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Réglementation internationale des transports maritimes dans le cadre de la CNUCED

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Georges Assonitis

Conclusion générale

Texte intégral

1La réglementation internationale des transports maritimes, amorcée dans le cadre de la CNUCED, présente des particularités quant aux mécanismes de son élaboration qui ont des effets sur le contenu et la qualité des règles adoptées. Les conclusions que l'on peut tirer de notre analyse portent sur le rôle normatif de la CNUCED, sur les particularités de l'élaboration et le contenu de cette réglementation.

A. Les particularités de l'élaboration de la réglementation internationale des transports maritimes dans le cadre de la CNUCED

1. La participation universelle.

2La CNUCED est un organe véritablement universel. La plupart de ses organes collectifs sont ouverts à tout Etat membre. Ceci donne une valeur accrue, d'une part aux résolutions adoptées, surtout si celles-ci sont adoptées à l'unanimité ou par consensus, et d'autre part à la préparation des projets de convention. La participation des intérêts privés à titre consultatif aux délibérations des organes de la CNUCED ainsi qu'aux Conférences de Plénipotentiaires convoquées sous les auspices de la CNUCED permet également aux milieux professionnels d'exprimer leurs opinions et d'être pris en considération avant l'adoption de décisions les concernant.

2. La permanence des structures du cadre institutionnel.

3L'existence d'organes spécialisés avec des fonctions et des programmes de travail préétablis et la facilité de créer des organes ad hoc d'une part assurent l'examen continu d'un problème et d'autre part contribuent à l'accélération du processus d'adoption de la réglementation en la matière.

3. Le système de représentation des Etats par groupe.

4Il s'agit d'une expression parfaite des intérêts en présence et d'une méthode originale de représentation des Etats. Ce système élimine les différences existant entre les Etats membres du même groupe, les intérêts individuels cédant leur place aux intérêts du groupe. On doit toutefois noter que le clivage entre PVD et PD n'est pas toujours très strict ; on observe parfois un rapprochement au niveau des intérêts des PVD et de certains PD chargeurs, les Etats-Unis par exemple, notamment en matière de responsabilité des transporteurs ; nous avons constaté ce phénomène lors de la préparation du projet de la Convention TM. Certains Etats du Groupe B rompent parfois, par intérêt ou pour paraître progressistes aux yeux des PVD, l'unité de leur Groupe pour trouver un compromis avec ces derniers. La possibilité des PVD de se présenter en Groupe accroît considérablement leur pouvoir de négociation. Dans le domaine des transports maritimes l'unité du Groupe des 77 a, en règle générale, été conservée. On observe une rupture de cette unité à propos du problème de libre immatriculation, les pays offrant des facilités de libre immatriculation défendant une position contraire à celle de la majorité des PVD et se rangeant ici du côté des PD. L'unité des PS est la plus préservée ; ce Groupe soutient en règle générale les positions du Groupe des 77.

4. Le consensus en tant que mode principal d'adoption de décisions.

5Développé par la pratique, le consensus est par excellence le mode d'adoption de décisions des organes de la CNUCED et des Conférences de Plénipotentiaires convoquées sous les auspices de la CNUCED. L'adoption d'une convention par consensus, bien qu'elle tienne compte des intérêts de tout Etat, n'accroît pas les chances de ratification par un plus grand nombre d'Etats et n'accélère pas la procédure y relative. Ni la Convention TM ni celle sur les conditions d'immatriculation des navires ne sont pour l'instant largement ratifiées, bien que toutes deux aient été adoptées par consensus. L'adoption d'une convention par consensus qui fait suite à un “package deal”, devrait également entraîner l'interdiction de formuler des réserves sur les dispositions de la convention. La Convention TM, adoptée par consensus, interdit la formulation de réserves lors de sa ratification ou adhésion. L'adoption par consensus d'une résolution normative augmente les chances du respect de ses dispositions par les Etats et favorise l'éclosion d'une coutume. L'inconvénient de ce mode d'adoption d'un instrument, qu'il s'agisse d'une convention ou d'une résolution, a trait au contenu du texte, le consensus se réalisant généralement sur un texte peu précis et peu normatif. La CNUCED et ses organes se sont efforcés d'adopter leurs décisions à l'unanimité ou par consensus, la plupart du temps au détriment de la normativité du contenu du texte adopté. Nous avons, par exemple, vu plusieurs cas de transformation d'une obligation en simple recommandation par l'utilisation du verbe « devoir » au conditionnel, au prix d'adoption de l'instrument en cause par consensus. Ce mode d'adoption de décisions est en fait l'arme des PD face à la « majorité automatique » des PVD.

5. Le rôle du Secrétariat de la CNUCED.

6Le Secrétariat joue le rôle de stimulateur des travaux de la CNUCED. Avec ses études et ses rapports, il contribue à l'éclaircissement des problèmes économiques des transports maritimes, à la fixation des objectifs et à l'élaboration de politiques et de mesures appropriées. Il aide les PVD à prendre conscience de leurs intérêts, il formule leurs revendications, il fait des propositions sur les solutions aux problèmes examinés qui visent toutes un seul objectif : le développement des PVD. Il s'agit donc d'un secrétariat « engagé ». On l'a souvent accusé d'agir comme un secrétariat des PVD. En règle générale, les PVD adoptent les propositions du Secrétariat lors des négociations. Ce Groupe de pays s'est rarement opposé à ses recommandations. Souvent il les a complétées ou développées. Les délibérations des organes de la CNUCED sont fondées en principe sur les rapports et les recommandations du Secrétariat. Les compromis se font, en règle générale, sur la base de ces recommandations. Le Secrétariat est à l'origine de plusieurs mesures dans le domaine des transports maritimes. Tel est par exemple le Code de conduite, le principe de partage des cargaisons dans le domaine du transport de vrac, l'idée de la définition du « lien véritable » entre le navire et l'Etat du pavillon, etc.

6. La faiblesse des instruments de la réglementation internationale.

7Le but de la réglementation internationale des transports maritimes ne consiste pas seulement en la production de règles juridiques, avec un statut des simples propositions normatives mais également en leur intégration dans le corpus du droit international, en tant que règles de droit positif. Ni la convention ni la résolution ne permettent d'aboutir au résultat escompté, c'est-à-dire l'incorporation de ces propositions normatives au corpus juris, du seul fait de leur adoption. Notre analyse a montré pourquoi ces instruments sont mal adaptés à la réalisation de cet objectif. Le nombre des résolutions normatives relatives aux transports maritimes, adoptées par consensus ou à l'unanimité par la CNUCED et ses organes, n'est pas significatif. Mais les dispositions de ces résolutions sont en règle générale respectées. Outre son effet visant à amorcer une pratique par les Etats et à aboutir à la naissance d'une règle coutumière, ce type d'instrument a largement contribué à la définition et à la concrétisation de concepts comme une étape prédécesseur à l'adoption d'une convention. Tel est le cas de la réglementation du trafic des lignes régulières. La plupart des dispositions de ces résolutions ont été insérées telles quelles dans le Code de conduite.

B. Réglementation internationale des transports maritimes : contenu normatif

81. La CNUCED, en exerçant ses compétences sur les aspects économiques et commerciaux qui lui sont attribuées, met le doigt sur un problème intouchable jusqu'alors dans le cadre de l'ONU. Plusieurs questions des transports maritimes, débattues au sein des organisations représentant les intérêts des particuliers (ceux des transporteurs, des chargeurs et des preneurs d'assurances), entrent dans l'ordre du jour de la CNUCED. L'examen des transports maritimes par la CNUCED a permis aux PVD de prendre conscience de leur situation désavantageuse dans le domaine du commerce maritime, de fixer leurs objectifs et formuler leurs revendications et d'essayer d'apporter les changements structurels pour créer les conditions favorables à la réalisation de leurs objectifs.

9La caractéristique essentielle de l'examen de cette question par la CNUCED réside dans l'approche adoptée par cet organe ; en effet, la CNUCED examine les problèmes des transports maritimes sous l'angle du développement économique des PVD et recherche les solutions visant à atteindre cet objectif. Les solutions recherchées et obtenues par cette dernière diffèrent nettement de celles proposées par d'autres organisations ou conférences internationales abordant les mêmes questions. Tel est le cas, par exemple, de la question des flottes de libre immatriculation ou de celle concernant le transport multimodal international. L'approche et les solutions données par la CNUCED diffèrent de celles adoptées et proposées par la troisième Conférence des Nations Unies sur le droit de la mer et de la Conférence de l'OMCI/CEE de 1972.

102. La CNUCED a démontré que la participation des PVD aux transports maritimes internationaux sur un pied d'égalité avec les PD et la protection de leurs chargeurs et preneurs d'assurances contribuent à leur développement économique. Les PD – dont la plupart des pays transporteurs – ont en principe accepté ces objectifs mais sont opposés à toute mesure nationale ou internationale de nature interventionniste qui porterait atteinte au principe de la liberté du commerce maritime. Le système des transports maritimes devait fonctionner sur la base des forces du marché, sans aucune intervention étatique ou interétatique ; les règles du fonctionnement du commerce maritime devraient, le cas échéant, être élaborées par les seules parties privées (autoréglementation du système) ; certains secteurs devraient continuer à faire l'objet d'une réglementation préparée dans le cadre du CMI ou de la CNUDCI et adoptée sous forme de convention internationale par la Conférence de Bruxelles sur le droit maritime. L'approche des PVD et leur stratégie juridique consistaient dans l'adoption de règles de fonctionnement du système des transports maritimes au niveau international, élaborées au niveau intergouvernemental, qui deviendraient des règles du droit international ; le droit international devrait servir de moyen de réalisation des objectifs particuliers et de l'objectif principal, à savoir leur développement économique.

11Le résultat de cette confrontation idéologique porte la marque de chacune de ces approches. La CNUCED a procédé à l'élaboration d'une réglementation de certains secteurs des transports maritimes sans pour autant attribuer ou envisager d'attribuer à toutes ces règles le statut de règles de droit international. Ces règles sont souvent incorporées dans des instruments à caractère non obligatoire. Citons par exemple les règles-types sur les assurances maritimes, les principes sur le fonctionnement du transport de vrac contenus dans des résolutions recommandant aux Etats d'inviter les parties d'un contrat d'achat/vente des produits transportés en vrac à les prendre en considération lors de la conclusion des contrats ; les principes concernant les pratiques et le fonctionnement des conférences maritimes contenus dans des résolutions recommandant aux gouvernements d'inviter les parties privées à les suivre dans leurs pratiques commerciales. Les règles incorporées dans des instruments à caractère obligatoire, à savoir des conventions internationales, n'ont qu'un effet relatif et ne lient que les Etats contractants. Hormis l'effet relatif de la convention, certaines dispositions conventionnelles perdent leur caractère obligatoire du fait de leur formulation au conditionnel ; citons à titre d'exemple plusieurs dispositions de la Convention des Nations Unies sur les conditions d'immatriculation de navires. D'autres dispositions conventionnelles accordent aux parties privées la faculté de déroger d'un commun accord. Citons à titre d'exemple le Code qui permet aux parties, conférences et chargeurs, de déroger d'un commun accord à ses dispositions les plus importantes.

123. La définition du droit maritime a depuis longtemps constitué le nœud de controverses au sein de la doctrine juridique, notamment avec l'opposition de deux thèses : celle soutenue par des auteurs dits « privatistes » qui considère le « droit maritime » comme une branche du droit civil et plus particulièrement du droit commercial ; celle soutenue par des auteurs dits « maritimistes » ou « publicistes » qui utilise indifféremment les termes « droit maritime » et « droit de la mer » pour qualifier l'ensemble des règles qui régissent le statut juridique de l'élément liquide et des fonds marins ainsi que tous les rapports qui naissent à l'occasion du commerce maritime. Cette séparation du droit maritime en droit « privé » et droit « public » a été utilisée par les PD et les partisans du libéralisme comme une barrière à l'intervention étatique ou interétatique. Le droit privé devait rester « pur », les autorités publiques n'ayant aucun rôle actif à jouer dans les relations entre particuliers.

13Pour s'assurer que les projets des conventions élaborés soient du « droit privé », les PD ont voulu priver la CNUCED des compétences juridiques et charger la CNUDCI de la rédaction de textes juridiques. Le seul exemple de rédaction d'un projet de convention par la CNUDCI est le projet sur le transport des marchandises par mer. Le travail effectué par la CNUDCI dans ce domaine a parfois dépassé largement les limites d'une simple rédaction ; cet organe a en effet pris des décisions sur le fond quant à certaines questions, décisions qui n'ont pas toujours exprimé les directives du Groupe de travail de la CNUCED. Au surplus, ce projet n'était pas exempt d'ambiguïtés et d'incertitudes juridiques. La rédaction d'un projet de convention par la CNUDCI n'est donc pas un gage de la perfection du texte final qui peut en effet receler de nombreuses incertitudes. La thèse de ceux qui soutiennent que cet organe est plus qualifié que la CNUCED pour la préparation de textes juridiques n'est pas bien fondée. La CNUCED, qui est avant tout un organe politique, prend un certain nombre d'initiatives dans ce domaine avec l'élaboration des textes normatifs ; cet organe est en effet reconnu apte à la rédaction de tels textes, quelle que soit leur forme.

14Il n'est pas dans notre intention d'entrer dans la querelle doctrinale sur la définition du droit maritime qui oppose les auteurs « privatistes » aux auteurs « publicistes » ni sur la question de l'autonomie et de l'intégrité de ce droit. En effet, cette querelle ne reflète plus la réalité des relations internationales actuelles. Les aspects commerciaux et économiques des transports maritimes font partie des relations économiques internationales et constituent une branche du droit économique international. L'Etat, tout au moins d'après une certaine idéologie et doctrine, a non seulement un rôle important à jouer dans l'élaboration du cadre du fonctionnement des transports maritimes mais aussi un rôle actif dans le fonctionnement même de cette activité commerciale. La réglementation de différents secteurs des transports maritimes, élaborée dans le cadre de la CNUCED, reflète en partie cette idéologie, des clauses dites de « droit public » et de « droit privé » étant mélangées dans les conventions adoptées. La convention sur le transport multimodal international contient des règles sur le contrat de transport ou la responsabilité de l'ETM mais également des règles de droit public sur les questions douanières ou le contrôle des opérations du transport. Le Code réserve un rôle important aux autorités publiques dans le fonctionnement du système des conférences.

154. Une partie de la réglementation élaborée ou proposée visant la mise en œuvre de l'objectif de la participation équitable des PVD aux transports maritimes s'inspire du principe du traitement préférentiel en faveur des PVD, principe fondamental du droit international du développement. Le droit des PVD d'adopter des mesures d'aide à leurs marines marchandes, sous forme de subventions aux compagnies maritimes sur une base préférentielle, a été généralement accepté. Les PD ont cependant refusé d'accepter le droit des PVD d'adopter des mesures de protection, y compris la réservation de cargaisons, sur une base préférentielle. Le partage de cargaisons transportées par les conférences était le compromis de ces thèses opposées. La question reste ouverte en ce qui concerne le transport de vrac. Dans le domaine du financement de l'achat de navires par les PVD, l'application du principe du traitement préférentiel a été exprimé sous la forme d'une obligation des PD d'octroyer aux PVD des conditions de crédit à l'exportation favorables. Ce principe a été également rejeté par les PD. Il a cependant trouvé une application dans l'Arrangement conclu par une majorité de PD exportateurs de navires dans le cadre de l'OCDE comme un allégement des conditions d'octroi aux PVD de crédits à l'exportation. Or, ce traitement préférentiel n'accorde pas une dérogation générale aux conditions posées mais consiste en dérogations spéciales cas par cas. Le principe du traitement préférentiel a également servi de base à la proposition, consacrée par le Code de conduite, d'offrir aux PVD des taux de fret promotionnels pour leurs exportations non traditionnelles. La proposition d'insérer dans les contrats de vente/achat des clauses donnant la préférence aux navires de vrac des PVD, s'inspire également du principe du traitement préférentiel en faveur des PVD.

165. Une grande partie de la réglementation internationale des transports maritimes touche aux relations entre transporteurs et chargeurs et vise la protection de ces derniers. La partie du Code relative aux relations entre les chargeurs et les conférences impose des principes visant à protéger les chargeurs dans leurs relations avec les conférences. Deux de ces principes concernent l'établissement de mécanismes de consultation et la réglementation des taux de fret. La révision des RH avait pour but d'offrir une protection plus efficace aux chargeurs face aux transporteurs, notamment quant à leur responsabilité. Les Règles de Hambourg ont apporté des améliorations substantielles imposant un régime de responsabilité du transporteur plus équilibré par l'élimination des clauses d'exonération pour faute nautique ou d'administration. La Convention des Nations Unies sur le transport multimodal international a prévu l'établissement d'un mécanisme de consultation tripartite (ETM-chargeurs-autorités nationales) et a adopté un système de réseau modifié favorable aux chargeurs, le régime de responsabilité de l'ETM étant identique à celui prévu par les Règles de Hambourg.

176. Pour faire une évaluation d'ensemble de l'œuvre normative de la CNUCED en matière de transports maritimes au cours de ses vingt-six ans d'existence, il faut tenir compte du fait que la CNUCED, organe de l'Assemblée générale, est limitée dans ses moyens d'action et n'a d'autres pouvoirs que ceux qui lui ont été expressément conférés par l'organe qui l'a constituée. La CNUCED a cependant cherché en pratique et a obtenu une certaine autonomie en appliquant des mécanismes de fonctionnement qui lui permettent d'accomplir au mieux la tâche qui lui a été confiée, y compris l'élaboration de la réglementation des transports maritimes. Le résultat obtenu est fonction de la volonté politique de ses Etats membres, notamment des PD, des rapports de forces des Etats ou Groupes d'Etats, et des besoins sociaux. Ces facteurs sont présents tout au long du processus de l'élaboration de la réglementation des transports maritimes.

18L'acceptation d'une proposition dépend, dans une large mesure, du pouvoir de négociation du Groupe qui la lance. Face, par exemple, à la multiplication d'adoption de mesures de préférences de pavillon par les PVD, les PD ont souscrit au principe de partage de cargaisons transportées par les conférences maritimes. Si la position et le pouvoir de négociation des PVD sont faibles, leurs propositions se heurtent à l'opposition constante des PD. Dans ce cas, les concessions faites par les PD sont plutôt le résultat de leur volonté politique. Mais ces deux facteurs ne sont pas les seuls déterminants. Le droit international est aussi un phénomène social, et comme tel il sert de moyen de satisfaction de besoins sociaux. Un de ces besoins, né avec la décolonisation et surtout après la deuxième guerre mondiale, constitue le développement économique des PVD. Pour accomplir son rôle, le nouveau droit maritime international doit tenir compte et respecter ce besoin. La réglementation élaborée ou en cours d'élaboration pose des bases pour un nouvel ordre maritime international plus juste et équitable favorisant le développement économique de tous les Etats, surtout des PVD. Le processus n'est qu'au début d'un parcours et il reste beaucoup à faire pour arriver à la fin. L'effort doit continuer dans cette direction tracée.