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5. Quelle solution juridique pour Tuvalu ?


Texte intégral

1Les migrants écologiques ou climatiques se trouvent dans un vide juridique et pour cette raison tombent hors des politiques internationales d’immigration et des réfugiés. Selon Oli Brown, les migrations à grande échelle ne sont pas prises en compte dans les stratégies nationales d’adaptation parce que les Etats les considèrent comme un échec d’adaptation. A cause de cette interprétation, il n’y a pas de place dans la communauté internationale pour les migrants climatiques, ni littéralement ni figurativement1.

2Comme suggère Christel Cournil, il convient de faire un état des lieux des « potentialités » que peuvent recéler les différents textes internationaux relatifs à l’asile ou aux droits des étrangers par rapport à une protection du migrant clima­tique2.

3Lors d’un colloque à Limoges le 23 juin 2005, réunissant des spécialistes des questions relatives au droit de l’environnement et au droit international, a été créé l’« Appel de Limoges ». Son objectif était de sensibiliser l’opinion publique, la communauté internationale et les Etats à la dégradation écologique de la planète et à ses conséquences en termes de flux migratoires, ainsi que d’établir une base de réflexion juridique pour la création potentielle d’un statut international du « réfugié climatique3. » Dans sa contribution à ce colloque, Monique Chemillier-Gendreau a relevé que le droit international souffre actuellement d’importantes lacunes pour parvenir à répondre aux grands enjeux planétaires. La nature « contractuelle » du droit international public pose des limites à la reconnaissance de droits pour ce type de migrants. L’absence de responsabilité étatique sur le plan international est un frein à la mise en place d’un droit effectif. Selon elle, « l’élaboration d’un droit erga omnes serait une des solutions à la crise du droit international. Ce droit contraignant à l’égard de tous les Etats permettrait d’engager les responsabilités étatiques en cas de non-respect des engagements internationaux ou d’actes dommageables à l’environnement4. »

4Selon Etienne Piguet, deux options se présentent pour « aider » ce type de migrants. La première est le renforcement de la coopération internationale, avec une prise de responsabilité collective afin d’offrir assistance et prévention dans les pays faisant face à des catastrophes. La seconde est l’ouverture d’un réseau de migrations accompagné de la reconnaissance, dans les instruments de droit international, des facteurs environnementaux qui contraignent à la migration5.

5Mais quelles sont les protections juridiques possibles pour ces migrants ? Dans les prochains paragraphes, j’analyserai trois possibilités : un élargissement de la convention de 1951, une nouvelle convention internationale pour ce type de migrants, ou encore des accords bilatéraux.

5.1. Une modification de la convention de Genève ?

6La liste des critères de la convention de Genève exclut de la protection conventionnelle les victimes qui fuient pour des motifs d’ordre général. Ainsi, l’instabilité politique ou économique, la guerre civile, la famine et les aléas naturels ne peuvent généralement pas entraîner la reconnaissance du statut de réfugié6.

7Selon Christel Cournil et Pierre Mazzega, la convention de Genève souffre d’importantes limites pour répondre aux nouvelles migrations internationales. Par exemple, le statut de réfugié est basé sur une approche individualisée des motifs d’exil du réfugié. Le caractère individuel de la reconnaissance du statut des réfugiés selon la convention de Genève écarte les menaces générales de persécutions parce que seule la crainte personnelle peut être retenue. Ainsi, l’examen individuel effectué par les Etats d’accueil paraîtrait inapproprié pour le réfugié climatique tandis que l’approche prima facie (collective) paraît plus adéquate face aux situations d’urgence7.

8Véronique Magniny estime elle aussi que le caractère individuel de la convention et du protocole fonde l’une des principales critiques de ces instruments juridiques. Elle souligne que la Déclaration universelle des droits de l’homme de 1948 repose aussi sur des droits individuels, mais que les droits collectifs ont ensuite émergé, dans le Pacte international relatif aux droits civils et politiques et dans le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels en 1966. Par contre, la convention sur le statut du réfugié n’a pas connu d’évolution semblable8.

9L’UNHCR pense qu’il est périlleux de chercher à modifier la convention de 1951 au vu du risque concret que de nouvelles négociations n’entraînent une réduction de la protection pour les réfugiés, voire minent le régime de protection des réfugiés déjà en vigueur9.

5.2. Une nouvelle convention ad hoc ?

10Selon Véronique Magniny, il est souhaitable d’adopter une nouvelle convention qui puisse contraindre les Etats par leurs engagements internationaux. En effet, une convention spécifique permettrait d’entériner les règles internationales coutumières en matière d’accueil des réfugiés10. Elle part du constat que les instruments en vigueur sont désormais inadéquats et propose l’élaboration de règles positives pour répondre à des situations nouvelles. En effet, un statut de réfugié de l’environnement fait figure de nouveauté en tant qu’instrument singulier d’application des droits collectifs et il reprend, cependant, à son bénéfice divers concepts établis du droit international11. A ses yeux, un nouveau traité international pour ces migrants ne représente pas un biais destiné à favoriser l’immigration, mais constitue plutôt un instrument qui prévient tous types d’abus de la part des migrants du fait des aléas naturels. En outre, ce statut prévoit le retour quand celui-ci est possible12.

11Dans sa thèse de doctorat, Véronique Magniny propose un « statut des réfugiés de l’environnement », comportant un préambule et 12 articles13. Y figure notamment à l’article 4 la création d’une « commission de qualification des réfugiés de l’environnement » chargée d’analyser la « qualité » des migrants : « La commission vote pour décider de la reconnaissance de la qualité de réfugiés de l’environnement à tel groupe de population14. »

12D’autres auteurs ont proposé de créer un statut régional de protection de ces migrants. Par exemple, deux députés du Parlement européen ont déposé une déclaration écrite pour sensibiliser la Commission européenne aux « manifestations croissantes – en nombre et en ampleur – des catastrophes environnementales, traumatisant et déshéritant des régions entières d’habitation dans le monde15 », demandant la mise en œuvre d’un statut communautaire de réfugié écologique. La déclaration, trop ambitieuse, n’a pas été adoptée, mais elle a eu le mérite d’ouvrir le débat sur la question au sein du Parlement et de la Commission européens16.

5.3. Des accords bilatéraux ?

13La troisième possibilité consiste à aider les migrants affectés par le réchauffement climatique à travers des accords bilatéraux. Si l’on considère le cas de la protection des minorités, le traité bilatéral offre la protection la plus sûre parce qu’il établit clairement les obligations des Etats contractants17. Cette option peut être le fruit d’une solidarité ou d’un lien étroit entre Etats. Des Etats du nord peuvent par exemple aider certaines de leurs anciennes colonies ; les îles Marshall seraient aidées par les Etats-Unis et Tuvalu par la Grande-Bretagne ou par des pays membres du Commonwealth, comme la Nouvelle-Zélande ou l’Australie. Il pourrait aussi s’agir d’une aide régionale de la part de pays plus avancés d’une région à d’autres pays plus en difficulté ; dans le cas de Tuvalu, ce seraient encore l’Australie et la Nouvelle-Zélande qui aideraient les habitants des îles du Pacifique menacées de disparition.

14Selon Christel Cournil et Pierre Mazzega, quand les migrants fuient définitivement un pays inhabitable (comme Tuvalu), il serait souhaitable que les Etats les plus proches aient l’obligation de les accueillir. La protection des habitants de Tuvalu doit être organisée avant la disparition des îles, dans une approche préventive, et une protection internationale pourrait imposer cette obligation aux Etats voisins18.

5.4. Quelle est la solution la plus probable ?

15L’élargissement de la convention de 1951 est peu probable et en outre peu désirable, pour deux raisons. La première tient au caractère individuel de la convention de Genève, qui est difficilement applicable aux migrants affectés par des problèmes environnementaux ou climatiques. L’approche collective de la migration risque fort d’être la caractéristique la plus difficile à accepter par les pays occidentaux19. La seconde raison est liée aux négociations pour un élargissement de la convention, qui, comme nous l’avons déjà mentionné, sont susceptibles d’entraîner une baisse des normes de protection énoncées dans l’actuelle convention.

16La création d’une nouvelle convention pour les réfugiés de l’environnement, telle que la propose Véronique Magniny, peut sembler être la solution la plus souhaitable pour ces migrants, mais elle comporte également des limites, notamment du fait que l’auteur propose un traité international pour une protection temporaire. Or, si les individus qui migrent à cause d’un cyclone peuvent envisager de rentrer chez eux un jour, les habitants d’îles comme celles de Tuvalu ne rentreront jamais dans leur pays. Doivent-ils rester des réfugiés pendant le reste de leur vie ?

17La construction d’un statut international du réfugié environnemental ou climatique pose des difficultés sur le plan théorique, comme on l’a vu au chapitre 3, mais aussi sur le plan pratique. En fait, l’obstacle majeur à une nouvelle convention est la volonté, ou l’absence de volonté, des Etats développés d’en élaborer une nouvelle. Dias Urbano de Sousa remarque que le contexte actuel n’y est pas favorable parce que les pays du nord s’engagent depuis plusieurs années dans des politiques d’asile toujours plus restrictives20. Les Etats développés n’accepteront pas une nouvelle convention de ce type parce qu’ils ne veulent pas augmenter les flux migratoires vers leurs pays.

18Un autre problème est l’évaluation de la « qualité » des migrants. Dans le cas d’une dégradation environnementale, il est difficile d’évaluer si une migration est forcée ou volontaire, et de nombreux individus pourraient profiter d’une telle convention pour transformer une migration « environnementale » en une migration « économique ». Cela dit, Tuvalu est loin d’être dans le cas de l’« immigration économique » tant redoutée par les pays du nord.

19Le point de vue de Yoichiro Tsuchida, de l’UNHCR, est intéressant pour notre propos. Selon lui, puisque la plupart des migrants ne franchiront pas de frontière, les instruments de droit international, et notamment du droit international humanitaire, sont déjà aptes aujourd’hui à faire face aux défis du changement climatique et des migrations forcées qui en résultent21.

20La solution la plus probable réside dans la prise de responsabilité des Etats, qui se traduirait par une plus grande coopération internationale et des accords bilatéraux. En effet, au vu de toutes les difficultés présentées précédemment, cette option est probablement la plus réalisable.

5.5. La perte du territoire

21Si de multiples difficultés d’ordre conceptuel et juridique entourent ce type de migration, la question devient encore plus compliquée lorsque le territoire d’un Etat va disparaître. Dans leurs premiers cours de science politique, les étudiants apprennent qu’un Etat est considéré comme un Etat s’il dispose d’un territoire et d’un peuple et s’il exerce sa souveraineté sur l’un comme sur l’autre. Dans le cas de Tuvalu, un élément aussi fondamental que le territoire va venir à manquer, et il n’est pas certain que l’Etat continue alors à exister. Selon Antonio Guterres, même si l’Etat continue à exister en termes juridiques après la perte de son territoire, et même si son gouvernement essaie de poursuivre l’exercice de ses fonctions dans le territoire d’un autre Etat, il n’est pas sûr que l’Etat puisse assurer leurs droits à ses propres citoyens22. Les habitants de Tuvalu deviendront-ils donc des apatrides ? Quel sera leur statut ? Pourrait-on penser à l’achat d’un territoire dans un autre pays ? Pour le moment, la doctrine du droit international s’est peu penchée sur ces questions.

5.6. Les perspectives pour Tuvalu

22En 2001, Tuvalu et la Nouvelle-Zélande ont signé un accord sur les migrants de Tuvalu. La Nouvelle-Zélande a accepté d’accueillir 75 immigrants économiques (labour immigrants) chaque année. L’accord est valable pour les trente prochaines années avec une possibilité de prolongation jusqu’en 205023. Cependant, la Nouvelle-Zélande a imposé que les migrants soient âgés de 18 à 45 ans, qu’ils parlent couramment l’anglais et qu’ils soient capables de trouver un emploi. Un accord similaire a été rejeté par le gouvernement australien24.

23Par ailleurs, la Nouvelle-Zélande a accepté d’accueillir 75 migrants de Tuvalu sur la base des quotas des services d’immigration néo-zélandais accordés aux ressortissants du Pacifique, où il n’est tenu compte ni de la dégradation de l’environnement ni du réchauffement climatique25.

24Le 5 janvier 2006, un parti d’opposition australien a proposé un droit d’asile environnemental pour les populations des petits Etats insulaires de l’océan Pacifique. Ce faisant, il voulait inciter le gouvernement australien à élaborer une politique d’accueil pour les populations des îles menacées par la montée du niveau de la mer. Cette protection inédite éviterait ou réduirait les risques pour la sécurité régionale. Le gouvernement de centre-droit dirigé par l’ancien premier ministre John Winston Howard a contesté l’idée d’un droit d’asile environnemental mais, selon Christel Cournil et Pierre Mazzega, celui-ci « pourrait être pensé comme une protection offerte par un Etat voisin et négocié préalablement dans un accord bilatéral d’assistance26. » Cette solution serait la manifestation d’une solidarité d’un Etat à l’égard d’un voisin menacé de disparition27. La coalition de centre-gauche dirigée par Kevin Michael Rudd, arrivée au pouvoir en 2007, s’est montrée plus ouverte envers Tuvalu et les Etats insulaire du Pacifique en danger de disparition. Ainsi, le premier acte symbolique de l’actuel premier ministre a été de ratifier le protocole de Kyoto, le 3 décembre 2007.

25Pour Ilan Kelman, les habitants de Tuvalu doivent choisir entre deux options : soit ils abandonnent leur propre identité et leur communauté et se dispersent dans d’autres pays, soit une « nouvelle terre » pourrait être créée pour eux28. Je ne suis pas d’avis de réduire un tel problème à ces deux possibilités simplistes, mais dont la réalisation me paraît dans les deux cas très complexe.

26Le cas de Tuvalu est devenu célèbre lorsque, en 2002, le pays a exprimé sa volonté de citer les Etats-Unis et l’Australie devant la Cour internationale de justice pour leurs émissions de gaz à effet de serre et leur non-ratification du rotocole de Kyoto29. Cependant, aucune action juridique n’a été déposée à la Cour internationale de justice. Mais les îles Tuvalu pourraient-elles réellement faire recours contre les pays responsables du réchauffement climatique ?

27La plupart des scientifiques ainsi que le GIEC sont convaincus que l’augmentation des températures survenue au xxe siècle contribue substantiellement à l’élévation du niveau de la mer. Le problème est que, pour le moment, le GIEC n’attribue pas expressément l’élévation du niveau de la mer pendant le xxe siècle aux activités humaines, comme il l’a déjà fait pour l’augmentation des températures. En effet, il ne dispose pas encore de suffisamment de mesures pour pouvoir attribuer ce phénomène aux activités anthropogéniques et il faut du temps avant que la surface réchauffée contribue à l’expansion thermique de l’eau et à la fonte des glaces30.

28Toutefois, selon John Church et Jonathan Gregory, les deux auteurs du chapitre 11, “Changes in sea level”, du Climate Change 2001 du GIEC, on pourra établir d’ici cinq à vingt ans quelles sont les composantes exactes de l’élévation des mers à attribuer aux activités humaines (par opposition aux composantes à attribuer aux changements non anthropiques)31. Roda Verheyen en conclut qu’il faut attendre cette prise de position scientifique du GIEC pour agir au niveau juridique32.

29Les droits de l’homme offrent des pistes de réflexion très intéressantes sur la problématique d’un Etat menacé de disparition comme Tuvalu, et cela même s’ils ont peu d’effet concret. C’est pourquoi Tuvalu et la violation des droits de l’homme seront l’objet du chapitre suivant.

Notes de bas de page

1 BROWN O., 2008, Op. cit., p. 10.

2 COURNIL C., 2006, Op. cit., p. 1039.

3 Ibid.

4 Cit. in ibid., p. 1064.

5 PIGUET E., 2008, Op. cit., p. 9.

6 COURNIL C., 2006, Op. cit., p. 1041-1043.

7 COURNIL C., MAZZEGA P., 2007, « Réflexions prospectives sur une protection juridique des réfugiés écologiques », Revue européenne des migrations internationales, 23 (1), p. 9.

8 MAGNINY V., 1999, Les réfugiés de l’environnement : hypothèse juridique à propos d’une menace écologique, thèse de droit. Paris : Université Panthéon Sorbonne, p. 17-81.

9 GUTERRES A., 2008, Climate change, natural disasters and human displacement: A UNHCR perspective. Geneva: UNHCR, p. 7.

10 Cit. in COURNIL C., MAZZEGA P., 2007, Op. cit., p. 17.

11 MAGNINY V., 1999, Op. cit., p. 461.

12 Ibid., p. 463.

13 Cette proposition de statut est reproduite en annexe.

14 MAGNINY V., 1999, Op. cit., p. 533.

15 COURNIL C., 2006, Op. cit., p. 1054.

16 Ibid., p. 1055.

17 SCHULTE-TENCKHOFF I., 2000, « Minorités en droit international », FENET A., KOUBI G., SCHULTE-TENCKHOFF I., Le droit et les minorités : analyses et textes, deuxième édition, Bruxelles : Bruylant, p. 96-100.

18 COURNIL C., MAZZEGA P., 2007, Op. cit., p. 20.

19 Ibid., p. 18.

20 Cit. in ibid., p. 17.

21 TSUCHIDA Y., entretien, 1er avril 2009.

22 GUTERRES A., 2008, Op. cit., p. 5.

23 MARKS K., 2007, Op. cit.

24 OKAMATSU A., 2005, Problems and prospects of international legal disputes on climate change. Berlin: Freie Universität, p. 2.

25 BROWN O., 2008, Op. cit., p. 39.

26 COURNIL C., MAZZEGA P., 2007, Op. cit., p. 26.

27 Ibid.

28 KELMAN I., 2008, Op. cit., p. 20-21.

29 WARNER K. (et al.), 2007, Op. cit., p. 20.

30 VERHEYEN R., 2005, Climate change damage and international law: Prevention duties and state responsibility. Boston: Nijhoff, p. 312.

31 Confidence des deux scientifiques à Roda Verheyen. VERHEYEN R., 2005, Climate change damage and international law: Prevention duties and state responsibility. Boston: Nijhoff, p. 312.

32 Ibid., p. 313.

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