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La règle dite de la continuité de la nationalité dans le contentieux international

 | 
Eric Wyler

Troisième partie. La règle de la continuité de la nationalité dans la pratique internationale

IV. Le changement de nationalité consécutif à une succession d’Etats

Texte intégral

1Les XIXe et XXe siècles ont vu, d’abord avec les cessions de territoires, puis surtout avec le phénomène de la décolonisation et l’apparition d’Etats nouveaux, de nombreux changements de nationalité engendrés par des mutations de souveraineté. Les nouveaux Etats ont octroyé leur nationalité aux habitants de territoires soumis auparavant à la juridiction des anciens souverains. Ces changements de nationalité ont augmenté le nombre des victimes de notre règle parce qu’ils sont parfois intervenus entre les dates critiques.

2L’application aveugle de l’exigence de la continuité de la nationalité apparaît particulièrement injuste dans cette hypothèse. Ici plus qu’ailleurs peut-être, les particuliers ne maîtrisent pas leur destin, et on ne comprend pas pourquoi leurs intérêts ne seraient pas sauvegardés par le droit international, en raison d’une application excessivement formaliste d’une règle probablement conçue à l’origine pour combattre des abus. De plus, le fait que les changements de nationalité interviennent en masse lors de bouleversements territoriaux rend le rejet des requêtes basées sur le défaut de la continuité spécialement répréhensible.

1. Législation applicable au changement de nationalité

  • 1 Cf. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, 2e éd., Alphen aan-den-Rijn, Sijthoff (...)

3C’est le droit étatique qui règle les questions relatives à la nationalité des habitants d’un territoire transféré1.

  • 2 Ibid.
  • 3 Pour Weis, une telle obligation ne peut être déduite du droit positif (ibid.).

4Cependant, le droit international contient certaines normes minimum, destinées notamment à empêcher l’apparition de cas d’apatridie. En cas de succession partielle, c’est-à-dire si la mutation de souveraineté n’affecte qu’une partie du territoire d’un Etat, l’Etat prédécesseur a l’obligation de retirer sa nationalité aux personnes qui acquièrent celle de l’Etat successeur2. Mais la question de savoir s’il existe, d’une façon générale, une règle de droit international obligeant l’Etat successeur à accorder sa nationalité à tous les habitants du territoire transféré est controversée3.

  • 4 Voir par exemple les affaires Chavez et Lévy (infra, pp. 168-169).

5Au demeurant, il faut relever que ces problèmes firent très souvent l’objet de dispositions spécifiques adoptées dans le traité réglant la succession. Lorsque l’Etat prédécesseur subsistait, on a en général institué un droit d’option4.

  • 5 Cf. Caflisch, « La nationalité des sociétés commerciales en droit international privé », ASDI, vol. (...)
  • 6 Ibid., p. 156.

6Pour ce qui a trait aux personnes morales, il convient de préciser qu’en l’absence de toute stipulation conventionnelle – cas fort rare – on admet l’application du droit de l’Etat prédécesseur à titre provisoire5. Si cette législation a retenu le critère du siège administratif réel en matière d’attribution de nationalité, le fait que la société a maintenant son siège sur le territoire de l’Etat successeur conduit à considérer qu’elle a acquis la nationalité de celui-ci et perdu celle de l’Etat prédécesseur. Mais au cas où le droit de l’Etat prédécesseur aurait opté pour le critère du lieu d’incorporation, l’Etat successeur accordera sa nationalité à l’entité dans l’hypothèse où l’Etat prédécesseur aurait disparu. Si ce dernier subsiste, l’application de ce même critère fait que la société conservera en principe la nationalité de l’Etat prédécesseur6.

2. Circonstances dans lesquelles une succession d’Etats est susceptible de se produire

7On peut classer les différentes hypothèses de succession d’Etats en plusieurs catégories. La nationalité des habitants changera en cas de :

8a) cession de territoire(s) par un Etat à un autre si le traité de cession prévoit l’acquisition de la nationalité du second sans droit d’option ou si ce droit est prévu et si c’est la nationalité de l’Etat cessionnaire qui est choisie par l’intéressé ;

9b) accession à l’indépendance d’une partie ou de tout un Etat, que l’ancien souverain disparaisse ou non ;

10c) fusion d’Etats : la nationalité de l’Etat nouvellement constitué remplacera les anciennes ;

  • 7 Il faut entendre « démembrement d’Etat » dans un sens large, incluant l’éventuelle disparition de l (...)

11d) démembrement d’un Etat7 : la nationalité de chacun des nouveaux Etats remplacera l’ancienne ;

12e) annexion d’un (ou plusieurs) Etat(s) par un autre : les ressortissants de l’Etat annexé, qui disparaît, acquerront la nationalité de l’Etat annexant.

3. Ruptures de la continuité de la nationalité

  • 8 Moore, International Arbitrations, vol. III, pp. 2509-2510.

13Dans l’affaire Chavez8 (MCC américano-mexicaine, Convention du 4 juillet 1868), le Traité de Guadalupe-Hidalgo du 2 février 1848 ménageait la possibilité aux habitants des territoires cédés par le Mexique aux Etats-Unis de conserver la nationalité mexicaine.

  • 9 Ibid., p. 2510.

14Melquiades et Josefa Chavez possédaient une réclamation contre les Etats-Unis en raison de dommages à la propriété causés par des actions militaires. Ayant omis de déclarer vouloir rester ressortissants mexicains, ils avaient acquis la nationalité américaine par application du Traité. Par conséquent, la Commission repoussa leur requête9.

  • 10 Ibid., pp. 2514-2518.
  • 11 Ibid., p. 2518.

15L’affaire Lévy10 (MCC franco-américaine, Convention du 15 janvier 1880) ressemble fort à l’affaire Chavez : ici aussi, l’intéressée, Henriette Lévy, n’avait pas profité de son droit de conserver la nationalité française, droit qui pourtant lui était accordé par le Traité du 10 mai 1871, aux termes duquel la France s’engageait à céder l’Alsace à l’Allemagne. Devenue citoyenne allemande, Mme Lévy ne pouvait plus demander réparation du dommage subi – il résultait d’une saisie de coton opérée en 1863 par des soldats américains – devant une Commission franco-américaine11.

  • 12 Sentence du 29 mars 1933. RSA, vol. III, pp. 1389-1436.
  • 13 Ibid., p. 1421. Sur le fond, la demande fut admise dans la mesure où elle avait trait aux droits de (...)

16Dans l’affaire des Forêts du Rhodope central12 (arbitrage entre la Grèce et la Bulgarie prévu par l’article 181 du Traité de Neuilly du 27 novembre 1919), la Bulgarie se voyait reprocher de s’être approprié des forêts au mépris des droits de propriété et de créance d’un certain nombre de personnes, parmi lesquelles cinq ressortissants grecs. Si trois d’entre eux avaient possédé la nationalité grecque sans interruption pendant la période critique, deux autres, les frères Tevfik et Hakki Ahmed, avaient joui de la nationalité bulgare « à l’origine » avant de devenir Grecs à la suite de la cession faite par la Bulgarie à la Grèce de la région qu’ils habitaient (la Thrace occidentale). La Bulgarie opposa une exception d’irrecevabilité à la requête en tant qu’elle concernait ces deux individus. L’arbitre suédois, M. Osten Undén, admit cette objection, estimant que la Grèce ne pouvait faire valoir une réclamation en faveur de personnes qui étaient, au moment des faits incriminés, des ressortissants de l’Etat auteur de l’acte illicite13.

  • 14 Voir supra, pp. 20ss.

17L’affaire du Chemin de fer Panevezys-Saldutiskis, déjà exposée14, est particulièrement intéressante parce que la question de l’applicabilité de la règle de la continuité de la nationalité en cas de succession d’Etats y fut discutée.

  • 15 On se souvient qu’elle déclara la requête irrecevable pour cause de non-épuisement des voies de rec (...)

18On se souvient que le litige était né des suites d’une saisie effectuée par la Lithuanie sur une ligne de chemin de fer qui traversait son territoire nouvellement constitué. La société russe propriétaire de cette ligne avait acquis la nationalité estonienne quelque temps plus tard, à la suite de l’accession à l’indépendance de l’Estonie. Si la CPJI n’eut pas à s’aventurer sur le terrain de la nationalité15, le juge van Eysinga, lui, critiqua la règle de la continuité et contesta son application à la succession d’Etats :

  • 16 CPJI, Rec., série A/B, no 76, p. 35.

« … il y a lieu de se demander s’il est raisonnable de justifier comme règle du droit des gens non écrit une règle qui comporterait que, lors d’un changement de souveraineté, le nouvel Etat ou l’Etat qui a été agrandi n’aurait pas qualité pour épouser n’importe quelle demande de n’importe lequel de ses nouveaux ressortissants concernant des préjudices subis avant le changement de nationalité. »16

  • 17 Décision de 1928. RSA, vol. V, pp. 466-488.

19Dans l’affaire Najera17 (MCC franco-mexicaine créée par la Convention du 25 septembre 1924), on trouve l’expression d’un point de vue similaire dans la sentence du Président Verzijl :

  • 18 Ibid., p. 488.

« Dans le cas de changements collectifs de nationalité en vertu d’un titre de succession d’Etats, la situation juridique doit être appréciée d’une manière beaucoup moins rigide que ne le fait généralement la pratique arbitrale dans les hypothèses normales de changement individuel de nationalité par le fait volontaire de l’intéressé. »18

  • 19 Moore, op. cit. note 8, pp. 2512-2514.

20On peut se demander d’ailleurs si l’affaire Foucher19 (MCC franco-américaine, Convention du 15 janvier 1880) ne fait pas exception à la règle de la continuité.

  • 20 Moore (ibid., p. 2514) cite le rapport rédigé par l’avocat-conseil (« counsel ») américain : « This (...)

21Foucher, citoyen français, était domicilié en Louisiane en 1803, à l’époque où la France céda cette contrée aux Etats-Unis. En 1836, il retourna en France et y demeura jusqu’à sa mort, survenue en 1869. Il possédait une réclamation contre les Etats-Unis, des soldats américains ayant saisi et détruit ses biens à une date qui ne figure malheureusement pas dans l’exposé des faits (on peut imaginer que ces événements eurent lieu entre 1803 et 1836, année de son retour en France, mais rien ne permet de l’affirmer avec certitude). Cette réclamation passa à ses héritiers en 1869. Certains d’entre eux, de nationalité française, firent valoir leurs droits devant la Commission. Le Traité de cession de la Louisiane prévoyait l’acquisition de la nationalité américaine sans possibilité pour les habitants de garder la citoyenneté française. La Commission alloua une indemnité aux héritiers de Foucher sans motiver sa décision20. On ne sait donc pas exactement si elle considéra que Foucher avait échappé à l’effet du Traité de cession de la Louisiane – ce qui serait curieux – ou si, admettant qu’il avait été réintégré dans sa nationalité française après avoir été citoyen américain, elle écarta l’application de la règle de la continuité au sens strict.

  • 21 Dans le même sens, Delbez, Les principes généraux du droit international public, 3e éd., Paris, LGD (...)

22A part l’affaire Foucher, il faut reconnaître que la pratique, malgré les réticences manifestes de certains juges, n’a pas écarté l’application de la règle de la continuité de la nationalité dans le domaine de la succession d’Etats21.

4. La doctrine

  • 22 Cf. par exemple Raestad (« La protection diplomatique des nationaux à l’étranger », Revue de droit (...)

23La succession d’Etats constitue pour la doctrine le cas-type du changement de nationalité « involontaire ». C’est pourquoi elle préconise, dans sa majorité, l’éviction de la règle de la continuité22.

24En 1965, à sa session de Varsovie, l’Institut de droit international s’était penché sur le problème de la succession d’Etats. Les discussions passionnées sur la question de l’accession à l’indépendance des territoires colonisés débouchèrent finalement sur l’adoption de la lettre b de l’article 1er de la Résolution :

  • 23 AIDI, vol. 51, 1965-II, p. 261.
    Une autre proposition avait été faite par MM. Wengler et Andrassy su (...)

« Une réclamation internationale, présentée par un Etat nouveau en raison d’un dommage subi par un de ses nationaux avant l’accession à l’indépendance de cet Etat, ne peut être rejetée ou déclarée irrecevable… pour la seule raison que ce national était auparavant ressortissant de l’ancien Etat. »23

25En d’autres termes, l’Etat qui accède à l’indépendance a le droit d’intervenir par la protection diplomatique au profit d’une personne qui avait la nationalité de l’ancien Etat au moment du préjudice. Il s’agit bien là d’une exception à notre règle.

  • 24 Cf. par exemple Schwarzenberger (International Law, 3e éd., Londres, Stevens & Sons Ltd., 1957, vol (...)

26Quelques auteurs ont fait valoir que l’insertion dans les traités relatifs à la succession de la clause du droit d’option tempère les injustices découlant de l’application de la règle de la continuité24.

  • 25 On pourrait même formuler cette remarque à propos des autres hypothèses de changement de nationalit (...)

27C’est là oublier que l’hypothèse dans laquelle l’Etat prédécesseur survit au bouleversement territorial n’épuise pas tous les cas de succession ; dans les autres situations, il n’y a pas de possibilité de choisir entre deux nationalités. De plus, le citoyen ordinaire n’établira pas automatiquement le rapport existant entre le droit qu’il possède contre un Etat déterminé et la nationalité. Bien plus, même s’il connaissait les risques qu’implique pour le succès de sa réclamation l’acquisition de la nationalité du nouvel Etat, il serait déplacé et inéquitable de lui imposer un choix entre, d’une part, les raisons qui le pousseraient à changer de nationalité et, d’autre part, l’intérêt économique à conserver sa nationalité pour garantir ses chances d’obtenir une indemnisation25.

  • 26 Dans ce sens Monnier (« La succession d’Etats en matière de responsabilité internationale », AFDI, (...)

28En dépit des réactions doctrinales, force est de constater qu’à défaut de dispositions spéciales, la règle de la continuité de la nationalité trouve application dans les cas de changement de souveraineté affectant la nationalité des habitants26. Cet état de choses nous incite, ici encore, à recommander l’abandon de la règle : l’Etat dont le lésé possédait la nationalité à l’époque de l’acte illicite devrait conserver son droit d’intervention. Mais l’Etat prédécesseur ne survit pas toujours au changement de souveraineté ; s’il disparaît, c’est à l’Etat successeur qu’il faudrait alors attribuer cette faculté.

Notes

1 Cf. Weis, Nationality and Statelessness in International Law, 2e éd., Alphen aan-den-Rijn, Sijthoff & Noordhoff, 1979, p. 242.

2 Ibid.

3 Pour Weis, une telle obligation ne peut être déduite du droit positif (ibid.).

4 Voir par exemple les affaires Chavez et Lévy (infra, pp. 168-169).

5 Cf. Caflisch, « La nationalité des sociétés commerciales en droit international privé », ASDI, vol. 23, 1967, p. 155.

6 Ibid., p. 156.

7 Il faut entendre « démembrement d’Etat » dans un sens large, incluant l’éventuelle disparition de l’Etat prédécesseur.
Au demeurant, la classification proposée n’est qu’une catégorisation parmi d’autres (pour des classifications un peu différentes, voir par exemple Weis, op. cit., note 1, p. 136 ou Reuter, Droit international public, 4e éd., Paris, Presses Universitaires de France, 1958, p. 151), et les distinctions qu’elle comporte ne sont pas très rigoureuses : une accession à l’indépendance, par exemple, constitue-t-elle une forme de démembrement d’un Etat ? Certains auteurs font de la décolonisation un mode sui generis de succession d’Etats (cf. Weis, ibid.). En outre, la classification présentée ne rend pas toujours compte de la réalité des faits. Comment qualifier par exemple la situation de l’Autriche pendant l’Anschluss de 1938 à 1945 ? Y a-t-il eu disparition de cet Etat par fusion ou annexion totale ?

8 Moore, International Arbitrations, vol. III, pp. 2509-2510.

9 Ibid., p. 2510.

10 Ibid., pp. 2514-2518.

11 Ibid., p. 2518.

12 Sentence du 29 mars 1933. RSA, vol. III, pp. 1389-1436.

13 Ibid., p. 1421. Sur le fond, la demande fut admise dans la mesure où elle avait trait aux droits des trois autres Grecs.

14 Voir supra, pp. 20ss.

15 On se souvient qu’elle déclara la requête irrecevable pour cause de non-épuisement des voies de recours internes.

16 CPJI, Rec., série A/B, no 76, p. 35.

17 Décision de 1928. RSA, vol. V, pp. 466-488.

18 Ibid., p. 488.

19 Moore, op. cit. note 8, pp. 2512-2514.

20 Moore (ibid., p. 2514) cite le rapport rédigé par l’avocat-conseil (« counsel ») américain : « This act was a recognition of the citizenship of Foucher in France ; but whether the conclusion was reached upon the ground that the father of Foucher was a citizen of France, and that the son, although born in the territory of Louisiana, then a province of Spain, followed the condition of his father, or whether the Commission were of opinion that the removal of Foucher to France in 1836 and his continuous residence there… justified the conclusion legally that he was a citizen of France, does not appear. »

21 Dans le même sens, Delbez, Les principes généraux du droit international public, 3e éd., Paris, LGDJ, 1964, pp. 275-276.

22 Cf. par exemple Raestad (« La protection diplomatique des nationaux à l’étranger », Revue de droit international, vol. 11, 1933-I, p. 516), pour qui l’Etat prédécesseur devrait pouvoir conserver le droit d’exercer la protection diplomatique en faveur du lésé. Voir aussi Borchard (« Rapport », AIDI, vol. 36, 1931-I, p. 286), Kraus (ibid., p. 481), Fitzmaurice (Op. Diss., affaire de la Barcelona Traction, CIJ, Rec. 1970, p. 101) ou O’Connell (International Law, 2e éd., Londres, Stevens & Sons Ltd, 1970, vol. I, p. 1120).

23 AIDI, vol. 51, 1965-II, p. 261.
Une autre proposition avait été faite par MM. Wengler et Andrassy sur le même objet. Mais comme celle-ci voulait embrasser, outre le cas de l’accession à l’indépendance, toutes les hypothèses de la succession d’Etats, il fut décidé de réserver ces problèmes à un examen ultérieur. On ne s’occupa donc que du cas de l’indépendance, ressenti comme trop important et actuel pour être laissé de côté.
Voir aussi l’article 15, lettre b, du « Harvard Draft » de 1929 (texte à la p. 93 n. 30). Le commentaire de Borchard nous dit que les mots « by operation of law » visent notamment le cas de la succession d’Etats (AJIL, vol. 23, 1929, p. 199). Sont en outre mentionnées les hypothèses du décès de la victime ainsi que de la faillite de celle-ci.

24 Cf. par exemple Schwarzenberger (International Law, 3e éd., Londres, Stevens & Sons Ltd., 1957, vol. I, p. 600).

25 On pourrait même formuler cette remarque à propos des autres hypothèses de changement de nationalité.

26 Dans ce sens Monnier (« La succession d’Etats en matière de responsabilité internationale », AFDI, vol. 8, 1962, à la p. 70). Contra : N’Guyen Quoc Dinh, Droit international public, 3e éd., Paris, LGDJ, 1987, p. 490).

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