrons.

30Pour ce qui est du deuxième volet du programme, l’octroi de bourses, il était initialement destiné à donner à des « candidats qualifiés qui exercent dans leur pays des fonctions importantes touchant à la promotion et à la protection des droits de l’homme [...] la possibilité d’élargir leurs connaissances et leur expérience professionnelle ».535 En fait, il ne semble pas que les boursiers aient toujours été particulièrement qualifiés ; de plus, il n’est pas sûr que les bourses aient été tout à fait équitablement distribuées étant donné qu’il appartient essentiellement aux gouvernements de choisir les boursiers, ni le Secrétariat, ni la Commission des droits de l’homme, ni surtout un groupe d’administrateurs indépendants ne s’occupant réellement de la sélection ; quoiqu’il en soit, rien ne peut être fermement affirmé sur ces divers points puisqu’il n’existe ni suivi ni moyen d’évaluation de cet élément du programme. Ce qui est certain, en revanche, c’est que le programme de 1988 ne précise pas selon quels critères les candidats boursiers sont retenus.536 Ces dernières années, une trentaine de bourses ont été accordées chaque année.537 Contrairement aux années précédentes, elles ont essentiellement permis aux candidats d’assister à des cours académiques donnés dans des instituts tels que celui de Strasbourg ou de San José, ce qui n’est pas à notre avis la façon la plus directe d’« élargir une expérience professionnelle », même si le cours est complété par une ou deux semaines passées au Centre à Genève, où il n’est absolument aucune certitude que les boursiers trouvent du personnel véritablement disponible pour les piloter. Il n’est donc pas exclu que ce volet du programme résulte, plus peut-être encore que du temps où les boursiers s’attachaient à des recherches académiques sur des sujets précis, en un certain gaspillage.

31Le troisième volet consiste en l’organisation de séminaires et de cours de formation.538 Si les cours de formation sont une émanation récente du programme des services consultatifs (1985), les séminaires ont longtemps constitué l’essentiel des activités entreprises dans ce cadre. Comme ce genre d’activités représente des coûts élevés, la tendance qui se dessine aujourd’hui de les régionaliser doit être considérée comme la bienvenue. Pareillement le fait que non seulement des fonctionnaires du Centre, mais aussi des experts membres de divers organes, et surtout des représentants d’organisations non gouvernementales fassent partie du corps enseignant.539 Dans le cadre des cours, les « étudiants » entendent une présentation générale des procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme, puis doivent eux-mêmes préparer et présenter un rapport fictif, ceci devant un faux comité. C’est donc l’opportunité d’un exercice pragmatique qui leur est offert là.

32Mais, d’une façon plus globale, “a somewhat negative development which began to indicate the need for a new approach was the realization that, more and more, United Nations Human Rights seminars were becoming difficult to manage as the subjects were discussed increasingly from a political point of view. Also, in the case of fellowships, the feeling was growing that human rights fellows spent periods of time in different institutions with hardly anybody having an idea of what they were doing in practice. [...] Following changes of governments in Nicaragua, Uganda, Equatorial Guinea, the Central African Republic and Bolivia [...] it was realized that the United Nations could not address situations of gross violations of human rights while they occured [...]. The United Nations, it was felt, had an obligation to assist the new governments to re-establish their human rights infrastructure, to develop their human rights législation and to take measures designed to prevent further violations of human rights from occuring in the future”.540 Pour toutes ces raisons – et aussi parce que les Comités chargés de la supervision des différents instruments avaient fréquemment indiqué les difficultés que rencontrent les Etats parties à préparer leurs rapports –, une nouvelle zone d’activités vit le jour : les services consultatifs d’experts. Ce type d’assistance avait en réalité été disponible dès le départ, mais les Etats qui en avaient fait usage étaient restés très peu nombreux jusqu’au début des années 1980. Aujourd’hui, cette forme d’assistance technique peut être proposée par un rapporteur spécial (Ouganda) comme demandée par l’Etat (Guinée Equatoriale) ; elle peut consister en une aide à préparer un rapport en vertu d’une Convention comme en conseils en vue de l’élaboration d’une législation ou d’une constitution. Cette nouvelle approche a été adoptée pour des situations où la Commission a estimé que des modifications importantes s’étaient produites. Cela a notamment été le cas pour la Guinée Equatoriale (1980), l’Ouganda et la République centrafricaine (1981), la Bolivie (1983), le Guatemala (1987). Cela est en revanche loin d’être net pour Haïti (1984), la Commission ayant dans ce cas proposé son assistance au gouvernement alors que le régime Duvalier était encore en place. Toutes ces situations avaient auparavant été étudiées par la Commission, soit sous la procédure confidentielle (Haïti), soit en discussion publique (Guatemala), soit encore dans les deux cadres (Bolivie, Guinée Equatoriale, Ouganda, République centrafricaine). Il y a donc eu passage d’une procédure formelle à une autre, plus souple.

33Avant de chercher à localiser les problèmes qui se posent dans l’action de ces services d’experts, il convient de dire un mot de la façon dont l’assistance est offerte dans d’autres cadres. On a déjà signalé le lien à établir entre le programme des services consultatifs et l’assistance offerte en matière de développement – même si, comme on l’a dit, ce qui est fait aux Nations Unies à ce propos ne constitue pas une preuve que ce lien existe autrement que de façon abstraite, durant les débats relatifs au droit au développement –. En ce qui concerne l’UNESCO, il ne semble pas que l’assistance offerte ait été jusqu’ici substantielle.541 En revanche, l’OIT a su, lorsqu’elle a été confrontée à des demandes croissantes d’assistance, développer une réponse décentralisée à ces appels en instituant un système de conseillers régionaux en matière de normes internationales du travail installés dans différentes régions ou se déplaçant. La particularité du système qu’elle a mis en place réside en une claire séparation entre deux types d’activités : d’une part, faciliter la tâche des Etats dans l’application des normes – ceci étant surtout fait au travers de cours – ; d’autre part, apporter une assistance qui permette de régler des problèmes de droit (législations, etc.) – celle-ci étant essentiellement offerte par le biais de projets placés sous l’autorité de services techniques n’ayant rien à voir avec les activités de surveillance de l’application des normes.542

34Cette dernière précision nous amène directement aux différents points problématiques du programme des services consultatifs. On en trouve à la fois sur le plan des principes et dans les faits.

35Pour ce qui est des principes, s’il est une inquiétude souvent exprimée, c’est celle que l’octroi des services consultatifs d’experts amoindrisse les systèmes de supervision.543 En effet – on a dit plus haut que l’octroi de cette assistance avait suivi généralement l’étude d’une situation pour violations flagrantes et systématiques – le passage du point de l’ordre du jour 12 (violations des droits de l’homme) au point 21 (services consultatifs) est perçu par les Etats comme une victoire politique. Il est donc très difficile de trouver un équilibre qui, sans interrompre le dialogue, maintienne tout de même une certaine pression sur l’Etat et l’encourage à manifester la volonté politique nécessaire à l’amélioration concrète de la situation, ceci durant la phase de transition en tous les cas. Il faudrait en effet prendre garde à ce que les services consultatifs ne deviennent pas une prime à un Etat qui, automatiquement, n’aurait plus alors à rendre compte. Or il existe une ambiguïté dans l’idée même de services consultatifs quand l’Etat à qui ils sont octroyés est dans une phase de développement. Par ailleurs, la question de savoir selon quels critères cette assistance doit être accordée, et si même des critères précis doivent être établis pour ce faire, relève aussi des questions de principes. Deux positions peuvent être défendues : celle qu’il faut des critères très clairs pour déterminer quelles sont les situations où une assistance doit être fournie, quels sont les types de projets qui doivent être supportés, quelles sont les ONG à associer au processus, etc. ; et celle qu’au contraire il faut se garder de figer les situations, que chaque cas doit être évalué sur une base ad hoc et que, par conséquent, l’établissement de critères généraux ne serait pas une bonne chose.544

36Sur le plan pratique, on peut sans aucun doute relever des inconsistances, voire des échecs, dans le programme des services consultatifs tel qu’appliqué jusqu’ici. Dans le cas de la Guinée Equatoriale, il semble que les carences aient d’abord eu pour origine une mission mal préparée et chargée d’un mandat très lourd545, ainsi que des autorités en fin de compte peu respectueuses de la parole donnée – le rapporteur, F. Volio Jimenez, avait en effet proposé que le Secrétariat aide le pays de façon de plus en plus importante à la condition que le président Obiang Nguema restaure la démocratie, ce qui avait été accepté –. Mais ensuite, c’est d’inconsistance qu’il s’est agie : on comprend en effet mal pourquoi, tandis qu’en 1986 toujours aucun retour à la démocratie n’était perceptible, et alors que les deux experts juristes qui avaient visité le pays signalaient que les lois n’avaient pas encore été imprimées et que les fonctionnaires compétents étaient chargés d’autres tâches, l’ONU proposa quand même des bourses à la Guinée Equatoriale. L’exemple de ce qui se passa dans le cas de Haïti est plus ambigü encore : tandis que la situation en Haïti avait été examinée durant 8 ans dans le cadre de la procédure confidentielle, la Commission des droits de l’homme décida, seulement un mois environ après la chute du président à vie Duvalier, de transférer l’examen d’Haïti sous le point de l’ordre « services consultatifs ». L’année suivante, en 1987, la Commission salua la volonté des autorités de restaurer les droits de l’homme et proposa que soient accordées trois bourses des NU à des membres de la police de Haïti.546 Pourtant, les élections qui venaient alors tout juste de se dérouler avaient été boycottées par l’opposition, et l’île était placée sous la loi d’un militaire, le général Namphy. Deux ans plus tard, alors que la situation était au moins inquiétante – sinon alarmante – en Haïti au regard du nombre d’arrestations arbitraires et des assassinats perpétrés par les « tontons macoutes », la Commission des droits de l’homme ne décida pas de ré-examiner la situation sous la 1503. Comme le soulignait alors le représentant du Secrétaire général chargé du rapport sur Haïti, « il [serait] souhaitable qu[e la Commission] examine la possibilité de nommer un rapporteur spécial » ; de plus, il recommandait que la Commission examine si, « au vu de la situation présente d’Haïti, [...] les conditions sont remplies pour continuer à fournir des services consultatifs ».547 Enfin, l’exemple du Guatemala montre de façon très nette la possible confusion d’activités d’enquête existant par ailleurs avec celles relevant de l’assistance technique. Comme celle d’Haïti, la situation du Guatemala a cessé d’être examinée dans le cadre de la procédure confidentielle en 1987. Cette même année, plusieurs procédures d’enquête ont permis d’étudier les droits de l’homme dans ce pays ; les conclusions auxquelles parvenaient les personnes mandatées pour les faire étaient très claires : le passage du point de l’ordre du jour 12 au point de l’ordre du jour 21 semble avoir été prématuré. Ainsi, le rapporteur sur les exécutions sommaires ou arbitraires faisait état d’une cinquantaine de nouveaux cas d’exécutions « qui auraient eu lieu en mars et avril 1986 », c’est-à-dire après la mise en place du nouveau gouvernement548 ; le Groupe de travail sur les disparitions forcées, lui, avait transmis au gouvernement des allégations en ce qui concerne 589 cas pour 1986 ; il signalait qu’environ 10 disparitions avaient encore eu lieu durant les deux derniers trimestres de 1986.549 L’année suivante, l’expert nommé en remplacement du représentant spécial qui avait jusque là assuré la tâche d’étudier la situation du Guatemala, M. Gross Espiell, tout en ne tenant pas le gouvernement Cerezo responsable des violations des droits de l’homme laissées en héritage par le gouvernement précédent, reconnaissait l’existence d’un « climat de violence et de mépris de la vie humaine » et qu’il n’y avait aucun doute que « les violations des droits de l’homme se poursuivent ».550

37Outre les éléments politiques, il faut également considérer l’élément économique. Sur ce point aussi les services consultatifs soulèvent des interrogations. Tout d’abord, d’un point de vue général, le fait que l’ONU ne puisse diriger son aide que vers des autorités n’empêche pas de se demander s’il ne serait pas parfois souhaitable qu’au contraire, l’organisation soutienne les détracteurs de ces mêmes autorités, c’est-à-dire plus profitable aux droits de l’homme que certaines ONG nationales soient appuyées plutôt que les gouvernements qui – souvent – sont responsables de la mort ou de l’emprisonnement de leurs militants. C’est là une limite des Nations Unies et non un défaut, il est vrai. Autre point d’interrogation : comment faire pour que les Etats demandant à bénéficier de l’assistance technique aient plus souvent l’envie d’atteindre d’autres buts que la constitution de bibliothèques ?551 Enfin, le questionnement est spécialement intense lorsqu’on considère le « fonds des contributions volontaires pour les services consultatifs et l’assistance technique dans le domaine des droits de l’homme ».552 En novembre 1987, suite à la constitution de ce fonds, le Secrétaire général a demandé aux gouvernements ainsi qu’aux organisations intergouvernementales et non gouvernementales de verser des contributions au nouveau fonds. L’objectif de ce fond d’affectation spéciale est « de fournir un appui financier supplémentaire pour les activités pratiques axées sur l’application des conventions internationales et des autres instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme adoptés par l’Organisation des Nations Unies, ses institutions spécialisées ou organisations régionales ».553 Le programme des services consultatifs des Nations Unies est normalement financé au titre du budget ordinaire de l’ONU ; le fonds devrait donc permettre d’assurer une mise en œuvre plus large ou plus pointue du programme mis au point.554 Pour l’année 1988, durant laquelle « sept projets ont été financés au titre du Fonds de contributions volontaires, 74 % [du] budget [... étant consacré] au financement de trois projets nationaux », le Secrétaire général estime que « le degré d’exécution s’est révélé satisfaisant [...] surtout si l’on tient compte du fait qu’il s’agissait de la première année de fonctionnement et que la mise en œuvre de la plupart des projets n’avait commencé qu’au milieu de l’année ».555 Il reconnaît par ailleurs qu’il faudra tout de même « mettre au point des procédures de gestion (rapports d’activité et autres techniques d’évaluation), notamment pour les projets les plus importants ».556 C’est bien là en effet que le bât blesse : non seulement il n’existe pas, on l’a vu, de critères permettant de juger si oui ou non il convient de fournir à un pays dont le système juridique ne fonctionne pas une bibliothèque de droit, mais en plus il n’en existe pas pour évaluer la façon dont le fonds est administré. Contrairement au fonds de contributions volontaires pour les victimes de la torture557, celui-ci n’est géré que par le Secrétaire général et non par un conseil d’administration composé d’experts indépendants. Si cette formule a l’avantage de la souplesse – et donc celui d’économiser à la fois des frais et du temps –, elle a l’inconvénient de limiter sérieusement le contrôle des opérations, le Secrétariat pouvant toujours subir des pressions politiques et la Commission des droits de l’homme entérinant son rapport annuel dans ce cadre quasiment automatiquement. De plus, il est peu probable que le Secrétariat, surchargé comme il l’est, dispose véritablement des moyens nécessaires à une sérieuse évaluation des projets qui lui sont soumis ; les demandes d’aide les plus urgentes ne sont donc pas assurées d’être les mieux entendues. Enfin, étant donné le flou du mandat confié au Secrétariat par la Commission, un risque sérieux d’aider des gouvernements qui ne le « méritent » pas se trouve constitué.

38Ainsi, l’une des premières suggestions à faire relativement au programme de services consultatifs est, à notre sens, que soit nommé un conseil d’administration dont le fonctionnement serait calqué sur celui gérant les projets soumis au Fonds d’aide aux victimes de la torture. Cela ne grèverait pas lourdement le budget si, comme lui, “to keep administrative costs as low as possible, [...] the Fund generally holds its sessions during times when one or more of its members is already in Geneva or New York on other business [... and] at fairly long intervals” tout en ayant prévu des procédures allégées permettant que des décisions urgentes puissent tout de même être prises.558 A part cette suggestion, on peut évidemment rappeler qu’avec les ressources dont il dispose (on ne considère ici que le budget ordinaire et le personnel), il est peu probable que le Centre soit à même de jouer le rôle de coordinateur qu’il envisage d’assumer à l’égard du PNUD et du DCTD.559 Par ailleurs, l’établissement de critères permettant de choisir les projets à supporter financièrement serait sans doute d’un certain recours pour la cohérence du programme. Ainsi, par exemple, sans aller jusqu’à élaborer des règles strictes et forcément égales au plus petit dénominateur commun, on pourrait décider que les gouvernements qui ne collaborent pas effectivement avec les rapporteurs spéciaux thématiques ne recevront pas d’assistance technique. Ou alors écarter de cette aide les gouvernements faisant l’objet d’études par des rapporteurs ou des groupes de travail, ce qui permettrait de distinguer les activités d’enquête des activités d’assistance et de formation qui, elles, ressortiraient du Centre. Enfin, l’assistance d’experts pourrait être développée, ce qui irait dans le sens des recommandations formulées par les présidents des organes de supervision à l’issue de leur première réunion ; les missions aux fins de conseils aux gouvernements pourraient ainsi se multiplier.560

39Finalement, même avec ses carences, le programme de services consultatifs doit être considéré comme positif. Il doit être affiné, amélioré, mais en tout cas continué. En effet, dans la mesure où la volonté politique est presque tout dans le domaine des droits de l’homme, une assistance demandée par un Etat a quelque chance de déboucher sur un progrès, même minime. Même si cela n’est qu’une stratégie du plus-petit-commun-dénominateur, ce programme semble valoir la peine d’être poursuivi.561 En tous les cas également, ce programme doit être repensé – n’oublions pas qu’il a été conçu dans les années 50 – et il convient pour cela, avant tout, de trouver une façon de l’évaluer.

40Avec l’étude des services consultatifs, et la mise en lumière de leurs défauts, se termine la partie de ce travail consacrée aux solutions qui ont été envisagées dans le cadre des Nations Unies pour que soit stimulée la mise en œuvre des droits de l’homme. Nous pouvons donc nous attacher maintenant à voir quels seraient ou pourraient être les moyens non encore utilisés de dynamiser cet ensemble.

B) Des solutions envisageables

41On a vu plus haut qu’il s’amorce aujourd’hui un certain mouvement vers une critique des procédures onusiennes. Les réunions des présidents des organes de supervision comme la nomination d’un expert chargé d’étudier « les méthodes envisageables à long terme pour améliorer le fonctionnement des organes qui ont été créés en vertu d’instruments […] »562 sont autant de signes d’une réflexion dans ce sens. Sans vouloir aborder la façon dont se sont élaborées les procédures existant actuellement, nous voudrions ici aborder la question de savoir comment il serait possible de minorer moins – de ne plus amoindrir, si l’on peut dire – ces procédures. Il est évidemment impossible d’être exhaustif et d’envisager tous les moyens possibles de parvenir à ce but ; mais on peut en proposer quelques-uns.

42Pour plus de clarté, nous nous proposons de le faire sous trois angles différents : par système, par organe, et enfin de façon plus « globale », cette dernière approche permettant de s’interroger sur la question de savoir si la meilleure façon de dynamiser les procédures actuelles – nées, on l’a vu, de façon étalée dans le temps et donc forcément éclatées – ne serait pas de les repenser de façon harmonisée.

a) Approche systémique

43En ce qui concerne le système des rapports, on a dit dans notre première partie que le système avait déjà été amélioré, notamment en ce qui concerne la périodicité des rapports à fournir dans le cadre du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels et de la Convention sur l’élimination raciale. Il semble que c’est à propos de ce système que la réflexion critique est la plus engagée puisque non seulement les présidents se sont réunis pour évoquer les difficultés qu’ils rencontrent et partagent563, mais en plus un expert indépendant a été chargé par la Commission des droits de l’homme de réfléchir aux « méthodes envisageables à long terme pour améliorer le fonctionnement des organes créés en vertu d’instruments des NU relatifs aux droits de l’homme ».564 On a aussi déjà évoqué, plus haut, le fait de regrouper en un seul plusieurs rapports en retard comme l’une des solutions imaginées par un organe de supervision afin d’accélérer son examen des rapports soumis en retard par les Etats.565 Les recommandations qu’il nous reste à faire à présent se subdivisent en deux catégories principales : il y a celles orientées principalement vers les Etats, soit qu’elles fassent appel à leur « sérieux », soit qu’elles visent le portefeuille de ces derniers du fait d’implications financières importantes ; et il y a celles qui appellent à des modifications techniques et juridiques, mettant en jeu alors avant tout l’administration onusienne et l’attitude des comités chargés de supervision.

44Dans les premières, il conviendrait que le dialogue soit plus franc, ressortisse moins de l’exercice « diplomatique » entre les Etats et les comités de supervision ; c’est-à-dire que les Etats acceptent de façon plus systématique d’exposer les difficultés qu’ils rencontrent dans leur mise en œuvre de l’instrument en question lors de la supervision. Dans cette optique, les Etats devraient toujours envoyer un fonctionnaire ou deux pour l’examen du rapport. Quand cela serait possible, il serait même encore plus profitable d’envoyer un fonctionnaire bien en avance, pour consultations et prises de contacts. Il ne fait aucun doute qu’un tel déplacement serait très utile, surtout s’il pouvait coïncider avec les dates de session d’un comité, ce qui permettrait au fonctionnaire d’assister à des « travaux pratiques ».

45Il faudrait également que la population du pays soit avertie de ce que les autorités soumettent un rapport à un organe de contrôle et surtout qu’elle soit informée des conclusions et des éventuels résultats et répercussions au niveau interne que l’examen du rapport aura engendrés. Peut-être les comités chargés de l’examen ont-ils là un rôle à jouer ; nous y reviendrons ultérieurement, dans notre approche organique.

46Les Etats doivent prendre conscience qu’une supervision constructive des conventions prend du temps ; ce qui signifie qu’ils devraient à la fois accepter que les questions que leur posent les comités soient nombreuses, minutieuses, et que le dialogue ainsi instauré soit, d’une certaine façon, “time-consuming”566 ; et à la fois accorder financièrement aux organes de supervision les moyens de se réunir suffisamment souvent et longtemps pour mener à bien le mandat qui leur a été confié, c’est-à-dire payer leur quote-part quand il y a lieu et sinon ne pas voter les projets prévoyant le financement d’organes par les Etats parties, la durée de leur session devenant dans ce cadre à la merci des ressources encaissées.567

47D’une façon plus générale, mais cela s’est jusqu’ici surtout répercuté sur le système des rapports, les procédures auto-financées doivent être évitées en ce qu’elles amoindrissent – sinon nient – le principe même de l’institution d’un organe indépendant, ceci valant pour les organes qui vont probablement encore être instaurés. Pour ceux, déjà existants, dont le financement n’est pas totalement assuré par le budget ordinaire de l’organisation (à savoir le CEDR et le CCT), il est difficile de formuler des recommandations autres qu’utopiques – telles que l’amendement des deux conventions concernées –. Une solution plus simple, basée sur ce qui s’est passé pendant des années dans le fonctionnement du CEDR, consiste à accorder des avances faites sur le budget régulier des Nations Unies. On a vu plus haut que cette solution n’avait pas toujours été retenue par le Contrôleur, mais cela ne nous empêche pas de la trouver recommandable, surtout si elle est assortie de décisions périodiques annulant les dettes des pays les plus démunis, comme cela se fait en matière économique. A court terme, on peut néanmoins souhaiter que tant les Etats parties qui paient leur cotisation que l’Assemblée générale continue à rappeler aux autres Etats parties leurs obligations financières. Comme ceci ne paraît pas avoir été très efficace jusqu’ici, on peut aussi faire appel à la création d’un fonds de contributions volontaires, du moins pour ce qui touche à la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, les arriérés n’étant pas considérables dans son cadre568 ; mais cette solution reste insatisfaisante sur le plan des principes, puisque même si elle permettait éventuellement au mécanisme de fonctionner moins mal, elle ne garantirait pas son fonctionnement pour autant, ne permettant toujours pas de toucher les arriérés dus et créant le précédent dangereux que – lorsqu’un mécanisme est mis en péril par des Etats qui manquent de « sérieux » dans l’exécution d’obligations qu’ils ont librement contractées – la situation est rattrapée par d’autres, qui tiennent à ce que le système fonctionne. Reste la solution envisagée par l’expert chargé de l’étude sur un meilleur fonctionnement des organes de supervision, à savoir que la réunion des Etats parties à la Convention devrait considérer la possibilité de suspendre le droit de vote des Etats ne payant pas leurs contributions.569 Mais là encore, il apparaît que c’est une solution difficile à mettre en pratique puisqu’il faudrait pour ce faire l’accord unanime des Etats parties.570 Autre solution : qu’un Etat dépose plainte contre un autre pour violation de la Convention, en l’occurrence de son article 8 § 6 portant obligation financière, ce qui n’a que peu de chance de se produire (voir plus haut, 1^re partie, I l)B)c)). Et même alors, il n’est pas certain que l’Etat à l’encontre de qui la plainte aurait été déposée s’acquitte de ses obligations financières.

48Par ailleurs, en ce qui concerne les changements d’attitudes souhaitables à l’intérieur de l’ONU, il serait sans doute judicieux de commencer par procéder à une évaluation du système des rapports et par rassembler les nombreuses indications dont on dispose déjà relativement aux arriérés, aux rapports en retard, aux difficultés rencontrées par les Etats, etc. Ensuite, une réflexion pourrait s’amorcer en toute connaissance de cause et ainsi des solutions systématiques, à la fois exigeantes et possibles, être proposées.

49Il ressort déjà des deux réunions des présidents et de l’étude de P. Alston que d’une part des mesures doivent être prises pour réduire la charge des Etats et que d’autre part l’utilisation de l’expertise et des moyens disponibles doit être optimisée.

50La charge des Etats serait réduite si les premières parties des directives des différents comités de supervision relatives à la forme et au contenu des rapports gouvernementaux étaient fondues en un seul texte. Une telle refonte permettrait aux Etats parties de tous les traités relatifs aux droits de l’homme sous les auspices des Nations Unies de ne soumettre plus qu’une seule fois les informations générales de base que tous les comités leur demandent, sans qu’ils ne soient limités dans leur possibilité d’en proposer des mises à jour, bien entendu. Les États n’auraient plus par conséquent qu’à présenter des rapports traitant de l’application des articles de chaque convention. L’élaboration d’un tel texte uniforme semble en bonne voie, les différents comités ayant chacun à son tour étudié et proposé des amendements au texte initialement préparé par le Secrétariat, comme l’avait souhaité l’Assemblée générale à sa 43^e session (1988).571 Nous y reviendrons dans notre approche organique. Il a parfois été avancé que la charge des Etats serait peut-être encore réduite s’il ne leur était plus demandé que de soumettre un rapport unique sur toutes les questions concernant les droits de l’homme, rapport qui serait examiné par les différents organes selon leur mandat572. Pour notre part, nous ne pensons pas que la rédaction d’un tel rapport diminuerait la tâche des différentes administrations internes qui concourent à la préparation des rapports actuels, sauf en ce qu’elle représenterait la collecte d’une quantité d’informations équivalente à la somme des rapports actuellement soumis, auquel cas ce serait une charge plus lourde puisqu’elle aurait à être assumée en une fois. Par ailleurs, une harmonisation plus importante que celle présentement en chantier entre les obligations contenues dans les différents instruments non seulement poserait des problèmes juridiques délicats573, mais risquerait aussi d’amoindrir la qualité de la supervision effective des différentes obligations contractées jusqu’ici assurée et constituerait une atteinte à l’autonomie des divers comités. Sauf bien sûr dans l’hypothèse où une disposition dans ce sens figure dans une convention, comme c’est le cas dans le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels (cf. art. 17 § 3 : « une référence précise à ces renseignements suffira »). On pourrait imaginer alors d’envoyer copie des informations en question.

51La charge pesant sur les Etats pourrait d’autre part être allégée si la périodicité des rapports requis était plus harmonieuse. Dans ce sens, deux mesures sont à envisager. D’une part, il faudrait s’assurer de ce que les obligations de soumettre un rapport sont réparties le mieux possible tout au long de l’année – ou de plusieurs années – pour chaque Etat. Dans cette optique, les autorités devraient pouvoir bénéficier de conseils préalables à la ratification, afin de pouvoir éventuellement surseoir à un tel acte s’il devait entraîner, en vertu des périodicités des différents instruments déjà ratifiés, une charge trop concentrée dans le temps. Une meilleure répartition des dates d’échéance de soumission des rapports pourrait, si l’on en croit les conclusions auxquelles arrivent les présidents des organes de supervision après discussion, contribuer considérablement à ce que les Etats soient en mesure de présenter leurs rapports à temps. D’autre part, l’harmonisation des périodicités peut être envisagée non plus dans l’optique d’un Etat donné mais de façon plus générale. En effet, maintenant que la pratique des différents organes de supervision est d’examiner l’application des conventions tous les quatre ou cinq ans (cf. I l)A)a)), il serait bon qu’une telle périodicité soit également prévue dans les conventions à venir, car – les Etats ne ratifiant que rarement plusieurs conventions le même jour – ces intervalles comparables permettent un bon échelonnement des obligations de soumettre des rapports. Il ne nous paraît par contre pas nécessaire d’uniformiser absolument ces périodicités de quatre et cinq ans, dans la mesure tout d’abord où celle de quatre ans se trouve dans le cadre de conventions spécifiques et celle de cinq ans dans le cadre, plus lourd, des Pactes, ce qui se justifie ; et dans la mesure ensuite où une harmonisation plus poussée ne peut de toute façon se faire sans amender les conventions.

52Une autre façon d’aider les Etats à remplir leur obligation de rendre compte serait d’achever la préparation du « manuel destiné à aider les Etats à s’acquitter de l’obligation qui leur [est] faite de présenter des rapports » auquel le Centre pour les droits de l’homme travaille actuellement « en collaboration avec l’Institut pour les Nations Unies pour la formation et la recherche (UNITAR) ».574 Cette initiative est d’autant plus à encourager que dans le cadre de l’OIT, qui dispose depuis longtemps d’un tel manuel (cf. notre note 34), cet outil s’est révélé précieux.

53Egalement dans le cadre du programme de services consultatifs, il est évident qu’une utilisation plus systématique de l’expertise disponible serait tout à fait recommandable. “Ideally, an international pool of experts should be formed upon whom the UN could call when necessary. The UN Center for Human Rights could draw up a register of names from which countries wishing assistance could choose in consultation with the UN Center”.575 Sans aller immédiatement jusque là, on pourrait commencer par faire profiter les Etats des connaissances des experts, ceci notamment entre les sessions des divers comités. Dans cet esprit, le Comité des droits de l’homme avait montré l’exemple en la matière en mettant l’un de ses membres à la disposition d’un gouvernement devant élaborer une constitution ; la participation de deux membres du CCT à des cycles de formation au Pérou et en Argentine doit également être relevée. Il est évidemment souhaitable que de telles expériences se développent.

54Le système des rapports pourrait par ailleurs être amélioré si s’organisait sur un pied large une consultation inter-organisation, une véritable coopération entre agences. On sait que divers instruments imposent des obligations comparables, sinon les mêmes. On sait aussi que certaines agences – l’OIT, notamment, mais aussi l’UNESCO en matière de non-discrimination, ou d’autres – disposent d’une expérience et d’une masse considérable d’informations. Il convient certainement que la coopération s’accroisse entre les services concernés par ces questions. On pourrait notamment envisager des consultations sur des questions pointues. « [Des] experts des institutions [pourraient] venir devant l’un ou l’autre des comités pour faire un bref exposé technique sur une question déterminée ».576 Par ailleurs, de même qu’il avait en 1969 préparé une analyse comparative du Pacte relatif aux droits civils et politiques et des Conventions et Recommandations en matière des normes internationales du travail577, le Bureau international du travail devrait “be encouraged to consider the preparation of an updated and expanded analyses that would take account of all of the six United Nations treaties covered by the present study”.578

55Enfin, il apparaît que certains doublements pourraient être évités. On a évoqué plus haut déjà la possibilité de ne soumettre qu’un rapport – suivi de mises à jour – dans le cadre de la première partie des directives relatives à la forme et au contenu des rapports gouvernementaux, conformément auxquelles des informations générales sur la situation du pays et son système juridique doivent être soumises aux divers comités chargés de la supervision des instruments internationaux. La commission consultative néerlandaise sur les droits de l’homme et la politique étrangère suggère par ailleurs les allégements suivants : “Progress reports on the implementation of [...] conventions [covering only a specific field] can often be confined to specific points. Where necessary the committee concerned can indicate particular points to be covered in follow-up reports”579; “Where states are parties to more than one [...] convention, a national approach can prevent duplication in the consideration of reports. A general principle here would be that the specific takes priority over the general. This means that reports concerning a right specifically covered by a particular convention do not need to be extensively repeated and dealt with by the supervisory committee of another convention which stipulates the right in more general terms”.580 Ces deux suggestions nous paraissent à retenir dans la mesure seulement où on n’en fait pas une règle rigide mais où au contraire elles offrent une flexibilité supplémentaire aux organes de contrôle. En effet, il nous paraît primordial que les différents comités appliquent les principes qu’ils ont eux-mêmes dégagés et la pratique qu’ils ont eux-mêmes définie à cet égard, et surtout que leur approche des droits de l’homme ne devienne pas morcelée sous prétexte de gagner du temps.

56En ce qui concerne le système des communications, il est moins aisé de faire des recommandations, l’identification des difficultés rencontrées tant par les organes que par l’administration onusienne étant d’ordre confidentiel (voir I l)B)h), le dernier paragraphe).

57Cependant, on peut d’ores et déjà déduire, à la fois des conclusions pessimistes auxquelles nous sommes arrivés ci-dessus relativement à l’évolution en personnel du Centre pour les droits de l’homme, et à la fois de la constatation que les ratifications augmentent et donc que l’utilisation des procédures de communications est appelée à se développer, qu’il serait justifié de renforcer les effectifs de la section des communications du Secrétariat. C’est là une recommandation qui s’adresse aux Etats parties aux principaux instruments, ainsi qu’à l’Assemblée générale puisque c’est dans son cadre que pourrait éventuellement être votée une résolution reconnaissant l’accroissement à venir de la charge en question.

58En ce qui concerne le système des communications, d’un point de vue technique, à présent, il y a plusieurs sortes de recommandations à faire : celles rattachées au plan des principes, et celles d’ordre plus pratique. Mais il faut distinguer entre la procédure 1503 et les procédures de communication conventionnelles.

59En ce qui concerne la procédure 1503, les recommandations qu’on pourrait faire se limitent à celles déjà présentées dans notre première partie, la balle étant pour le reste dans le camp – politique – des Etats membres de la Commission des droits de l’homme et de l’ECOSOC. Sur le plan des principes, le plus grand défaut de cette procédure étant la confidentialité des résultats relatifs à des situations graves et persistantes, il conviendrait que la résolution 1503 soit modifiée. Vu la faible probabilité d’une telle modification, on se doit de suggérer que les organes politiques concernés – c’est-à-dire la Commission des droits de l’homme et l’ECOSOC – montrent davantage de volonté soit à entamer une discussion publique, soit à rendre publics les conclusions en application du paragraphe 8 de la résolution. D’un point de vue pratique, on pourrait tout au moins suggérer aux Etats composant ces organes qu’ils ne temporisent pas, comme ils le font à présent, lorsqu’ils s’apprêtent ou hésitent à condamner un Etat (cf. supra note 139 et texte correspondant). Ce sont en tout cas là trois recommandations qui s’adressent aux Etats, afin qu’ils adoptent une approche plus équilibrée animée par le souci de protéger les droits de l’homme et non par un esprit partisan, de groupe, que ce dernier soit régional, religieux, ou autre.

60Pour ce qui est des procédures conventionnelles, sur le plan des principes, il s’agit au contraire de continuer sur la voie actuelle581, c’est-à-dire de laisser les organes de supervision comme le Secrétariat adopter une approche orientée vers la protection des victimes.582 Cette tendance pourrait être renforcée par l’instauration de mécanismes d’octroi d’aide judiciaire, ainsi que par la généralisation de demandes de réparation lorsqu’une violation a été constatée. Dans le même esprit, il serait bon que l’ordre d’examen des communications soit établi selon des critères à définir, le premier étant l’urgence, et non plus selon l’ordre chronologique. Toujours dans le même sens, il convient de continuer à éviter les conflits de juridiction ou d’interprétation.

61Sur le plan pratique, le système des communications pourrait gagner encore en qualité si, dans certains cas, des décisions interlocutoires étaient prises par les organes de supervision. L’engorgement des services traitant des communications n’étant, lui, pas souhaitable, il conviendrait que de telles mesures conservatoires soient adoptées avec circonspection. Cependant, la prise de « décisions provisoires » pourrait se révéler une façon intéressante, une fois la recevabilité d’une communication établie, d’obtenir des « renseignements supplémentaires » et ainsi – en protégeant déjà le plaignant dans une certaine mesure – de se donner les moyens de prendre la décision la plus équitable possible.583

62Toujours dans un but pratique, il faudrait faciliter l’acheminement de toutes les communications destinées à déclencher les procédures du Groupe de travail sur les disparitions forcées, ou celles des Rapporteurs spéciaux sur la torture et sur les exécutions sommaires ou arbitraires. Pour cela, il conviendrait d’autoriser les bureaux de l’ONU dans les pays à transmettre au Centre ces communications, donc tout d’abord à les recevoir. Afin d’éviter les problèmes évoqués à ce propos dans notre première partie, il faudrait que les communications transmises de cette façon ne soient accompagnées d’aucune observation relative au bien-fondé de la communication.

63Dans le même esprit pratique, le système des communications conventionnelles pourrait gagner en cohérence si l’emploi de procédures de suivi était généralisé. A ce propos, une part de responsabilité revient aux organes chargés de surveiller l’application des conventions, c’est pourquoi nous en traiterons plus loin (voir notre approche organique) ; mais il convient aussi que les Etats prennent conscience qu’ils ont la possibilité de soulever la question de la non-mise en œuvre éventuelle de décisions finales (“views”). Leurs représentants pourraient par exemple le faire de façon plus systématique dans le cadre de la 3^e Commission de l’Assemblée générale, où les rapports annuels des organes de contrôle – dans lesquels ces “views” apparaissent, précisément – sont discutés.584

64Pour ce qui touche au système des enquêtes, on a déjà eu l’occasion de dire qu’il n’est pas souhaitable, au contraire de celui des communications, de le fondre dans un minimum de procédures et d’éviter tout chevauchement.585

65En revanche, il ne fait pas de doute que des échanges d’informations entre les divers organes chargés de mandats ad hoc ne peuvent se révéler négatifs. Dans ce sens, les différents rapporteurs spéciaux par pays pourraient faire profiter les rapporteurs thématiques de leurs connaissances d’une situation donnée, et vice versa. C’est évidemment à travers les services du Secrétariat qu’une coordination systématique devrait se mettre en place ; mais il appartient aussi aux rapporteurs, quels qu’ils soient, de prendre connaissance de documents sinon fournis du moins disponibles.

66Dans l’optique d’une meilleure coopération, il pourrait être envisagé une réunion regroupant les représentants ou rapporteurs spéciaux et des présidents de groupes de travail. On sait l’accueil positif réservé aux deux réunions de présidents des organes conventionnels à s’être tenues jusqu’ici. Une réunion du même genre pourrait sans doute avoir des répercussions dynamiques dans le cadre des procédures constituées aux fins d’enquête. Il nous paraît que la possibilité d’un tel échange de vues devrait d’autant plus être considérée que ce serait là une façon peu onéreuse d’améliorer, en tout cas de dynamiser, le système des procédures d’investigation. En effet, il suffirait de convoquer la réunion après une session de la Commission ou de la Sous-commission pour que ses incidences financières soient quasi-nulles, les personnes intéressées se trouvant alors déjà réunies à Genève. Pour qu’elle soit utile, une telle réunion devrait évidemment permettre la rencontre des représentants, rapporteurs et groupes de travail de la Commission, mais aussi de ceux de la Sous-commission. On pourrait envisager d’y convier aussi un expert de l’OIT doté d’expérience dans le domaine du “fact-finding”.

67D’un point de vue plus juridique, il serait souhaitable pour le système d’enquête que les sources d’information ne soient pas limitées, la responsabilité revenant au(x) mandaté(s) d’assurer un tri des informations.

68Pour l’avenir, on peut souhaiter – comme on l’a dit plus haut dans notre partie sur les mécanismes thématiques – que, dans l’établissement de procédures d’enquêtes nouvelles, une approche thématique soit préférée à une approche par pays.

69Mais il faudrait surtout que des procédures nouvelles, même thématiques, ne soient pas créées à un rythme trop soutenu, tout d’abord parce que les rapports des organes chargés de les mener ne seraient pas examinés de façon approfondie durant les sessions de la Sous-commission ou de la Commission dans ce cas, ensuite parce qu’il faut se garder de la facilité de charger des rapporteurs d’étudier toutes les questions ou les situations quelles qu’elles soient. A notre avis, une telle prolifération n’aurait pour effet que de minorer l’audience et le prestige des quelques procédures existantes, bien choisies, qu’on a considérées comme efficaces jusqu’ici. Il conviendrait donc que les représentants d’Etats de la Commission comme les experts de la Sous-commission freinent dès à présent la tendance qu’on a cru voir se dessiner – avec la nomination de nouveaux rapporteurs spéciaux, cf. plus haut I l)C)e) et II 2)A)b) – et qui consiste à multiplier les enquêtes sur des questions non primordiales tout en ne parvenant pas à confier aux personnes chargées de les mener un mandat large et des pouvoirs étendus, notamment en matière de sources d’informations. La création de nouvelles procédures devrait être décidée en fonction de l’importance (qualitative et quantitative) et de l’urgence du problème en question.

70Toujours dans une perspective d’avenir, s’il appartient aux experts chargés d’enquêtes de mener celles-ci de façon équitable, il revient en revanche aux représentants d’Etats (Commission) ou aux experts indépendants (Sous-commission) qui les mandatent de les choisir capables et à même d’adopter – et de juger de ce que sont – des procédures équitables et sérieuses, de façon que les Etats soient encouragés à collaborer lors de la mise en œuvre de ces mécanismes.

b) Approche organique

71Evidemment, dans le cadre des Nations Unies, la plupart des responsabilités reviennent aux Etats membres de l’Organisation. Il est néanmoins quelques domaines – ou plutôt quelques points – sur lesquels les organes créés par les Etats ont une influence certaine. Ce n’est que sous cet angle qu’on abordera cette partie de notre travail, où l’on ne considérera donc pas ce qu’il conviendrait de faire pour que les organes existants fonctionnent mieux, mais ce qu’il leur appartient de faire pour que l’évolution aille dans un sens positif.

72Avant de faire des suggestions, il faut rappeler, même si on l’a déjà évoqué plus haut, que des comités ou autres organes institués pour mettre en œuvre les droits de l’homme sont peut-être victimes de leur méticulosité, et que leurs dysfonctionnements sont souvent, en même temps qu’un signe négatif, un point positif.

73Il convient à notre avis que les organes existants à ce jour décident de s’attacher, maintenant que la phase d’élaboration des droits de l’homme est nettement amorcée, à travailler dans le sens de la mise en œuvre des droits reconnus ; et non dans celui d’une recherche abstraite.

74Cela signifie entre autres qu’il faut qu’ils surveillent l’application en droit interne des droits en question, en mettant un accent particulier sur la surveillance de la publicité qui est faite autour de ces droits comme de l’existence de moyens effectifs de les exercer et de les faire respecter. A cet égard, ils doivent s’assurer de la publicité faite autour de leurs propres travaux.

75Cela signifie aussi qu’il convient qu’ils examinent, aussitôt que possible, toutes les façons de rendre flexibles leurs procédures de telle sorte que des mesures d’urgence puissent être prises chaque fois que nécessaire, et notamment entre les sessions.586 Cela pourrait se faire, par exemple, si un article de leur règlement permettait qu’en certaines circonstances, des dérogations puissent être faites à la procédure habituelle.

76Cela signifie d’autre part que le suivi de la mise en œuvre de leurs décisions, observations ou recommandations, selon les cas, doit être renforcé. Dans cette optique, il conviendrait de systématiser l’envoi de rappels, tant en ce qui concerne les rapports gouvernementaux que les demandes de compléments d’information, éventuellement de déléguer complètement la responsabilité d’envoyer ces rappels au Secrétariat, afin que la question n’ait pas besoin d’être débattue durant les sessions.587

77Par ailleurs, il faut évidemment que les comités s’efforcent d’avoir une attitude constructive envers les Etats parties. Cela ne signifie pas qu’il leur faut être obséquieux⁵⁸⁸, mais en tout cas équitables589.

78Dans le même but – l’optimisation du dialogue entre Etats et organes chargés d’appliquer des procédures de mise en œuvre des droits de l’homme –, il est indispensable que les procédures deviennent plus rentables. Cela signifie entre autres que l’Etat devrait de plus en plus obtenir l’assurance que sa coopération lui aura apporté quelque chose ; mais cela signifie surtout – dans le cadre qui nous préoccupe, tout au moins – que les comités devraient fournir un effort particulier pour gérer mieux leurs temps de travail durant les sessions. Ainsi, par exemple, lors d’examens de rapports, ils pourraient s’efforcer à la concision, tant dans leur propre façon de poser les questions et de faire état de leurs observations (cf. supra II l)B)b), l’exemple du CDESC) que dans l’élaboration d’une pratique qui permette de brider les représentants d’Etats trop bavards. Dans cette optique, l’institution de rapporteurs ou coordinateurs qui préparent le travail à l’avance, en analysant notamment les rapports soumis par les Etats parties à la convention en question (cf. supra ibidem, l’exemple du CEDR), ou les dernières communications (cf. note 587), pourrait encore s’étendre. A la condition, bien entendu, que des critères d’appréciation semblables soient employés par les différents rapporteurs ou coordinateurs d’un même comité, et donc préalablement soigneusement établis. Enfin, du temps pourrait être gagné si, dans les procédures de rapports, les informations additionnelles étaient fournies – et donc d’abord demandées sous cette forme, en fait – par écrit plutôt qu’oralement.

79Une meilleure gestion du travail pourrait aussi être obtenue d’une autre façon : il faudrait se placer non plus du point de vue de l’utilisation du temps de session, mais de celui de l’utilisation du temps inter-sessionnel. Ainsi, on pourrait suggérer que les divers experts commencent eux-mêmes de préparer des analyses de fond, voire déjà des amorces d’« observations générales » (“general comments”), sans attendre les propositions faites par un Secrétariat déjà surchargé, comme on l’a vu plus haut. Leur expertise demeurant en dehors du temps des sessions, il est regrettable qu’ils ne l’utilisent pas davantage : cela allégerait leur travail en temps de session, et les rendrait donc disponibles pour d’autres tâches.

80Allant plus loin, on peut se demander si la méthode suivie par les organes des Nations Unies – essentiellement dialogue oral entre les comités et les gouvernements – est vraiment la meilleure pour une utilisation rationnelle de leurs ressources. En partant de la pratique des questions préparées d’avance et communiquées aux gouvernements, on pourrait imaginer la modification suivante : dans une première phase, le comité adresserait à chaque gouvernement des questions et commentaires par écrit, avec une demande de réponse dans un temps déterminé ; il ne demanderait d’entendre un représentant du gouvernement, dans un deuxième temps, qu’une fois que les problèmes demandant d’être approfondis auraient été précisés par un échange écrit. Cette méthode présenterait des avantages majeurs : une économie de ressources, une attention plus ciblée aux vrais problèmes, un gain de temps, etc. Mais elle suppose évidemment un changement considérable d’habitudes.

81En matière de procédures également, les organes de contrôle ont la possibilité de faire avancer les droits de l’homme : “[i]mproved procedures, [...] and avoiding delays, are matters for further discussion and efforts by and within the organs themselves”.590 Il convient notamment qu’ils s’efforcent de se montrer imaginatifs. A cet égard, l’initiative du CDESC de tenir une discussion annuelle, approfondie, sur un droit ou un article spécifique du Pacte a apporté la preuve qu’il restait encore des procédures originales à instaurer.591 Mais il importe aussi que les organes de supervision se montrent pragmatiques. A cet égard, il serait souhaitable que le mandat du rapporteur sur les nouvelles communications, institution du CDH, soit allongé, sa durée actuelle – un an – étant juste assez longue pour l’acquisition d’une bonne connaissance des communications pendantes. Du reste, on peut suggérer un mécanisme autre que celui d’un rapporteur sur les nouvelles communications – ceci intéressant pour l’instant seulement le CDH – dans la mesure où, puisque le nombre des communications pendantes est relativement important, le travail pourrait être divisé entre différents experts. Dans le cas où les experts seraient chacun responsable de quelques affaires, ceci du stade de l’établissement des faits à celui de l’élaboration d’un projet de décision au fond, leur charge se trouverait plus légère. Il reviendrait bien entendu à l’expert de décider à quel moment la communication pourrait être présentée au groupe de travail. Ainsi, flexibilité inter-sessionnelle et décharge du Secrétariat se trouveraient conjuguées. Toujours pour ce qui est du pragmatisme, on pourrait envisager que – comme le fait déjà de facto le Comité des droits de l’homme dans le cadre du Protocole facultatif – les organes chargés de la supervision des rapports prennent des décisions à la majorité, avec la possibilité pour des membres individuels (soit de la majorité, soit d’une minorité) de consigner leur point de vue, cette manière d’agir fonctionnant parfaitement, et souvent indépendamment des divisions idéologiques traditionnelles (voir notre tableau 8). S’il peut avoir des doutes sur la légalité des conclusions sur chaque pays adoptées par un comité en tant que tel, rien n’empêcherait un groupe de membres, au sein d’un comité, d’exprimer en commun ses commentaires à la suite d’un examen d’un rapport, ce qui pourrait revenir à l’expression d’un point de vue majoritaire.

82Sur le plan personnel, les experts des organes de supervision doivent faire l’effort d’assister aux séances de réunion. Il serait bon à ce propos que des décisions puissent être prises, au sein même des organes – et si cela se révèle impossible, par les bureaux – afin que les noms des experts manquants à leurs obligations soient clairement indiqués dans les rapports annuels des organes concernés. On pourrait même envisager des retenues sur émoluments, dans une certaine mesure ou passé un certain seuil, par exemple.

83En ce qui concerne les interactions entre organes, la coopération et l’échange d’information doivent être poursuivis. Ils pourraient sans doute être accrus encore, et notamment sur un plan informel de rencontres entre experts, et entre fonctionnaires des différentes sections du Secrétariat concernées par des questions similaires ou proches. Des relations, et surtout les réunions, entre présidents sont à conserver. Bien entendu, des contacts entre rapporteurs spéciaux et organes de supervision sont aussi à entretenir dans les cas du rapporteur sur la torture de la Commission des droits de l’homme avec le Comité contre la torture – le rapporteur sur les exécutions sommaires pouvant du reste aussi apporter sa contribution et retirer un bénéfice de cet échange de vue –, et des rapporteurs annuels de la Sous-commission traitant de questions déjà examinées par un organe quelconque.

84La coopération pourrait s’intensifier par ailleurs avec les institutions spécialisées (cf. supra II 2)B)a)). De la même façon, un accroissement de la consultation des ONG pourrait être suggéré. Il serait même souhaitable que les organes puissent en arriver à recommander aux Etats parties à certaines conventions de s’adresser, en certaines occasions, à des ONG locales.592

c) Approche globale

85Avant de proposer quelques solutions possibles, il faut rappeler que les progrès ont été plus rapides qu’on ne l’aurait jamais imaginé, surtout à la fin des années 60 et au début des années 70, lorsque les procédures dont nous avons jusqu’ici analysé le fonctionnement étaient mises sur pied. Il faut par conséquent se garder, en voulant les améliorer d’un côté, de gâcher ce qu’elles ont de positif de l’autre. C’est le moindre effort qu’on doive faire dans un domaine où les dépassements de situations se font souvent trop lentement encore – comparé à ce que sont en droit d’attendre les victimes de violations de leurs droits, en tout cas –. Ainsi, l’établissement de nouvelles conventions et, partant, de nouveaux organes de supervision, risque-t-il à notre avis d’amoindrir le travail qui se fait déjà dans le cadre du système des rapports. De la même façon, il ne faudrait pas que les améliorations proposées du système des rapports se fassent au détriment de celui des communications. Mais nous touchons là à nouveau au problème des ressources humaines du Centre pour les droits de l’homme : il est clair que si les fonctionnaires doivent se partager entre diverses tâches, la qualité de l’un et l’autre système en souffrira, ce qu’il conviendrait avant tout d’éviter.

86Des suggestions qui suivent, on a écarté volontairement celle qui consisterait à recommander la fusion en un seul des organes existants. Une solution aussi radicale exigerait en effet l’accord préalable de tous les Etats parties concernés à l’amendement des conventions existantes, ce qui nous paraît ressortir d’une approche trop lointaine, si ce n’est tout à fait irréel. De plus, il est fort à craindre que – nous renvoyons ici à notre paragraphe précédent – « en raison de l’importance des modifications requises pour aboutir à une unification significative, il pourrait être difficile de prévenir l’adoption “d’innovations” méthodiques ou instituionnelles qui, dans la pratique, réduiraient l’efficacité des modes d’approche existants ».593

1. Limitation de l’éclatement des contrôles

87En revanche, il serait tout à fait raisonnable de recommander que, dans la mesure du possible, les nouveaux textes conventionnels ne prévoient pas de nouveaux organes pour en contrôler l’application, mais confient cette tâche à des organes préexistants. Au cas où les mandats de ces derniers sembleraient proscrire de telles fonctions, on pourrait imaginer que, comme le Conseil d’Etat français, ou la Cour de Cassation, les organes siègent en « chambres ». Selon cette hypothèse, le Comité des droits de l’homme aurait pu fonctionner en « chambre examinant les questions relatives à la torture », et le Comité contre la torture n’être pas créé. C’est du moins une solution qui paraît acceptable à l’expert chargé de « l’étude sur la manière dont pourrait être abordée à long terme la question de la supervision de l’application de nouveaux instruments relatifs aux droits de l’homme ».594

88Une autre solution acceptable est évidemment de recourir à des protocoles additionnels à des traités existants. Le fait que ces protocoles ne seraient accessibles qu’aux Etats ayant signé l’instrument originel ne nous paraît pas vraiment constituer un inconvénient : en effet, en ces temps de recherche de la ratification la plus universelle possible des principaux instruments relatifs aux droits de l’homme, ce serait là un moyen de forcer l’allure de certains Etats peu désireux de se mettre au ban de la société internationale en ne ratifiant aucun instrument ; tout au moins une façon pour les Etats votant les résolutions de l’Assemblée générale appelant à une telle ratification de rester cohérents.

2. Evaluation du programme

89En attendant de telles circonstances, la suggestion suivante peut être faite : le programme des droits de l’homme a besoin d’être évalué, et une réflexion critique à ce sujet doit se poursuivre. On a dit déjà plus haut qu’elle s’amorçait ; il serait regrettable qu’on s’en tienne là. Il serait important que les différentes initiatives prises dans ce cadre puissent être coordonnées d’une façon ou d’une autre595, et surtout que les études faites soient utilisées et non pas simplement saluées.

3. Financement

90Autre suggestion qui profiterait à la stratégie globale des Nations Unies en matière de procédures : il conviendrait de ne plus instaurer de mécanismes auto-financés, sinon des fonds destinés à l’alimentation d’activités connexes telles qu’organisation de séminaires ou de conférences. On a déjà eu l’occasion de faire cette recommandation pour autant que le système des rapports soit concerné (cf. ci-dessus II 2)B)a)) ; on la réitère ici pour une application plus générale dans l’avenir.

91En effet, « tous les organes créés en vertu d’instruments internationaux [sont] des éléments indispensables du système international global de promotion et de protection des droits de l’homme et [...] toute action qui constitu[e] une menace ou un obstacle réel à leur bon fonctionnement [doit] être neutralisée par des normes appropriées de la part de l’Organisation des Nations Unies. Le non-acquittement par un nombre limité d’Etats parties des obligations financières que leur impos[ent] les instruments applicables ne [doit] ni gêner ni saper, d’une façon ou d’une autre, le travail des comités. Admettre cette ingérence unilatérale équivau[t] à donner un droit de veto à tout Etat qui, pour une raison quelconque, voudrait paralyser un comité tout entier. Cela serait contraire aux fondements sur lesquels repos[ent] les dispositions de la Charte des Nations Unies relative aux droits de l’homme et les diverses obligations conventionnelles. »596 Par conséquent, il appartient à la Commission des droits de l’homme et à l’Assemblée générale, respectivement l’organe technique compétent et l’organe le plus élevé, de chercher des moyens d’assurer le fonctionnement efficace des mécanismes jusqu’ici créés. Il n’est pas acceptable qu’en matière de droits de l’homme des principes chers aux économistes tels que « c’est à l’usager de payer le service dont il bénéficie » prennent le pas sur l’idée de « service public » gratuit et d’« intérêt général ». On a déjà développé plus haut (cf. II1)B)c)) les effets dissuasifs de l’autofinancement, et fait valoir que ces effets vont à n’en pas douter dans le sens opposé à la recherche de la mise en œuvre la plus efficace des droits de l’homme établis. Seul un financement sur le budget ordinaire des Nations Unies est à cet égard compatible avec les objectifs de l’Organisation.

4. Ressources en personnel

92On a eu l’occasion plusieurs fois au cours de ce travail de se rendre compte de l’importance du facteur personnel dans l’application des normes établies. C’est là peut-être une surprise, mais on ne peut douter de ce que, malgré son gigantisme, l’ONU soit – et de façon majeure – tributaire des humains qui la servent. Ce facteur personnel joue particulièrement dans deux secteurs : les procédures d’enquête, qu’elles soient par pays ou thématiques, et le secrétariat.

93Pour le premier secteur, le choix des différents rapporteurs, membres de groupes de travail ou experts appartenant à des comités de contrôle de l’application de conventions est primordial. Il convient que les Etats membres de l’Organisation se pénètrent de cette vérité première, et qu’ils agissent en conséquence lors de chaque nomination ou proposition de candidature.

94Pour ce qui est du Secrétariat, son rôle dépend essentiellement de l’importance de ses effectifs et de leur qualité. La bonne utilisation des possibilités des fonctionnaires engagés est capitale ; mais plus encore leur recrutement, et leur recrutement en nombre suffisant (cf. II l)B)d)). A cet égard, et pour que le Secrétariat des Nations Unies soit à même de jouer un rôle de « facteur d’équilibre » dans tous les mécanismes existants jusqu’ici, il conviendrait de repenser complètement la politique et la gestion actuelle en la matière. Dans ce sens aussi, la coordination entre les services de Genève, New York et Vienne devrait être très nettement renforcée. On pourrait aussi, à terme, imaginer une refonte de la structure actuelle du Centre pour les droits de l’homme, dans la mesure où cela permettrait une rationalisation de la gestion des ressources humaines déjà disponibles, par exemple.

5. Assistance technique

95D’une façon raccourcie, on doit considérer qu’un mélange des fonctions de contrôle et d’assistance n’est en rien positif pour la mise en œuvre des droits de l’homme (cf. II2)A)c)). Des dispositions doivent donc être prises au niveau opérationnel pour que ces fonctions ne se confondent pas.

96C’est sur ces quelques remarques synthétiques que ce termine la dernière partie de ce travail. D’autres solutions, telles que, par exemple, la transformation complète du mécanisme de supervision des obligations contractées – par la fusion de tous les comités en un ou deux super-comités597 – pourraient encore certainement être évoquées. D’autres encore émaneront probablement de la grande conférence sur les droits de l’homme qui va se tenir en 1993. Mais nous n’avons voulu présenter que celles qui nous paraissaient à la fois les plus urgentes et les plus faisables.