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Procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme

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Agnès Dormenval

Introduction

Texte intégral

  • 1 Voir, par exemple, J. DONNELY, “International Human Rights: a Regime Analysis, International Organ (...)

1La question des droits de l’homme a beaucoup inspiré les auteurs. Si les juristes sont particulièrement prolixes, on trouve aussi des articles de science politique à ce propos1. Mais ce domaine du droit international est beaucoup plus souvent abordé du point de vue abstrait que pratique. Ainsi, sont nombreuses les études qui posent la question de l’universalité des droits de l’homme, ou celle de leur interdépendance. Ce type de réflexion a évidemment son importance. Mais il nous paraît tout aussi utile, sinon plus, de faire autre chose qu’ajouter notre point de vue à des questions souvent débattues. Aussi nous proposons-nous d’aborder les droits de l’homme d’une façon pratique, par le biais des procédures.

2Ce ne sera pas la première fois que les droits de l’homme seront examinés sous cet angle. Pourtant, si les descriptions des diverses procédures sont relativement abondantes qui retracent leurs étapes successives, nettement moins nombreuses sont les analyses de ces mécanismes en tant que s’inscrivant dans un tout. S’il en existe tout de même, elles limitent alors l’évaluation proposée à seulement une ou deux procédures, ce qui ne permet toujours pas au lecteur de se faire une idée de l’ensemble du système puisqu’il est dans l’incapacité de comparer leurs efficacités respectives.

3Enfin, et c’est à notre avis un argument très fort pour établir l’intérêt de traiter du sujet qu’on se propose d’étudier ici, la plus grande partie de la littérature disponible est en anglais. Compte tenu du nombre de violations des droits de l’homme perpétrées dans des pays non-anglophones, compte tenu aussi du fait que la France se veut la patrie des droits de l’homme, il ne nous semble pas nécessaire de plaider plus avant : il serait sûrement bienvenu qu’une étude dans ce domaine soit menée en français.

4L’intérêt de ce sujet réside en ce que le droit international est un droit dynamique, toujours en évolution, et que les droits de l’homme constituent peut-être son domaine le plus mouvant. Le fait que les normes n’y soient pas figées a pour conséquence que la problématique y est toujours intéressante. L’inconvénient de ce mouvement est qu’il est évidemment difficile pour le juriste de faire l’analyse juridique du régime des droits de l’homme avec une méthode d’approche classique. Le résultat risquerait d’être décevant si l’on n’injectait pas dans la méthode de travail une certaine dose de pragmatisme.

5On a la chance que les interrogations qui sous-tendent notre travail soient peut-être particulièrement perceptibles dans le contexte présent. L’actualité nous gâte qui nous évite d’avoir à chercher bien loin les questions qui se posent. Nous vivons en ce moment une période de détente, et ceci a des conséquences non négligeables pour les droits de l’homme : ainsi, il semble que l’URSS se prépare à accepter des procédures qu’elle n’avait jamais jusqu’à présent entérinées. D’autre part, des régimes longtemps critiqués, sud-américains par exemple, mais aussi en vigueur dans les pays de l’Est, sont aujourd’hui devenus démocratiques et prêts à coopérer à la mise en œuvre des droits de l’homme. Ces changements, entre autres, font de notre sujet – dont l’intérêt intrinsèque, on va le montrer, est indiscutable – un sujet d’actualité.

Problématique

6Les problèmes soulevés par notre travail sont plusieurs. En réalité, ils sont tous liés, mais ils se situent à différents niveaux que nous allons aborder maintenant les uns après les autres.

    • 2 G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires de la procédure de la Cour Internationale. Etude des noti (...)

    On trouve tout d’abord un premier point d’interrogation à un niveau très général, global. C’est celui de la place de la procédure dans le droit. Bien qu’il en soit rarement débattu, cette place mérite une attention particulière, à notre avis. Car un droit n’existe réellement que si l’on peut s’en servir. Ce problème se pose avec d’autant plus d’acuité quand il s’agit des droits de l’homme, nous semble-t-il. G. Abi-Saab écrivait en 1967 que « l’étude des notions fondamentales de procédure est nécessaire aussi bien en droit international qu’en droit interne, non seulement pour déterminer leur contenu, mais également en vue de les intégrer dans un ensemble théorique cohérent, qui mette en lumière leurs rapports respectifs et qui permette d’éviter les chevauchements dans leur emploi, hélas trop fréquent. Un tel cadre théorique aiderait en outre à rendre plus intelligible et, partant, plus stable et cohérente une pratique devenue trop complexe2. » Bien qu’il traitât là des notions de procédure ayant trait au droit international général, son propos pourrait tout à fait s’attacher aux procédures relatives aux droits de l’homme.
    Notre impression, celle que nous voudrions vérifier au cours de ce travail, est que les questions de procédure sont bien plus que de simples questions de forme. Elles touchent au fond, à la substance du droit. Et une procédure trop exigeante, par exemple quant aux conditions qu’elle prévoit, pourrait sans doute vider un droit de son contenu, en l’empêchant d’être exercé, ou même simplement invoqué. Nous aimerions savoir si cela ne se produit pas parfois dans le cadre des Nations Unies. C’est pourquoi nous voudrions examiner avec un soin particulier la compétence, ou plutôt les pouvoirs des organes de contrôle, qu’ils traitent des communications individuelles, qu’ils reçoivent des rapports ou qu’ils entreprennent des enquêtes.

  1. Un deuxième volet de la problématique de ce travail est constitué par la question de l’efficacité de ces procédures. C’est la question la plus pratique que pose notre entreprise. D’une façon rapide, cet aspect de la problématique pourrait être résumé de la manière suivante : ces mécanismes forment-ils un ensemble cohérent, utile, ou bien n’est-ce là qu’une façade, qu’une mascarade, et alors une escroquerie ? La question peut paraître insolente. Mais pour peu qu’on s’attache aux détails, une multitude de questions surgit. Ainsi, pourquoi le Comité des droits de l’homme créé dans le cadre du Pacte relatif aux droits civils et politiques n’arrive-t-il pas, contrairement au Comité pour l’élimination de la discrimination à l’égard des femmes, à des conclusions précises en tant que comité ? Pourquoi seulement certains Rapporteurs spéciaux chargés d’enquêter sur un phénomène global prennent-ils des organisations non gouvernementales ou des individus comme sources d’information ? Ces différences se justifient-elles au regard du but poursuivi, la protection la plus complète possible des droits de l’homme ? Tout cela est-il sérieux ?
    On peut choisir des questions plus récentes ; le même type d’interrogation se fait jour : que gagne la Convention contre la torture (datant de 1984 et entrée en vigueur en 1987) dans le fait d’être complètement financée par ses Etats parties ? Ce mode de financement, parce qu’il est dissuasif, n’est-il pas absurde ?
    On pourrait multiplier ici les questions ; certaines resteront probablement sans réponse, même à la fin de notre travail ; d’autres seront peut-être résolues ou à moitié. Mais il apparaît qu’elles valent en tout cas la peine d’être posées.
    Ce sujet soulève donc, comme on le voit, la question qui se pose à toute personne intéressée par la dimension juridique des droits de l’homme : comment ne pas passer de l’enthousiasme au cynisme complet lorsqu’on bute sur tant de manques, d’insuffisances, de problèmes, et que ceux-ci sont le plus souvent d’ordre procédural ?

  2. Un troisième volet de notre problématique concerne l’ONU. Car n’est-il pas paradoxal que les Nations Unies – composées d’Etats souverains pour la plupart violateurs des droits de l’homme comme le rappelle chaque année le rapport d’Amnesty International – élaborent des procédures de mise en œuvre de ces droits ? Et n’est-il pas logique, alors, compte tenu du forum en question, que – plus encore qu’en ce qui concerne l’établissement des droits – ce qui a trait à la mise en œuvre ne soit pas sans reproche ? Nous ne remettons pas ici en question l’intérêt des différents Etats membres des Nations Unies pour les droits de l’homme ; leur attachement à la paix comme leur souci de l’opinion publique est manifeste dans l’élargissement de la Commission des droits de l’homme, pour ne prendre qu’un exemple. Mais nous voudrions poser la question de savoir si l’on est en droit d’attendre davantage dans le cadre universel et nettement politique des Nations Unies. Cette question nous semble intéressante parce qu’on a remarqué que certains auteurs reprochent à l’ONU, dans un syncrétisme qui peut étonner, à la fois de prévoir des mécanismes non contraignants et de ne pas suffisamment disposer de procédures d’urgence ; en même temps de procéder à des examens qui consistent moins en des étapes techniques qu’en un tamis politique et de souffrir d’une prolifération de procédures. Il nous semble que ces reproches sont mal fondés. En effet, l’ONU ne prétend pas être autre chose qu’un forum politique ; et il n’est pas surprenant qu’une réelle volonté d’améliorer le système de mise en œuvre des droits de l’homme y manque. Ceci posé, il n’en est pas moins nécessaire d’évaluer les procédures onusiennes. Mais on pense que le faire en distinguant leurs limites inhérentes de leurs défauts sera plus efficace, pour autant du moins qu’on vise à identifier les points faibles du système actuel et non à le calomnier pour le plaisir. De plus, il nous apparaît que les défauts doivent être mis en lumière et condamnés si l’on tient compte des buts des Nations Unies tels qu’ils sont affirmés dans la Charte et des conséquences graves pour l’homme qu’entraîne le fait de dévier de ces buts.

    • 3 Critics often tend to take a myopic view and overlook what has been achieved over a slightly longe (...)
    • 4 Ainsi, en 1988, la Commission des droits de l’homme a-t-elle déridé de faire bénéficier du programm (...)

    Enfin, et ceci est une question générale qu’on retrouve aux trois niveaux envisagés ci-dessus, on peut se demander quel est le sens de l’évolution actuelle des procédures onusiennes. Cette question est très rarement traitée par les auteurs3. La tendance d’avoir recours à des procédures thématiques s’explique probablement par le côté arbitraire que présentent les procédures prévoyant des examens par pays. Elle s’explique aussi sûrement par la prise de conscience de ce que la procédure 1503 conduit souvent à l’échec. Ces développements sont intéressants ; on aimerait les examiner afin de savoir s’ils sont porteurs d’améliorations. Une autre tendance actuelle est d’accorder une aide technique aux gouvernements nouvellement prêts à collaborer avec les Nations Unies. Là encore, on a envie d’approfondir l’étude de la procédure pour être en mesure de se représenter ce à quoi les prochaines années vont ressembler ; et ceci d’autant plus que ces services consultatifs semblent, à première vue, être accordés sur la base de critères qui n’offrent pas suffisamment de garanties4.

7Il convient, maintenant que la problématique de notre sujet est exposée, d’expliquer rapidement pourquoi nous avons défini notre sujet tel qu’il l’est. Ceci relève à notre sens aussi de la problématique, la façon de circonscrire une recherche étant intimement liée avec ce qu’on veut y dire. Le sujet s’intitule « Procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme : limites ou défauts ? ».

8Par procédures on entend mécanismes. C’est donc dans ce sens large qu’on prendra ce terme.

9On circonscrit notre recherche aux procédures onusiennes. Un travail plus long serait également possible ; il analyserait les procédures régionales, celles des agences spécialisées de l’ONU et les problèmes que pose leur coexistence. Bien que ce ne soit pas le travail que nous avons choisi d’effectuer, nous nous réservons toutefois la possibilité de faire quelques incursions dans d’autres systèmes, lorsque celles-ci pourront aider à la mise en relief de certaines caractéristiques ou de certains défauts. D’un autre côté, nous ne voudrions pas limiter davantage notre sujet, et par exemple n’étudier qu’une ou deux procédures ; ce travail perdrait alors son sens, puisqu’il se veut avant tout l’évaluation d’un ensemble. Quant à l’étude des procédures des Nations Unies en particulier, il nous semble que l’appréciation du travail effectué par une organisation donnée est toujours utile. L’examen de ces procédures-ci se justifie d’autant plus que l’ONU est la principale organisation, celle qui est au centre du système international.

  • 5 Human Rights in the NU: a Critique of Instruments and Process, Oxford, Clarendon Press, 1986, 351 p

10Enfin, l’on se contentera d’examiner les procédures de mise en œuvre des droits de l’homme. Ceci exclut les processus par lesquels les organes des Nations Unies élaborent les normes relatives aux droits de l’homme, et se différencie donc, par exemple, du travail de Th. Meron5. Ceci dépasse également la distinction traditionnellement opérée entre protection et promotion des droits de l’homme, puisqu’on examinera les procédures qui visent à la réalisation effective des droits de l’homme, à l’application des droits existants, et ceci sans entrer dans un quelconque débat.

Délimitation du sujet

11Pour ce qui est de la situation de notre sujet, à présent, nous voudrions faire le rappel suivant. On sait que la construction du régime des droits de l’homme s’est faite en plusieurs étapes. On en distingue habituellement trois : la définition des droits, la mise en place de la protection de ces droits, et la promotion de l’ensemble. Les auteurs s’accordent généralement pour dire que nous abordons probablement aujourd’hui la troisième phase. Toutefois, il est clair que ces trois vagues ne sont pas successives : il se fait encore beaucoup aujourd’hui au niveau de la première comme de la seconde, et elles sont loin d’être terminées. C’est essentiellement dans le cadre d’une évaluation du deuxième aspect que nous situons le présent travail. Mais le troisième sera également abordé, les questions touchant à la promotion de l’ensemble de ces mécanismes nous paraissant liées à la protection même des droits établis.

12Ne pouvant traiter dans le cadre limité de ce travail également de toutes les procédures onusiennes, nous avons choisi de ne traiter que des principales. Si le système des rapports donne lieu à des développements plus importants que celui des communications, c’est que l’obligation première des Etats qui s’engagent sur une base conventionnelle est de soumettre des rapports. La possibilité pour les individus – comme pour d’autres Etats, d’une façon générale – de présenter des communications est facultative. Aussi cette pratique est-elle nettement moins riche pour l’instant.

13On a écarté volontairement du champ de notre étude toutes les procédures découlant de textes régissant des droits spécifiques ou des situations particulières, ainsi celles relatives aux crimes de guerre et contre l’humanité, y compris l’apartheid, l’apartheid dans les sports, le génocide, les procédures prévues par la Convention sur les réfugiés et celle sur les apatrides, et les procédures érigées pour la lutte contre l’esclavage.

Aspects méthodologiques

14Afin d’expliquer l’enchaînement des diverses parties du plan suivi, il nous semble nécessaire d’en retracer la logique. Nous l’avons voulu balancé et dynamique ; c’est la raison pour laquelle il comporte deux parties qui se répondent. La première vise à mettre en évidence l’activité exemplaire développée par les Nations Unies dans le domaine des procédures relatives à la mise en œuvre des droits de l’homme, tandis que la seconde cherche à évaluer l’efficacité de ces procédures. Ce plan a l’avantage d’offrir dans la 1re partie un panorama des mécanismes existants, celui-ci constituant la base nécessaire à la discussion qui suit dans la 2e partie. Il permet d’être à la fois respectueux des progrès techniques accomplis dans le domaine de la mise en œuvre des droits de l’homme par les Nations Unies, et critique quant aux défaillances des procédures examinées.

15Chacune de ces deux grandes parties se divise en deux chapitres. Dans la première sont analysés tout d’abord les différents mécanismes en vigueur aujourd’hui. Afin de ne pas rester purement descriptif, on a tenté non seulement de rattacher leur fonctionnement actuel à leurs origines, mais également d’examiner les garanties procédurales qu’ils présentent ou ne présentent pas, et enfin de rappeler les critiques les plus fréquentes qui leur ont été faites par la doctrine ou les praticiens. Toujours dans un but analytique, on n’examinera pas successivement les mécanismes prévus par les différents instruments internationaux, mais on établira une typologie dont le critère principal est l’étendue de l’obligation acceptée par les Etats, distinguant les systèmes à base conventionnelle des autres (on avait pensé dans un premier temps choisir une typologie axée sur la finalité des différents mécanismes ; mais la distinction information/recours ne nous a pas semblé déterminante pour la suite de la discussion, aussi l’avons-nous abandonnée. Son originalité, séduisante à première vue – les auteurs préférant généralement la classification systèmes à base conventionnelle/systèmes à base non conventionnelle – aurait été gratuite). Au sein de chaque sous-partie A), B) et C) nous avons relevé les traits décisifs des procédures examinées. Cela a toujours été fait dans l’optique de la discussion ultérieure. Ainsi, pour les systèmes de rapports avons-nous traité, par exemple, de la composition des organes chargés de la mise en œuvre des traités ; la connaissance de cet élément menant ensuite à la question de l’indépendance de ces organes. De la même manière, en ce qui concerne le système des communications avons-nous traité, entre autres, des conditions de recevabilité ; afin d’examiner plus tard si les procédures onusiennes offrent – réellement – des recours. Cette manière de procéder n’offrant à aucun moment l’occasion de se représenter le déroulement d’une procédure, des annexes sous forme de schémas ont été ajoutées. Ce mode de description a été choisi parce qu’il permet de visualiser des mécanismes parfois très compliqués tout en évitant leur fastidieuse description textuelle. Enfin, dans une dernière sous-partie D), nous avons procédé à l’analyse des relations qui existent entre ces divers mécanismes. Encore une fois, cela a été fait sans entrer dans la discussion, mais permet d’offrir une photographie du système. Le premier chapitre est alors clos.

16Il nous semble qu’il est dès lors indispensable, pour étayer la présentation analytique de ces différentes procédures, d’essayer de comprendre comment les rapides progrès évoqués ont été possibles. Cette question est traitée dans le chapitre 2, qui reconstitue le terrain ayant permis les avancées reconnues dans le chapitre 1er. Ces deux chapitres sont donc étroitement liés. L’objet du chapitre 2 est en fait de faire ressortir les principaux facteurs politiques et courants doctrinaux qui ont permis l’émergence des procédures analysées auparavant. Ce chapitre n’a pas la prétention d’établir des liens de cause à effet entre faits politiques et procédures ; mais il a pour but de relever que, si les procédures vont en s’affinant, cela n’est probablement pas sans lien avec l’attitude des Etats souverains, ou la reconnaissance de certains besoins. Ce chapitre relie la reconnaissance progressive d’une capacité procédurale de l’individu à l’émergence des procédures de communications, ou l’extension de la notion de victime de violations des droits de l’homme à l’apparition de possibilités d’action collective dans ce domaine. Ainsi est reconstitué, du moins l’espère-t-on, le système procédural des Nations Unies pour la mise en œuvre des droits de l’homme avec ses interactions et ses influences.

17La seconde partie de ce travail peut dès lors être entamée. Une fois établi que les procédures onusiennes de mise en œuvre des droits de l’homme constituent un tour de force, il est à notre avis tout aussi indispensable de reconnaître que celles-ci sont non seulement imparfaites en ce qui concerne leur efficacité mais qu’elles ont aussi besoin d’être dynamisées ; ce dont nous avons traité en deux chapitres.

18Dans le premier, on s’est attaché aux résultats. En deux sous-parties, A) et B), on a tenté de distinguer ce qui, dans les procédures de mise en œuvre des droits de l’homme, relève des limites inhérentes aux procédures de l’Organisation des Nations Unies de ce qui apparaît davantage comme leurs défauts. Cette distinction, si elle est difficile à opérer, n’est pas pour autant factice. Les deux sous-parties de ce chapitre ne contiennent pas une recherche des critères qui pourraient aider à dessiner une ligne de démarcation entre limites et défauts ; elles se veulent essentiellement pratiques, et proposent donc, à travers un regroupement d’exemples, une mise en relief des principaux points faibles. Certains des aspects traités (tel que le manque de moyens financiers) se répercutent partout, et il est artificiel de les présenter dans une partie séparée. Mais ceci a été fait néanmoins pour offrir une image relativement nette d’une réalité toujours mouvante et particulièrement floue, et constitue donc davantage une démarche heuristique que la restitution d’une réalité. Cette partie ne traitant par ailleurs que des carences, elle reflète une réalité très assombrie.

19Cet éclairage un peu dur a du moins le mérite de rendre évident que des changements seraient les bienvenus. Cette nécessité est examinée dans le chapitre 2 : après la critique, les propositions constructives. Ce chapitre second se subdivise logiquement en deux sous-parties. Dans la première, il est question des solutions qui ont été ou sont envisagées aujourd’hui pour l’amélioration des procédures de mise en œuvre des droits de l’homme ; dans la seconde, il est proposé des solutions possibles, et ceci relativement aux divers systèmes, au niveau des divers organes de contrôle ou d’une façon plus globale. Ces propositions étant faites dans le cadre de la discussion, il est évidemment question de leurs valeurs et mérites respectifs.

20Cette partie critique de notre travail achevée, il reste à conclure : au moment du bilan, compte-on plus de limites ou de défauts aux procédures onusiennes examinées ? Et est-ce vraiment en ces termes qu’il faut poser la question de la mise en œuvre des droits de l’homme à l’ONU ? Gageons en tous les cas qu’il sera à ce stade acquis que les procédures sont davantage que la forme donnée aux règles de droit dans le domaine des droits de l’homme et qu’elles font partie de sa substance.

Notes de fin

1 Voir, par exemple, J. DONNELY, “International Human Rights: a Regime Analysis, International Organisation, vol. 40, n° 3, 1986, pp. 599-642.

2 G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires de la procédure de la Cour Internationale. Etude des notions fondamentales de procédure et des moyens de leur mise en œuvre, Paris, A. Pédone, 1967, p. 1.

3 Critics often tend to take a myopic view and overlook what has been achieved over a slightly longer period of time. One such development which has so far received little attention outside the small world of human rights activists and specialized diplomats is the emergence of the ‘thematic’ or issue-oriented response to human rights violations by the UN Commission on Human Rights. M. T. KAMMINGA, “The Thematic Procedures of The UN Commission on Human Rights, Netherlands International Law Review, vol. 34, n° 3, 1987, p. 229.

4 Ainsi, en 1988, la Commission des droits de l’homme a-t-elle déridé de faire bénéficier du programme d’assistance technique Haïti et le Guatemala. On petit se poser la question de savoir s’il n’aurait pas été préférable de continuer d’exercer une certaine pression sur les nouveaux gouvernements.

5 Human Rights in the NU: a Critique of Instruments and Process, Oxford, Clarendon Press, 1986, 351 p.

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