1. Conteneur, conteneurisation et transport multimodal international des marchandises

1Le procédé de l’emballage des marchandises date de l’apparition de la palette, précurseur du conteneur. Le conteneur est un engin de transport qui a les caractéristiques suivantes : a) une permanence et résistance permettant un usage répété ; et b) un volume minimum intérieur de 1 m³ (35,3 ft3). Il est conçu pour faciliter le transport des marchandises sans rupture de charge par un ou plusieurs modes de transport – rail, mer par exemple – sans devoir déplacer le contenu lui-même d’un engin de transport à l’autre. Il est muni d’un dispositif rendant facile son maniement et, lors du transbordement d’un moyen de transport à l’autre, il est facile à charger et à décharger.

2La conteneurisation est la mise de marchandises dans des conteneurs. Elle facilite le transport des marchandises et offre des avantages accrus par rapport au transport par unités de charge. Elle permet des manipulations d’ensemble sans que le contenu soit dissocié et présente, en conséquence, des avantages de sécurité et d’économie, les frais de manutention étant réduits. Le transport par mer des conteneurs s’effectue par des navires porte-conteneurs d’une taille extraordinaire, leur capacité étant exprimée en TEU ( = Twenty Foot Equivalent Unit, 1 TEU = 1 x 20 ft). Ce nouveau mode de transport des marchandises est généralement appelé transport combiné des marchandises ou transport multimodal international. Il s’agit du transport de marchandises « effectué par au moins deux modes de transport différents, en vertu d’un contrat de transport multimodal, à partir d’un lieu situé dans un pays où les marchandises sont prises en charge par l’entrepreneur de transport multimodal jusqu’au lieu désigné pour la livraison dans un pays différent ».1 L’entrepreneur du transport multimodal (ci-après : ETM) est toute personne « qui conclut un contrat de transport multimodal pour son propre compte ou par l’intermédiaire d’un tiers et qui n’agit pas en tant que préposé ou mandataire de l’expéditeur ou des transporteurs participant aux opérations de transport multimodal et qui assume la responsabilité de l’exécution du contrat ».2

3Caractérisé par une forte intensité du capital, le transport multimodal est dominé par de puissants consortia, les ETM, qui se substituent progressivement au système des conférences ; un petit groupe de cartels mondiaux, des sociétés multinationales ont le monopole des transports multimodaux internationaux des marchandises. Utilisé principalement dans le commerce Nord-Nord, ce mode de transport jouit d’une certaine liberté de fait, d’une certaine immunité accordée par les gouvernements, toutes ses modalités étant régies par les parties privées. La presque totalité des opérations du transport multimodal sont donc sous le contrôle des PD, les ETM étant principalement établis dans ces pays. De gros investissements dans ce domaine ont été également faits par les PS qui ont voulu assurer le transport d’une partie de leur propre commerce extérieur et participer au transport multimodal en tant que “cross-traders”.

4Le développement des techniques des transports multimodaux, initié dans les années 70, risquait d’avoir des incidences graves pour les PVD tant au niveau économique, social qu’institutionnel. Les puissants consortia internationaux enlèveraient aux PVD toute possibilité de concurrence et imposeraient prématurément des techniques qui ne conviendraient pas à l’infrastructure en place dans les ports et à l’intérieur de leurs territoires. Les marchés locaux des assurances maritimes, notamment celles sur « facultés », seraient en toute probabilité gravement touchés par le fait que les importations des PVD, acheminées en transport multimodal, seraient assurées auprès de compagnies d’assurances des PD. En outre, les transports multimodaux, régis par un contrat spécifique, risqueraient d’échapper à la réglementation nationale ou internationale du trafic maritime, notamment aux mesures de réservation des cargaisons et du partage des cargaisons prévus par le Code de conduite. Les transports multimodaux auraient aussi des conséquences sur la main-d’œuvre locale des PVD parce que les ETM préféreraient employer de la main-d’œuvre qualifiée provenant des PD en l’absence d’une telle main-d’œuvre dans les PVD. Par conséquent, ceux-ci ne seraient que de simples utilisateurs des transports multimodaux et des opérations accessoires, sans pouvoir y participer en tant que pays transporteurs.

2. Efforts pour l’élaboration d’une convention sur le transport multimodal international

2.1. Premières initiatives

5Le besoin d’une réglementation du transport multimodal a été ressenti dès le début des années 60. Cette réglementation était plutôt conçue par les PD et les PS comme une harmonisation des droits nationaux en matière de documentation du transport multimodal et de responsabilité de l’ETM. Les PD ne voyaient pas de problèmes quant aux principes devant régir ce genre de transport. Un système de transport multimodal libre et sans restrictions leur convenait parfaitement. Différents travaux sur le régime juridique du transport multimodal ont été entrepris par l’Institut international pour l’unification du droit privé (UNIDROIT), la Chambre du commerce international et le CMI. Les travaux de ces organismes se sont concentrés sur l’élaboration d’un document unique servant à plusieurs stades du transport multimodal et d’un régime de la responsabilité de l’ETM. L’UNIDROIT a élaboré, en 1965, le premier texte en matière de transport multimodal, à savoir le projet de convention relatif au contrat de transport combiné international de marchandises (projet de Rome, 1965).3 En 1969, le CMI a approuvé un projet de convention sur les transports combinés (Règles de Tokyo, 1969).4 Sur l’initiative de la Commission économique pour l’Europe (CEE), l’UNIDROIT a réuni deux tables rondes, en 1969 et 1970, ayant pour objet d’examiner les Règles de Tokyo. A l’issue de ces tables rondes, un nouveau projet de convention sur le transport international combiné des marchandises a vu le jour.5 Ce projet a fait l’objet de discussions ultérieures lors de réunions communes de l’OMCI et de la CEE qui ont abouti à l’élaboration, en 1972, d’un projet de convention sur le transport international combiné de marchandises (Convention TCM, 1972).6 Ce dernier projet devait être inscrit à l’ordre du jour provisoire de la Conférence ONU/OMCI, tenue en novembre/décembre 1972.

2.2. La réponse de la CNUCED

6A un premier stade, et à l’initiative du Secrétariat de la CNUCED, les PVD ont déployé de nombreux efforts pour empêcher l’adoption du projet de convention sur le transport combiné des marchandises élaboré dans le cadre de l’OMCI et la CEE/ONU. Les PVD ont soutenu que ce projet avait été conçu par les seuls PD et présentait des dangers cachés et apparents pour leurs intérêts économiques et commerciaux. Mise à part l’importance que ce Groupe attribuait à la question de la responsabilité des transporteurs, d’autres aspects, comme par exemple les incidences économiques de ce mode de transport sur les économies nationales des PVD, nécessitaient, selon lui, un examen approfondi qui devait être entrepris dans le cadre de la CNUCED. Les PD, quant à eux, étaient pressés de voir le projet de convention TCM adopté dans le cadre de la Conférence OMCI/ONU pour mettre fin aux incertitudes existantes et éviter à l’avenir des ambiguïtés quant à la responsabilité des transporteurs. En revanche, le Groupe des PS était d’avis que les principes directeurs en cette matière devraient être examinés au sein de la CNUCED.7

7Dans sa résolution 68 (III), adoptée lors de sa troisième session, la Conférence de la CNUCED a décidé de convoquer une session extraordinaire de la Commission sur cette matière ayant pour objet d’examiner un certain nombre de points parmi lesquels : a) les incidences du transport multimodal pour les PVD ; b) l’approbation des principes directeurs généraux relatifs à une éventuelle convention ; et c) la possibilité d’examiner sur le plan international une telle convention.8 La Commission, lors de sa deuxième session extraordinaire, a prié le Conseil économique et social « de ne pas inscrire le projet de la convention TMC établi par les réunions mixtes OMCI/CEE à l’ordre du jour provisoire de la Conférence ONU/OMCI sur le transport multimodal par conteneurs ».9 Celui-ci a souscrit à la recommandation de la Commission et, par sa résolution 1734 (LIV), a prié le Conseil de la CNUCED d’établir un Groupe préparatoire intergouvernemental chargé d’élaborer un avant-projet de convention sur le transport multimodal international. Par sa décision 96 (XII) du 10 mai 1973, le Conseil a créé le Groupe préparatoire intergouvernemental pour l’élaboration d’une convention sur le transport multimodal international (ci-après : « GPI »), composé des représentants de 68 pays. Le GPI a tenu six sessions.

2.3. L’adoption de la Convention des Nations Unies sur le transport multimodal international (ci-après : Convention TM)

8Au sein de la CNUCED, la question du transport multimodal devait être traitée d’une façon différente de celle suivie dans différentes instances internationales, notamment la Conférence OMCI/CEE. La Conférence OMCI/CEE avait plutôt mis l’accent sur les problèmes dits techniques, à savoir la simplification de la documentation et l’adoption d’un régime de responsabilité de l’ETM. Dans le cadre de la CNUCED et sous l’impulsion des PVD, d’autres problèmes, notamment les incidences économiques, sociales et institutionnelles du transport multimodal pour les économies de ces pays ont été au centre des préoccupations. Cela ressort des directives données au Secrétariat de la CNUCED au sujet des études qu’il devait entreprendre.10

9La prise de conscience quant aux incidences économiques, sociales et institutionnelles du transport multimodal sur les économies nationales des PVD a abouti à la fixation, par le Groupe des 77, des objectifs suivants quant à la réglementation internationale souhaitée dans ce domaine : a) les règles du transport multimodal international devraient leur permettre de bénéficier des avantages apportés par les techniques modernes ; b) leur participation en qualité de propriétaires et gestionnaires à ce mode de transport devrait être garantie ; c) le droit de leurs marines marchandes et compagnies d’assurance à une part substantielle du transport et de l’assurance des cargaisons de leur commerce extérieur devrait être respecté. Pour réaliser les objectifs fixés, la convention envisagée devait renfermer des dispositions sur : a) l’octroi de licences et le contrôle, par les pouvoirs publics, des opérations des ETM ; b) l’organisation de consultations entre ETM, chargeurs et pouvoirs publics compétents ; c) la compatibilité de ses dispositions avec le Code de conduite, avec les accords bilatéraux et avec la législation nationale concernant la part de cargaison réservée ; d) l’obligation que l’acheminement des marchandises par l’ETM de même que le choix des moyens de transport maritime, terrestre ou aérien, se fassent conformément aux exigences de la législation nationale ; e) l’obligation pour l’ETM d’employer la main-d’oeuvre locale dans les PVD où il effectue des opérations de transport multimodal ; f) la sauvegarde des intérêts économiques et commerciaux des PVD vis-à-vis de l’ETM en ce qui concerne les conditions d’expédition et les marchés locaux d’assurances ; et g) la responsabilité de l’ETM en cas de perte, avarie ou retard des marchandises.11 La convention devait également contenir les principes généraux du régime douanier et des dispositions générales relatives aux procédures douanières, de manière à tenir compte des intérêts de tous les Groupes, notamment : a) le régime douanier qui se prête le mieux au transport multimodal ; b) la possibilité d’utiliser le document TM pour faciliter les formalités douanières ; c) le contrôle douanier du transport multimodal ; et d) le système des garanties douanières.12

10Les PD ont souligné la nécessité d’adopter une convention sur le transport international multimodal. Fidèles à l’idéologie de la liberté du commerce maritime, ils considéraient cependant qu’une telle convention devait être centrée sur des questions techniques et être analogue aux conventions actuelles sur les transports qui portent sur un seul mode ; il fallait donc aborder des questions « traditionnelles » dans un cadre non traditionnel : règles sur les documents de transport ; responsabilité, en cas de perte ou de dommage, de la personne qui prend en charge les marchandises ; procédure à utiliser pour obtenir une indemnisation ; juridiction ; arbitrage. Pour ce qui était des questions dites générales, autrement dit des dispositions de droit public, le Groupe B estimait qu’il ne serait de l’intérêt d’aucun Etat que des principes portant réglementation en la matière fussent consignés dans un instrument multilatéral qui, ayant force obligatoire, aurait pour conséquence de limiter les choix offerts aux Etats. Il devrait au contraire être loisible à chaque Etat de prendre les décisions de principe que sa situation exige. En matière de questions dites douanières, le Groupe B était d’accord avec les objectifs fixés par les PVD en ce qui concerne la simplification des procédures douanières grâce à l’adoption d’un régime de transit douanier. Mais il n’acceptait pas que des dispositions douanières figurent dans la convention parce que la CNUCED n’était pas un organe compétent pour élaborer de telles dispositions d’une technicité élevée et parce qu’elle ne devait pas se substituer à d’autres organisations spécialisées dans ce domaine ou à d’autres conventions en la matière ; le GPI devait se borner à faire des recommandations aux gouvernements.13 Il est toutefois certain que l’opposition des PD s’explique par leur crainte de voir des dispositions de droit public insérées dans une convention de droit privé.

11La position du Groupe D était proche de celle du Groupe B, notamment quant aux questions à traiter dans la convention. Le Groupe D a reconnu la nécessité d’adopter une convention sur le transport multimodal pour répondre aux intérêts de tous les Etats, surtout des PVD, et des parties qui participent à des opérations de transport multimodal (chargeurs, transporteurs, assureurs, etc.). La future convention pourrait : a) réglementer les questions de transport de caractère commercial et juridique qui ont trait aux opérations de transport multimodal international des marchandises ; b) prendre en considération les intérêts nationaux des Etats parties, en particulier l’octroi de licences d’entrepreneur pour l’exécution d’opérations sur le territoire d’un Etat partie ; c) avoir un caractère facultatif pour les parties privées intéressées ; d) prévoir l’utilisation d’un document unique de transport pour le transport multimodal de marchandises ; e) fonder la responsabilité de l’entrepreneur sur le principe de « réseau » ; et f) ne pas traiter de questions concernant les douanes, ces questions ayant un caractère général et étant déjà régies par des accords internationaux particuliers.14 Le Groupe D a toutefois nuancé sa position sur ce dernier point en acceptant qu’on incorpore à la future convention des dispositions d’ordre général en matière douanière, destinées à faciliter les formalités dans ce domaine, pourvu que les législations nationales soient respectées.15

12Un effort de conciliation de toutes ces positions a été entrepris par le Président du GPI lors de la deuxième partie de la troisième session de cet organe qui a abouti à l’élaboration et l’adoption par consensus d’une « plate-forme commune », connue sous le nom d’« entente entre les groupes quant à la portée du projet de convention » (ci-après : « Entente GPI »).16 Les Groupes ont accepté ce texte comme base de travail pour les sessions futures du GPI et comme instrument indiquant la manière dont les différentes questions devaient être traitées.

13L’« Entente GPI » a introduit trois propositions quant au contenu de la future convention. La première consistait en l’énumération des points à traiter par la convention, sans qu’elle ne préjuge pour autant du contenu des dispositions qui y sont relatives. Il s’agit des paragraphes 1 et 2 de la partie I. La deuxième allait indiscutablement plus loin, puisqu’elle prévoyait dans le détail ce contenu ; c’est le cas des paragraphes 3 et 4 de la partie I ainsi que du paragraphe 2 de la partie III. Enfin, l’« Entente GPI » laissait ouverte la question de savoir si certaines questions devraient être traitées dans la convention et chargeait le GPI d’examiner plus à fond ces points pour décider de ce qu’il conviendrait de faire en la matière. C’est le cas de la partie II.

14Lors de sa quatrième session, le GPI a décidé d’élaborer des dispositions sur les principes et lignes directrices concernant le régime douanier approprié pour le transport multimodal. Un Groupe restreint de travail a examiné les problèmes douaniers et a élaboré un projet de cinq principes directeurs concernant les questions douanières.17 Pour ce qui est de la place de ces principes directeurs, un compromis est intervenu entre le Groupe des 77, celui des PS et certains Etats membres du Groupe B, selon lequel la convention devait contenir un seul article énonçant l’application du concept de transit douanier au transport multimodal, qui serait effectué conformément à six principes contenus dans des dispositions annexées à la convention. La majorité des Etats membres du Groupe B se sont opposés à cette proposition et ont suggéré d’inclure les principes directeurs concernant les questions douanières dans l’Acte final de la Conférence de Plénipotentiaires en joignant à cet Acte une recommandation invitant les parties contractantes à s’y conformer.

15Le projet de convention approuvé par le GPI à l’issue de sa sixième session contenait des règles relatives à la responsabilité obligatoire sur le plan international et établissait un régime juridique international pour les contrats et documents utilisés dans le transport multimodal international. Ces dispositions traitaient notamment des questions suivantes : champ d’application de la convention ; compatibilité de la convention avec la réglementation nationale et internationale du transport multimodal ; émission, contenu et valeur probante des documents de transport multimodal ; responsabilité de l’ETM ; responsabilité de l’expéditeur des marchandises ; réclamations et actions. Les questions de la réglementation douanière, du système de la responsabilité de l’ETM et des limites monétaires de cette responsabilité, ainsi que certains aspects du contenu des documents de transport multimodal, furent laissés en suspens pour être tranchés par la Conférence. Le projet de convention n’a rien prévu en matière de marchés locaux des assurances ou d’emploi de main-d’œuvre locale par l’ETM, sujets proposés par le Groupe des 77.

16La Conférence de Plénipotentiaires, convoquée par l’Assemblée générale des Nations Unies sous les auspices de la CNUCED, a tenu deux sessions, au terme desquelles, le 24 mai 1980, la Convention des Nations Unies sur le transport multimodal international des marchandises a été adoptée par consensus. Cet instrument entrera en vigueur 12 mois après que 30 Etats en soient devenus parties contractantes par voie de signature définitive, de ratification ou d’adhésion. Au 2 juillet 1991, cinq Etats (le Chili, le Malawi, le Mexique, le Rwanda et le Sénégal) avaient ratifié la Convention ou y avaient adhéré, et trois autres (le Maroc, la Norvège et le Venezuela) l’avaient signée sous réserve de ratification.

17La Convention TM contient en tout les huit parties suivantes : 1) dispositions générales ; 2) documents de transport ; 3) responsabilité de l’ETM ; 4) responsabilité de l’expéditeur ; 5) droits et actions ; 6) dispositions supplémentaires ; 7) questions douanières ; et 8) clauses finales. Les dispositions concernant les questions douanières relatives au transport multimodal sont annexées à la Convention. Notre travail abordera trois questions : la réglementation et le contrôle du transport multimodal (article 4), quelques éléments importants du régime de la responsabilité de l’ETM (contenus dans la troisième partie) et les questions douanières traitées dans la septième partie et l’annexe.

3. Réglementation et contrôle du transport multimodal

18Une des préoccupations du Groupe des 77 était de veiller à ce que les dispositions de la Convention TM n’affectent pas les principes contenus dans le Code de conduite, notamment le principe du partage des cargaisons, les accords bilatéraux sur le partage de cargaisons et la législation nationale concernant la part de cargaison réservée. La réglementation internationale du transport multimodal international devait porter sur l’octroi de licences et les conditions minimales que les ETM devraient remplir pour pouvoir exercer leurs activités, sur les consultations tripartites entre les ETM, les chargeurs et les autorités publiques, sur l’acheminement des marchandises et le choix des moyens de transport conformément à la législation nationale, sur l’emploi de la main-d’œuvre locale, sur les conditions d’expédition et sur les marchés locaux des assurances. La réglementation de ces questions sur le plan national et sur la base du principe de la souveraineté, risquait de provoquer des contre-mesures de la part des PD et des ETM et de mettre en cause le commerce extérieur des PVD. La proposition des PVD visait à limiter autant que possible ces risques.

19Les PD ont déclaré reconnaître le droit souverain d’un Etat, quel qu’il fût, de réglementer les opérations de transport multimodal sur son territoire. Tout Etat a le droit, s’il le juge nécessaire pour protéger les intérêts nationaux, d’adopter des dispositions légales concernant l’octroi de licences aux ETM et d’imposer les conditions voulues aux opérations du transport multimodal. L’élaboration de règles internationales en cette matière était donc inutile et contraire au droit de chaque Etat de choisir librement son système économique. Les PS ont souscrit à cette position tout en déclarant qu’il fallait tenir compte des intérêts des PVD et reconnaître le droit de chaque Etat d’adopter des règles fixant les procédures que les ETM devront suivre sur son territoire.18

20Le paragraphe 3 de l’« Entente GPI » renfermait le principe selon lequel la Convention TM ne porterait pas atteinte à l’application de tout accord international ou de toute législation nationale concernant la réglementation et le contrôle des opérations de transport. Les ETM ne pourraient donc pas circonvenir les dispositions de ces derniers par le fait du transport multimodal. Le texte se référait à la réglementation et au contrôle des opérations de transport en général et non pas aux opérations de transport maritime. Il faisait mention de tout « accord international », le Code de conduite et les accords bilatéraux en faisant naturellement partie, ainsi qu’aux « législations nationales ». Dans les notes explicatives de l’« Entente GPI », il est indiqué que l’objet des accords internationaux ou des législations nationales concerne les questions énumérées dans la déclaration faite à cette session par le Groupe des 77 sur les questions générales. Ces questions, comme nous l’avons déjà vu, se rapportent à l’octroi de licences aux ETM, à l’organisation de consultations entre ETM, chargeurs et pouvoirs publics, à la participation au trafic et la part de cargaison réservée, à l’acheminement des marchandises et au choix de la méthode de transport par les ETM, à l’emploi de la main-d’œuvre locale, au recours obligatoire aux marchés locaux et à l’utilisation des conditions d’expédition appropriées pour sauvegarder les intérêts des PVD.19

21Le paragraphe 4 de l’« Entente GPI » reconnaissait à tout Etat le droit de réglementer et de contrôler au niveau national les activités des ETM et les services du transport multimodal. C’est là un compromis entre la position des PVD, selon laquelle ces questions devaient faire l’objet d’une réglementation internationale, et celle des PD qui voulaient que ces questions, soit l’octroi des licences aux ETM, soient réglées sur le plan national. Le droit reconnu ne se rapportait pas seulement à l’octroi de licences aux ETM mais aussi à toute question ayant trait aux services du transport multimodal et aux activités des ETM, ce qui signifie une compétence élargie de l’Etat dans ce domaine.20

22Pour concilier les différentes opinions des Groupes régionaux, le Président du GPI, lors de la quatrième session de ce Groupe, a proposé un texte de compromis.21 Son paragraphe 1 établissait la compatibilité de la convention TM avec les accords internationaux et les législations nationales portant sur la réglementation et le contrôle des opérations de transport. Le texte semble légitimer les mesures prises au niveau national en matière de réglementation et de contrôle des opérations de transport en général, quels que soient l’objet et le type de ces mesures, y compris bien entendu les mesures de réservation des cargaisons. La convention ne devrait pas porter atteinte à ces mesures, ni être incompatible avec leur application. Le paragraphe 2 reconnaissait le droit de chaque Etat de réglementer et de contrôler au niveau national les opérations du transport multimodal et les ETM. L’objet de cette réglementation et de ce contrôle serait très général et laisserait à l’Etat une marge de manœuvre étendue. L’Etat pourrait prendre des mesures en matière de mécanismes de consultation qui fonctionneraient sur une base tripartite avec la participation des autorités publiques, d’octroi des licences aux nouveaux ETM et de toute autre initiative dans l’intérêt économique et commercial national ; ce dernier point permettrait à l’Etat d’intervenir quand il le juge opportun pour ses intérêts économiques et commerciaux. Ce texte de compromis a été jugé acceptable par tous les Groupes comme base de discussion.22

23Le projet du Président du GPI, les propositions des PVD et des PD, ont été réexaminés par le GPI lors de sa sixième session. Le texte adopté par le GPI et inséré dans le projet de convention soumis à la Conférence reprend celui du Président de GPI avec les modifications suivantes : a) le paragraphe 1 tient compte de la proposition des PVD tendant à préciser qu’il doit s’agir de traités internationaux « intergouvernementaux » ; b) le paragraphe 2, qui commence par les mots : « la présente Convention ne porte pas atteinte au droit de chaque Etat… » montre que le droit de contrôle de l’Etat sur le transport multimodal existe indépendamment de la Convention, celle-ci ne devant pas porter atteinte à ce droit. Cette formule est proche de la conception des PVD selon laquelle il s’agit d’un droit souverain ; c) le texte énonce le principe suivant lequel les consultations doivent avoir lieu avant l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux services. En outre, en vertu d’un nouveau paragraphe, l’ETM a l’obligation de se conformer à la législation de l’Etat où il opère et à la Convention TM. Le droit de prendre des mesures quant à la participation au trafic n’ayant pas été accepté par les PD, des crochets ont dû être maintenus.23 Le texte adopté par la Conférence qui figure à l’article 4 de la Convention TM a la teneur suivante :

1. La présente Convention ne porte pas atteinte à l’application d’aucune convention internationale ni d’aucune législation nationale concernant la réglementation et le contrôle des opérations de transport, et elle n’est pas incompatible avec cette application.
2. La présente Convention ne porte atteinte au droit de chaque Etat de réglementer et de contrôler au niveau national les opérations et les entrepreneurs de transport multimodal, y compris le droit de prendre des mesures concernant les consultations, en particulier avant l’introduction de nouvelles technologies et de nouveaux services, entre les entrepreneurs de transport multimodal, les chargeurs, les organisations des chargeurs et les autorités nationales appropriées sur les conditions et modalités d’exploitation, l’octroi de licences aux entrepreneurs de transport multimodal, la participation au transport, et toutes autres initiatives dans l’intérêt économique et commercial national.
3. L’entrepreneur de transport multimodal se conforme à la législation applicable du pays dans lequel il opère et aux dispositions de la présente Convention.24

24Deux modifications ont été apportées par la Conférence de Plénipotentiaires à l’article 4 du projet de la convention : a) les termes « accord intergouvernemental international » du paragraphe 1 ont été remplacés par les termes « convention internationale » ; cette modification n’a finalement pas changé la portée du texte ; et b) à la place des deux expressions entourées de crochets, la Conférence a adopté une nouvelle expression, à savoir celle de « participation au transport ». Ces termes ont le même sens que les termes supprimés et doivent être interprétés de la même façon : la participation au transport signifie l’adoption de mesures de réservation des cargaisons.

25Le point novateur de cet article est qu’il constitue une clause de droit public et qu’il est inséré dans une Convention de droit privé. La Convention TM est le premier exemple de son genre. Quant à son contenu, le paragraphe 2 de l’article 4 ne fait que reconnaître explicitement le droit souverain de chaque Etat de réglementer les opérations du transport maritime, y compris le droit de réglementer la participation au transport. A vrai dire et comme le Secrétariat de la CNUCED argumente, cet article ne constitue qu’un “reminder”.25 Ce droit existe indépendamment de la Convention mais il est d’une application problématique. Son incorporation dans la Convention TM vise à offrir aux Etats une légitimation supplémentaire en ce qui concerne les mesures qu’ils adoptent dans ce domaine et à diminuer le risque des mesures de rétorsion par les autres Etats ou par les ETM. C’est pourquoi l’article énumère explicitement les domaines que l’Etat peut contrôler et réglementer, à savoir l’octroi des licences aux ETM, la participation des gouvernements aux consultations et toute autre initiative dans l’intérêt économique et commercial.

4. La responsabilité de l’ETM

4.1. La responsabilité de l’ETM en cas de localisation du dommage

26Le transport international multimodal comporte différents modes et il est nécessaire de savoir quel est le régime de responsabilité applicable au cas où le dommage peut être localisé, c’est-à-dire s’il est possible de déterminer le tronçon précis du parcours sur lequel l’avarie ou la perte s’est produite ; celui de la Convention TM, de la convention unimodale ou de la législation nationale ?

27On peut distinguer deux systèmes en ce qui concerne le régime applicable à la responsabilité d’ETM en cas de localisation du dommage : le système dit du « réseau » et le système de la « responsabilité uniforme ». Selon le premier, la responsabilité de l’ETM est régie par les règles de la convention internationale ou la législation nationale applicable à chacun des modes de transport (aérien, maritime, ferroviaire, routier, etc.). Avec le système de la responsabilité « uniforme », l’ETM accepte un niveau de responsabilité uniforme en cas de perte ou de dommage causés aux marchandises, quelle que soit la partie du transport pendant laquelle le dommage ou la perte se sont produits. Il semble que le système de « réseau » favorise les intérêts des ETM et le système « uniforme » ceux des chargeurs/destinataires des marchandises. La plupart des règles-types élaborées par des organisations privées sur le transport multimodal des marchandises sont fondées sur le système de réseau, peu coûteux et satisfaisant pour les milieux d’armateurs des pays transporteurs.

28Des divergences d’opinion sur ce point n’existaient pas seulement entre les Groupes de pays mais aussi entre les Etats membres du même Groupe. Quelques PD (l’Australie, le Canada, la Nouvelle-Zélande et les Etats-Unis), tous des pays chargeurs, dans une prise de position préliminaire, ont proposé un système uniforme de responsabilité pour la perte, le dommage (occulte ou apparent) ou le retard se produisant entre le moment où les marchandises sont prises en charge en vertu du document de transport multimodal et le moment de leur livraison.26 Mais lors de la troisième session du GPI, le Groupe B s’est prononcé pour un système de réseau modifié. Cela supposait en principe l’application d’un régime de responsabilité unique en tout point de la chaîne de transport ; « dans le cas où il pourrait être établi que la perte ou l’avarie s’est produite sur un certain tronçon du parcours en transport multimodal et où le régime juridique applicable au dit tronçon prévoirait une limite de responsabilité supérieure à la limite de base, c’est la dite limite supérieure qui serait appliquée à l’ETM ».27 En d’autres termes, s’il y a localisation du dommage, le régime de la responsabilité de l’ETM serait applicable, sauf la règle sur la limitation de la responsabilité au cas où la limite de la responsabilité prévue est inférieure à celle résultant du régime juridique applicable au tronçon particulier.

29Le Groupe des PS s’est tout d’abord déclaré favorable au système de réseau, car celui-ci permettait d’éviter les conflits avec les conventions existantes en matière de transport et d’escompter un abaissement des coûts d’assurance. Plus tard, ce Groupe a modifié sa proposition initiale en acceptant que, s’il y a localisation du dommage, « ce seraient les conventions internationales en vigueur qui s’appliqueraient au cas où elles prévoiraient un niveau de responsabilité plus élevé ».28 La proposition du Groupe D ne précisait toutefois pas s’il s’agissait de l’application du régime juridique de la responsabilité du transporteur prévu par les Conventions sur le transport unimodal ou de la seule règle de la limitation de cette responsabilité.

30Le Groupe des pays latino-américains, dans une prise de position préliminaire, s’est prononcé pour le système de réseau modifié.29 Le Groupe des 77 s’est rallié à cette position lors de la quatrième session du GPI en acceptant que, s’il y a localisation du dommage, la responsabilité de l’ETM couvrira un montant identique à celui qui est actuellement fixé pour les divers transporteurs unimodaux sur le tronçon du parcours qui leur revient. Dans le cas contraire, le montant prévu par la Convention TM serait applicable.30 Cette position ne semble pas favoriser la position des chargeurs compte tenu du fait que les conventions sur le transport unimodal ne prévoient pas toutes des montants élevés. La différence entre la position du Groupe des 77 et celle du Groupe B est que la règle sur la limitation de responsabilité du régime juridique du tronçon particulier serait appliquée dans tous les cas, quel que soit le niveau du montant qui en résulterait.

31Les textes proposés par des Etats isolés ou des Groupes de pays lors de la cinquième session du GPI ne correspondaient cependant pas toujours aux positions prises par ces États en groupes. La première proposition, présentée par la Grande-Bretagne et la France au nom de certains Etats membres du Groupe B, visait l’instauration d’un système de responsabilité de « réseau pur », la responsabilité du transporteur étant déterminée par le régime juridique du tronçon de transport particulier. La deuxième, présentée par le Groupe des 77, le Groupe D et certains Etats membres du Groupe B, préconisait un système de responsabilité de réseau modifié, c’est-à-dire l’application de la seule règle sur la limitation de la responsabilité. La troisième, soumise par le Canada au nom de certains Etats membres du Groupe B, prônait le recours au système de réseau, à condition que l’ETM effectue la partie du transport multimodal en question et que l’indemnité qui résulte de l’application du régime juridique applicable au tronçon particulier ne soit pas inférieure à celle qui résulterait des règles de la Convention TM.31

32Deux variantes ont été finalement élaborées et insérées dans le projet de convention sur le transport multimodal international issu de la sixième session du GPI. La première, proposée par le Groupe des 77, le Groupe D et quelques Etats membres du Groupe B, contient le principe du système de réseau modifié, la différence essentielle entre les positions des Groupes résidant dans les conditions d’application de la règle sur la limite de la responsabilité en cas de localisation du dommage. La deuxième, proposée par quelques Etats du Groupe B, visait l’instauration d’un système de réseau, à la condition qu’en cas d’application d’une législation nationale, aucune dérogation ne serait possible par stipulation contractuelle au détriment du réclamant ; autrement dit, la législation nationale applicable devait avoir un caractère « impératif ».32 La Conférence de Plénipotentiaires s’est déclarée pour la première variante et a adopté le texte suivant :

Quand la perte ou le dommage subi par les marchandises s’est produit sur un tronçon déterminé du transport multimodal pour lequel une convention internationale applicable ou une loi nationale impérative fixe une limite plus élevée de responsabilité que la limite qui découlerait de l’application des paragraphes 1 à 3 de l’article 18, la limite de la responsabilité de l’entrepreneur de transport multimodal pour cette perte ou ce dommage est déterminée par référence aux dispositions de ladite convention ou de ladite loi nationale impérative.33

33Le texte établit le système dit de réseau modifié. L’application de la règle sur la limitation de la responsabilité de l’ETM est soumise à la condition que la convention unimodale ou une loi nationale impérative fixe une limite supérieure à celle prévue par la Convention TM. Le réclamant aurait la même position que s’il avait conclu un contrat de transport avec le transporteur du tronçon particulier pourvu que pour ce tronçon et en vertu d’une convention ou d’une loi nationale impérative la limite de sa responsabilité soit plus élevée que celle résultant de la Convention MT. Ce serait le cas en ce qui concerne le transport aérien, routier et ferroviaire si le transport multimodal inclut également un transport maritime.34

4.2. Le fondement de la responsabilité de l’ETM

34La règle de base du régime de la responsabilité de l’ETM n’a pas fait l’unanimité dès le début des travaux du GPI, en raison d’intérêts divergents des Etats, notamment des pays chargeurs et transporteurs. Des divergences d’opinions subsistaient également au sein des groupes régionaux. La première position, exprimée par certains Etats membres du Groupe B, tous des pays chargeurs, optait pour une règle de base impliquant une responsabilité objective ne comportant qu’un nombre restreint d’exonérations, à savoir « faute de chargeur, y compris un emballage défectueux, vice propre des marchandises et incident nucléaire ».35 Mais lors de la troisième session du GPI, le Groupe B adoptait une position commune en la matière suivant laquelle : « la règle fondamentale de la responsabilité sera fondée sur la faute avec renversement de la charge de la preuve, ce qui veut dire que l’ETM sera réputé responsable, à moins qu’il ne puisse prouver que la perte ou l’avarie n’était pas imputable à une faute de sa part ».36 Le Groupe D s’est rallié à cette position.37

35Dans une position préliminaire, le Groupe des pays latino-américains proposait que l’ETM devait être « responsable de la perte, de l’avarie ou du retard, sauf cas fortuit ou cas de force majeure ou vice propre de la chose… Mais, quand bien même l’avarie aurait une cause portant exonération de responsabilité, l’ETM sera responsable s’il y a eu, de sa part, faute ou négligence, parce qu’il n’a pas pris les précautions et le soin que des personnes diligentes prennent en pareilles circonstances. La preuve des causes qui exonèrent l’ETM de responsabilité est à sa charge ».38 Cette position vise l’instauration d’un régime de responsabilité objective avec un certain nombre d’exceptions, la charge de la preuve incombant à l’ETM. Mais la position commune du Groupe des 77, adoptée lors de la quatrième session du GPI, s’est éloignée carrément de cette proposition. Le Groupe des 77 a opté pour un régime de responsabilité de l’ETM fondé sur la faute, la charge de la preuve incombant à l’ETM, sauf dans les cas ci-après : a) cas de force majeure ; b) fait de guerre ou conflit armé ; c) vice propre de la marchandise ; et d) acte ou omission de l’expéditeur ou du destinataire.39 Le texte des PVD n’a pas précisé si ces exceptions, empruntées probablement à la thèse des pays latino-américains, étaient des exonérations de l’ETM ou si elles ne concernaient que la charge de la preuve, celle-ci incombant au chargeur. Dans la première hypothèse, leur énoncé était tout à fait inutile.

36On a donc pu aboutir à un accord en ce qui concerne la responsabilité de l’ETM, la règle de base étant fondée sur la présomption de faute avec renversement de la charge de la preuve. S’appuyant sur cet accord, le GPI a adopté le texte suivant :

1. L’entrepreneur de transport multimodal est responsable du préjudice résultant des pertes ou dommages subis par les marchandises, ainsi que du retard à la livraison, si l’événement qui a causé la perte, le dommage ou le retard a eu lieu pendant que les marchandises étaient sous sa garde au sens de la disposition A, à moins qu’il ne prouve que lui-même, ses préposés ou mandataires ou toute autre personne visée à la disposition B ont pris toutes les mesures qui pouvaient raisonnablement être exigées pour éviter l’événement et ses conséquences.40

37Le texte adopté reprend la règle de base de la responsabilité du transporteur contenue dans des Règles de Hambourg que nous avons analysée dans le chapitre précédent. La Conférence a adopté ce texte en insérant le principe de la faute ou de la négligence présumée dans le préambule et non pas dans le dispositif de la Convention TM comme plusieurs PD l’ont voulu.41 Le préambule n’a pas la même valeur juridique que le dispositif d’un traité et, en cas de conflit entre les clauses du préambule et celles du dispositif, ce sont ces dernières qui l’emportent. L’interprétation du principe de la faute ou la négligence présumée doit être faite conformément à la règle de base contenue dans le dispositif de la Convention TM : l’ETM est responsable du préjudice résultant des pertes ou dommages subis par les marchandises ainsi que du retard à la livraison, à moins qu’il ne prouve que lui-même, ses préposés ou mandataires agissant dans l’exercice de leurs fonctions ou toute autre personne aux services de laquelle il recourt pour l’exécution du contrat de transport multimodal, ont pris toutes les mesures qui pouvaient raisonnablement être exigées pour éviter l’événement et ses conséquences.

4.3. Responsabilité de l’ETM pour ses préposés, ses mandataires et d’autres personnes

38Le Groupe des 77 et celui des PS ont voulu rendre l’ETM entièrement responsable pour les actes et omissions de ses préposés, mandataires et agents, ainsi que pour ceux de ses sous-traitants et leurs préposés et agents. La position du Groupe B, apparemment plus restrictive, acceptait que l’ETM soit responsable de l’action de toutes les personnes auxquelles il a recours pour l’exécution du contrat s’ils agissent dans l’exercice de leurs fonctions.42 Sur la base de ces positions, le GPI a élaboré deux variantes.43 La variante A, appuyée par le Groupe des 77, le Groupe D et la Chine, fait une distinction entre deux catégories de personnes employées par l’ETM : a) les préposés et mandataires ; et b) toute autre personne aux services de laquelle l’ETM recourt pour l’exécution du contrat de transport. L’ETM est responsable pour les actes et omissions des premiers seulement s’ils agissent dans l’exercice de leurs fonctions. L’ETM est aussi responsable des actes et omissions des autres personnes, même si ces actes ou omissions sont accomplis en dehors de l’exercice des fonctions. Cela signifie que le transporteur est responsable de tout acte de ces personnes. La variante B, appuyée par les PD, ne fait aucune référence à l’expression « comme de ses propres actes ou omissions ». Les « mandataires » de l’ETM ne font pas partie de la première catégorie des personnes pour lesquelles l’ETM est responsable mais sont englobés dans la deuxième catégorie « toute personne ». Le champ des comportements dont répondrait l’ETM est restreint, celui-ci étant responsable des actes ou omissions des personnes de la deuxième catégorie, à condition qu’elles « agissent dans l’exécution de ce contrat ».

39Lors de la Conférence de Plénipotentiaires, les Groupes de pays ont campé sur leurs positions. Seul le Groupe D s’est déclaré prêt à accepter la variante B, à condition que les mots « comme de ses propres actes ou omissions » y soient ajoutés. Sur la base de cette proposition le texte suivant a été élaboré :

Sous réserve de l’article 21, l’entrepreneur de transport multimodal est responsable, comme de ses propres actes ou omissions, des actes ou omissions de ses préposés ou mandataires agissant dans l’exercice de leurs fonctions et de ceux de toute autre personne aux services de laquelle il recourt pour l’exécution du contrat de transport multimodal, lorsque cette personne agit aux fins de l’exécution du contrat.44

40Le texte adopté maintient d’une part l’élément sui generis de la Convention TM puisqu’une seule personne, l’ETM, est responsable, pendant toute la période du transport multimodal, de ses propres actes et des actes et omissions de ses préposés ou mandataires et de toute autre personne aux services de laquelle il recourt pour l’exécution du contrat. Ceci constitue la différence entre un contrat de transport multimodal et un autre contrat de transport, de transport maritime par exemple. Nous avons vu dans le chapitre précédent que le transporteur contractuel peut s’exonérer de sa responsabilité pour la partie de transport effectuée par un autre transporteur substitué ; dans ce cas, le réclamant doit faire un recours contre ce dernier. L’ETM est responsable pour les actes ou omissions de toute personne aux services de laquelle il recourt pour l’exécution du contrat. La responsabilité de l’ETM est cependant conditionnée pour les actes ou omissions de ses préposés ou mandataires ou de ceux de toute autre personne aux services de laquelle il recourt pour l’exécution du contrat : l’ETM est responsable pour ses préposés ou mandataires, si leurs actes ou omissions sont accomplis dans l’exercice de leurs fonctions ; pour les autres personnes, le comportement fautif doit s’inscrire dans le cadre de l’exécution du contrat. La responsabilité de l’ETM semble être plus stricte pour ses préposés et mandataires que pour les autres personnes aux services desquelles il recourt pour l’exécution du contrat.

4.4. Limitation de la responsabilité de l’ETM

41En ce qui concerne la limitation de la responsabilité de l’ETM, le Groupe B a soutenu que celle-ci devait se situer à un niveau peu élevé ou moyen et qu’elle ne devait pas être inférieure à la limite qui s’applique au transport par mer ni égale à la limite maximale applicable au transport unimodal en vertu des conventions internationales, par exemple de celles qui ont trait aux transports aériens ou ferroviaires. Proche de cette position était celle du Groupe D qui prévoyait « un niveau moyen de responsabilité pour l’ETM quand on ne saurait pas sur quel tronçon du parcours l’avarie se serait produite ».45 Le Groupe des pays latino-américains, dans sa position préliminaire en matière de responsabilité de l’ETM, faisait quant à lui valoir que le montant de la responsabilité de l’ETM devrait être « égal à un pourcentage x en sus de la limite inférieure applicable aux modes de transport effectivement utilisés au cours du voyage en question ».46 Le Groupe des 77 s’est rallié à cette position.47

42Les positions des Groupes régionaux ont été affinées au cours de la cinquième session du GPI et formulées en deux variantes pleines de crochets dans le projet de convention. La première variante, soutenue par le Groupe des 77 et en partie par le Groupe D, prévoyait l’adoption du double critère de calcul, à savoir par colis ou autre unité de chargement ou par kilo, la limite la plus élevée étant retenue, et des règles spécifiques suivant le modèle des Règles de Hambourg sur l’estimation de la limite la plus élevée en cas de transport de conteneurs, de palettes ou de tout engin similaire. Pour déterminer le critère utilisé pour le calcul de la responsabilité du transporteur en cas de retard de livraison des marchandises, le Groupe des 77 a opté pour une solution identique à celle des Règles de Hambourg, à savoir deux fois et demie le fret payable pour les marchandises ayant subi le retard. Le Groupe D a opté pour une limite égale au fret payable pour les marchandises ayant subi le retard. Cette variante, soutenue par certains Etats membres du Groupe B, penchait vers un critère unique de calcul de la responsabilité, à savoir le poids brut des marchandises et l’application d’une autre base de calcul de la responsabilité du transporteur, apparemment supérieure, pour les cas où le transport multimodal ne comporte pas de tronçon de transport par mer. Pour le préjudice résultant d’un retard de livraison des marchandises la limite prévue devait être égale au fret payable en vertu du contrat de transport. Conformément aux deux variantes, le cumul des réparations dues par l’ETM ne devait pas dépasser la limite de base en cas de perte totale des marchandises et la valeur déclarée des marchandises devait remplacer la limite de base prévue dans la convention si elle la dépassait.48

43La Conférence a accepté la proposition des PVD et PS en adoptant un système double de calcul de la responsabilité du transporteur, fixant celle-ci à une somme ne dépassant pas 920 unités de compte par colis ou autre unité de chargement, ou 2,75 unités de compte par kilogramme de poids brut des marchandises perdues ou endommagées, la limite la plus élevée étant applicable. Elle a également accepté la proposition des PD de fixer une autre limite au cas où le transport multimodal ne comporterait pas de transport par mer ou par voies d’eau intérieures : cette limite ne dépasserait pas 8,33 unités de compte par kilogramme de poids brut des marchandises perdues ou endommagées. Quant aux critères de calcul de la responsabilité en cas de retard de livraison, la Conférence a adopté la proposition des PVD, fixant la limite à deux fois et demi le fret payable pour les marchandises ayant subi le retard, mais, au maximum, au montant total du fret payable en vertu du contrat de transport multimodal. Les autres points communs aux deux variantes ont été adoptés sans modification.

44Le transport multimodal comporte au moins deux modes de transport. Pour fixer les limites de la responsabilité de l’ETM en cas de non-localisation de dommage on devait décider entre un montant exprimant la « moyenne » parmi les montants prévus dans chacun des modes de transport employés ou un montant prévu dans une des conventions unimodales. La Convention TM a opté pour la deuxième solution. Un montant de limitation proche de celui des Règles de Hambourg a été retenu si le transport multimodal comporte un transport par mer ou par voie d’eaux intérieures ; si un transport maritime ou par voie d’eaux intérieures n’est pas inclus dans la chaîne du transport multimodal, un montant de limitation identique à celui prévu par la Convention relative au contrat de transport international de marchandises par route (CMR), considérablement élevé, est applicable.49

5. Questions douanières

5.1. Le principe du transit douanier

45Un principe général susceptible d’être inclus dans la Convention TM portait sur le régime douanier le plus approprié aux fins du transport multimodal. Pour les PVD, ce régime était celui du transit, défini comme le transport des marchandises d’un Etat A à un Etat C en passant par le territoire d’un Etat B. Conformément au projet présenté par le Groupe des 77 sur les questions douanières lors de la deuxième partie de la troisième session du GPI, « les opérations de transport international multimodal devraient s’effectuer sous régime douanier de transit, sans préjudice des droits des administrations nationales des douanes d’examiner les marchandises en un point quelconque du territoire douanier des pays intéressés ».50 Le Groupe D jugeait acceptable en principe l’application du régime de transit douanier pour le transport international multimodal. Il a toutefois cherché à mettre l’accent sur les principes sous-jacents de ce régime pour donner aux autorités nationales une grande liberté de manœuvre lors de son application. Le Groupe B reconnaissait que le régime de transit était indispensable pour le transport multimodal, mais il était opposé à l’incorporation d’un tel principe dans la Convention TM.

46Lors de l’élaboration du projet de principes directeurs concernant les questions douanières par le Groupe de travail restreint, un accord général a été obtenu sur le principe du régime de transit douanier.51 Le texte adopté ne faisait pas mention des auteurs ou partisans des variantes entourées de crochets. Le premier paragraphe du texte contenait un principe selon lequel les parties contractantes ou les gouvernements auraient l’obligation d’autoriser le transit douanier, qui devait s’effectuer selon certains principes énoncés par la suite. La première variante du paragraphe 2 imposait une dérogation à cette règle au cas où des dispositions du droit interne s’opposeraient au principe du transit ; en l’occurrence, c’est la disposition de droit interne qui l’emporte sur ce principe. Selon la deuxième variante, les principes de la Convention TM devaient prendre le pas s’ils sont incompatibles avec la loi nationale.

47A l’issue de la sixième session du GPI, un texte modifié, accepté par le Groupe des 77, le Groupe D et quelques Etats membres du Groupe B a été inclus dans le projet de la Convention TM en tant que variante A de l’article 33.52 Ce texte a conservé le terme « parties contractantes » – plus exactement « Etats contractants » – ce qui préjuge en quelque sorte de la place de cette disposition dans le dispositif de la Convention TM. Les Etats ont l’obligation d’autoriser l’emploi de la « [pratique] [procédure] » du transit douanier pour le transport multimodal international. Ces deux expressions ont remplacé le mot « régime » et donnent une connotation différente au transit douanier ; le terme « régime » désigne un ensemble de règles avec un contenu juridique, alors que les mots « pratique » ou « procédure » désignent plutôt une série de faits. La deuxième variante du paragraphe 2 du texte se réfère aux dispositions des lois et règlements nationaux, mais les termes « non contraires » après « dispositions » ont été supprimés ; ce libellé devient ainsi identique à celui de la première variante qui considère que les dispositions de la législation nationale, qu’elles soient conformes ou non aux principes de la Convention, prévalent sur ces derniers.

48C’est lors de la deuxième session de la Conférence de Plénipotentiaires qu’un compromis a été obtenu grâce à une proposition de la délégation suédoise.53 Le Groupe B a accepté qu’un article comprenant ce principe figure dans le dispositif de la Convention TM, à condition que certaines modifications soient effectuées. Le texte modifié, accepté par la Conférence, a la teneur suivante :

1. Les Etats contractants autorisent l’emploi de la procédure du transit douanier pour le transport multimodal international.
2. Sous réserve des dispositions des lois ou règlements nationaux et des accords internationaux, le transit douanier des marchandises en transport multimodal s’effectue conformément aux règles et principes figurant dans les articles I à VI de l’annexe à la présente Convention.
3. En adoptant des lois ou règlements concernant les procédures du transit douanier pour le transport multimodal de marchandises, les Etats contractants devraient prendre en considération les articles I à VI de l’annexe à la présente Convention.54

49Le paragraphe 1 pose le principe général, à savoir l’obligation des Etats contractants d’autoriser la procédure du transit douanier pour le transport multimodal international. Le terme « procédure » a été retenu, ce qui donne au transit un caractère plutôt de fait. Le paragraphe 2 énonce un deuxième principe, suivant lequel la procédure de transit doit s’effectuer conformément aux principes qui y sont relatifs, annexés à la Convention TM. Il consacre également une exception à ce principe : les dispositions du droit interne ou celles des accords internationaux auxquels l’Etat de transit est partie contractante prévalent en cas d’incompatibilité avec les principes annexés à la Convention TM. Le nouveau paragraphe 3 dispose que les Etats contractants devraient aligner leurs législations nationales sur les principes contenus dans l’annexe de la Convention TM ; mais l’utilisation au conditionnel du verbe « devoir » donne à ce principe le caractère d’une simple recommandation. Par conséquent, l’Etat contractant n’est pas obligé de respecter ces principes directeurs, et de ce fait leur valeur juridique est diminuée.

5.2. Principes directeurs du transit douanier

5.2.1. Liberté de transit et inspections des douanes

50La liberté de transit est établie dans plusieurs documents internationaux, notamment dans la Convention et le Statut sur la liberté de transit adoptés par la Conférence de Barcelone de 1921 sur la liberté des communications et de transit (Convention de Barcelone), dans l’Accord général sur les tarifs douaniers et le commerce, dans la Convention des Nations Unies relative au commerce de transit des Etats sans littoral et dans la Convention sur le droit de la mer de 1982.55 En ce qui concerne l’inspection des marchandises, la plupart de ces conventions stipulent que les marchandises ne sont pas, en règle générale, sujettes à inspection douanière en cours de trajet.

51Le principe de la liberté de transit ne figure pas dans le projet de principes directeurs présenté par le Groupe des 77. Cela s’explique par le fait que ce principe ne comportait guère d’avantages pour les Etats de transit, notamment les PVD ; au contraire, il leur imposait une lourde tâche, ces pays n’étant pas dotés d’une infrastructure capable de faire face aux exigences des opérations de transit. Il nécessitait la mise en place de services douaniers suffisants, c’est-à-dire des investissements supplémentaires pour la construction de bureaux de douane, de parcs de véhicules pour les inspections, etc. C’est pourquoi les PVD ont préféré mettre l’accent sur les mesures facilitant les formalités douanières. Leur projet contenait un principe obligeant les Etats de transit à réduire au minimum l’inspection des marchandises aux points d’entrée et de sortie sous la condition que cette règle ne cause pas de préjudice au droit des administrations nationales des douanes d’inspecter les marchandises et qu’elle s’applique dans la mesure où l’Etat de transit le permet et le juge nécessaire. Privé de sa substance, ce principe resterait soumis au jugement de l’Etat de transit.56 Le Groupe D jugeait acceptable en principe cette proposition sous réserve de précisions et d’améliorations. Le Groupe B reconnaissait l’utilité des mesures facilitant les formalités douanières, mais insistait pour que cette question ne fasse pas partie du dispositif de la Convention.

52Le texte relatif à la liberté de transit et aux mesures concernant les inspections des douanes, proposé par le GPI et adopté par la Conférence de Plénipotentiaires, impose le principe selon lequel les Etats devraient accorder la liberté de transit aux marchandises en transport multimodal international sous réserve des lois et règlements en vigueur sur le territoire des Etats de transit. Le paragraphe 2, lettre a, établit le principe de l’inspection des marchandises aux points d’entrée et de sortie, sous réserve que les conditions stipulées dans le régime de transit soient remplies et qu’il n’y ait ni matière à soupçon d’irrégularité ni de fraude. Dans ces cas, l’inspection est permise en tout point du trajet. Le paragraphe 2, lettre b, fait du « régime de transit » le régime normal pour les marchandises en transport international multimodal, sans autres restrictions que celles qui résulteraient de l’application des lois nationales relatives à la sécurité, la moralité ou à la santé publiques. Le texte s’est ainsi aligné sur celui des conventions susmentionnées, qui imposent des formalités ou des exigences douanières similaires.

5.2.2. Accomplissement des formalités douanières dans le pays de départ et le pays de destination

53Les mesures destinées à accélérer l’accomplissement des formalités douanières dans l’Etat où les marchandises commencent leur voyage et l’Etat de destination semblent surtout une affaire d’organisation intérieure, sans grand rapport avec leur transport tout au long de la chaîne internationale multimodale. Mais la rapidité du transit dépend aussi de la qualité des renseignements concernant les marchandises rassemblées dans l’Etat du départ et de la rapidité du dédouanement dans l’Etat de destination. Les conventions internationales relatives au transit douanier renferment des dispositions spéciales quant aux mesures à prendre par les Etats d’expédition et de destination des marchandises.57

54Le projet du Groupe des 77 suit une fois de plus la logique qui consiste à énoncer un principe général, puis à le soumettre à une dérogation. En l’occurrence, le principe général consiste à stipuler que l’inspection des marchandises a lieu au bureau de douane de destination finale ou au lieu même de la destination finale. La dérogation à ce principe est que la législation nationale peut prévoir d’autres mesures de contrôle des marchandises qui peuvent être requises pour les opérations de transit et qui prévaudront en cas de conflit avec le principe susmentionné. Le Groupe D était d’accord avec le principe général mais estimait qu’il fallait indiquer que les autorités douanières conservaient le droit de procéder à des inspections en des points quelconques de l’Etat de destination, conformément à la législation nationale. Le Groupe B reconnaissait que des procédures simplifiant le passage des marchandises aux frontières et le dédouanement au point d’arrivée étaient indispensables à la facilité du transit international des marchandises ; mais il insistait sur son refus d’insérer ce principe dans le dispositif de la Convention.58

55Le texte proposé par le Groupe de travail restreint du GPI et adopté par la Conférence de Plénipotentiaires reprend essentiellement l’idée proposée par le Groupe des 77 avec un élément supplémentaire, à savoir le principe selon lequel l’Etat de départ prend les mesures nécessaires pour fournir les renseignements exigés pour les opérations de transit. Le texte présente cependant une différence avec la proposition du Groupe des PVD ; la lettre b, point i, pose le principe de l’inspection des marchandises au bureau douanier de destination des marchandises, alors que la lettre b, point ii, admet que l’inspection de dédouanement puisse avoir lieu en un endroit aussi proche que possible de la destination finale, sous réserve des dispositions contraires à la législation nationale. La réserve de l’application de la législation nationale concerne uniquement le deuxième principe alors que, dans le projet des PVD, elle s’étendait à « tous les cas ».

5.2.3. L’exonération des marchandises en transit des droits et taxes perçus par les douanes

56Les marchandises en transit ne devraient pas être soumises au paiement des droits et taxes à l’importation/exportation. Ce principe figure dans toutes les conventions relatives au transit des marchandises.59 Certains de ces instruments renferment toutefois des clauses permettant la perception de redevances destinées à couvrir les dépenses que l’opération de transit douanier exige pour les Etats de transit.60

57Le Groupe des 77 était favorable à l’exonération des marchandises en transit des droits à l’importation ou à l’exportation, pourvu que les conditions posées par les autorités douanières soient remplies. Les deux autres Groupes jugeaient acceptable cette proposition. Le texte soumis par le Groupe de travail restreint et adopté par la Conférence pose le principe de l’exemption des droits ou taxes pour les marchandises en transit, mais permet la perception de redevances si celles-ci concernent : a) la sécurité ou la santé publique ; ou b) les dépenses faites par l’Etat de transit pour les opérations de transit, le montant devant être limité au coût approximatif des services rendus. Le texte adopté est tout à fait conforme aux dispositions des conventions relatives au transit douanier.

5.2.4. Le système de garantie douanière

58L’exonération, des marchandises en transit, du paiement des droits et taxes à l’importation/exportation exige que les marchandises en transit soient réexportées et qu’une garantie financière soit fournie à l’Etat de transit par la partie responsable du transport pour assurer les paiements qui pourraient être exigés par les autorités douanières. L’exigence de garanties douanières présente des difficultés énormes pour la partie responsable du transit, qui réside presque toujours dans un Etat autre que l’Etat de transit.61

59La proposition des PVD ne se référait pas expressément à l’établissement d’un système de garantie, laissant aux autorités publiques le soin de prendre des mesures pour assurer l’accomplissement des obligations envers les douanes par les parties responsables du transport multimodal international. Le texte contenait toutefois l’obligation pour les Etats de transit d’adopter de telles mesures. Le Groupe D acceptait en principe cette disposition tout en déclarant qu’il faudrait en modifier le libellé pour prévoir le droit de chaque Etat de protéger ses intérêts par un système de garanties douanières et souligner l’utilité d’un système unique de garanties pour le transport en transit. Le Groupe B reconnaissait la nécessité d’adopter des systèmes appropriés de garanties douanières mais s’opposait à l’insertion d’une telle clause dans la Convention.

60Le texte proposé par le Groupe de travail et adopté par la Conférence de Plénipotentiaires rend facultative l’exigence d’une garantie financière et laisse à la législation nationale de l’Etat intéressé le soin de définir les modalités de la garantie. Cette garantie doit obéir à deux sortes de critères, subjectifs et objectifs. Elle doit être « simple, efficace et peu coûteuse », notions juridiquement imprécises, et capables de couvrir le montant des droits, taxes et pénalités pécuniaires, y compris les amendes éventuelles. Les Etats parties aux conventions relatives aux questions douanières doivent établir des systèmes de garanties douanières conformément aux dispositions de ces instruments. Les Etats qui exigent une garantie douanière doivent en définir les modalités dans leurs législations nationales, sous réserve du respect des critères énoncés au paragraphe 2 du texte. La mention des amendes éventuelles au paragraphe 2 doit être interprétée comme se rapportant aux législations nationales et non pas aux conventions internationales. Si la convention à laquelle un Etat est partie n’interdit pas l’adoption de systèmes de garantie douanière, cet Etat peut, s’il le veut, adopter un tel système.

5.2.5. Document unique de transit douanier

61Le document de transit sert essentiellement aux autorités douanières des Etats de transit et constitue un accessoire indispensable à cette opération.62 La forme et le contenu de ce document étaient deux sujets de préoccupation pour le GPI. Le premier problème était de savoir si le document TM devait jouer le rôle d’accessoire au document de transit douanier. En ce qui concerne le contenu du document TM, il s’agissait de savoir si la valeur des marchandises devait y être déclarée.

62La proposition des PVD ne semble pas favoriser la thèse de l’acceptation du document TM comme partie descriptive du document de transit douanier. Ce document devait être accompagné des pièces justificatives requises. Un tel modèle non obligatoire pourrait être annexé à la Convention sous forme de recommandation. Le Groupe D n’acceptait pas d’inclure dans la Convention une disposition concernant l’établissement d’un document spécial. Puisque la Convention ne pouvait se prononcer, en matière douanière, que sur des questions générales, un tel document n’aurait pas été conforme à l’accord réalisé entre les Groupes de pays sur ce point. Le Groupe B, bien qu’il acceptât une harmonisation des documents douaniers, partageait l’avis du Groupe D pour ce qui était de la place et de la forme d’une éventuelle disposition en cette matière.

63Le texte proposé par le Groupe de travail restreint et adopté par la Conférence s’écarte de la thèse des PVD en s’alignant plutôt sur celle qui voulait que le document TM soit descriptif du document de transit. Les autorités douanières d’un Etat peuvent aussi exiger d’autres documents conformément à la législation nationale ou aux conventions internationales liant cet Etat. Le contenu du document de transit douanier devait être aligné, autant que possible, sur le modèle annexé à la Convention TM.

Conclusion

64L’examen de la question du transport multimodal international par la CNUCED offre un exemple supplémentaire de l’influence de cet organisme sur le « produit final », en l’occurrence la Convention TM. La réglementation préparée dans le cadre de la CEE/ONU et de l’OMCI, où prédominaient les PD et PS fournisseurs de moyens de transport multimodal, ne concernait que les aspects contractuels de ce mode de transport, notamment la responsabilité de l’ETM et les éléments du document de TM. L’élaboration d’une réglementation internationale par la CNUCED tient surtout compte de la conformité des nouvelles règles avec l’objectif du développement des PVD. La première préoccupation de la CNUCED est la protection des PVD par l’invasion des ETM et des grands consortia internationaux et la sauvegarde des acquis de ces pays par le Code de conduite et les législations nationales. Mais même les aspects contractuels de ce mode de transport, plus particulièrement la responsabilité de l’ETM, constituent une réelle pomme de discorde entre PD et PVD avec effet sur les règles adoptées. Les Etats ignorent parfois leurs intérêts individuels afin de conserver l’unité du Groupe auquel ils appartiennent. Ceci est particulièrement vrai pour les pays chargeurs du Groupe B. Les intérêts des PS ne convergent pas toujours avec les positions des PVD ; cela ne les empêche toutefois pas d’aligner leurs positions sur celles des PVD.

65La Convention TM dépasse les limites d’une convention traditionnelle de transport maritime de droit privé parce qu’elle contient des dispositions de droit public, à savoir l’article 4 sur la réglementation et le contrôle du transport multimodal international, et les dispositions sur les questions douanières. Elle est une convention « mixte ». L’article 4 postule la conformité de la Convention TM avec les autres conventions internationales et les législations nationales et reconnaît le droit de chaque Etat de réglementer au niveau national les opérations du transport multimodal international, y compris de réserver des cargaisons à ses navires, principe toujours contesté par les PD. Bien entendu, ce droit découle du principe de la souveraineté, mais c’est la première fois qu’il est énoncé dans un instrument international, adopté au demeurant par consensus. Les règles sur les questions douanières reconnaissent l’application du transit douanier mais laissent en même temps à l’Etat de transit une grande marge de manœuvre au cas où ses intérêts seraient lésés. Elles constituent donc pour les PVD une barrière supplémentaire de protection contre une invasion éventuelle des ETM. En matière de responsabilité de l’ETM, la Convention TM s’éloigne du système de réseau, largement appliqué dans la pratique, pour se rapprocher d’un système de réseau modifié favorable aux chargeurs. Le régime de la responsabilité de l’ETM, fondé sur la faute ou de négligence présumée, est identique à celui établi par les Règles de Hambourg imposant à l’ETM l’obligation de prouver la prise de mesures raisonnablement exigées pour éviter l’événement qui a causé le préjudice et ses conséquences.