1Un nombre important de mécanismes existent aujourd’hui qui ont pour but la mise en œuvre des droits de l’homme. Ils prévoient différentes techniques de contrôle et de supervision. On en dénombre généralement trois : le système des rapports, le système des plaintes ou communications, et le système des enquêtes. Certaines de ces techniques sont prévues par des instruments internationaux ; d’autre part des décisions des divers organes. Ce sont ces différents systèmes que nous allons analyser à présent.

A) Analyse des systèmes de rapports ayant une base conventionnelle

2Il faut tout d’abord préciser qu’il existe des rapports établis par des Etats comme des rapports établis par des organes internationaux. Nous traiterons ici de ceux établis par les Etats parties à certains traités puisque c’est le procédé qui permet de contrôler que les Etats remplissent effectivement leurs obligations conventionnelles que nous allons étudier.

3Il a existé – et il existe encore, dans le cadre de l’OIT ou de l’UNESCO par exemple – des systèmes qui prévoient la présentation de rapports sur des normes non obligatoires des droits de l’homme, soit sur des conventions non ratifiées, soit sur des recommandations. L’ONU a connu un tel système de rapports périodiques entre 1956 et 19771 Bien que de tels systèmes puissent sans doute s’avérer utiles, nous ne les traiterons pas dans le cadre de ce travail, nous limitant à ceux à base conventionnelle.

4Cette délimitation du sujet étant faite, nous pouvons aborder les caractères généraux des systèmes de rapports.

5L’obligation de préparer et de soumettre des rapports peut, d’une façon générale, trouver son fondement soit dans l’acte constitutif de l’organisation concernée, soit dans un traité relatif aux droits de l’homme, soit dans les deux en même temps. Dans le cadre de l’ONU, elle est instituée par des traités.

6Mais une pratique ancienne de l’OIT dans ce domaine et l’expérience que cette organisation a pu apporter à l’ONU pour lui permettre de développer un système de rapports efficaces, justifie un bref rappel du développement de ce mécanisme.

7Lorsque l’OIT a été établie, des conventions relatives au travail avaient déjà été adoptées par la Conférence Diplomatique de Berne (1906). Or ces conventions prévoyaient que des Etats parties se communiqueraient certaines de leurs lois internes – relatives au travail de nuit des femmes notamment – et établiraient à l’usage de leurs cocontractants des rapports sur la façon dont ces lois étaient appliquées. De plus, élaborée en 1919, la Constitution de l’OIT prévoit toute une procédure pour l’adoption de normes, et donc aussi des procédures de mise en œuvre. C’est donc tout naturellement qu’elle prévoit un système de rapports périodiques sur les mesures prises pour mettre à exécution les conventions ratifiées (art. 22)2 En 1929 déjà, le Conseil d’administration approuvait des questionnaires-types servant à l’établissement de rapports ; cette activité se poursuivit au fur et à mesure de l’entrée en vigueur de nouvelles normes. Quand on sait qu’au début des années 1980, le nombre de ratifications des Conventions de l’OIT a atteint les 5000, et que celles-ci émanent de quelque 140 Etats, on voit de quelle expérience l’OIT dispose en matière de rapports3. Il était donc logique que l’on ait tenté de se servir de cette dernière en la matière et de copier ce qui pouvait l’être de son système au moment d’en établir un semblable dans le cadre de l’ONU.4

8Nous rappellerons brièvement pour mémoire que d’autres expériences sont à relever sur le plan international dans le domaine des rapports. Ainsi la Société des Nations a connu un tel système en ce qui concernait les mandats puisque l’article 22 du Pacte de la Société prévoyait un système de rapports annuels ; la Charte des Nations Unies elle-même contient des dispositions instituant un système analogue (art. 73 pour les territoires non-autonomes et art. 88 en ce qui concernait le régime de tutelle). L’UNESCO connaît également les rapports de par l’article VIII de sa Constitution. Sur le plan régional, le Conseil de l’Europe – surtout en ce qui concerne la Charte Sociale –, la Convention américaine des droits de l’homme et la Charte africaine prévoient tous des systèmes de rapports, du moins la possibilité de soumettre ou de demander de tels rapports.

9Ces antécédents mentionnés et ce rapide tour d’horizon effectué, voyons comment le système s’est développé dans le cadre de l’ONU. John Humphrey explique que, dès 1947, des tentatives ont été faites d’établir un système de rapports dans le cadre de l’article 64 de la Charte des Nations Unies5. Puis vinrent des discussions relatives à l’établissement d’un système de rapports périodiques, et l’établissement du système lui-même6. En 1967, la Commission des droits de l’homme estima que jusqu’à ce que les Pactes internationaux et les procédures qu’ils instituaient soient « largement acceptés », le système des rapports périodiques restait d’une valeur considérable. En 1969, la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale entra en vigueur, instituant spécifiquement un système de rapports ; celui-ci fut donc en fait le premier à contrôler la mise en œuvre d’un instrument ratifié. En 1976, les deux Pactes sont entrés en vigueur, et en 1976 une résolution de l’ECOSOC établissait le programme des rapports devant être élaborés par les Etats parties au Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels et apportait la précision que les Etats n’étaient plus tenus de soumettre des rapports périodiques sur le même sujet7. On sait ce qu’il advint par la suite du système des rapports périodiques8.

10Il nous reste à préciser maintenant, pour clore les généralités relatives au système des rapports, les différences qui existent entre les systèmes respectifs de l’OIT et des Nations Unies. L’OIT dispose d’un seul type de procédure pour examiner les rapports ; cette procédure (établie par des décisions de la Conférence et du Conseil d’administration) est la même pour toutes les conventions. Ce mécanisme charge un seul et même organe, composé d’experts, de la supervision des rapports portant sur quelque 150 Conventions. A l’ONU, au contraire, la méthode consiste à établir une procédure de contrôle par instrument, les différents mécanismes étant prévus dans les instruments eux-mêmes. Cette approche a pour effet qu’il existe à l’heure où l’on écrit ces lignes dans le cadre de l’ONU six procédures différentes dans le cadre conventionnel pour examiner les rapports reçus, chacune supervisant un seul traité.

11Ces différences ont des conséquences pratiques en matière, par exemple, de coût, de coordination, d’adoption de recommandations ou d’adaptation des procédures ; nous comptons aborder ces problèmes et évaluer leur importance en termes d’efficacité dans notre deuxième partie.

12Comme nous l’avons dit dans notre introduction, nous n’allons traiter, dans le cadre de ce travail, que des principales procédures de mise en œuvre des droits de l’homme à l’ONU. En ce qui concerne le système des rapports, il s’agira de celles prévues dans le cadre du Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, du Pacte relatif aux droits civils et politiques, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, de la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes, et de la Convention contre la torture et autres peines ou traitements cruels, inhumains ou dégradants. La procédure de supervision de la Convention internationale sur l’élimination et la répression du crime d’apartheid ne sera pas traitée ici, en raison, essentiellement, de la portée très limitée de l’examen des rapports soumis par les Etats. Nous ne traiterons pas davantage de la Convention contre l’Apartheid dans les Sports, entrée en vigueur le 3 avril 1988, et dont la première session du Comité d’experts s’est tenue du 16 au 20 octobre 1989, parce que seul le règlement intérieur du Comité a été adopté jusqu’ici, et qu’il est donc trop tôt pour évaluer son fonctionnement. Notons que le système des rapports est le seul prévu pour contrôler la mise en application de deux traités : le Pacte relatif aux droits économiques et la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes.

a) Périodicité des rapports

13Dans certains cas, la périodicité des rapports est prévue par une convention ; dans d’autres, elle est laissée à la discrétion de l’organe chargé du contrôle.

14D’une façon générale, il est reconnu que “it is obviously desirable to obtain reports at relatively close intervals, thus enabling monitoring bodies to keep abreast of developments and to obtain without undue delay clarification or information on corrective measures on points in respect of which implementation has been considered insufficient. However, in view of the growing burden falling on governments in meeting manifold reporting obligations, both within the UN system and within regional groupings, it is increasingly recognised that an unduly strict periodicity may lead to difficulties and delay, if not indeed breakdown, in the supervisory arrangements. One must consider not only the capacity of national administrations to meet their obligations, but also the capacity of supervisory bodies to cope with the volume of reports received.”9

15Le Pacte relatif aux droits civils et politiques prévoit que « les Etats parties [...] s’engagent à présenter des rapports [...] dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur du présent Pacte, pour chaque Etat partie en ce qui le concerne ; par la suite, chaque fois que le Comité en fera la demande » (art. 40 § 1, alinéas a et b). Le Comité s’est mis d’accord sur la fréquence d’un rapport tous les cinq ans ; et, en pratique, certains gouvernements ont fourni des rapports supplémentaires sur des questions soulevées lors de l’examen de leur rapport.

16En ce qui concerne le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels, il prévoit une périodicité « par étape, selon un programme qu’établira le Conseil économique et social » (art. 17 § 1). Dans la pratique, trois groupes de droits étaient supervisés, chacun exigeant un rapport tous les deux ans, un cycle complet durant donc six ans. Les rapports étaient examinés par un groupe de travail puis, en fait, par l’ECOSOC. En 1985, ce dernier décida qu’après le premier cycle de rapports, les étapes passeraient de deux à trois ans, allongeant ainsi le cycle complet à neuf ans. En 1987, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels commença à fonctionner10 ; et dès 1988, trouvant que ce cycle ne permettait pas d’avoir une vue d’ensemble, il recommanda que des rapports portant sur tout le Pacte soient examinés tous les cinq ans, comme il est d’usage pour l’autre Pacte11. Cette proposition fut approuvée par l’ECOSOC en mai 1988.

17La Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale prévoit que les Etats parties s’engagent à présenter un premier rapport « a) dans un délai d’un an à compter de l’entrée en vigueur de la Convention [...], et b) par la suite, tous les deux ans et, en outre, chaque fois que le Comité en fera la demande. Le Comité peut demander des renseignements complémentaires aux Etats parties », (art. 9 § 1).

18La Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes prévoit, quant à elle, qu’après le premier rapport soumis « a) dans l’année suivant l’entrée en vigueur de la Convention [...] », les rapports soient présentés « b) tous les quatre ans, ainsi qu’à la demande du Comité » (art. 18 § 1).

19On peut relever qu’en 1987, des Etats parties à la Convention relative à la discrimination raciale ont proposé d’aligner la périodicité des rapports qu’ils doivent présenter – tous les deux ans – sur celle, plus espacée – tous les quatre ans – de la Convention relative à la discrimination à l’égard des femmes. Dans le rapport 1988 du CEDR, on peut lire que le Comité a approuvé leur proposition puisqu’ « il a décidé, à titre de pratique générale, qu’après la présentation de rapports initiaux détaillés au Comité, les Etats parties présenteraient d’autres rapports détaillés une fois sur deux à la date à laquelle les rapports devraient être présentés, c’est-à-dire tous les quatre ans, et qu’ils présenteraient de brefs rapports de mise à jour dans l’intervalle [...] »12.

20Enfin, la Convention contre la torture prévoit à son article 19 la même périodicité que celle prévue par la Convention contre la discrimination à l’égard des femmes : un an pour le rapport initial, puis tous les quatre ans pour les rapports suivants. De la même façon encore, elle prévoit que le comité concerné peut demander d’autres rapports.

21Si les deux dernières Conventions adoptées dans le cadre des Nations Unies (discrimination à l’égard des femmes en 1979, et torture en 1984) prévoient finalement la même périodicité de quatre ans, il n’en reste pas moins difficile de trouver un fondement aux différences constatées plus haut13.

22Dans le cadre des Nations Unies, un ensemble considérable de départements et de services de différents niveaux sont concernés quand il s’agit d’examiner les rapports, mais aussi lorsqu’il faut fournir l’aide nécessaire à l’établissement de ces rapports. Des efforts ont été faits pour tenter de diminuer sinon de rattraper le retard pris dans cette tâche : nous tenterons de les évaluer dans notre deuxième partie, mais il faut dire dès à présent que le nombre des rapports en retard ou non présentés est alarmant, et qu’il semble que l’OIT parvienne à un meilleur résultat dans ce domaine14.

b) Contenu des rapports

23Comme leur périodicité, le contenu des rapports est très variable ; il varie non seulement en volume, mais aussi en qualité. Et les causes de ces variations ne se trouvent pas, cette fois, seulement dans des règles disparates. Certains rapports offrent de la documentation, des exemples détaillés qui permettent ensuite une discussion approfondie des mesures prises pour la mise en œuvre de la Convention en question ; d’autres au contraire sont assez succincts, soit que l’Etat les ayant préparés ne disposât pas lui-même de décisions judiciaires publiées, de statistiques, etc, soit que d’autres buts que celui de préparer un rapport utile aient prévalu15.

24Afin d’aider au maximum les Etats concernés, les organes chargés d’examiner ces rapports ont préparé des questionnaires-types ou des sortes de « conducteurs » sous forme de principes et de règles16. Ces directives ont l’avantage de proposer un canevas uniforme à tous les Etats ; par conséquent l’examen des rapports – qui présenteraient alors des informations comparables – devrait s’en trouver facilité.

25Avec le Pacte relatif aux droits civils et politiques, les Etats parties « s’engagent à présenter des rapports sur les mesures qu’ils auront arrêtées ou qui donnent effet aux droits reconnus dans le présent Pacte et sur les progrès réalisés dans la jouissance de ces droits » (art. 40 § 1) ; « les rapports doivent indiquer, le cas échéant, les facteurs et les difficultés qui affectent la mise en œuvre des dispositions du présent Pacte » (art. 40 § 2). Les rapports reçus contiennent en général des réponses à des questions soulevées par le Comité, y compris aux questions considérées comme non suffisamment élucidées lors des précédentes sessions ; ils contiennent des informations relatives à des modifications de lois effectuées ou prévues dans des domaines réglementés par le Pacte et la mention des difficultés rencontrées dans l’application de ce dernier17.

26En ratifiant le Pacte sur les droits économiques, sociaux et culturels – droits qu’on a toujours présentés comme des droits impossibles à garantir d’un bloc, l’article 2 § 1 du Pacte prévoyant du reste qu’ils seront assurés « progressivement » –, les Etats parties s’engagent seulement « à présenter [...] des rapports sur les mesures qu’ils auront adoptées et sur les progrès accomplis en vue d’assurer le respect des droits reconnus dans le présent Pacte » (art. 16 § 1). Il est précisé aussi que « les rapports peuvent faire connaître les facteurs ou les difficultés empêchant [...] de s’acquitter pleinement des obligations prévues au présent Pacte » (art. 17 § 2). On a vu plus haut que les rapports ne portaient d’abord que sur certains articles du Pacte18, puis que ce système avait été modifié. Il portera à présent sur le Pacte entier.

27La Convention relative à l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale précise, quant à elle, que les rapports doivent porter « sur des mesures d’ordre législatif, judiciaire, administratif ou autre que les Etats ont arrêtées et qui donnent effet aux dispositions de la présente Convention » (art. 9 § 1). Le comité chargé de l’examen de ces rapports a revu en 1980 les principes guidant l’élaboration des rapports pour affirmer que l’intéressent également la situation présente en ce qui concerne l’application pratique des provisions de la Constitution, ainsi que les progrès effectués, ceci afin d’être en mesure de se rendre compte de « ce que camouflaient les textes juridiques derrière lesquels les gouvernements s’abritaient fréquemment », selon un membre du Comité.19

28La Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes prévoit, à trois détails près, le même contenu pour les rapports présentés dans son cadre que la Convention relative à la discrimination raciale : le rapport doit également porter sur « les mesures d’ordre législatif, judiciaire, administratif ou autres », mais ce sont celles que les Etats « ont adoptées » (et non arrêtées) « pour donner effet » (et non « et qui donnent effet »). Comme ceux présentés dans le cadre du Pacte sur les droits civils et politiques, les rapports doivent aussi porter sur « les progrès réalisés à cet égard » (art. 18 § 1), ce qui n’est pas stipulé dans la Convention contre la discrimination raciale.

29Enfin, les Etats parties à la Convention contre la torture s’engagent à présenter au Comité un rapport initial « sur les mesures qu’ils ont prises pour donner effet à leur engagement » ; « les rapports complémentaires [c’est-à-dire les suivants puisqu’il est précisé “tous les quatre ans”] portent sur toutes nouvelles mesures prises » (art. 19 § 1).

c) Composition des organes de contrôle

30On a vu que l’habitude aux Nations Unies est de créer une procédure différente, et donc un organe de contrôle différent, dans le cadre de chaque instrument20.

31La composition de ces différents organes est capitale dans la mesure où elle détermine évidemment l’approche choisie lors des contrôles. Une alternative existe : ou bien l’organe de contrôle est composé de représentants de gouvernements – on parle alors d’organe politique – ou bien il est composé d’experts s’exprimant en leur capacité propre.

32A l’OIT, les membres de la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations sont une vingtaine ; ce sont « des personnalités indépendantes de premier plan, possédant les plus hautes qualifications dans le domaine juridique ou social et une connaissance approfondie du monde du travail et de l’administration du travail. Les membres de cette Commission sont nommés à titre personnel par le Conseil d’administration de l’OIT, sur proposition du Directeur général pour une période de trois ans, renouvelable de trois ans en trois ans »21.

33A l’UNESCO, au contraire, le contrôle des rapports soumis dans le cadre des conventions et recommandations est de la compétence de la Commission du Conseil exécutif, c’est-à-dire d’un organe composé de représentants de gouvernements.

34Dans le cadre qui nous intéresse, les Nations Unies, chaque fois que les instruments relatifs aux droits de l’homme exigeant des rapports prévoient des comités d’experts pour examiner ces rapports, ceux-ci sont indépendants22. L’élection des membres de ces comités se fait généralement par les Etats parties réunis, le quorum étant des deux tiers, mais cette règle connaît une exception : la nomination des membres du Comité des droits économiques, sociaux et culturels se fait, elle, par l’ECOSOC, mais sur proposition, tout de même, des Etats parties. Nous avons mentionné plus haut le fait que ce Comité n’avait été tout d’abord qu’un groupe de travail, ce qui explique cette différence dans la nomination : elle est résiduelle. Ce Groupe de travail – aujourd’hui disparu – nous offrant un exemple d’organe non-indépendant à avoir été chargé de l’examen de rapports, nous pouvons maintenant présenter la composition des organes de contrôle en mettant en avant les contrastes qui apparaissent au travers de cette expérience.

35Le Pacte relatif aux droits civils et politiques institue le Comité des droits de l’homme (ci-après le CDH). Celui-ci est composé de 18 experts, ressortissants des seuls Etats parties au Pacte, élus secrètement sur une liste de personnes proposées par chaque Etat partie (art. 29 § 1). Ces experts doivent être des « personnalités de haute moralité » et posséder « une compétence reconnue dans le domaine des droits de l’homme » (art. 28 § 2) ; parmi eux doivent se trouver « quelques personnes ayant une expérience juridique » (ibid.). Ces experts « sont élus et siègent à titre individuel » (art. 28 § 3). « Pour les élections au Comité, il est tenu compte d’une répartition géographique équitable et de la représentation des diverses formes de civilisations ainsi que des principaux systèmes juridiques » (art. 31 § 2). Les experts sont « élus pour quatre ans. Ils sont rééligibles s’ils sont présentés à nouveau » (art. 32 § 1).

36Dans le cadre du Pacte sur les droits économiques, on a assisté à une évolution de la composition de l’organe de contrôle, le Pacte ne contenant aucune disposition relative à l’examen des rapports par un organe d’experts et confiant à l’ECOSOC le rôle de superviseur (art. 16 § 2 et art. 17 § 1). Pour être assisté dans cette tâche, l’ECOSOC avait décidé d’établir un « groupe de travail de session » consistant en quinze de ses membres23. Ce groupe de travail était donc composé de représentants d’Etats membres désignés par le Président. En fait “with the exception of the USSR and Norway, all states were represented by members of their permanent missions who had not previously taken part in the work of the group”24. Aussi, trois ans plus tard, la composition du groupe était modifiée25 : après que l’ECOSOC a eu plusieurs fois prié les Etats membres d’intégrer dans leurs délégations des experts en matière de droits économiques et sociaux, le groupe de travail se composait « d’experts gouvernementaux », leurs compétences n’empêchant pas, malgré tout, ces derniers de recevoir des instructions de leur gouvernement. Cette composition bâtarde26 a à son tour été modifiée, en 1985, par l’établissement d’un réel comité d’experts, cet aboutissement étant alors qualifié de « sortie de l’abîme »27. Comme le CDH, le Comité des droits économiques, sociaux et culturels (ci-après CDESC) est donc aujourd’hui composé de 18 experts, élus au scrutin secret sur une liste de candidats désignés par les Etats parties au Pacte (R. 1985/17 § c)) ; ils doivent justifier d’une compétence reconnue dans le domaine des droits de l’homme (R. 1985/17 § b)) ; leur mandat est également de quatre ans (R. 1985/17 § c)i.). On peut conclure, grâce à cette expérience, que la création d’organes de contrôle n’est pas nécessairement exclue dans les cas où elle n’est pas prévue originellement par une disposition d’une convention.

37C’est en fait dans le cadre de la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale qu’a été établi le premier organe de contrôle de l’application d’une convention, puisque c’est en 1965 que cette Convention a été adoptée. Son Comité pour l’élimination de la discrimination raciale (ci-après CEDR) a donc été le modèle sur lequel ont été calqués les autres organes. Il est, comme le sont les deux autres comités CDH et CDESC dont il a été question ci-dessus, « composé de 18 experts, connus pour leur haute moralité ou leur impartialité, qui sont élus par les Etats parties parmi leurs ressortissants et qui siègent à titre individuel, compte tenu d’une répartition géographique équitable » (art. 8 § 1). Leur mandat est aussi de quatre ans.

38En ce qui concerne la discrimination à l’égard des femmes, le Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes (ci-après CEDEF) a lui aussi été prévu par la Convention. Sa composition est la même que celle des comités dont il a été question jusqu’ici à deux différences près : il est prévu une augmentation du nombre d’experts de 18 à 23 « après la ratification ou l’adhésion du trente-cinquième Etat Partie »28, et les experts doivent être « éminemment compétents dans le domaine auquel s’applique la présente Convention » (art. 17 § 1), condition qui n’apparaît pas aussi nettement dans les autres instruments, le Pacte sur les droits civils et la Convention contre la torture n’exigeant, pour leur part, qu’une « compétence reconnue » (art. 28 § 2 et art. 17 § 1 respectivement), tout comme la résolution 1985/17 de l’ECOSOC en ce qui concerne les experts du CDESC (§ b) ; et les autres textes ne comportant pas de dispositions à ce propos. Ces experts sont élus, eux aussi, pour quatre ans.

39Enfin, pour ce qui est de la Convention contre la torture, un Comité contre la torture (ci-après CCT) est prévu par la Convention (art. 17 § 1). A la différence des autres organes de contrôle, il ne compte que 10 experts ; autrement, sa composition est la même – « haute moralité », « compétence reconnue dans le domaine des droits de l’homme », « titre individuel » (ibid.). Le choix d’un plus petit nombre d’experts pourrait se justifier par la spécificité de la Convention29.

d) Financement

40D’une façon générale, les frais qu’entraîne le contrôle des rapports sont payés sur le budget de l’organisation concernée. Mais dans le cadre de l’ONU, plusieurs méthodes existent : ou bien ces dépenses sont payées sur le budget ou bien leur financement n’est que partiel30. Les frais comprennent les dépenses occasionnées par les voyages et les émoluments des experts, l’assistance d’un secrétariat, le coût des réunions annuelles ou biannuelles, la publication des documents de travail, etc.

41Cependant, sur les cinq instruments que nous étudions, deux prévoient des arrangements différents de cette règle générale : la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale prévoit que « les Etats parties prennent à leur charge des dépenses des membres du Comité pour la période où ceux-ci s’acquittent des fonctions au Comité » (art. 8 § 6) – en l’occurrence, les frais de voyage et les per diem sont à la charge des Etats, le secrétariat est fourni par l’ONU –, tandis que la Convention contre la torture prévoit non seulement la même disposition (art. 17 § 7), mais aussi que « les Etats parties prennent à leur charge les dépenses occasionnées par la réunion des Etats parties et du Comité, y compris le remboursement à l’Organisation des Nations Unies de tout frais, tels que dépense du personnel et coût d’installations matérielles [...] » (art. 18 § 5), ce qui signifie que toutes les dépenses sont dans ce cas à la charge des Etats.

42Ces derniers arrangements se présentant, pour faire une comparaison simple, comme si l’inspection du travail était financée par les employeurs, nous y reviendrons longuement dans notre deuxième partie, afin d’en mesurer les conséquences.

e) Méthode d’examen des rapports

43Avant d’examiner en détail le déroulement de la procédure d’examen des rapports, une précision doit être apportée : si la responsabilité première d’examiner les rapports des Etats membres incombe à l’organe d’experts, on trouve en général un deuxième organe impliqué dans cette procédure, le destinataire final de ces rapports étant le plus souvent politique. Ainsi, à l’OIT, si la Commission d’experts opère un examen technique minutieux, c’est lors de la session annuelle de la Conférence internationale du travail, et à la Commission tripartite spécialement constituée à cet effet, que sont examinées et discutées les attitudes des Etats ou la façon dont ils remplissent leurs obligations (la Commission de la Conférence prenant alors comme base de discussion les conclusions des experts)31. De la même façon, dans le cadre des Nations Unies, le récipiendaire final des rapports est l’Assemblée générale (voir art. 45 du Pacte sur les droits civils ; art. 9 § 2 de la Convention relative à la discrimination ; art. 21 de celle relative aux femmes ; art. 24 de celle relative à la torture), sauf en ce qui concerne les rapports soumis en vertu du Pacte relatif aux droits économiques, qui sont, eux, destinés à l’ECOSOC (art. 16 § 2a), étant donné sa compétence spécifique en la matière32. D’une façon générale, les organes politiques ne révisent pas les conclusions auxquelles sont arrivés les experts ; ils formulent plutôt des conclusions générales et adoptent des résolutions. Cette pratique a connu cependant une exception en ce qui concerne le CEDEF que nous examinerons dans notre seconde partie. Ces précisions apportées, voyons comment se fait l’examen des rapports.

44Encore une fois, on distingue deux méthodes, celle de l’OIT, et celle des Nations Unies : “the ILO approach is quasi-judicial in nature, the [...] essential purpose [of ILO procedures] is to ensure that freely assumed obligations are honoured and thus to maintain the credibility of the act of ratification [while] the characteristic UN approach places primary emphasis on dialogue, encouragement and persuasion, without engaging in any form of adjudication”33. Ainsi, la Commission d’experts pour l’application des conventions et recommandations de l’OIT ne discute pas directement avec les Etats ; lorsqu’elle examine, en privé, l’effet donné aux conventions ratifiées, elle ne se limite pas aux rapports fournis par les Etats mais se sert de tous les matériaux dont elle peut disposer, s’appuyant sur les analyses préparées par le Secrétariat et les observations présentées par les organisations d’employeurs ou des travailleurs ; ensuite, elle formule au nom de la Commission tout entière des remarques extrêmement précises sur les lacunes qu’elle a relevées ; elle peut pour cela adresser au gouvernement soit des observations – publiées dans son rapport - soit une demande directe – qui n’est pas publiée, mais envoyée34 –. Les demandes directes sont utilisées dans les cas mineurs, ou lorsque la Commission manque d’information ; les observations sont les recours dans les cas plus graves, ou chroniques, de non-exécution des obligations.

45Au contraire, les organes de supervision des Nations Unies invitent les représentants des Etats à présenter oralement leurs rapports, et une discussion s’engage entre l’organe de contrôle et le gouvernement qui soumet son rapport35. A la différence de ce qui se passe à l’OIT, cette séance d’examen ne se fait pas à huis clos. Ainsi, les réunions de CEDR, par exemple, sont publiques, sauf dans les cas où le CEDR en décide autrement, ou s’il apparaît dans les dispositions pertinentes de la Convention que les réunions devraient être privées36.

46Pour poursuivre avec l’exemple du CEDR, le Comité n’a jamais déterminé formellement qu’un Etat ne satisfaisait pas aux obligations qu’il avait souscrites. Au début de son existence, de sa 3^e à sa 10^e session, le Comité classait les rapports en deux catégories, satisfaisants ou non satisfaisants, mais il n’a jamais considéré cette classification que comme une indication de nature procédurale – équivalant, selon lui, à quelque chose comme « complet » ou « incomplet » – destinée à aider et à aiguiller les Etats37. Il faut dire que dès 1972, le CEDR a autorisé la présence des représentants des Etats soumettant leur rapport lors de l’examen (règle de procédure 64A), ce qui offre à l’Etat une seconde chance de compléter son rapport, en quelque sorte.

47Après la discussion, les organes de contrôle des Nations Unies ne préparent – troisième différence d’avec l’OIT – qu’un résumé succinct des conclusions auxquelles ils sont parvenus qu’ils publient dans leur rapport annuel ; à cette étape, ce ne sont donc pas des observations méticuleuses qui sont faites aux Etats, mais des observations générales. En ce qui concerne le rôle du CEDR, un amendement devant la 3^e Commission de l’Assemblée générale visant à supprimer les termes « d’ordre général » suivant « recommandations » avait été rejeté. Dans le cadre du CDH, ses experts ont été divisés, dès sa constitution, sur la signification de l’article 40 § 4 du Pacte : d’un côté, on défendait l’argument que les rapports des Etats servaient à déterminer si oui ou non les droits en question étaient respectés ; de l’autre, il n’était pas question de « juger », et les rapports que devait rédiger le CDH au titre de l’article 40 § 4 n’étaient autres que ses rapports annuels. La même divergence de vue existait relativement à la nature « générale » des observations38. Tous ces points seront discutés en détail dans notre seconde partie au moment d’évaluer la façon dont les différents comités ont interprété leur rôle.

48Quatrième différence par rapport à la pratique de l’OIT, les organes des Nations Unies n’adoptent pas toujours des conclusions en tant qu’organe ; les experts peuvent s’y exprimer individuellement à la fin de l’examen d’un rapport, émettant par exemple leur opinion sur les points qu’ils ont estimés importants39. Bien que les règles de procédure des comités prévoient en général le vote (à la majorité simple), les comités agissent en pratique sans procéder à des votes formels. Seule la pratique du CEDEF va plus loin : les observations contenues dans son rapport ne le sont que si elles font l’unanimité parmi ses membres. Quant au CCT, sa pratique est sans doute encore trop récente pour être bien affermie. Jusqu’ici il a pris l’habitude de faire proposer par l’un de ses experts (érigé en Rapporteur) un court texte de conclusion, considéré comme étant la conclusion du Comité lorsqu’il ne rencontrait pas d’objection. Au cours de sa 3^e session, le CCT a abandonné peu à peu cette pratique, sûrement parce qu’aucune objection ne se levait jamais ; à sa place, s’est installée une habitude qui elle aussi pourrait changer, vu son côté peu formel : c’est le président du Comité qui, en une ou deux phrases, et de mémoire, résume les avis exprimés, ceci mettant le point final à l’examen du rapport de l’Etat considéré.

49Pour ce qui est des sources d’information que les différents organes de contrôle des Nations Unies utilisent pour examiner les rapports soumis par les Etats, “the very idea of having a monitoring body composed of experts implies however, that its members will have special knowledge of the problems to be reviewed, not confined to what they have already learned at the time of their appointment but capable of being extended by new data”40. Une discussion a eu lieu à ce propos au sein de CEDR qui corrobore ce point de vue : d’un côté, il était soutenu que les articles 9 et 15 de la Convention limitaient les sources d’information utilisables par les experts de son Comité ; de l’autre, on faisait valoir que les experts ne devaient pas – précisément parce qu’ils étaient des experts – se cantonner à l’information qu’on leur soumet. A la fin du débat, le président affirma que “it appeared from the discussion that the Committee would continue the practice it had followed to date allowing members to use information they might have as experts”41.

50Aucune des procédures de rapports prévues par les instruments examinés dans le cadre de ce travail ne mentionne les ONG comme source d’information pour les organes de contrôle. En ce qui concerne les agences spécialisées, seuls le Pacte relatif aux droits économiques (art. 18) et la Convention relative à la discrimination à l’égard des femmes (art. 22) mentionnent, respectivement, « des arrangements » et « le droit des institutions spécialisées d’être représentées lors de l’examen ». Dans la pratique, le CDH n’utilise par exemple très officiellement que depuis 1980 des informations venant des agences spécialisées de l’ONU et notamment de l’OIT42 ; ses membres apprécient aussi que les organisations non gouvernementales ayant le statut consultatif leur fournissent des éléments d’information43. En ce qui concerne le Groupe de travail de session qui avait été créé dans le cadre du Pacte sur les droits économiques, certains de ses représentants de gouvernement ont tout fait pour empêcher la participation, voire même la prise de parole, des agences spécialisées44. Aujourd’hui, le Comité des droits économiques se veut tout à fait accueillant : non seulement il a demandé à l’ECOSOC d’encourager la coopération des institutions spécialisées, mais il a aussi invité les ONG ayant le statut consultatif à lui soumettre des informations écrites45, devenant ainsi le premier organe de supervision formellement autorisé à se baser sur les informations des ONG. La pratique du CEDR, lui ayant servi de modèle, est très semblable à celle du CDH, même si l’information reçue des ONG est nettement moins importante. La pratique du CEDEF est plus ambiguë puisque, bien que la possibilité de se baser sur des informations provenant des agences spécialisées soit formellement prévue pour lui par la Convention, “while it has also invited the agencies to be represented at its meetings, it remains reluctant to let them speak”46.

51Encore une fois, il faut remarquer combien le fait qu’un organe de contrôle soit constitué d’experts plutôt que de représentants de gouvernement est important.

f) Pouvoirs des organes de contrôle

52S’il faut constater “the absence of any independent fact-finding capacity on the part of the examining bodies”47, ce que les organes de contrôle peuvent faire des rapports n’en reste pas moins intéressant.

53Tout d’abord, contrairement à la pratique du Conseil de l’Europe, par exemple, celle de l’ONU est de publier in extenso les rapports reçus des Etats parties dans les langues officielles de l’Organisation. Qu’ils soient de cinq ou de cent pages, ceux-ci deviennent donc des documents publics ; ils sont à la disposition de tous ceux qui souhaitent les lire. Si cette mesure ne semble pas, à première vue, avoir pour conséquence que le grand public en fasse des best-sellers, elle revêt pourtant une importance non discutable : “persons and organisations within the reporting country and elsewhere (including international non-governemental organisations), as well as governments of other States parties – and of non-ratifying countries too – may know what information has been provided. The fact that the reports will become known to a wide – and potentially critical – public should encourage accuracy and completeness of reporting”48.

54Ensuite, les rapports annuels que préparent les organes de contrôle relativement aux rapports qu’ils ont reçus des Etats font aussi l’objet de publicité. Et bien que, comme on l’a vu plus haut, aucun organe – sauf le CEDEF – n’ait jamais formellement indiqué dans ses rapports si un pays donné satisfaisait ou non les obligations qu’il avait contractées en ratifiant la Convention en question49, et si par conséquent les personnes intéressées par ces rapports doivent tirer elles-mêmes ce type de conclusion à la lecture de l’échange qui a eu lieu entre l’Etat et l’organe de contrôle, les rapports des organes sont à la disposition de qui souhaite les obtenir.

55Enfin, à la parution des plus importants d’entre eux, ou du moins de ceux qu’elle juge comme tels, la presse s’en fait parfois l’écho.

g) Principales critiques faites au système des rapports

56D’une façon générale, le système des rapports est considéré comme étant plus faible que celui des plaintes, en ceci qu’il n’offre pas de réel recours aux victimes, et qu’il ne garantit par conséquent pas vraiment le respect des normes existantes50.

57En ce qui concerne son fonctionnement, on constate que le système des rapports accumule un retard parfois chronique. Il est vrai qu’il y a là un réel problème, à la fois pour les administrations internes qui n’arrivent pas toujours à suivre le rythme infernal que leur imposent les ratifications et qui ne disposent pas toujours, notamment dans les petits pays, des fonctionnaires compétents pour rassembler et synthétiser l’information qui doit être trouvée dans les rapports, et à la fois pour les organes de contrôle, eux aussi submergés. Nous tenterons d’évaluer l’ampleur de ce phénomène dans notre seconde partie ; nous essaierons aussi de voir quels sont ses effets financiers, ou si ce sont là des causes.

58Enfin, mais ceci est une critique faite à toutes les procédures onusiennes, on reproche aux procédures de rapports d’être trop nombreuses et mal harmonisées51 ; nous y reviendrons.

h) Principaux efforts fournis

59En 1982, l’Assemblée générale rappela aux Etats parties à la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale qu’ils devaient remplir leurs obligations dans les temps qui leur étaient impartis et elle demanda au Secrétaire général de préparer un rapport sur le sujet52. L’année suivante, le Secrétaire général soumettait un rapport contenant une analyse des réponses fournies par les Etats parties à la Convention, ainsi que des opinions de membres du CEDR et du CDH ; ce rapport mentionnait également les problèmes similaires que rencontraient le CEDEF, le Groupe des trois et le Groupe de travail de session institués dans le cadre du Pacte sur les droits économiques53. Ce rapport identifiait deux sources principales de problèmes : les différentes dates d’entrée en vigueur des différents traités dans les différents pays, ceci débouchant sur un nombre plus ou moins important de rapports présentés, et les différentes périodicités prévues pour la soumission de ces rapports par les différents instruments. Le Secrétaire général concluait qu’une meilleure coordination était nécessaire entre les différents organes de contrôle ; l’Assemblée générale accueillit favorablement l’idée d’une réunion des présidents de ces organes et, après consultation, le Secrétaire général organisa, en août 1984, une telle réunion54. Nous tenterons d’en évaluer les résultats dans notre seconde partie, d’autant que cette réunion se tient désormais régulièrement55. Les sujets qu’on y traite sont, notamment, les retards des rapports, l’uniformisation des directives proposées par chaque organe pour aider à l’élaboration des rapports des Etats, et l’éventuelle simplification des procédures de rapports. Des efforts ont été faits également au niveau administratif. Ainsi, en 1985, un document A/40/600/Add.l présentant une compilation des directives élaborées par les différents organes de supervision, était émis à l’attention des Etats parties. Plus important, un projet d’harmonisation de ces directives a été préparé (A/44/539) ; fin 1989, il est discuté par les différents organes de supervision en vue de son adoption. Par ailleurs, la résolution de l’Assemblée générale 43/115 du 8 décembre 1988 prie le Secrétaire général « d’envisager, à titre provisoire, de faire achever l’élaboration du manuel détaillé sur l’établissement des rapports afin d’aider les Etats parties à s’acquitter de leurs obligations en matière de présentation des rapports [...] » (§ 5), « d’établir [...] un rapport montrant l’importance et la nature des chevauchements éventuels de questions qui font l’objet des instruments internationaux relatifs aux droits de l’homme, en vue de réduire, selon que de besoin, les doubles emplois, au sein des organes de supervision [...] » (§ 6), et « de faire établir un recueil de statistiques provenant de sources officielles de l’Organisation des Nations Unies, qui facilite l’examen des rapports des Etats parties par les organes créés en vertu d’instruments internationaux. » (§ 7).

B) Analyse du système des plaintes et communications ayant une base conventionnelle

60On l’a dit tout au début de ce chapitre, le système des rapports n’est pas le seul mécanisme prévu par les conventions internationales pour aider à la mise en œuvre des droits de l’homme ; nous allons étudier à présent celui qui est souvent considéré comme le moyen de mettre ces droits en œuvre par excellence : les plaintes et communications.

61Ici, une précision terminologique s’impose. D’une façon générale, on emploiera de préférence le terme de « plainte » lorsqu’un Etat prétend qu’un autre Etat ne respecte pas ses obligations, tandis qu’on utilisera le terme de « communication » quand l’allégation émane d’un particulier ou d’un groupe d’individus. En fait, ces questions terminologiques ne sont pas aussi nettement tranchées puisque les instruments prévoyant les différents mécanismes n’opèrent pas de distinction de vocabulaire. Ainsi, le Pacte relatif aux droits civils et politiques applique le terme de communication en ce qui concerne les Etats parties (art. 41 § 1) comme son Protocole facultatif le fait dans le cas des particuliers (art. 1) ; la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale emploie indifféremment ce même terme de communication pour les Etats (art. 11) ou pour les individus (art. 14) ; et la Convention contre la torture fait de même (art. 21 et 22). Cependant, la terminologie anglaise, qui distingue “internate complaint” et “individual communication” – ou mieux, « pétition » –nous semble intéressante en ce qu’elle est plus précise56. Pour plus de clarté, nous l’adopterons donc au cours de ce travail, d’autant que nous allons traiter des plaintes ou communications émanant d’Etats comme d’individus dans une seule et même partie, ce qui pourrait donner lieu à des confusions.

62Tous les instruments internationaux ne prévoient pas, on s’en doute, de telles possibilités de plaintes et communications. Le droit international classique traitant d’ordinaire des relations entre Etats, on consacrera tout un chapitre de ce travail à l’évolution qui a permis le passage des plaintes entre Etats à la possibilité, pour des individus, de présenter des communications57. C’est pourquoi, et afin de présenter auparavant un panorama des systèmes existants, nous allons nous contenter pour l’instant d’analyser ces deux mécanismes, réunis dans une même sous-partie (B), en les opposant au système des rapports déjà étudié ci-dessus (A).

63On l’a dit plus haut, le Pacte relatif aux droits économiques, sociaux et culturels, et la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes ne prévoient qu’un système de rapports. Aussi ne traiterons-nous ici que de trois instruments : le Pacte relatif aux droits civils, la Convention relative à la discrimination raciale et celle contre la torture. Tous ces instruments prévoient la possibilité des plaintes entre Etats ; quant à la possibilité de présenter des communications, si les deux Conventions la prévoient, ce n’est pas – formellement – le cas du Pacte mais du Protocole facultatif s’y rapportant, entré en vigueur trois mois plus tard conformément aux dispositions de son article 9.

64Ces précisions apportées, il nous reste à dire que les organes chargés d’examiner ces plaintes et communications sont les mêmes que ceux chargés de l’examen des rapports (CDH, CEDR et CCT) ; par conséquent, cette sous-partie ne comportera pas d’analyse de leur composition et mode d’élection, celle-ci ayant été faite plus haut. Il est peut-être bon de rappeler que si tous les trois sont des organes d’experts, seul le CDH voit son financement totalement assuré par le budget général de l’ONU ; l’examen des plaintes et communications présentées devant les deux autres organes est donc constamment menacé par l’épée de Damoclès d’une crise financière.

65Il faut se reporter aux travaux préparatoires des Pactes pour se faire une idée de la façon dont ces mécanismes sont nés. Quand, vers 1948-1950, la Commission des droits de l’homme s’occupait de ces questions, elle avait admis qu’il convenait d’inclure dans le corps même des instruments un mécanisme de mise en œuvre des droits institués : ce serait la possibilité pour les Etats de présenter des plaintes et, pour les particuliers, des communications, ceci devant un organe permanent, en l’occurrence le CDH. Quand, en 1954, une première version des deux Pactes a été mise au point par la Commission, c’est une seconde étape qui a commencé. Entre 1954 et 1956, en effet, c’est alors l’Assemblée générale – sa troisième Commission – qui s’est attelée à la tâche de préparer ces textes. Inclure un système de rapports ne lui posait pas de problèmes ; par contre, en ce qui concernait les communications, il a été proposé qu’elles ne soient que facultatives, soit prévues dans une clause optionnelle (comme c’était le cas dans la Convention européenne de 1950), soit faisant l’objet d’un Protocole à part. Finalement, le mécanisme de mise en œuvre du Pacte relatif aux droits civils et politiques adopté en décembre 1966 contient les dispositions suivantes : un système de rapports qu’on a examiné plus haut ; un système de plaintes entre Etats basé sur une clause facultative de reconnaissance de la compétence de l’organe de contrôle chargé de les examiner ; et, enfin, un système de communications individuelles prévu par un Protocole facultatif se rapportant au Pacte.

66En ce qui concerne la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale, les travaux préparatoires ont été facilités par le fait que des modèles étaient disponibles58. En 1965, la troisième Commission de l’Assemblée générale commença à étudier les mesures de mise en œuvre projetées. Le fait qu’en plus d’un système de rapports, des systèmes de plaintes et de communications étaient nécessaires n’a, cette fois, pas rencontré d’opposition ; mais l’adoption de ce qui est aujourd’hui l’article 14 de la Convention a été difficile et a donné lieu à de longues discussions59. En revanche et contrairement à ce que prévoit le Pacte (art. 41, facultatif), les dispositions concernant les plaintes entre Etats (article 11) sont obligatoires pour tous les Etats parties à la Convention.

67Au moment de la préparation de la Convention contre la torture, ces antécédents se sont évidemment révélés précieux. Comme les premiers, ce dernier texte prévoit les deux mécanismes, plaintes (art. 21) et communications (art. 22), les deux étant facultatifs. Mais il contient en outre une innovation intéressante : une possibilité d’initiative pour son organe de contrôle. En effet, l’article 20 § 2 prévoit que le CCT « peut, s’il juge que cela se justifie, charger un ou plusieurs de ses membres de procéder à une enquête confidentielle... ». Cette possibilité d’initiative est basée sur le fait que le Comité peut recevoir « des renseignements crédibles qui lui semblent contenir des indications bien fondées que la torture est pratiquée systématiquement sur le territoire d’un Etat partie » (art. 20 § 1). Chaque Etat peut cependant, au moment où il signe ou ratifie ce traité, « déclarer qu’il ne reconnaît pas la compétence accordée au Comité aux termes de l’article 20 » (art. 28 § 1).

68Pour compléter ces précisions rattachant les différents mécanismes à leurs origines, il faut encore une fois se tourner vers le modèle des agences spécialisées. En effet, la Constitution de l’OIT prévoyait déjà, quand tous ces mécanismes n’existaient pas encore dans le cadre de l’ONU, deux procédures permettant « l’examen des allégations selon lesquelles les dispositions d’une Convention ratifiée ne seraient pas effectivement observées dans un cas particulier : la procédure de réclamation et la procédure de plainte »60. Selon la première (art. 24 et 25 de la Constitution de l’OIT), « toute organisation d’employeurs ou de travailleurs peut présenter au BIT une réclamation aux termes de laquelle un Etat membre n’aurait pas assuré d’une manière satisfaisante l’exécution d’une convention à laquelle il a adhéré. Le Conseil d’administration peut transmettre cette déclaration au gouvernement intéressé pour observations. Si aucune déclaration n’est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d’administration, celui-ci a le droit de rendre publique la réclamation et, le cas échéant, la réponse faite »61. A ce jour, 36 réclamations ont été examinées. « La Constitution de l’OIT, en ses articles 26 à 29 et 31 à 34, prévoit également une procédure, plus complexe, pour l’examen des plaintes. Selon cette procédure, tout Etat membre peut déposer une plainte au BIT contre un autre membre qui, à son avis, n’assurerait pas d’une manière satisfaisante l’exécution d’une Convention que l’un et l’autre ont ratifiée »62. Le Conseil d’administration peut du reste aussi être saisi sur la base d’une plainte par un délégué de la Conférence ou se saisir d’office. S’il est saisi d’une plainte, il peut constituer une commission d’enquête pour examiner le cas. « Quatorze plaintes ont été présentées, dont sept ont été transmises à une commission d’enquête »63 et, pour la plupart, les cas examinés ont été très ardus. Même si ces procédures de réclamation et de plainte n’ont pas été souvent utilisées – la procédure normale de contrôle étant fondée, à l’OIT, sur l’examen des rapports –, il n’en reste pas moins que l’OIT dispose, et disposait avant l’ONU, de procédures garantissant un examen sérieux pour les cas où d’importantes divergences apparaissent au sujet de l’application des conventions ratifiées.

69Enfin, il faut également rappeler ici que la Convention de l’UNESCO contre la discrimination dans le domaine de l’enseignement datant de 1960 – et donc déjà existante lors de l’élaboration des Pactes – prévoyait alors que si aucun autre moyen n’était trouvé pour résoudre un différend surgissant quant à son application, il serait demandé un avis à la Cour internationale de justice (art. 8 de la Convention). En 1962, la Conférence générale de l’UNESCO décide de prévoir également l’institution d’une commission de conciliation de 11 membres, chargée de rechercher un arrangement amiable, et dont la saisine peut être effectuée par les Etats64.

70Les trois mécanismes onusiens étant maintenant rattachés à leurs origines, et leurs antécédents étant rappelés, nous pouvons en commencer l’analyse proprement dite. Nous traiterons séparément des plaintes et des communications, pour plus de clarté. Mais pour chacun des mécanismes nous aborderons les conditions d’admissibilité, le déroulement de l’examen et les types de suites possibles. Enfin, cette fois de façon globale, nous mentionnerons les principales critiques faites au système des plaintes et communications, et nous dirons un mot des efforts faits pour l’améliorer.

a) Conditions de recevabilité des plaintes

71Les conditions de recevabilité des plaintes ont trait à l’origine de la plainte (source) comme à l’Etat contre qui elles sont dirigées.

72Dans le cadre du Pacte relatif aux droits civils et politiques, le CDH ne peut recevoir la plainte d’un Etat à l’encontre d’un autre que si les deux Etats sont parties au Pacte (art. 41 § 1) et si l’Etat présentant la plainte a « fait une déclaration reconnaissant, en ce qui le concerne, la compétence du Comité » (art. 41 § 1)65. De plus, « le Comité ne peut connaître d’une affaire qui lui est soumise qu’après s’être assuré que tous les recours internes disponibles ont été utilisés et épuisés, conformément aux principes de droit international généralement reconnus » (art. 41 § 1c), cette condition de l’épuisement des voies de recours ne s’appliquant pas, toutefois, « dans les cas où les procédures de recours excèdent les délais raisonnables » (ibid.).

73Dans le cadre de la Convention relative à la discrimination raciale, les conditions de recevabilité d’une plainte sont plus larges puisque, contrairement au Pacte, celle-ci ne dispose pas que la compétence du CEDR doive auparavant être reconnue par les Etats. Chaque Etat partie à la Convention peut donc directement, s’il estime qu’un autre Etat partie n’applique pas les dispositions de la Convention, « appeler l’attention du Comité sur la question » (art. 11 § 1). La condition de l’épuisement des voies de recours internes disponibles est la même que celle contenue dans le Pacte (art. 11 § 3). Comme ni la Convention ni les règles de procédure du CEDR ne précisent à qui revient la charge de la preuve que tous les recours ont effectivement été épuisés, on a pu voir là un risque que cette disposition ne soit pas respectée66.

74Enfin, la Convention contre la torture prévoit des dispositions semblables à celles du Pacte : son article 21, qui mentionne la possibilité pour les Etats de faire une déclaration de reconnaissance de la compétence du CCT, pose la même condition de recevabilité que l’article 41 du Pacte, facultatif lui aussi.

b) Déroulement de l’examen des plaintes

75Le Pacte comme la Convention contre la torture prévoient que l’Etat alléguant de la violation s’adresse tout d’abord à l’Etat « délinquant » (art. 41 § la dans les deux cas) ; tandis que dans la Convention relative à la discrimination raciale, il est prévu que c’est le Comité, dont l’attention a été appelée sur la question, qui transmet la plainte à l’Etat partie intéressé (art. 11 § 1). Dans les trois cas, un délai de trois mois est laissé aux Etats afin qu’ils s’expliquent ou qu’ils éclaircissent la question ; ce n’est que si cette tentative de dialogue échoue que l’examen de la plainte commence réellement.

76Dans le cadre du Pacte relatif aux droits civils et politiques les deux Etats ont six mois à compter de la réception de la plainte par l’Etat destinataire pour saisir le CDH qui, s’étant alors assuré de l’épuisement des voies de recours, examine la plainte à huis clos (art. 41 § 1d), les Etats parties ayant toutefois le droit d’assister à la réunion et de présenter des observations oralement ou par écrit (§ 1g). Le CDH met ses bons offices à la disposition des Etats parties intéressés (§ 1e), mais comme il n’a pas le pouvoir de prendre des décisions ou d’agir comme un organe judiciaire, il se borne à présenter un rapport, dans un délai de douze mois à compter du jour où il a reçu notification de l’affaire, rapport qui se limite à résumer les faits dont il a eu connaissance (§ 1h). Lorsqu’aucune solution amiable n’a pu être trouvée, le rapport est complété par le procès-verbal des observations présentées oralement par les Etats et les textes de celles soumises par écrit ; de toute façon, il est communiqué aux Etats intéressés. Au cas où une question soumise au Comité n’est pas réglée à la satisfaction des parties, le CDH peut – avec l’assentiment préalable des parties – désigner une commission de conciliation ad hoc (art. 42 § 1a). Celle-ci est composée de cinq membres servant en leur capacité propre et acceptés par les Etats parties ; elle propose elle aussi ses bons offices après avoir « étudié la question sous tous les aspects, mais en tout cas dans un délai maximum de douze mois » (art. 42 § 7). Si malgré tout, aucun règlement amiable de la question n’est intervenu, la Commission rédige un rapport contenant ses conclusions et « ses constatations sur les possibilités de règlement amiable de l’affaire » (art. 42 § 7c), et les Etats parties intéressés font savoir au Président du CDH, dans un délai de trois mois, s’ils acceptent ou non « les termes du rapport » (art. 42 § 7d).

77Bien que la lettre de la Convention contre la torture soit un peu différente du Pacte, le dispositif prévu pour l’examen est exactement le même : saisie du CCT autorisée dans un délai de six mois, examen de l’affaire à huis clos, possibilité d’établissement d’une commission de conciliation (art. 21 § 1e), etc.

78En ce qui concerne la Convention relative à la discrimination raciale, le mécanisme prévu est pratiquement le même que celui du Pacte, que nous venons de détailler. Une différence intéressante est cependant à relever : contrairement au CDH, le CEDR n’établit pas un rapport qui se contente de présenter les faits dont il a eu à connaître, mais il désigne dans tous les cas une commission de conciliation ad hoc (art. 12 § la) qui, elle, « prépare et soumet au Président du Comité un rapport contenant ses conclusions sur toutes les questions de fait » mais aussi « les recommandations qu’elle juge opportunes en vue de parvenir à un règlement amiable » (art. 13 § 1) ; ensuite de quoi les Etats font savoir s’ils acceptent « les recommandations » de la commission (art. 13 § 3) et non les seuls « termes » de son rapport. En fait, le projet initial du Pacte était calqué sur la Convention et contenait donc les mêmes dispositions, à cet endroit. Mais des changements sont intervenus : on a préféré, à une courte majorité, remplacer le terme de « recommandations sur les possibilités de règlement amiable de l’affaire », une fois par celui de « constatations » (art. 42 § 7c), et l’autre par celui de « termes [du rapport] » (art. 42, § 7d)67, ce qui amoindrit finalement les pouvoirs de l’organe de contrôle du Pacte comparativement à ceux dont dispose celui de la Convention relative à la discrimination raciale.

c) Suites données aux plaintes

79On vient de considérer comme faisant partie intégrale de l’examen des plaintes, il est vrai, une des suites données aux plaintes au cas où aucune solution amiable n’est trouvée dans un premier temps : la constitution d’une commission de conciliation. Comme jusqu’à présent ces mécanismes de plaintes entre Etats n’ont pas été utilisés dans le cadre onusien, on ne peut rien dire des pratiques respectives qu’adopteraient les différents organes confrontés à ces cas de figure68. En dépit de cette inconnue, on peut imaginer que, si de telles plaintes venaient à s’échanger, des références y seraient faites dans les rapports annuels que les organes de contrôle doivent présenter sur leurs activités, qui comprendraient probablement des informations sur le rôle des comités et des commissions de conciliation ad hoc, même si S. Leckie fait remarquer que seule la Convention pour l’élimination de la discrimination raciale parmi les conventions élaborées dans le cadre onusien contient une référence à la publicité du rapport final de l’organe, les deux autres textes n’en contenant pas69.

80On a déjà dit plus haut qu’on traiterait, dans un chapitre 2, du fait qu’existe maintenant la possibilité pour l’individu de présenter des communications. Aussi nous nous contenterons, pour l’immédiat, de présenter les caractéristiques du mécanisme sans aborder toutes les questions que son existence soulève, la seule mention du caractère facultatif des trois procédures que nous allons analyser suffisant probablement à en marquer le côté « dangereux » du point de vue des Etats.

81Le modèle par excellence du mécanisme des communications individuelles est celui prévu dans le cadre européen de la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950 (art. 25, facultatif). En vérité, cette procédure comporte des éléments quasi judiciaires – la Commission juge de la recevabilité des communications –, judiciaires – la Cour, dont la reconnaissance de la compétence n’est que facultative (art. 46), juge des affaires déjà entendues par la Commission quand elles n’ont pas été résolues ; ses décisions ont force obligatoire – et politiques – le Comité des Ministres peut intervenir, soit que l’affaire n’est pas transmise à la Cour soit, si l’affaire est jugée, pour faire respecter l’arrêt de la Cour –. Ces trois éléments ne se trouvent pas dans les mécanismes de communications onusiens, nettement moins sophistiqués. Quoi qu’il en soit, des références au système européen permettront, à l’occasion, de disposer d’éléments de comparaison70.

d) Conditions de recevabilité des communications

82La première condition de recevabilité d’une communication est évidemment que l’Etat contre qui la plainte est portée ait accepté la possibilité de telles communications. Pour donner un exemple de la difficulté qu’on peut rencontrer à ce stade dans le cadre de l’ONU, il suffit de rappeler que moins de la moitié (42 sur 87) des Etats parties au Pacte sur les droits civils et politiques ont ratifié son Protocole facultatif (qui prévoit la possibilité des communications individuelles) tandis que, dans un cadre régional, tous les Etats du Conseil de l’Europe qui ont ratifié la Convention européenne de 1950 ont jusqu’ici accepté une semblable disposition.

83La deuxième condition de recevabilité a trait à la source de la communication. Elle est, elle aussi, commune aux trois mécanismes étudiés dans le cadre de ce travail : le plaignant doit prétendre être la victime d’une violation de l’un des droits énoncés dans le traité (art. 1 du Protocole ; art. 11 § 1 de la Convention relative à la discrimination raciale ; art. 22 § 1 de la Convention contre la torture). La Convention européenne contient aussi cette disposition. L’exigence d’une victime peut poser des problèmes lorsque, par exemple, la communication a trait à des mesures législatives (il faudrait montrer alors en quoi l’existence de telle loi affecte un comportement) ; elle a pour but d’empêcher que les communications ne soient un moyen de tester in abstracto la constitutionnalité d’une loi interne par rapport à des obligations internationales d’un Etat71.

84De façon identique, les trois textes examinés ici prévoient que les prétendues victimes doivent relever de la juridiction de l’Etat partie incriminé. Encore une fois, cette disposition pourrait restreindre le droit de communication puisqu’en cas d’exil – ce qui n’est pas une situation rare pour les individus alléguant d’une violation grave, telle que la torture par exemple –, on ne ressort plus de la juridiction requise. Dans la pratique, cette condition ne paraît pas annihiler le droit de communication, puisque c’est la date de la violation qui est déterminante. Le CDH a résolu tout problème, par exemple, en interprétant souplement la condition72 ; il faut espérer que le CCT fera de même.

85A part ces conditions de recevabilité qui tiennent à la personne, d’autres conditions sont prévues qui ont pour but général la bonne administration de la justice, ainsi que la protection des Etats contre toute forme d’abus (propagande, par exemple). Dans cette optique, les communications ne doivent pas être anonymes, abusives – les différents textes disposent qu’elles ne doivent pas constituer un abus du droit de présenter de telles communications, mais dans la pratique, elles doivent également être modérées dans leur langage – ; elles ne doivent pas non plus être incompatibles avec les dispositions du traité. En tout cas, deux des instruments que nous examinons ici comportent de telles dispositions, le Protocole et la Convention contre la torture ; la Convention relative à la discrimination raciale étant moins exigeante dans sa lettre, le CEDR décidant des procédures applicables.

86Il est une condition qu’on retrouve toujours, par contre : celle de l’épuisement des voies de recours internes (art. 2 du Protocole, art. 14 § 7a de la Convention relative de la discrimination raciale, art. 22 § 5 (6) de la Convention contre la torture). La Convention européenne la prévoit également. En réalité, cette disposition est très importante ; pourtant il arrive très fréquemment que les individus présentant une communication n’en saisissent pas la portée. Il s’agit de donner à l’Etat la possibilité de remédier aux violations de son fait par ses propres recours internes. En revanche, tous les instruments dont il est question ici disposent que cette condition de l’épuisement des voies de recours ne concerne que les recours « disponibles », et qu’elle ne s’applique pas « si les procédures de recours excèdent des délais de recours raisonnables », la Convention contre la torture précisant même « ou s’il est peu probable qu’elles donneraient satisfaction au particulier » (art. 22 § 5b). Cette atténuation de la règle est particulièrement utile pour les cas où les décisions internes n’offrent pas de recours effectifs. Dans la pratique, c’est à l’Etat de soulever la question s’il le souhaite, l’individu n’ayant alors qu’à expliquer les démarches qu’il a déjà faites73.

87Une autre condition de l’admissibilité d’une communication est que la même question ne doit pas être en cours d’examen par un autre organe international. Seule la Convention contre la discrimination raciale ne contient pas une telle condition. Ce point ne va pas sans poser de nombreux problèmes : qu’est-ce que la même question ? Quand est-ce qu’un examen par une autre instance internationale est considéré comme terminé ? Quels sont d’ailleurs les organes et les procédures concernées par cette qualification ? etc.

88Ces questions sont soulevées dans les règles de procédure du CDH ; à nouveau on y trouve l’affirmation de la règle de suspendre l’examen d’une communication en cas de lis pendens74. En fait, cette condition est de caractère temporel, comme en atteste la règle de procédure 92 (2). Le rapport annuel du CDH pour 1977 est la preuve que cette disposition a fait l’objet de longues discussions avant qu’il ne soit finalement décidé de ne pas prévoir de limites précises, pour plus de flexibilité75. Dans sa pratique, le CDH a également dû définir ce qu’était qu’« une autre instance internationale ». Nous reviendrons plus longuement sur son attitude dans notre partie critique ; c’est pourquoi nous allons nous contenter ici de résumer très brièvement ses principales options76. Dès 1977, le CDH a estimé qu’un cas étudié par la Commission inter-américaine constituait un cas examiné par une autre instance internationale. En 1980 et 1981, il a précisé en estimant qu’une matière pouvait être examinée par lui lorsqu’elle avait été ou retirée ou rejetée à la Commission inter-américaine77. Le CDH a également dû donner un contenu ratione materiae à l’expression « la même question » qui apparaît à l’article 5 § 2a du Protocole. Selon lui, il faut comprendre le même objet concernant la même victime78. Plus tard, le CDH a précisé encore cette condition par une délimitation ratione personae : la même question signifie également qu’en plus de la condition ratione materiae, les parties au litige doivent être les mêmes79. On voit combien la pratique du Comité s’est raffinée au fur à mesure que les occasions se sont présentées de le faire.

89Dans le cadre de la Convention relative à la discrimination raciale, cette condition d’ajournement de toute affaire dans certains cas se présente sous la forme d’une clause de sauvegarde plutôt que comme une condition restrictive de recevabilité puisqu’il est prévu que « les dispositions à la présente Convention concernant les mesures à prendre pour régler un différend ou liquider une plainte s’appliquent sans préjudice des autres procédures de règlement des différends ou de liquidation des plaintes [...] » (art. 16). Cet article fait expressément référence aux procédures prévues tant par les instruments constitutifs des organisations du système des Nations Unies que par les conventions adoptées par l’ONU ou ses agences spécialisées ; mais il ne mentionne ni mécanismes régionaux ni aucune procédure à base non conventionnelle (comme, par exemple, celle instituée par la résolution 1503, que nous examinerons plus loin). Il y aurait là matière à de longues interrogations théoriques, mais nous allons nous limiter à une approche pratique. En fait, l’article 14 de la Convention n’est entré en vigueur que le 3 décembre 198280. Ce n’est donc qu’en 1983 que le CEDR a discuté d’un projet de règles de procédures à ce propos, celles-ci étant du reste modelées sur celles du CDH, bien que le Président du CEDR ait insisté sur le fait qu’à son avis les deux soient différents, surtout en ce qui concerne leurs compétences – le CEDR pouvant faire des recommandations, le CDH devant se limiter à transmettre ses constatations, on l’a vu plus haut81. Il est aussi prévu une condition de suspension en cas de lis pendens dans les règles de procédure du CEDR (règle 84 § lg), mais les références faites aux autres procédures y apparaissent dans les dispositions générales et non dans la partie traitant de l’admissibilité des communications ; on peut donc penser que le Comité jouera au cas par cas un rôle important pour ce qui est des conditions d’admissibilité82. Aujourd’hui, on ne dispose encore que de très peu d’informations sur la pratique du CEDR dans le cadre de l’article 14.

90Enfin, en ce qui concerne la Convention contre la torture, sa rédaction est très semblable à celle du Protocole. Cependant la condition qu’elle pose est nettement plus sévère que celle apparaissant à l’article 5 § 2a du Protocole. En effet, non seulement la même question ne doit pas être en cours d’examen, mais elle ne doit pas non plus l’avoir été (art. 22 § 5a)83. Il reste à attendre que le CCT, par sa pratique, donne un contenu à cette disposition pour pouvoir la comparer à la règle ratione temporis du CDH.

91Pour en finir avec les règles traitant de l’admissibilité d’une communication, il faut encore préciser que d’une façon générale les droits de la défense des deux parties sont garantis puisqu’une fois la décision de la recevabilité prise, l’individu comme l’Etat en sont informés, l’Etat disposant alors d’un délai pour répondre et s’expliquer sur le fond (six mois selon l’article 4 § 2 du Protocole ; trois mois selon l’article 14 § 6b de la Convention relative à la discrimination raciale ; six mois selon l’article 22 § 3 de la Convention contre la torture).

92Si toutes ces questions d’admissibilité ont été longuement traitées, c’est qu’elles sont d’une importance capitale. En effet, le pourcentage des communications qui dépassent ce stade n’est pas très élevé. Et, même si les conditions sont moins draconiennes dans le cadre du Protocole que dans celui de la Convention européenne, elles restent une importante cause d’échec des particuliers84. En ce sens, elles remplissent finalement parfaitement leur rôle de protection des Etats.

e) Mode d’examen des communications

93Si la communication individuelle est recevable, l’examen concerne toutes les informations reçues par l’organe de contrôle, tant de l’Etat que de l’individu. Le CDH peut instituer un groupe de travail (règle de procédure 94 § 1) et le charger d’examiner le cas ainsi que de lui faire des recommandations concernant les « constatations » que le CDH doit établir (art. 5 § 4 du Protocole). Ces constatations finales sont communiquées à l’Etat (art. 5 § 4) comme à l’individu (règle 94 § 2). Les règles de procédure prévoient à ce stade une possibilité intéressante que le Protocole ne prévoit pas : celle que les membres du CDH peuvent exiger que soit mentionnée, de façon brève, leur opinion si celle-ci est divergente, ce qui bien entendu renforce le côté quasi judiciaire de la procédure peu à peu élaborée par le CDH.

94On a déjà mentionné plus haut, lorsqu’il était question des pouvoirs des organes de contrôle, que contrairement au CDH le CEDR pouvait, lui, faire des « recommandations » (et non seulement des « constatations »). A cette différence près, l’examen de la communication se déroule de la même façon puisque malgré une disposition originale de la Convention relative à la discrimination raciale que « tout Etat partie [...] peut créer ou désigner un organisme dans le cadre de son ordre juridique national qui aura compétence pour recevoir et examiner les pétitions [...] » (art. 14 § 2), organisme qui, dans un premier temps, proposerait ses bons offices, “none of the States parties who have so far made declarations on the paragraph 1 of article 14 have mentioned anything about a national body”85.

95La Convention contre la torture dispose, comme le Protocole facultatif, que le CCT se limitera à faire état de ses constatations (art. 22 § 7).

96Dans le cadre des trois instruments, et c’est aussi le cas dans le cadre européen, l’examen des communications individuelles se fait à huis clos. Si cette mesure est considérée par certains comme protégeant les individus, elle protège surtout les Etats. Car, en effet, quand on demande à un Etat de s’expliquer sur le traitement subi par une victime, comment peut-on éviter d’identifier celle-ci ?

97Du même ordre que la règle du secret, une autre règle générale peut être mentionnée relativement à l’examen des communications : lorsqu’un Etat contre qui une communication a été déposée ne fournit pas de réponse, l’organe de contrôle présume que l’allégation de l’individu est fondée et vraie. Cette règle devrait également être appliquée lorsque les délais de réponse de l’Etat incriminé sont jugés trop longs. Elle l’est en général par le CDH.

98Enfin, une constatation d’ordre général s’impose quant à l’examen des communications : tout au long de la procédure, l’individu dispose en réalité d’un pouvoir très réduit sur son déroulement. Une fois qu’il a fait parvenir sa communication à l’organe intéressé86, “the person making the communication has little control over the conduct of the proceedings [as] governments can extend time limits for submission with virtual impunity.”87 Il faut préciser ici que si l’organe subodore que c’est parce qu’il a été intimidé que l’auteur de la communication souhaite la retirer, il refuse la radiation de l’affaire88.

99La phase de l’examen des communications se termine par l’insertion dans le rapport annuel de l’organe de contrôle intéressé de remarques à ce propos. On a déjà eu l’occasion plusieurs fois de dire que le CDH comme le CCT devaient se limiter à des « constatations », tandis que le CEDR pouvait aller jusqu’à présenter des « recommandations », auparavant, aux Etats parties comme à l’auteur de la communication. On retrouve cette différence dans leurs compétences au stade du rapport annuel puisque le CDH « inclut dans son rapport annuel [...] un résumé de ses activités au titre du présent Protocole » (art. 6), le CCT « présente [...] un rapport annuel sur les activités qu’il aura entreprises en application de la présente Convention » (art. 14) ; tandis que le CEDR « inclut dans son rapport annuel un résumé de ses communications et, le cas échéant, un résumé des explications et déclarations des Etats parties intéressés ainsi que ses propres suggestions et recommandations » (art. 14 § 8). On relève que la Convention contre la torture est le seul des trois instruments à ne pas employer le mot « résumé ». Pratiquement, les constatations du CDH au titre du Protocole ainsi que ses décisions d’irrecevabilité sont tout sauf résumées dans le rapport annuel du Comité : elles sont rapportées de façon très claire et détaillée, d’une manière qui permet aux lecteurs de suivre les raisonnements effectués par le CDH, et ainsi de se faire une idée de sa « jurisprudence ». Nous traiterons par conséquent de cet intéressant développement du CDH dans notre deuxième partie89.

f) Suites données aux communications

100Comme pour le système des rapports, et outre la publication du rapport annuel dont on vient de parler, une des suites possibles est évidemment la publicité. En ce qui concerne le CDH, par exemple, le fait d’examiner les communications à huis clos ne l’empêche pas de rédiger des communiqués à l’intention de la presse et du public, à la fin de ses sessions90.

101Mais en ce qui concerne les communications, beaucoup d’autres possibilités de suites sont ouvertes. A cet égard, il peut paraître surprenant que les auteurs ayant publié les meilleurs articles sur le sujet, ciblés et précis, aient arrêté leur description du mécanisme au stade de la publication du rapport annuel de l’organe d’examen91.

102En fait, les procédures de communications se terminent de deux façons : soit un règlement amiable à lieu, soit une décision est rendue ; de toute façon se pose la question de la réparation ou de la compensation. La Convention européenne – comme la Convention inter-américaine – prévoit la possibilité d’un règlement amiable (art. 28) ; si le Protocole facultatif ne comprend aucune disposition relative à un tel arrangement, on ne peut cependant avoir le moindre doute : il ne l’interdit pas. On conclura de la même façon en ce qui concerne les deux autres instruments examinés ici, d’autant que la Convention relative à la discrimination raciale contient des dispositions prévoyant, mais à un niveau interne, on l’a vu plus haut, la conciliation.

103D’une façon générale, le règlement amiable est longtemps apparu comme une solution favorisant l’Etat, puisque ce dernier n’avait alors à sa charge aucune obligation légale de changer sa législation. Ceci n’est plus toujours vrai aujourd’hui, une obligation morale pouvant apparaître92. En fait, la solution du règlement amiable peut aussi être dans l’intérêt du particulier, en tous cas dans le cadre européen où elle est formellement prévue, la procédure étant alors nettement plus courte (de l’ordre de trois ans environ, au lieu de cinq ou six en cas de jugement). Il va sans dire que ce genre d’arrangement peut comporter un risque : celui de permettre aux gouvernements d’acheter, en quelque sorte, les droits de l’homme. Mais il rentre dans le mandat des organes de contrôle de veiller à ce que « la meilleure solution possible » pour les deux parties satisfasse aussi l’intérêt général. D’autre part, la tendance actuelle à la Commission européenne et au Comité des Ministres est d’admettre un volet financier même en cas de règlement amiable, et de déboucher sur une modification des pratiques ou législations en cause, s’il y a lieu.

104En ce qui concerne la réparation, il faut reconnaître que, même si la plainte a pris la forme d’une communication individuelle, il est rare que les procédures internationales offrent un recours personnalisé. A part dans le cadre des mécanismes régionaux, les procédures de communications ne débouchent qu’exceptionnellement sur le versement de dommages et intérêts93. Nous reviendrons sur cet aspect des procédures onusiennes dans notre chapitre 2, car il semble bien que la place octroyée à l’individu, à cet égard, vise davantage à améliorer la situation générale des droits de l’homme qu’à donner satisfaction à un particulier (ce dernier serait donc un moyen, et non une fin, dans le système onusien des droits de l’homme).

g) Principales critiques faites au système des plaintes et des communications

105Comme on vient de le voir, à l’exception du cadre du Protocole relatif au Pacte sur les droits civils et politiques, ce système a été relativement peu utilisé ; non seulement les plaintes entre Etats ne sont pas l’habitude à l’ONU, et il est vrai qu’elles comportent, dans leur principe même, un risque élevé d’entraîner de mauvaises relations bilatérales ; mais aussi la possibilité de présenter des communications individuelles est encore assez voire trop récente mis à part le contexte qu’on vient de citer. Les critiques s’appuyant en général sur la pratique, la doctrine n’en compte donc pour l’instant que relativement peu. Il y en a cependant ; mais comme elles portent la plupart du temps sur la façon dont le Comité des droits de l’homme conçoit son rôle, nous les examinerons dans notre seconde partie, lorsqu’il s’agira d’évaluer l’efficacité de ce dernier.

106Très brièvement, on peut toutefois relever que “the other procedure provided for in the CCPR [Covenant on Civil and Political Rights], i.e., ‘state-to-state’ complaints of human rights, is optional in nature, and not an effective procedure of implementation”94. Ce qui est donc reproché ici tient à la nature non obligatoire de la procédure, contrairement à la disposition correspondante de la Convention européenne (art. 24) ou de la Convention pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale (art. 11). La même critique pourrait par conséquent être faite aux trois procédures onusiennes prévoyant des communications individuelles. Cependant, on verra plus tard que cette remarque ne constitue pas, à proprement parler, une critique des procédures onusiennes, en ce sens qu’elle touche davantage au caractère du droit international et à la souveraineté des Etats – qui ratifieraient probablement difficilement une Convention prévoyant un droit de communication autre que facultatif – ; elle ne devrait par conséquent pas être adressée à l’endroit de mécanismes.

107On reproche aussi au mécanisme des plaintes entre Etats de ne pas prévoir suffisamment de possibilités de conciliation : “there should be provisions for fact-finding and conciliation of the kind embodied in the widely ratified Convention on the Elimination of All Forms of Racial Discrimination”95.

108En ce qui concerne le système des communications, certains auteurs ont fait remarquer – à partir du moment où le Protocole facultatif est entré en vigueur, surtout – à quel point l’ensemble était devenu compliqué96. Nous reviendrons bien sûr sur ce point ultérieurement, lorsque nous aborderons la nécessaire coordination des procédures onusiennes.

h) Principaux efforts fournis

109En réalité, presque simultanément à l’entrée en vigueur du Protocole facultatif, le besoin d’étudier les relations existant entre les différentes procédures a été reconnu, et des suggestions ont été faites en vue de l’adoption d’une méthode unifiée d’examen des communications97. Si moins de documents officiels marquant des efforts dans ce sens sont disponibles à ce propos qu’en ce qui concerne le système des rapports, c’est que les choses se sont passées autrement : “throughout the ‘legislative’ phase of their elaboration (where some interaction can be perceived) there was general awareness that the question of their co-existence should be raised in due course, particularly with regards to the respective petitioning systems ; yet, their draftsmen preferred not to propose a premature definitive solution to the matter, deeming it most advisable to leave that for later, in the hope that adequate treatment and solution would be shaped by the evolving ‘case-law’ or practice of international supervisory organs on the matter”98. On a vu en effet, et c’est pourquoi nous en avons traité un peu longuement, la finesse et le soin que le CDH a mis à établir une pratique précise en la matière. Mais, encore une fois, nous reviendrons sur la question dans notre partie critique, afin de procéder à l’évaluation de cette méthode.

110A part cela, comme c’est le cas pour les procédures de rapports, les procédures de communications sont l’objet de réflexions. Mais comme il s’agit d’un sujet qui ne fait pas unanimité, on ne trouve pas à ce propos de documents dans la circulation habituelle. Par ailleurs, la nature confidentielle de l’examen des communications entraîne évidemment que ni comptes rendus analytiques ni documents de travail (CRP : Conference Room Paper) ne sont publiés. Nous savons pourtant qu’à ses 34^e et 35^e sessions, le Comité des droits de l’homme, par exemple, s’est penché sur les problèmes que lui posait l’“exponential growth of communications” et qu’il a discuté, sur la base de documents internes, de nouvelles approches possibles dans l’examen des communications présentées dans le cadre du Protocole facultatif.

C) Analyse des mécanismes non issus d’obligations acceptées par les états

111Les deux mécanismes que nous avons analysés jusqu’à présent avaient pour base commune un engagement des États par des traités. Mais il existe également dans le cadre des Nations Unies des procédures permettant à des organes de contrôle d’examiner des violations des droits de l’homme en dehors du cadre conventionnel ; ce sont celles-ci que nous allons examiner à présent, du moins les principales d’entre elles. Afin de limiter ce travail, nous ne nous pencherons que sur celles créées par la Commission des droits de l’homme (ci-après : la Commission), à l’exclusion de celles d’autres organes, moins fondamentaux – si l’on peut dire – dans le domaine des droits de l’homme99.

112Ce type de mécanismes est encore très récent. En effet, le premier n’a été institué qu’en 1970, quand l’idée d’une telle brèche dans la souveraineté de l’Etat fut enfin arrivée à maturité100. Ce dispositif a en fait été progressivement mis en place, puisqu’en 1967, la Commission inscrivait à son ordre du jour régulier la question des violations des droits de l’homme. Puis “new members from Africa and Asia sponsored procedures to advance self-determination and racial equality. As a result, the Commission began applying legal norms to allegations of actual violations through quasi-judicial enforcement procedures – formal investigations, public reports, and censure for non compliance”101. On mesure tout l’intérêt de ce type de procédure : son champ d’application territoriale est très large, les organes de contrôle n’étant pas limités dans leur considération des violations par l’état de ratification des traités internationaux ; et avec la procédure 1503 (que nous allons examiner), ils disposent même d’une procédure universelle, puisque non seulement elle est applicable à tous les Etats de la communauté internationale – et non aux seuls membres des Nations Unies –, mais encore son champ d’application ratione materiae est très vaste, la résolution l’instituant comportant une référence générale aux droits de l’homme, sans porter mention des différents textes normatifs.

113Les procédures dont il sera question dans le cadre de ce travail sont les suivantes : la procédure 1503 (ou « procédure confidentielle »), la procédure 1235 (ou « procédure publique »), ces deux procédures étant de portée générale ; les procédures d’enquête, celles-ci se différenciant selon que les enquêtes ont pour cadre un pays (portée restreinte) ou un thème (portée générale à nouveau).102 Pour faire en sorte que notre travail offre des éléments de comparaison facilement préhensibles, nous allons analyser ensemble les procédures 1503 et 1235 (que nous qualifierons d’habituelles), puis ensuite seulement – et successivement – les mécanismes ad hoc. Pour ces procédures, à chaque fois nous étudierons la composition et le mandat des organes chargés de les mettre en œuvre (a) & e)), la recevabilité des communications ou la base d’examen des situations sur lesquelles elles s’appuient (b) & f)), leur déroulement et leurs étapes (c) & g)), les suites données aux examens effectués (d) & h)), enfin les principales critiques qui ont été faites à toutes ces procédures (i) et les principaux efforts en vue de les améliorer qu’on a pu relever jusqu’ici (j).

a) Composition et mandat des organes chargés de la mise en œuvre des procédures habituelles

114On a déjà vu, lors de l’examen du système des rapports, par exemple, que plusieurs organes des Nations Unies traitaient des questions de droits de l’homme : l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité, le Conseil économique et social (ECOSOC), etc. Les procédures que nous allons examiner à présent ont la caractéristique d’en impliquer un certain nombre, chacun intervenant à un certain niveau ou lors de certaines étapes.

115La Commission des droits de l’homme est le principal de ces organes, cette affirmation ne constituant pas une appréciation qualitative mais une tentative de hiérarchisation organique. La Commission a été instituée en 1946, sur la base de l’article 68 de la Charte, comme l’une des commissions fonctionnelles de l’ECOSOC. Depuis, elle est devenue capitale, puisqu’elle a le pouvoir de promouvoir tous les droits de l’homme des êtres humains du monde entier.

116Elle est actuellement (1989) composée de 43 Etats membres, c’est-à-dire de 43 délégations constituées de représentants des Etats, ce qui explique qu’on la qualifie d’organe politique103. A l’origine, la Commission ne comptait que la moitié environ du nombre de ses membres actuels, son élargissement indiquant – en même temps que l’augmentation du nombre d’Etats membres de l’ONU – qu’il existe un intérêt croissant pour les questions des droits de l’homme et que rares sont les Etats désireux de rester en marge d’un des principaux forums dans ce domaine104. Chaque membre de la Commission nomme un individu comme son représentant officiel105. Comme il n’y a aucune limite au nombre des conseillers composant par ailleurs une délégation, ce nombre varie considérablement d’un pays à l’autre, allant de 1 pour Sao Tomé et Principe, par exemple, à 38 pour les Etats-Unis106, lors de la session 89. D’une façon générale, les Etats choisissent pour composer leur délégation du personnel diplomatique ayant, si possible, des connaissances particulières dans le domaine des droits de l’homme ou dans le système des Nations Unies. C’est pourquoi, la plupart du temps, ce sont des fonctionnaires des ministères des affaires étrangères ou du personnel des missions de Genève ou New York près les Nations Unies qui se trouvent désignés ; parfois un ambassadeur ou un haut magistrat. De toute façon, il faut considérer que ces représentants disposent de peu de marge de manœuvre par rapport à la politique établie par leurs gouvernements respectifs. Ajoutons que le principe onusien de la répartition géographique équitable est appliqué.

117Le mandat de la Commission a été fixé très tôt107. Sa tâche a dû et doit être dirigée vers la soumission de propositions, recommandations et rapports à l’ECOSOC en ce qui concerne : a) une Charte internationale des droits ; b) des déclarations ou conventions internationales sur les libertés civiles, le statut des femmes, la liberté de l’information et autres matières similaires ; c) la protection des minorités ; d) la prévention de la discrimination basée sur la race, le sexe, le langage ou la religion ; e) toute autre matière touchant aux droits de l’homme. En fait, “it is clear both from the resolutions of the General Assembly (res. 2144 (XXI) (1966)) and ECOSOC and on the basis of the consistent practice of the Commission that it has a general competence to examine questions of human rights violations”108. Après que le mandat de la Commission a été déjà étendu une fois109, il l’a été encore de façon considérable en 1970, lorsque la résolution 1503 de l’ECOSOC la chargea d’examiner les communications alléguant de violations110. En 1979, le mandat de la Commission a encore été élargi : elle doit assister désormais le Conseil en ce qui concerne la coordination des activités relatives aux droits de l’homme dans le domaine des Nations Unies111.

118En ce qui concerne sa méthode de travail, la Commission tient sa session annuelle de six semaines (contre cinq avant 1980) en février-mars généralement, à Genève (alors que celle-ci avait lieu à New York jusqu’en 1972). “Much of the Commission’s activity is initiated by working groups or other arrangements, which should not be overlooked. The Commission annually establishes a working group to consider situations of alleged gross violations of human rights referred to it by its Subcommission under the Resolution 1503 procedure [...]. The Commission has also a working group that examines the situation in South Africa and Namibia [...] and ad hoc arrangements to deal with human rights situations in particular countries are also important [...]”112 (Pour une image récente, voir Tableau 9 en annexe).

119Le deuxième organe à entrer en jeu dans la mise en œuvre des procédures qu’on examine ici est la Sous-commission pour la prévention de la discrimination et la protection des minorités113. La Commission peut établir des organes subsidiaires pour l’aider à accomplir son mandat, ceux-ci pouvant être soit permanents et compétents pour traiter toute une série de questions, soit ad hoc et ne traiter alors que de domaines particuliers. La Sous-commission est un exemple de la première catégorie ; elle a été instituée en 1947 par la Commission, sur la base de la résolution ECOSOC 9 (II), et ses pouvoirs, dérivant de la Charte, sont subordonnés à ceux de la Commission.

120La Sous-commission est composée de 26 experts siégeant à titre individuel ; ces derniers sont élus par la Commission sur une liste proposée par les Etats membres des Nations Unies. Ils sont élus pour quatre ans depuis une réforme de 1987 (contre trois précédemment) ; le Secrétaire général est également consulté avant leur nomination, comme c’est le cas pour les représentants officiels de la Commission ; et ici aussi, le principe de la répartition géographique équitable est respecté. En fait, l’indépendance des membres de la Sous-commission est régulièrement mise en doute, et ce mouvement critique est parfois considéré aujourd’hui comme prenant de l’ampleur. Nous reviendrons sur ces questions au moment d’évaluer le travail de la Sous-commission114. Mais nous pouvons déjà dire que des efforts ont été faits pour mieux garantir l’indépendance des experts puisque, par la réforme de leur mode d’élection, en 1987, leur mandat s’est trouvé allongé, par conséquent plus stable.

121En ce qui concerne le mandat de la Sous-commission, il est devenu beaucoup plus large que son nom – et son mandat initial – ne le laisse penser : en effet, en 1949 la Commission la chargeait surtout « (a) d’entreprendre des études [...] et de [...] lui faire des recommandations concernant la prévention de la discrimination, et (b) de remplir toute autre fonction qui lui soit confiée par l’ECOSOC ou elle-même ». Depuis, la Sous-commission a demandé (en 1980) que son nom soit modifié – ce qui lui a été refusé – ; elle n’en fait pas moins des recommandations sur des sujets aussi variés que « les dossiers des crimes de guerre – leur accès et directives », « le droit à l’alimentation », etc.115 Par ailleurs, son travail le plus remarquable est peut-être celui qu’elle effectue en tant que “monitoring body”, c’est-à-dire l’examen des communications relatives à la violation des droits de l’homme116 ; c’est pourquoi c’est celui auquel nous nous arrêterons le plus dans le cadre de ce travail.

122Pour ce qui est de son organisation et de sa façon de procéder, la Sous-commission tient une session annuelle de quatre semaines, en juillet-août, à Genève. Comme la Commission, elle a l’habitude de désigner des rapporteurs spéciaux ou des groupes de travail. Les rapporteurs spéciaux étudient notamment des sujets tels que l’état d’exception, la peine de mort ou le droit de quitter et de retourner dans son pays ; ses groupes de travail s’attachent à l’esclavage, à la détention, aux populations autochtones ainsi qu’à l’examen des communications « qui semblent révéler l’existence d’un ensemble des violations flagrantes et systématiques [...] des droits de l’homme »117. La composition de ce dernier groupe de travail, prévue par la résolution 1503 § 1, est de cinq membres au maximum, « compte dûment tenu de la répartition géographique ». Un auteur estime par conséquent que ce sont des considérations politiques qui dictent cette composition, la Sous-commission ayant spécifié qu’il y aurait un membre par groupe géo-politique118. Le président de la Sous-commission annonce chaque année quels sont les experts qui vont constituer ce groupe pré-sessionnel, mais en pratique, ce sont les experts de chaque groupe qui déterminent lequel de leurs collègues va remplir cette mission119. Tous ces éléments influenceront bien évidemment l’examen des communications. Pour ce qui est de ce groupe de travail, il se réunit deux semaines immédiatement avant que la Sous-commission ne tienne sa session, en séances privées. Aux termes de la résolution 1503 § 1, il dispose d’« une période ne dépassant pas dix jours » pour remplir sa tâche. Nous examinerons en détail, lorsqu’on abordera le déroulement de la procédure, la façon dont il procède.

b) Recevabilité des communications (R. 1503) et base d’examen des situations (R. 1235)

123L’analyse de la recevabilité des communications et de la base d’examen des situations se trouve compliquée du fait que plusieurs organes, cités plus haut, interviennent au cours des procédures examinées ici.

124En ce qui concerne la procédure dite habituelle, la procédure 1503, c’est à la Sous-commission que revient principalement la tâche d’apprécier la recevabilité des communications. Si elle n’a pas établi de critères pour ce faire, la résolution 1503 a néanmoins expressément chargé la Sous-commission de « mettre au point à sa vingt-troisième session une procédure appropriée pour l’examen de la question de l’admissibilité des communications reçues par le Secrétaire Général en application de la résolution 728F (XXVIII) du Conseil, ainsi que de la résolution 1235 (XLII) en date du 6 juin 1967 » (§ 2). Par conséquent, c’est en 1970 et en 1971, que la Sous-commission s’est concentrée sur l’élaboration d’une procédure à ce propos. Les discussions montrent que les experts ont souhaité, dès le début, ne pas faire double emploi avec d’autres mécanismes. Ainsi l’un, tout en reconnaissant qu’un tri des communications était nécessaire, faisait valoir que ce tamis ne devait pas être trop serré, la procédure ne traitant pas de violations isolées mais de cas attestant d’un ensemble de violations flagrantes ou systématiques. Un autre soutenait que, le mécanisme de la résolution 1503 étant, d’une certaine façon, sui generis, il convenait de ne rejeter que les communications abusives ou insultant sans raison un Etat ou un organe des Nations Unies, ainsi que celles qui étaient infondées ; en tout cas d’établir pour ce mécanisme des critères distincts de ceux existant pour d’autres instances, le but n’étant pas ici de juger un cas sur le fond, mais seulement de déterminer s’il existait un ensemble de violations, et d’en référer à la Commission120. Cette discussion déboucha sur l’institution d’une procédure provisoire pour l’examen de la question de la recevabilité des communications (résolution de la Sous-commission l (XXIV) du 13 août 1971) qui prévoit que ne seront recevables que des communications donnant – après examen de leur teneur et de la réponse transmise, le cas échéant, par le gouvernement, qui dispose donc, avant que la communication ne soit acceptée ou rejetée, d’un droit de se justifier ou de se défendre – raisonnablement lieu de croire qu’elles peuvent révéler l’existence d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques, dont on a des preuves dignes de foi, des droits de l’homme, y compris de la politique de discrimination raciale et de ségrégation, et d’apartheid, dans tout pays (para l (b))121.

125Voyons à présent les conditions de recevabilité. La première est une indication des faits ainsi que des droits qui ont été violés (§ 3 (a) R. 1 (XXIV) de la Sous-commission). C’est une condition facilement remplie, mais elle exige tout de même que la communication, tout en décrivant les faits, se réfère à certains instruments internationaux tels que la Déclaration des droits de l’homme ou le Pacte sur les droits civils et politiques, et si possible à certaines de leurs dispositions. Il faut donc un minimum de précision dans la communication. Par ailleurs, et comme pour les communications présentées dans le cadre conventionnel, celles qui sont anonymes, abusives, fondées sur les seules informations de la presse, ou incompatibles avec les principes pertinents de la Charte, sont irrecevables. Par contre, comme le souligne un auteur, les communications peuvent être présentées dans n’importe quelle langue122.

126En ce qui concerne la source de la communication, la procédure prévoit à cet égard des conditions beaucoup plus libérales que celles à remplir dans le cadre conventionnel, le but de la procédure étant bien différent (cf. supra et note 120). Ainsi, il n’est pas nécessaire que la ou les victimes alléguées interviennent ; il suffit d’une organisation non gouvernementale pour que la question parvienne à la connaissance de la Commission. Cependant, la résolution de la Sous-commission prévoit des conditions d’épuisement des voies de recours (§ 4 (b))123. A vrai dire, “it is somewhat surprising to find a requirement of exhaustion of local remedies [...] since, to be receivable, communications must reveal a consistent pattern of gross violations of human rights [...]. One may wonder how far in such a situation, recourse to local remedies is likely to provide effective and timely relief.”124 Quoiqu’il en soit, le texte de la résolution atténue lui-même cette condition dans les cas où il n’est pas manifeste que ces recours soient efficaces (§ 4 (b))125. Enfin, la résolution 1 de la Sous-commission pose comme condition d’admissibilité aux communications que celles-ci soient présentées « dans un délai raisonnable après l’épuisement des recours internes » (§ 5). Il est difficile, compte tenu du caractère confidentiel de la procédure 1503, de se faire une idée de ce que signifie, pratiquement, un délai raisonnable. A ce propos, on peut relever que – bien que ce ne soit pas une condition formelle de recevabilité – l’élément temporel peut intervenir comme condition d’examen rapide d’une communication. En effet, une information reçue en août, par exemple, ne sera pas examinée avant un an. Par conséquent, une personne désireuse de voir sa communication jouer un rôle dans l’établissement d’une situation indiquant des violations flagrantes ou systématiques des droits de l’homme devrait faire parvenir sa communication un ou deux mois au moins avant l’ouverture de la session de la Sous-commission.

127Après que son groupe de travail et elle-même ont appliqué la nouvelle procédure pour la première fois, et toujours dans le cadre du mandat qui lui avait été confié par la résolution 1503 d’établir une procédure d’admissibilité des communications, la Sous-commission a adopté sa résolution 2 (XXV) du 28 août 1972, reconnaissant que le groupe de travail lui avait été un élément indispensable et décidant qu’il étudierait, à sa prochaine session, les communications qu’il n’avait pas été en mesure d’examiner126. En 1974, la Commission a décidé de « constituer un groupe de travail composé de cinq membres [...] » pour l’aider à examiner la recevabilité des communications127. Un auteur fait remarquer à ce propos, mais en se référant à la résolution 2 de la Sous-commission, que la mission du groupe de travail n’est pas de nature à proprement parler judiciaire128.

128La source de la communication constitue l’une de ses conditions de recevabilité. La procédure prévoit que les communications peuvent émaner de toute personne ou de tout groupe de personnes qui peut être raisonnablement présumé(e) victime de violations, ainsi que de tout particulier ou groupe de particuliers qui a une connaissance directe et sûre desdites violations. On voit que la procédure est particulièrement libérale à cet égard : non seulement il suffit à la ou les éventuelles victimes d’être raisonnablement présumées victimes, mais même une ou des personnes ayant une connaissance indirecte des violations peuvent être la source d’une communication. Dans ce cas, la seule exigence est que le savoir ne repose pas uniquement sur la presse. Par ailleurs, la résolution ne pose aucune restriction de nationalité pour ce qui est de la source : aucun lien juridique entre le plaignant et l’Etat incriminé n’est exigé, le plaignant peut donc n’être pas ressortissant de l’Etat qu’il accuse. On a vu qu’une des conditions de recevabilité était que la source de la communication soit identifiée ; c’est au stade administratif du Centre des droits de l’homme que le nom de son auteur est occulté, le Centre laissant toutefois apparaître le nom de la source si celle-ci le demande. C’est également là que tout échange avec la source cesse, puisqu’une fois que le Secrétariat lui a envoyé un accusé de réception accompagné d’explications d’ordre général sur la procédure, l’auteur de la communication n’en entend jamais plus parler, et que toute nouvelle information soumise par lui, même additionnelle, sera traitée comme une nouvelle communication.

129Des sources secondaires, complémentaires, sont également utilisées par les organes chargés de l’examen des communications puisqu’à différents stades que nous avons mentionnés plus haut, le gouvernement incriminé se voit offrir la possibilité de faire des observations.

130Pour ce qui est du type de situations que ces conditions de recevabilité permettent d’examiner, la confidentialité de la procédure empêche de les connaître. Bien que depuis 1978, le président de la Commission annonce publiquement les noms des pays sujets à un examen dans le cadre de la résolution 1503 (cf. infra, c) déroulement des procédures habituelles), les documents publiés ne mentionnent pas le type de violations considérées. La seule exception est constituée par les violations de l’Indonésie : la situation est celle au Timor oriental. Mais certains cas ont été rendus publics, et il est au moins possible de consulter la documentation les concernant au Centre des droits de l’homme (Argentine, Philippines, Guinée Equatoriale, etc.).

131Si les conditions d’admissibilité sont bien établies pour les communications dans le cadre de la procédure 1503, c’est loin d’être le cas en ce qui concerne les bases d’examen des situations considérées dans le cadre de la procédure 1235 : “ECOSOC resolution 1503 – and resolution 1235 (XLII), to which it refers – are silent as to the procedure to be followed if the Commission on Human Rights decides to make a thorough study of a situation which appears to reveal a consistent pattern of gross violations of human rights. When in 1979 the Commission discontinued consideration of the human rights situation in Equatorial Guinea within the framework of the confidential procedure [...], it decided that a special rapporteur should be appointed to make a thorough study of the situation, based on such information as he might deem relevant. [...] he was thus free to determine his own methods of work”129. Mais en ce qui concerne les conditions autorisant l’examen, beaucoup de celles que nous avons analysées plus haut tombent d’elles-mêmes : “when general inquiries are undertaken into the human rights situation of a particular country [...], the rule regarding exhaustion of local remedies can have no application. Such procedures are aimed at overall review of practice and policy rather than individual redress”130.

132En ayant désormais terminé avec les questions préalables, qui conditionnent un examen, nous pouvons aborder l’analyse des différentes étapes des procédures à base non conventionnelle.

c) Déroulement des procédures habituelles

133Les mécanismes non issus d’obligations acceptées par les Etats offrent deux types d’examen a priori à l’opposé l’un de l’autre : un examen public ou un examen confidentiel. Dans la réalité, et c’est ce qui fausse légèrement les choses lorsqu’on les fige par l’écrit, la ligne de partage entre secret et publicité n’est pas imperméable. Non seulement les textes eux-mêmes font référence les uns aux autres – ainsi la résolution 1503 renvoie expressément à la procédure publique 1235 (§ 2 et § 6a), par exemple – mais la pratique, aussi, de par son évolution ou sa souplesse, aboutit à une certaine atténuation du contraste existant apparemment entre ces deux types d’examens. Il convient donc de garder à l’esprit, lorsqu’on lit une analyse ou une comparaison de ces procédures, qu’elles peuvent s’imbriquer, qu’elles sont en tout cas complémentaires et que, malgré la « mise à plat » que comporte le fait même de les « démonter », leur fonctionnement n’en est pas moins dynamique. Cet avertissement fait, passons à l’étude, forcément linéaire, de leurs différentes étapes.

134Le point de l’ordre du jour le plus important de la Commission et de la Sous-commission, respectivement, est la « question de la violation des droits de l’homme et des libertés fondamentales, où qu’elle se produise dans le monde [...]/dans tous les pays [...] » : il s’agit de la procédure publique. Dans le cadre de ce point (traditionnellement le point 12 à la Commission) s’effectue « l’étude des situations qui semblent révéler l’existence d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques [...] » : c’est la procédure confidentielle, l’étude se faisant alors en séances privées131.

135En ce qui concerne la situation d’un pays donné, la décision d’examiner de façon publique ou confidentielle une situation appartient de façon discrétionnaire à la Commission. A ce propos, des auteurs remarquent que ni la nature des décisions ni les informations sur la base desquelles elles ont été prises n’ont été communiquées. Néanmoins, il apparaît qu’une situation dans un pays donné dont il a été question dans le cadre de la procédure 1503 pourrait être discutée publiquement à la Commission132. Nous allons étudier maintenant les étapes successives de cette procédure (groupes de travail, Sous-commission et Commission) et donc voir à quel stade peut se prendre cette décision.

136Les communications adressées au Centre des droits de l’homme, si elles ne sont pas manifestement destinées au Comité des droits de l’homme dans le cadre du Protocole facultatif (supra II)B)d)), et si elles ne sont pas manifestement mal fondées, sont résumées par le Secrétariat et transmises au groupe de travail des communications de la Sous-commission. Ce dernier, lors de sa session annuelle, décide à la majorité – et après avoir pris en considération les éventuelles réponses des gouvernements concernés, qui disposent donc à ce stade d’un droit de se défendre – quelles sont les communications semblant révéler l’existence d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques, et les transmet à la Sous-commission. Rien dans la résolution de la Sous-commission 2 (XXV) établissant le groupe de travail ne laisse penser que celui-ci pourrait ne pas transmettre les communications satisfaisant les critères d’admissibilité. La Sous-commission, à son tour, examine alors ces communications, ainsi que les réponses des gouvernements « et tous autres renseignements pertinents »133, et « détermine s’il convient de soumettre à la Commission [...] des situations particulières qui semblent révéler l’existence […] »134. Il semble donc d’après les textes que la Sous-commission, contrairement à son groupe de travail, dispose d’un pouvoir d’appréciation : elle peut déterminer si elle soumet ou non135. Au niveau de la Commission, un schéma similaire se retrouve puisque, depuis 1974, la Commission a pris l’habitude d’établir elle aussi un groupe de travail pour examiner les communications que lui soumet la Sous-commission et déterminer si elle les inscrit à son ordre du jour, et elle aussi décide (décision 3 du 6 mars 1974) que les gouvernements concernés devraient encore avoir la possibilité de présenter leurs observations. Jusqu’à ce point, toute la procédure est secrète, ce qui signifie que les documents comme les décisions émanant de quelque échelon dont il a été question jusqu’ici sont confidentiels. C’est à présent que s’ouvre l’alternative d’un examen public. Voici donc les possibilités existantes :

• La Commission peut décider de ne pas poursuivre, soit qu’elle estime qu’il n’y a pas de violation grave et flagrante, soit même pour d’autres raisons, qui ne seront jamais connues. Dans ce cas, la considération de la situation cesse ;

• Aux termes de la résolution 1503, elle peut décider également que la situation « requiert une étude approfondie ainsi qu’un rapport assorti de recommandations au Conseil, conformément au paragraphe 3 de la résolution 1235 (XLII) du Conseil » (§ 6a). Pour ce faire, elle n’a pas besoin d’un quelconque accord de l’Etat, les procédures non conventionnelles ne dépendant pas du consentement des Etats concernés, mise à part une condition exceptionnelle, étudiée plus loin. Dans la pratique, en effet, la Commission se passa d’un tel accord lorsqu’elle fit étudier la situation de la Guinée Equatoriale, en 1979136. Par ailleurs, cette étude approfondie étant, si elle a lieu, menée dans le cadre de la procédure 1235 (publique), il est à notre avis logique que “there has apparently never been a rapporteur appointed to conduct a confidential thorough study under resolution 1503”137 ;

• Toujours d’après les termes de la résolution 1503, la Commission peut préférer ordonner une « enquête », « de la part d’un Comité spécial » (§ 6b). Dans ce cas le consentement express de l’Etat est nécessaire, la collaboration se poursuivant tout au long de la procédure (ibid.), des conditions d’épuisement des voies de recours internes et d’absence de lis pendens au niveau international devant en outre être remplies. Pratiquement, un auteur estime qu’il semble très improbable qu’un gouvernement accusé de violations massives et flagrantes consente à une telle enquête, même si celle-ci est confidentielle138 ;

• En pratique, et bien que cette possibilité ne soit pas prévue par la résolution 1503, la Commission préfère parfois surseoir à toute décision, tout en maintenant la situation à propos de laquelle elle ne décide rien à son ordre du jour pour la prochaine session. Cette solution, parce qu’elle offre à l’Etat une sorte de sursis, a souvent et violemment été critiquée139. Nous reviendrons sur cette pratique dans notre deuxième partie, au moment d’évaluer le travail de la Commission ;

• Enfin, et c’est la dernière alternative disponible, la Commission peut sortir du cadre confidentiel de la procédure 1503 et, en s’appuyant sur la procédure 1235140, instituer un groupe de travail ou un rapporteur spécial. Ce mouvement de la procédure secrète à la procédure publique a eu lieu en ce qui concerne l’Afghanistan, par exemple, en 1984. Pour l’Iran, en 1982, le traitement des Bahais a fait l’objet à la fois d’une résolution publique et d’un examen confidentiel alors qu’en 1977, la Commission avait empêché l’examen public de la situation en Ouganda, invoquant le fait que cette situation était précisément examinée confidentiellement141. Nous reviendrons sur ces questions dans notre seconde partie, mais on peut voir d’ores et déjà que le déroulement des procédures 1503 et 1235 ne se fait pas de façon systématique, et que certaines passerelles comme certaines impasses peuvent naître, ceci à presque toutes les étapes que nous venons de mentionner.

137Enfin, comme pour les procédures de communications existant dans le cadre conventionnel, la dernière étape consiste en l’établissement d’un rapport par l’organe chargé de l’examen. Dans le cas d’une enquête par un Comité spécial, le rapport comprendrait « toutes observations et suggestions qui lui paraîtraient appropriées » (R. 1503, § 7e). Pour les autres cas, la Commission fait elle-même rapport à l’ECOSOC, de la même façon que la Sous-commission lui avait fait rapport à elle. Ce n’est du reste qu’à partir du moment où « la Commission pourra décider de faire des recommandations au Conseil » (R. 1503, § 8) que le caractère confidentiel de la procédure disparaît, « toutes les mesures envisagées en application de la présente résolution » (ibid.) devant rester secrètes.

138En ce qui concerne le déroulement de la procédure publique prévue par la résolution 1235, on vient de voir qu’elle pouvait intervenir à divers niveaux de la procédure secrète et consister en études ; sinon, elle consiste simplement dans le fait qu’à la Sous-commission comme à la Commission, des membres comme des observateurs peuvent, en séance publique, se référer à des violations des droits de l’homme s’étant produites partout dans le monde. Le rapport annuel de la Commission, comme celui de la Sous-commission, fait ensuite apparaître une version très résumée de ces discussions. Comme la procédure secrète, la procédure publique débouche parfois sur l’adoption de résolutions et, moins souvent, sur l’établissement de procédures spéciales (voir supra, la mention du groupe d’experts spécial sur l’Afrique australe, etc.) La procédure publique n’est donc en aucune façon accessible à un particulier. Du reste, celui-ci aurait toujours une certaine difficulté de démontrer l’existence d’un « ensemble de violations flagrantes et systématiques ».

139On peut tirer des indications importantes quant au déroulement d’une procédure, outre de la connaissance de ses étapes, de celle des sources d’information qu’elle autorise. Pour la procédure 1503, la première source est la communication, nous l’avons dit lorsque nous étudiions les conditions de recevabilité ; cette communication peut parvenir à n’importe quel organe des Nations Unies à New York ou à Genève, le mieux étant qu’elle soit adressée au Centre des Droits de l’Homme, à Genève. Jusqu’en 1969, les Centres d’information des Nations Unies dans les pays membres disposaient eux-mêmes d’un pouvoir discrétionnaire à cet égard, pouvant transmettre ou non les communications ; mais après que la direction du Centre d’information soviétique a eu refusé de le faire, le Secrétaire général fit prendre les mesures nécessaires pour que le risque d’un tel incident ne s’étende pas, et les Centres d’information n’eurent plus aucune compétence dans ce domaine.

140Contrairement à ce qui se produit pour les systèmes conventionnels de rapports, ou même de communications, la collaboration des ONG durant le déroulement de la procédure est ici expressément prévue : la résolution 1 de la Sous-commission déclare en effet recevable toute communication émanant d’« organisations non gouvernementales, sous réserve qu’elles agissent de bonne foi » (§ 20). Et en effet les ONG participent à la procédure : “numerous NGOs have filed communications [...]”, “NGOs have reported on violations in all the countries reviewed, have frequently indicated their submission of a particular complaint, and have occasionally published their communication to the Commission”, “thoroughly documented NCO submissions can represent hundreds of pages in length”142. Dans le cadre de la procédure publique, la collaboration des ONG est encore plus patente puisque toutes celles ayant le statut consultatif peuvent participer à la discussion publique du point de l’ordre du jour correspondant à la Commission comme à la Sous-commission. Elles sont donc des sources d’information à part entière dans le cadre de la procédure 1235. Cette possibilité est d’autant plus intéressante que, “first, the rules governing intervention are generally less technically restrictive than more well defined procedures, and, second, such interventions are highly visible components of the already public and often newsworthy meetings of the Commission and Sub-Commission”143.

141En ayant momentanément terminé avec la façon dont se déroulent les deux procédures à base non conventionnelle, nous allons désormais nous intéresser à leurs divers effets.

d) Types de suites données aux examens effectués dans le cadre des procédures habituelles

142Nous avons mentionné dans notre partie « déroulement des procédures » que la dernière étape de ce déroulement consistait en l’établissement d’un rapport. Quoique cette étape soit fréquemment assimilée par la doctrine à une « suite » donnée aux procédures, nous avons préféré la voir comme l’aboutissement d’une succession d’étapes, et donc faisant partie intégrante de la procédure. Nous avions donc dit que, tant dans le cadre de la procédure 1503 que dans celui de la 1235, l’organe chargé de l’examen ou de l’enquête publiait un rapport annuel sur ses activités. Comme nous l’avions relevé dans notre toute première sous-partie relative aux rapports, l’ONU a l’habitude de publier in extenso les rapports de ses différents organes, en quatre langues, si bien que tout ce matériel devient disponible au public, (cf. Il)A)d)). Pour ce qui relève de la procédure 1503, le rapport annuel de la Sous-commission à la Commission ne contient qu’une ou deux indications, un autre rapport, confidentiel, étant remis à la Commission par ailleurs ; quant au rapport de la Commission, il se contente en fait de donner le nom des pays examinés et celui de ceux ayant cessé de l’être, avant de rappeler que, pour le reste, ni les décisions prises en application de la résolution 1503 ni aucun des renseignements s’y rapportant ne doivent être mentionnés.

143Ce qui nous intéresse ici, en tant que « suite », puisque nous ne considérons pas les rapports en soi comme une suite, c’est la publicité ; et plus particulièrement celle ayant trait à la procédure secrète. Le président de la Commission a en effet l’habitude depuis une dizaine d’années d’annoncer oralement, à la fin de l’examen confidentiel des situations, le nom des pays qui ont fait l’objet d’un examen ou même d’une décision, ainsi que – depuis 1984 – celui de ceux cessant d’être considérés dans le cadre de cette procédure.

144Cette annonce, au départ destinée à faciliter la discussion publique – en évitant en effet que les orateurs (membres comme ONG) n’entreprennent de discuter de pays examinés dans le cadre de la procédure confidentielle – est habituellement faite avant que la discussion publique ne commence, à moins évidemment que la discussion publique n’ait elle-même lieu avant l’examen privé (comme cela fut organisé en 1980, par exemple), ce qui supprime tout problème144. Aujourd’hui que des références aux pays examinés à huis clos sont admises – la pratique n’étant heureusement pas restée aussi absurde qu’en 1978, lorsqu’elle obligeait les orateurs à dénoncer des violations graves sans pouvoir dire à qui ils les imputaient –, et que seule la divulgation d’informations ou de documents confidentiels est interdite, on peut considérer que cette annonce de la liste des pays examinés à huis clos ne vise plus qu’à atténuer l’opacité de la confidentialité145.

145A part la publicité, les procédures dont il a été question dans cette partie de notre travail peuvent connaître une autre suite : les résolutions. On peut relever que, dans son rapport annuel, “regarding 1503 cases, [...] the Commission may recommend action”146. Cela ne s’est produit, en réalité, que deux fois : en mars 1980, le Malawi a été assujetti à une recommandation demandant à l’ECOSOC de constater que cet Etat ne collaborait pas – la situation examinée couvrant 1972 à 1975 – ; et en mars 1988, la Commission n’ayant pas cette fois tant attendu pour demander qu’il soit mis fin à l’examen à huis clos de la situation en Albanie et recommandé que les documents confidentiels la concernant « ne soit plus restreints »147. Dans ce cas, l’ECOSOC peut accepter ou non les recommandations de sa commission fonctionnelle – il les refusa dans le cas de l’Albanie – ; il peut préférer faire ses propres propositions, en matière de bons offices, par exemple, et il peut lui-même élaborer des recommandations (article 62 de la Charte des Nations Unies). Celles-ci ne sont pas forcément d’ordre général ; le Conseil a du reste plusieurs fois usé de ce pouvoir pour faire des recommandations spécifiques à l’intention de certains membres des Nations Unies. Rappelons ici que, comme la Commission des droits de l’homme et le Conseil économique et social sont des organes politiques, leurs décisions peuvent toujours faire une part importante à des éléments qui n’ont rien à voir avec les droits de l’homme.

146Les suites de la procédure publique sont de même nature que celles de la procédure secrète (dans les cas où ces deux procédures ne se sont pas rejointes en cours de déroulement, auquel cas elles se recouvrent) : comme le note un auteur, la procédure publique peut déboucher sur l’adoption de résolutions et, dans certains cas, à l’établissement de procédures spéciales148.

147Abordons à présent ces procédures spéciales ou plutôt, pour garder notre terminologie, ad hoc.

e) Composition et mandat des organes ad hoc

148Comme nous l’avons dit plus haut, la Commission des droits de l’homme peut également – en plus d’organes permanents – instituer des organes ad hoc. Ce sont ceux-ci dont il va être question à présent. Mais précisons tout d’abord qu’ils ne sont pas les seuls à intervenir au cours des procédures en question : étant des organes subsidiaires, ils font rapport à la Commission ou même – pour ceux institués dans ce cadre – à la Sous-commission. De la même façon qu’on l’avait déjà relevé pour les procédures 1235 et 1503, a fortiori on peut dire ici que l’analyse de ces procédures se trouve compliquée parce que de nombreux organes y interviennent.

149Etant donné leur caractère ad hoc, les organes que nous allons étudier maintenant ont une composition très variable. La plupart, toutefois, comprennent des représentants de gouvernements (du moins lorsqu’on reste dans le cadre de la Commission) qui peuvent être juristes, professeurs de droit, fonctionnaires, etc. Mais certains ont été nommés en leur nom individuel (tels que ceux du groupe de travail qui a enquêté sur la situation au Chili, par exemple)149. En ce qui concerne les procédures que nous allons étudier dans le cadre de ce travail, certains organes ne consistent qu’en une personne – c’est le cas des rapporteurs spéciaux –, aidée cependant par le secrétariat ; d’autres sont composés de plusieurs personnes – 5, dans le cas du groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires, par exemple –. La nomination de ces personnes se fait parfois après consultation des pays concernés, parfois sans (Afrique du Sud, territoires occupés). Lorsqu’il s’agit d’un groupe de personnes, la distribution géographique équitable est respectée, considérée – même en l’absence de cette exigence – comme une garantie supplémentaire de l’efficacité de ces organes150.

150Comme leur composition, le mandat de ces organes est très variable151. Ratione materiae, la plupart des résolutions instituant de tels organes “lack a precise definition of the subject-matter to be covered”152. Mais on doit suivre le principe suivant : étant donné que, contrairement aux organes d’enquête à base conventionnelle, les organes ad hoc sont créés pour remplir des fonctions concrètes et ponctuelles, leur mandat ne peut pas être interprété de façon large. Selon M. Ermacora – l’actuel rapporteur pour l’Afghanistan –, “the fact-finding body must rely on the wording of its terms of reference. This is due to the need to respect the sovereignty of the State involved. The non-conventional fact-finding bodies within the United Nations always have a somewhat limited fact-finding task, because the terms of reference correspond to a specific human rights objective [...]”153. Ratione temporis, le mandat des organes ad hoc est généralement limité : “a time element is usually inherent”154. Malgré ces variations, on peut tout de même dire, d’une façon générale, que ces organes ont pour mandat d’établir des faits, de les évaluer, d’en faire rapport à l’organe autorisé à prendre la décision finale, enfin de tirer des conclusions et parfois d’élaborer des recommandations. Ils ne sont pas mandatés, en tout cas pas spécialement, pour offrir des recours individuels. Par rapport à la plupart des organes existant dans un cadre conventionnel – on en a étudié certains dans notre partie I1)B, voir supra – les organes d’enquête à base autre que conventionnelle ont des compétences plus larges, puisqu’au lieu de se limiter à tirer des conclusions relativement à une situation, ils élaborent des recommandations sur la base des faits tels qu’ils les ont établis155.

151Très rapidement maintenant, parce que nous reviendrons longuement sur ces procédures dans notre deuxième partie, nous voudrions mentionner les principaux organes dont il sera question dans ce travail. En ce qui concerne les procédures spéciales par pays, nous ne les citerons que pour mémoire156. Si, jusqu’en 1975, on ne comptait que trois organes dans ce cadre157, ils ont ensuite proliféré : la Commission a institué depuis un groupe de travail spécial pour enquêter sur la situation au Chili, des rapporteurs pour étudier celle en Guinée Equatoriale, en Bolivie, au Salvador, au Guatemala, en Pologne, etc158. Sans aucun doute, cette multiplication d’organes à composition réduite, chargés d’apprécier une situation, est née de la déception résultant au fur et à mesure de la mise en œuvre de la résolution 1503 ; elle trouve certainement aussi quelque fondement dans le fait que n’étaient à l’époque pas si nombreux les Etats ayant accepté de ratifier les dispositions conventionnelles permettant l’examen des communications individuelles.

152En ce qui concerne les procédures spéciales thématiques, à présent, les organes impliqués sont nettement moins nombreux puisqu’à l’heure actuelle on n’en compte que cinq à la Commission. Pour ce qui est de leur origine, “the ‘issue-oriented’ approach admittedly grew out of the ‘country-oriented’ approach, but for its development the confidential procedure under ECOSOC resolution 1503 (XLVIII) of 1970 also contributed significantly, there appearing to be in practice an interaction between the confidential and the public procedures”159. Mais l’approche thématique n’est pas nouvelle : l’OIT l’utilise depuis les années cinquante, à travers son très efficace Comité de la liberté syndicale du Conseil d’administration ; tandis que la Sous-commission connaît un groupe de travail sur l’esclavage depuis 1974.

153Dans ce travail, nous traiterons principalement de trois procédures thématiques de la Commission, et par conséquent seulement de trois des organes chargés de les mettre en œuvre : le groupe de travail sur les disparitions forcées et involontaires, créé en 1980 ; le rapporteur spécial sur les exécutions sommaires ou arbitraires, créé en 1982 ; et le rapporteur spécial sur la torture, créé en 1985. Nous laisserons de côté le rapporteur spécial sur l’intolérance religieuse, créé en 1986, parce que son institution est encore très récente. Nous ne traiterons pas ici du cinquième rapporteur spécial de la Commission, celui sur les mercenaires, créé en 1987, parce qu’il n’a aucun pouvoir d’action et que sa compétence se limite à l’étude d’informations. De la même façon, nous nous contenterons – pour des raisons de place – de quelques références aux procédures thématiques instituées par la Sous-commission, lorsque nous estimerons que celles-ci pourront éclairer nos propos ou apporter des éléments de comparaison utiles à la bonne compréhension des principales procédures. C’est ainsi que nous avons déjà mentionné son groupe de travail sur l’esclavage, par exemple. Bien qu’étant des organes ad hoc, tous ceux institués par la Commission ont été maintenus, par le biais du renouvellement régulier de leur mandat ; si bien qu’ils sont aujourd’hui devenus des sortes d’organes permanents de facto – l’examen qu’ils effectuent étant, du moins, continu –. Leur mandat a même été allongé, dans certains cas, d’un an à deux ans, ceci leur offrant une indépendance plus grande dans l’organisation de leurs tâches (visites, etc.). Le groupe de travail est composé de 5 membres, les rapporteurs sont seuls. On reviendra sur les nominations de ces personnes dans notre deuxième partie, leur choix étant capital. Comme on l’a expliqué de façon introductive ci-dessus, les mandats respectifs de ces organes sont le plus souvent flous ; et encore une fois c’est donc dans la deuxième partie de ce travail qu’il conviendra de les aborder, pour évaluer l’efficacité de ces procédures qu’ils ont contribué à créer.

f) Base d’examen des situations examinées par les organes ad hoc

154Comme on l’a dit plus haut relativement à la procédure 1235, les bases permettant l’examen d’une situation – et non d’un cas particulier – ne sont pas clairement définies.

155En ce qui concerne les sources utilisables dans le cadre des procédures ad hoc, elles diffèrent selon l’organe, et son mandat160. En théorie, parfois l’organe d’enquête est autorisé à établir les faits sur la base de toutes les sources disponibles, et d’autres fois les sources à rechercher sont limitées – par exemple seulement les sources que les parties sont prêtes à communiquer, et non pas celles qui pourraient être trouvées ex officio161. Ainsi, la résolution initiale établissant le Groupe spécial d’experts relatif à l’Afrique du Sud l’autorisait à recevoir des communications et à entendre des témoins, tandis que celle établissant le Comité spécial chargé d’enquêtes sur les pratiques israéliennes ne faisait aucune référence à la procédure devant être suivie162. Des variations semblables se retrouvent entre les différentes sources utilisables par les organes ayant un mandat thématique puisque “perhaps surprisingly [...], the thematic procedures are not permitted to simply rely on any source of information”163. Les résolutions instituant ces procédures ont un point commun : elles permettent toutes aux différents organes de « chercher et recevoir » de l’information, ce qui ne les cantonne pas à un rôle de récepteur mais leur donne la possibilité de se montrer actifs et, notamment, de conduire des visites sur place, les budgets dégagés pour ces procédures prévoyant de tels déplacements. A part ce point commun, peu d’éléments systématiques : le groupe de travail sur les disparitions dispose de toutes les sources qu’il veut – la liste de celles auxquelles il peut recourir étant clairement non limitative – tandis que le rapporteur sur la torture n’a pas spécifiquement droit à la source des individus, mais parfaitement à celle des ONG, et que le rapporteur sur les exécutions sommaires ou arbitraires ne peut s’appuyer, outre sur les organisations gouvernementales et les agences spécialisées, que sur les ONG ayant statut consultatif auprès de l’ECOSOC164. Nous reviendrons évidemment sur ces disparités lorsque nous tenterons d’évaluer la façon dont procède la Commission des droits de l’homme pour mettre en œuvre ces droits. Mais pour ce qui est de la pratique, on peut d’ores et déjà dire que ces restrictions disparates ne semblent pas avoir particulièrement entravé les rapporteurs spéciaux, ceux-ci ne se complaisant en général pas dans le formalisme.

156Les questions d’admissibilité des renseignements considérés dans le cadre des procédures thématiques ont en effet été discutées, puis tranchées, d’une façon qui atteste d’une pratique non figée, s’établissant au cas par cas selon les tâches respectives des organes et au fur et à mesure des problèmes soulevés. Ainsi, lorsque dans sa résolution de 1981 renouvelant le mandat du groupe de travail sur les disparitions forcées ou involontaires, la Commission rappelle à son groupe de travail la nécessité de respecter les règles et la pratique des Nations Unies relative à la réception, à la transmission aux gouvernements et à l’évaluation des communications165, voulant par-là lui faire appliquer des règles strictes de recevabilité qui interdiraient de tenir compte des cas isolés et ne permettraient de considérer que les violations flagrantes et systématiques, le groupe de travail ne se laisse-t-il pas intimider : “both the working group and the other thematic procédures have taken action and reported on single cases”166. La question de l’admissibilité a de nouveau été soulevée, sous une autre forme, en 1987. La Colombie estimait alors que le groupe de travail sur les disparitions aurait dû appliquer les critères de recevabilité établis par le Protocole facultatif du Pacte relatif aux droits civils et politiques. Le groupe, au contraire, a défendu le point de vue que « ses efforts purement humanitaires différaient de beaucoup des objectifs comme du champ d’application du Protocole, et par conséquent nécessitaient une approche beaucoup moins formelle »167. Ni ses procédures – qu’il établit lui-même – ni sa méthode de travail n’ont changé depuis lors dans ce domaine.

157Sur le plan des possibilités d’action, une différence de taille existe donc entre la procédure usuelle (1503) et les procédures thématiques puisque ces dernières, de par la possibilité d’aller à la recherche de l’information qu’elles offrent aux organes les appliquant, n’obligent pas à attendre que les violations constituent un « ensemble » ni qu’elles soient « flagrantes et systématiques » pour qu’elles soient révélées, ceci d’autant moins que dans la pratique certains rapporteurs ont mentionné des violations isolées dans leurs rapports (voir supra, et note 166).

g) Déroulement des procédures ad hoc

158Pour commencer par le cadre dans lequel se déroulent les procédures spéciales, disons que les groupes de travail comme les rapporteurs spéciaux, par thème ou par pays, présentent leurs rapports en tant que documents publics sous divers points de l’ordre du jour de la Commission. Ceux-ci font tous l’objet de débats non-confidentiels168.

159Mis à part ce point commun, les procédures varient selon l’objectif visé : “while the members of United Nations fact-finding exercises has grown considerably in recent years it must be emphasized that the practice adopted in each case is generally carefully tailored to the particular circumstances. As a result only a limited number of useful generalizations can be made as to the practice that has been adopted”169. On peut dire néanmoins à propos des enquêtes par pays qu’une fois nommé et sa procédure établie, le rapporteur cherche à se renseigner et à rassembler des faits relatifs à son mandat. Ce faisant, il s’intéresse autant aux lois internes – considérées en l’occurrence comme des éléments factuels et non légaux – qu’aux statistiques, données économiques, démographiques, etc. Ensuite, il remet un rapport à l’organe compétent, en l’occurrence soit la Sous-commission, soit la Commission, selon par laquelle il a été nommé. Comme il existe des directives destinées à faciliter la rédaction des rapports établis par les organes chargés d’examiner les rapports ou les communications dans les procédures à base conventionnelle, de la même façon il existe des directives à l’attention des organes d’enquête170. Ainsi, les rapports seront établis en secret et ils comprendront des conclusions et recommandations171 ; par ailleurs, la publication du rapport sera à la décision de l’organe auquel il est soumis. En pratique, les rapports sont normalement soumis comme documents publics. En ce qui concerne les procédures thématiques, leur déroulement se fait comme celui des procédures par pays ; et si elles prévoient aussi qu’un rapport annuel doit être remis à la Commission, celui-ci également est toujours public.

160Enfin, pour ce qui est de la collaboration de ces organes ad hoc avec les ONG, on a vu que les résolutions instituant les procédures thématiques la prévoyaient toujours, avec certaines limites toutefois dans le cas du rapporteur sur les exécutions sommaires. Et quant à la collaboration avec d’autres organisations que les ONG, tant pour les procédures par pays que par thème, en ce qui concerne les organes d’enquête ad hoc, il est nécessaire que ces derniers aient été mandatés pour collaborer avec d’autres entités internationales ou avec d’autres organes des Nations Unies traitant de questions comparables172. Encore une fois, nous reviendrons sur ce point ultérieurement.

h) Types de suites donnés aux procédures ad hoc

161En ce qui concerne les procédures ad hoc également, les suites sont la publicité, les rapports annuels des différents rapporteurs étant, selon leur qualité, plus ou moins attendus par les personnes intéressées, certains étant parfois même mentionnés dans la presse173. Etant donné le caractère d’enquête de ces procédures, les résolutions de la Commission à leur propos – adoptées généralement sans vote – recommandent aux gouvernements de se montrer coopérants dans le cadre de ces mécanismes.

162Pour clore cette présentation des suites qui peuvent être données à une procédure à base non conventionnelle, il faut préciser qu’évidemment aucune compensation n’est prévue. Nous ne sommes pas ici dans le cadre d’un « recours » – nous ne l’étions du reste pas davantage lorsque nous traitions de la procédure 1503, basée sur des communications – mais bien plutôt dans celui d’un « examen », que ce soit celui de situations d’ensemble ou celui de la nature et de l’importance de certaines pratiques contraires aux droits de l’homme. Dans cette optique, la réparation visée est large : elle concerne la situation des droits de l’homme toute entière.

i) Principales critiques faites aux diverses procédures non conventionnelles

163D’une façon générale, on a souvent reproché à toutes les procédures que nous avons analysées dans cette partie de notre travail, habituelles comme ad hoc, de ne pas fonctionner assez efficacement, la raison avancée étant que, comme elles ne reposent pas sur des obligations contractées volontairement par les Etats, rien ne peut être fait pour les mettre en œuvre lorsque ces derniers refusent leur collaboration. A notre avis, cette critique est mal venue : elle cible les procédures par erreur, le problème que pose la bonne ou mauvaise volonté d’un Etat souverain pouvant se retrouver également à l’égard de mécanismes à base conventionnelle, ce « défaut de la cuirasse » attribué aux procédures appartenant en réalité – et de façon inhérente – au droit international qui ne dispose d’aucune autorité de police pour faire appliquer ses règles. Quant à savoir si ces procédures hors cadre conventionnel sont plus ou moins mises en œuvre que les autres, c’est une des questions auxquelles nous tenterons de répondre dans notre partie critique.

164Toujours sans vouloir évaluer ces mécanismes à présent, ni répondre aux critiques qui leur sont faites, nous voudrions présenter les autres principaux reproches qu’on peut lire à leur encontre.

165A la procédure publique de la résolution 1235, on a beaucoup reproché de ne donner qu’« accès » aux communications confidentielles reçues par le Secrétariat en vertu de la résolution 728F de l’ECOSOC.

166A la procédure confidentielle – et bien qu’elle améliorât la procédure 1235 en passant de la possibilité de l’« accès » à celle de 1’« action » à l’égard des communications, comme on le verra en détail dans le chapitre 2 –, on a reproché sa confidentialité174. Cette procédure est assurément celle à propos de laquelle la doctrine a été la plus prolixe175 ; cette dernière a critiqué le fait qu’aucune information ne soit donnée au plaignant relativement à ce qu’il advient de sa communication, la lenteur de son évolution, la modération des décisions prises en son application – et aussi, l’influence de facteurs politiques sur les décisions concernant l’action à prendre à l’égard des communications relatives à tel ou tel pays (voir par exemple, note 177 ci-dessous) –, la rareté des cas où la procédure cesse d’être confidentielle, et évidemment l’inexistence de toute procédure d’urgence dans son cadre. Nous reviendrons sur l’opportunité d’une certaine confidentialité en matière de communications. La pratique née de cette procédure a également été souvent et vivement critiquée ; on ne fera mention ici que d’un exemple, où celle-ci a paru saugrenue : lorsqu’après le “gentlemen’s agreement” de 1977, aucune référence à un pays examiné dans le cadre de la procédure secrète ne devait plus être faite lors du débat public (voir supra Il)C)d) et note 145), “[NGOs] refrain from naming the country about which they were speaking. Fearing that the speakers were making veiled references to countries upon which public discussion has been barred, members of the Commission asked the speakers to name (sic) the states to which they were referring”. Ensuite de quoi, les membres visés s’offensaient de ce que la règle de la confidentialité avait été violée176. Nous reviendrons bien sûr aussi sur la pratique de la Commission dans notre partie critique. La pratique de l’ECOSOC a, elle aussi, donné lieu à des critiques relativement à la procédure confidentielle : ainsi, son refus de prendre la décision de publier les documents relatifs à l’Albanie a été d’autant plus critiqué qu’il avait pris la décision contraire dans le cas de la Guinée Equatoriale, et que dans les deux cas, la Commission avait formulé la même recommandation (cf. supra Il)C)d) et notes 146 & 147).

167En ce qui concerne les procédures instituant un examen par pays, on leur a reproché leur façon de fonctionner : des membres des Nations Unies comme des auteurs ont remarqué que le choix des pays considérés n’était pas neutre (cf. note 159). La presse aussi, à l’occasion, a fait état de ce manque d’équilibre177. On a critiqué aussi la qualité du travail accompli par certains rapporteurs, et soulevé ainsi la question de l’opportunité de confier une telle responsabilité à une seule personne178.

168Enfin, pour ce qui a trait aux procédures thématiques, les critiques sont, pour l’instant du moins, plutôt rares. Deux observateurs avisés ont, à notre connaissance, critiqué le contenu des rapports de certains rapporteurs179, mais nous n’avons pas jusqu’ici relevé de reproches faits aux procédures en tant que mécanismes. Nous comptons évaluer ces procédures plus avant dans ce travail, aussi traiterons-nous alors de la qualité des différents rapports.

169Finalement, et dans la mesure où les diverses procédures analysées dans cette partie de notre travail ont un même passage obligé, la Sous-commission et la Commission, on peut rappeler ici que de nombreuses critiques ont été émises quant au caractère politique de la composition de la Commission, et à la relativité de l’indépendance de la Sous-commission (cf. note 114).

j) Principaux efforts déployés afin d’améliorer ces procédures

170Toutes sortes d’efforts ont été fournis pour que ces diverses procédures soient plus efficaces ; nous y reviendrons longuement. Sous forme raccourcie, on peut dire que, pour améliorer la procédure 1235, on a adopté la résolution 1503 ; pour raffiner la 1503 sont nées les procédures spéciales par pays ; pour pallier le côté parfois arbitraire de ces dernières et aussi pour contourner certaines limites de la procédure 1503 sont nées les procédures thématiques.

171A l’intérieur du cadre plus réduit de la procédure confidentielle elle-même, des efforts ont également été déployés. Nous avons vu que l’annonce du nom des pays sous examen a atténué sa nature confidentielle, sans révéler cependant la nature des violations examinées. Le rapport 1987 de la Sous-commission fait par ailleurs état d’un projet de recommandation adressé à la Commission, stipulant que « la Commission des droits de l’homme [...] prie le Secrétaire général d’inviter tous les Etats Membres à faire connaître leur avis et leurs suggestions touchant l’opportunité de réétudier la procédure définie dans la résolution 1503 (XLVIII) du Conseil [...] ».180 Nous voyons donc pour l’instant qu’il existe à l’ONU une conscience que cette procédure mérite, au moins, d’être revue ; nous jugerons des suites éventuelles de cette idée plus tard.

172Enfin, dans une autre optique – celle d’écarter l’institution d’un Haut-Commissaire aux droits de l’homme –, l’Assemblée générale a, il y a plus de dix ans, laissé voir une perspective intéressante pour l’avenir : elle a par sa résolution 32/130 confié à la Commission la tâche de préparer « l’analyse globale des autres méthodes et moyens [en anglais : alternative approaches] qui s’offrent au sein du système des Nations Unies pour mieux assurer la jouissance effective des droits de l’homme et des libertés fondamentales [...]181 ». Nous tenterons de voir, dans notre seconde partie, si de nouvelles procédures sont nées, depuis, qui améliorent la mise en œuvre des droits de l’homme.

D) Analyses des relations existant entre ces mécanismes

173Ce travail s’est efforcé, jusqu’ici, de montrer tantôt les rapprochements qui pouvaient être opérés entre les mécanismes à base conventionnelle et ceux non issus d’obligations contractées par les Etats, tantôt les différences qui les séparaient. Dans la sous-partie D qui s’annonce à présent, nous voudrions faire ressortir les interactions qui existent entre ces diverses procédures. Le lecteur disposera alors d’un tableau relativement complet : après avoir pris connaissance des mécanismes en tant que tels dans un premier long volet, il aura un aperçu du système que constitue l’ensemble de ces mécanismes dans un second volet. Cette approche globale sera celle conservée pour notre deuxième partie critique ; c’est pourquoi nous allons pour l’instant nous contenter, sans proposer d’évaluations, de dessiner les fils qui relient entre elles les procédures déjà étudiées.

a) Points de vue doctrinaux

174Le premier point de vue que l’on se doit d’exposer, dans le cadre qu’on vient de définir, est que les auteurs s’accordent sur un point : ils finissent toujours par considérer comme positif le fait que les procédures onusiennes soient nombreuses, et qu’elles fassent preuve de diverses approches182 ; et ce même lorsqu’ils ont auparavant exprimé l’opinion qu’elles étaient très nombreuses, parfois mal harmonisées ou mêmes conflictuelles. C’est évidemment un point sur lequel nous reviendrons ultérieurement.

175Le second avis partagé par la doctrine est qu’il existe de nombreuses dispositions tendant à éviter “duplication of proceedings [...], conflicting interpretations of corresponding standards and conflicting conclusions on a given situation”183. Nous avons déjà mentionné de telles dispositions, soit relativement à l’admissibilité de certaines communications, soit relativement au dénouement de certaines procédures (impossibilité pour le comité spécial de procéder à une enquête au terme de l’article 6 b (ii) de la procédure 1503 si la même matière est examinée dans le cadre d’autres procédures internationales, par exemple, voir supra).

176Mais il est un domaine où la doctrine n’est plus aussi unie : c’est celui de la qualification d’une procédure en « secrète » ou « publique ». Au départ, tous les auteurs sont d’accord : la 1503 est dite procédure confidentielle et la 1235, par opposition, procédure publique. C’est ensuite, sur le cours de l’examen, que l’opinion se partage. La difficulté, pour le lecteur attentif, devient alors d’autant plus grande que les divers avis qu’il peut rencontrer émanent d’auteurs éminents, souvent familiers de ces procédures pour avoir servi dans la fonction publique internationale, voir même dotés d’une expérience d’expert à un titre ou à un autre.

177Ainsi, J. Möller écrivait en 1979 que la procédure 1503 permettait que soit faite ou bien “a thorough study by the Commission, [...] report and recommendations there on to the Council” sur la base du § 3 de la résolution 1235 – on en déduit que l’étude approfondie est publique –, ou bien “an investigation by an ad hoc committee reporting to the Commission” – et on imagine a contrario que cette enquête reste confidentielle184. Apparemment, H. Tolley pense de même puisqu’il écrit en 1984 qu’en cas de “gross violations, Resolution 1503 authorizes the Commission [...] to conduct a thorough study in accordance with Resolution 1235 [...]”, d’où on conclut à nouveau qu’en ce qui concerne l’étude approfondie, on sort du cadre confidentiel185. Cependant, les choses se compliquent dès la phrase suivante, puisque le même auteur précise que “after a confidential study or investigation is completed, the Commission can make a public report and recommendations to ECOSOC”. L’étude approfondie comme l’enquête serait donc confidentielle ? Il reste alors la possibilité d’interpréter de la façon suivante la Résolution 1503, qui abolit toute contradiction : l’étude approfondie serait toujours confidentielle ; ce n’est qu’après qu’elle est finie qu’on sortirait de la confidentialité. Bien qu’on ait d’abord été troublé par l’exemple de la Bolivie, il ne faudrait donc y voir qu’une exception à la règle : “the Commission has discontinued confidential deliberations under resolution 1503 and has then began a thorough public study […]”186. C’est alors qu’on s’aperçoit que, comme J. Möller, A.A. Cançado Trindade se réfère à la résolution 1235 lorsqu’il évoque “the thorough study”. On abandonne par conséquent notre toute récente interprétation de la résolution, rassuré par la similitude : l’étude approfondie est bien publique. Malheureusement, le sentiment de confort que le lecteur soucieux de s’appuyer sur un avis éclairé supplémentaire commençait tout juste à ressentir s’atténue aussitôt puisque A.A. Cançado Trindade remarque que “the Commission has in practice enjoyed wide discretion in determining and devising the procedures to be followed in the undertaking of such ‘thorough studies’, and in one particular instance, the case of Equatorial Guinea, 1979-1980, it decided to make public one such ‘study’ despite the confidentiality requirement of ECOSOC resolution 1503 (para. 8)”187. L’étude approfondie devrait donc bien être confidentielle – puisqu’en l’occurrence on décide de la rendre publique –, mais rien n’est stable dans la pratique, celle-ci ne s’embarrassant pas de ce que le texte-même de la résolution comprenne à son § 6a une référence formelle à la procédure publique. Plus loin, A.A. Cançado Trindade explique du reste pragmatiquement les mesures de publicité dans le cas de la Guinée Equatoriale : “the lack of governmental response to the Commission’s offer of confidential contacts, thus rendering continuing application of resolution 1503 innocuous, may appropriately call for utilization of the 1235 public procedure”188. Selon E. Schwelb et P. Alston, au contraire, l’étude approfondie se fait sur la base du texte : “in accordance with resolution 1235 (XLII) of 1967” et “this was done in 1979 in the case of Equatorial Guinea”189. A leur lecture, on se sent autorisé à déduire qu’il était parfaitement naturel que ce cas fût examiné de façon publique, dans la mesure du moins où l’on croit comprendre qu’il s’agissait bien là du type d’étude approfondie définie dans la résolution 1503, que les deux auteurs sont précisément en train d’analyser. On le croit d’autant plus que M. Tardu voit les choses de la même façon, puisqu’il estime à propos de ce cas que c’est la référence plutôt confuse de la résolution 1503 à la procédure 1235 qui pourrait avoir servi de fondement au fait que l’étude approfondie sur la Guinée Equatoriale ait été rendue publique190. Mais voilà que d’autres auteurs font s’effondrer ces arguments patiemment recherchés : D. Turp estime que dans le cas de la Guinée Equatoriale, on a assisté au passage d’une procédure – la confidentielle – à une autre – la publique – et par conséquent que Maxime Tardu s’est trompé (sic) qui a cru que l’examen se faisait dans le cadre de la résolution 1503, al. 6a191 ; T.J. Farer estime en 1985 que “in no case to date has the Commission exercised its power to undertake a thorough study [...]”192 – ce qui signifie qu’en ce qui concerne la Guinée Equatoriale, il s’agirait d’autre chose – ; et ce qui éclaire d’un jour nouveau l’affirmation de H. Tolley dans un premier temps trouvée triviale : “there has apparently never been a rapporteur appointed to conduct a confidential thorough study under resolution 1503”193.

178On pourrait continuer longtemps ce « jeu-des-familles », et regrouper selon leur idée sur la question des auteurs qui n’ont pas a priori d’affinités, ou au contraire opposer des juristes de qualité et renom comparables. Nous allons pourtant l’interrompre là, et sans déterminer qui – s’il en est un – se trompe, pour proposer une synthèse. Simplement, on se servira plus loin de ces différences de qualifications pour affirmer qu’il existe assurément, au moins, des passages d’une procédure à l’autre.

179La confusion que nous venons de mettre en évidence semble provenir de ce que se posent deux questions. Tout d’abord, dans le cas de la Guinée Equatoriale, l’étude entreprise était-elle une étude au titre de la résolution 1235 ? Ensuite, dans le cas où est prise une décision (en vertu du § 6a de la résolution 1503) d’entreprendre une étude au titre de la résolution 1235, cette étude sort-elle du cadre de la procédure 1503 – et donc de la règle de confidentialité – ou s’agit-il toujours d’une des « mesures envisagées en application de la [...] résolution [1503] » (art. 8) – et donc soumise à la condition de la confidentialité ?

b) Existence de passerelles

180On a montré combien la procédure publique et la procédure confidentielle pouvaient se trouver parfois intriquées, en tout cas dans l’esprit de certains auteurs respectés. Il existe à notre avis plusieurs possibilités d’interactions procédurales. Nous allons en étudier trois : celles existant entre le système de communications institué par le Protocole facultatif et celui créé par la résolution 1503 ; celles existant entre la procédure publique et la procédure privée ; enfin, celles nées de l’émergence des procédures thématiques alors qu’existe déjà la procédure 1503.

181Historiquement, le fait qu’on pouvait prévoir des recoupements entre les procédures a été perçu rapidement : au moins dès l’instant où il s’est agi d’élaborer la 1503. Les relations entre mécanismes étaient alors plutôt considérées sous leur angle négatif, semble-t-il, puisque c’était surtout les adversaires de la future procédure à base non conventionnelle qui mettaient l’accent sur la question. En effet, comme l’a relevé un auteur, il était avancé par les adversaires de la procédure proposée que celle-ci constituerait une alternative illégale à la procédure instaurée par le Protocole facultatif.194 Finalement, une clause de coordination a été comprise dans la résolution 1503 : son § 10 prévoit que la procédure « devrait être réétudiée si un nouvel organe habilité à examiner lesdites communications est créé au sein des Nations Unies ou par voie d’accord international ».

182Pour ce qui est précisément des relations entre la procédure de communication prévue par le Protocole facultatif et la procédure 1503, ce sont celles sur lesquelles on trouve le moins d’articles de doctrine. Il faut dire que leur ressemblance, si on l’attend a priori, est plutôt maigre : l’une s’applique à des cas isolés de violations tandis que l’autre concerne l’examen de situations ; l’une résulte d’une obligation acceptée par les Etats parties à un traité tandis que l’autre s’appuie sur une résolution d’un organe des Nations Unies ; l’une concerne les seuls droits civils et politiques contenus dans le Pacte, tandis que l’autre s’applique à tous les droits de la Déclaration universelle ; l’une exige que la communication émane d’une victime présumée, du moins d’un proche, tandis que l’autre est applicable aux communications émanant de tout individu, groupe et même ONG ; enfin, l’une vise à faire corriger des violations ponctuelles tandis que l’autre tend davantage à dessiner la carte des violations dans le monde, et à les étudier. On voit que le lien qui peut exister entre les deux est surtout une absence de lien. C’est du reste sous l’angle de leur différence que leurs relations ont depuis toujours été analysées : on a mentionné déjà (voir supra Il)B)h) et note 97) que des efforts de coordination avaient été faits. Plus longuement ici, on peut dire que lorsque le Comité des droits de l’homme a été institué, en 1976, après l’entrée en vigueur du Pacte et du Protocole, le Secrétariat des Nations Unies a voulu aider la Commission dans son examen des mesures destinées à éviter les duplications et les chevauchements195. C’est ainsi que le Secrétariat entreprit, en 1979, une étude qui met essentiellement en relief les différences existant entre ces procédures196. Ultérieurement, le Comité des droits de l’homme réaffirma cette différence en décidant, contrairement à ce que soutenait l’Etat impliqué, que les Nations Unies ne disposaient d’aucune procédure d’enquête internationale telle que décrite à l’article 5 § 2a) du Protocole, et en rappelant que la procédure 1503 n’examinait que des « situations ». Bien que le cas en question traitât de soumission à la Commission inter-américaine des droits de l’homme, on voit que le Comité est d’opinion, in fine, que l’examen d’un cas isolé et l’examen d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques ne relèvent pas de l’examen de la même question « au sens de l’alinéa a du paragraphe 2 de l’article 5 du Protocole »197.

183En ce qui concerne les relations existant entre la procédure publique et la procédure confidentielle, la doctrine a été beaucoup plus prolixe, on l’a vu plus haut. Les débats à ce sujet ont également été riches. On peut dire aujourd’hui que ces relations sont changeantes, dans la mesure où la pratique n’est pas toujours égale lorsque pourtant des situations comparables se présentent : ainsi, la situation en Argentine a toujours été examinée à huis clos (R. 1503), alors que le Chili a fait l’objet à la fois de débats publics (R. 1235) et de procédures d’enquête (groupe de travail, puis rapporteur spécial). On a pu observer la même différence entre l’Iraq et l’Iran (cf. note 177). Il est certain que des interactions existent : non seulement le texte de la résolution 1503 fait référence à la procédure publique (cf. supra Il)C)c)) mais dans la pratique, une même situation peut être examinée successivement dans le cadre de l’une et l’autre procédure (Guinée Equatoriale, cf. supra II)D)a)) ; de plus, une même situation peut même être examinée simultanément dans les deux cadres198. Une autre certitude s’impose : bien qu’on l’ait beaucoup redouté, voire prédit, à la fin des années 70, la procédure secrète ne l’a pas finalement emporté sur la procédure publique qui est toujours le point principal de l’ordre du jour lors des sessions de la Commission. Et en effet, rien d’autre que leur co-existence n’était souhaitable : “two procedures exist to deal with consistent pattern of gross violations of human rights, it seems undesirable that the confidential procedure would smother the effectiveness of the public procedure”199. Il est une troisième affirmation qu’on peut sûrement avancer concernant les relations entre ces deux procédures : contrairement à ce qu’on pourrait penser à première vue, celles-ci ne sont pas aussi distendues qu’il y paraît. On veut dire par là que non seulement il arrive que ces procédures se rencontrent ou se relaient200 ; mais aussi qu’elles peuvent s’influencer (cf. supra, la pratique de l’annonce publique de la liste des pays examinés à huis clos, Il)C)d) et note 145) ; et en tout cas que leur frontière commune est poreuse.

184Enfin, pour ce qui est des relations entre les procédures spéciales et la procédure 1503, on a déjà dit que les unes étaient probablement nées de l’autre, ou du moins de ce qu’on a considéré comme son relatif échec. Toutes ont cependant le même objet : examiner les violations flagrantes et systématiques. Dans la pratique, leur relation se « déroule » généralement dans le temps puisque c’est presque toujours après un manque prolongé de succès dans l’examen confidentiel que des procédures spéciales ont été instituées. On peut en tous les cas faire cette observation dans le cas de l’Afghanistan201, la Bolivie, le Guatemala, la Guinée Equatoriale, Haïti, l’Iran, la Pologne. Il ne paraît pas, par contre, que ceci ait été le cas de la Roumanie, pour laquelle un rapporteur a été institué en 1989. La ressemblance existant entre ces procédures s’atténue lorsqu’on considère les méthodes employées, car si les procédures thématiques ont à leur disposition des moyens légers et donc rapides, on a vu combien la « machine » 1503 peut se trouver parfois paralysée. Mais nous reviendrons sur ces questions dans notre seconde partie.

185Avec cette sous-partie D, nous avons terminé l’analyse des procédures onusiennes que nous nous proposions d’étudier. Mais comme l’instauration de leurs mécanismes, présentés jusqu’ici, n’a pu se faire que grâce à l’évolution des idées et de certains courants doctrinaux, il est nécessaire de présenter aussi un aspect plus théorique des procédures : leur toile de fond, ou plutôt ce qui a permis leur émergence.