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Le régime de neutralité du canal de Panama

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Richard Perruchoud

Conclusions

Texte intégral

  • 1 Une bonne illustration de ce fait est fournie par les propos de Roosevelt qui, en 1904, déclarait : (...)

1Notre propos ne consiste pas à faire une analyse comparée des points positifs et négatifs obtenus par chacune des Parties à l’issue de l’adoption des traités. Les auteurs qui se sont penchés sur cette question arrivent d’ailleurs à des conclusions fort divergentes au gré de leurs affinités. Nous n’envisageons pas non plus de reprendre par le menu toutes les conclusions de détail énoncées au cours de notre recherche. Nous évoquerons plutôt les ambiguïtés engendrées par le terme « neutralité » appliqué tant au canal qu’au Panama ; leurs causes seront mentionnées, ce qui nous permettra de tracer ensuite les perspectives d’avenir, très brièvement il est vrai, vu que tout pronostic relève pour une large part de la politique-fiction1.

  • 2 Voir ci-dessus, pp. 5-20.

2Avant d’entrer dans le détail des conclusions, peut-être convient-il de rappeler la portée de la substitution progressive du terme « neutralité » par l’expression « régime de neutralité » : le cœur du régime de neutralité demeure tout de même le statut du canal en temps de conflit armé, les autres éléments du régime étant considérés comme des moyens de mettre en œuvre ledit statut. Par cette métonymie consistant à qualifier le tout par la partie, la neutralité définit l’ensemble du régime d’utilisation et fut maintenue alors même que les conditions de son maintien s’estompaient de plus en plus. Au-delà de la phraséologie, nous ne nous attacherons, dans nos conclusions, qu’au sens originel de la neutralité ou de la neutralisation, tel qu’il fut défini au début de notre analyse2.

I. La neutralisation du canal de Panama

A. Le poids de l’histoire

  • 3 En ce sens, Consuegra, H., Proyecciones jurídico-político de los tratados Torrijos-Carter, Panama, (...)

3L’ancien édifice juridique régissant le canal de Panama présentait de nombreuses lézardes ou fissures et son aspect esthétique laissait beaucoup à désirer. On a procédé en 1977 à un ravalement de façades, sans modifier l’architecture générale : il s’agit plus d’une rénovation du traité de 1903 que d’une construction nouvelle3. Cette constatation n’est guère étonnante dans la mesure où le sort du canal de Panama fut presque toujours une question bilatérale ; les grands traits du système d’utilisation furent établis avant la construction du canal et se retrouvent pour l’essentiel aujourd’hui encore. Ce ne sont que les rapports politiques et économiques entre les Etats-Unis et le Panama qui firent l’objet de retouches multiples.

4Le pendule de l’histoire a ramené le statut du canal à ce qu’il était avant sa construction : depuis que les Etats-Unis ont acquis une supériorité incontestable dans cette portion de l’hémisphère, supériorité qui, au regard du canal de Panama, se traduisit en l’adoption du traité Bidlack-Mallarino de 1846, le destin du futur canal fut scellé. En effet, une des constantes de la vie du canal de Panama est la permanence de droits exclusifs concédés aux Etats-Unis. Nous avons attaché une importance que d’aucuns jugeront excessive à l’histoire ou à la préhistoire du canal de Panama, ce qui nous a permis de constater le poids décisif joué par l’article 35 du traité de 1846 ; de fait, les préoccupations ayant inspiré l’adoption de l’article 35 se retrouvent dans les traités de 1977, comme elles se retrouvèrent d’ailleurs dans les traités de 1901 et de 1903 ainsi que dans leurs avant-projets. Ce fil d’Ariane qui court à travers toute l’histoire du canal a rarement été mis en lumière, alors qu’il constitue précisément l’élément essentiel du problème.

  • 4 Voir ci-dessus, p. 50.

5Une fois l’article 35 du traité de 1846 et la pratique subséquente analysés sous toutes leurs facettes, il ne fait plus aucun doute que la neutralité de l’isthme ou du libre transit équivalait purement et simplement à la protection par les seuls Etats-Unis. Cela établi, il est moins ardu de comprendre pourquoi le terme fut malgré tout maintenu, par commodité, et surtout pourquoi son sens ne correspondait plus à celui conféré par le droit international. On peut affirmer sans exagération que rien de substantiel ne s’est modifié de Bidlack à Carter. Le sort du canal fut décidé en 1846 et, depuis lors, son régime d’utilisation – malgré quelques avatars – est demeuré pétrifié dans la gangue de l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino. L’existence du protocole de 1977 ne saurait laisser croire à un changement profond par rapport au système de 1846 : ici encore, un parallèle peut être tracé avec la garantie projetée dans l’accord Sullivan-Samper-Ñuenca de 1869 dont l’article 18 prévoyait que les Etats-Unis et le souverain chercheraient à obtenir la garantie du respect des règles de la neutralité par les autres Etats4.

6Que la présence physique des Etats-Unis soit temporaire comme elle le fut jusqu’en 1903 ou permanente comme elle le sera au moins jusqu’à l’an 2000, les données du problème sont immuables : le contrôle exclusif du passage en tout temps demeure la règle d’or du système d’utilisation du canal, quelles que soient les appellations dont est affecté ce contrôle exclusif. Nous pourrions terminer notre analyse sur ce constat laconique. Toutefois, un examen des causes principales de cet immobilisme historique s’impose afin de déterminer si une solution plus harmonieuse n’est pas envisageable à moyen terme.

B. Les contraintes stratégiques et idéologiques

  • 5 Voir ci-dessus, pp. 18, 54-55 et 107-108.

7Les obstacles à une véritable neutralisation sont nombreux et souvent insurmontables : nous n’en évoquerons que les plus importants. Il ne sera plus question que de neutralisation et non de Befriedung. En effet, nous avons suffisamment démontré que, déjà au début de ce siècle, la Befriedung n’était et ne pouvait être qu’une utopie5 ; les circonstances politiques et stratégiques du xxe siècle n’ont fait que donner plus de poids aux arguments nous ayant permis d’arriver à cette conclusion. Le glas de la Befriedung d’une voie de communication a sonné il y a longtemps déjà et rien ne laisse supposer une résurrection de cette institution.

  • 6 Voir par exemple Goure, L. et Rothenberg, M., Soviet Penetration of Latin America, Center for Advan (...)

8Un obstacle apparemment irréductible est la crainte de créer un vide dans les Caraïbes dont profiteraient les adversaires des Etats-Unis. La littérature abonde de références à l’intérêt de Moscou pour le canal de Panama6 et, par conséquent, à la nécessité de ne pas abandonner le canal, même à des Panaméens dociles. Cette crainte fut naguère avivée par les contacts réels ou parfois supposés entre La Havane ou Moscou et Panama. L’histoire récente a montré que les accointances politiques du Panama étaient plutôt dictées par l’opportunité que par réelle conviction. Cet obstacle n’est cependant irréductible qu’en apparence : si une véritable neutralisation du canal ou du Panama était instaurée et était assortie d’une garantie multilatérale efficace, le libre usage du canal en tout temps serait garanti aux Etats-Unis.

  • 7 Cette position était déjà celle de Roosevelt en 1905 : voir The Evolution of our Latin-American Pol (...)
  • 8 Kitchell, D., The Truth About the Panama Canal, New Rochelle, New York, 1978, pp. 165-177; Speller, (...)
  • 9 Voir Dozer, D., “The Interoceanic Canal Problem in the Americas, Latin America Politics, Economics (...)
  • 10 Voir la note 65 du chapitre ii de la Partie II.

9Un autre obstacle étroitement lié au premier est la croyance solidement établie que le canal fait partie de la ligne côtière des Etats-Unis : même si son administration était rendue au Panama, la voie d’eau sera toujours incluse dans le patrimoine des Etats-Unis, spécialement en cas de danger. L’invocation de la légitime défense, au sens large du terme, pour interdire le transit d’un ennemi sera difficile à faire disparaître de l’arsenal juridique du Département de la Défense et du Département d’Etat. Fermement ancrée depuis les origines7, cette conviction de l’importance stratégique indéfinie du canal trouve encore de nombreux adeptes8. Comme par le passé, les Etats-Unis estiment que le canal leur appartient – en fait si ce n’est en droit – et ils ne toléreront pas son usage par des ennemis en cas de conflit armé : leurs intérêts seront supérieurs à ce moment-là. Cette position adoptée au début du siècle9 fut maintenue tout au long des décennies et, nous l’avons mentionné, fut même discrètement reconnue par le Panama au cours des récentes négociations10.

  • 11 Panama Gunrunning. Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchan (...)
  • 12 Voir en particulier Ryan, P., Canal Diplomacy and US Interests, US Naval Institute Proceedings, 197 (...)
  • 13 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 222, déclaration du général Ta (...)

10Un troisième obstacle est d’ordre idéologique ou culturel : la défiance ouvertement affichée au début du siècle par l’administration en place à l’égard de tout ce qui était latin n’a pas complètement disparu. Parfois, on se contente simplement de mettre en doute la capacité du Panama de gérer le canal11 ; parfois, sa fidélité à la défense de l’hémisphère occidental est mise en question12. L’illustration la plus frappante de cet état d’esprit est sans doute le jugement d’un général selon lequel « nous [les Etats-Unis] avons de toute façon vingt-deux ans pour transformer les Panaméens en honnêtes gens13. » Même si ce sentiment n’est pas partagé par tous les organes du pouvoir aux Etats-Unis, il n’en imprègne pas moins de nombreux cercles dirigeants et constitue sans doute l’obstacle le plus ferme, parce que le plus difficile à supprimer, à l’établissement d’une neutralisation.

  • 14 Alonso, R., La neutralidad, Panama, 1975, p. 75.
  • 15 Rivera, A., La Zona del Canal de Panamá y el régimen legal de su tránsito marítimo, Panama, 1978, p (...)
  • 16 Consuegra, op. cit., pp. 76 et 82.

11Des obstacles à une neutralisation du canal existent également au Panama, quoique leur nature soit différente. En effet, le Panama, tout en n’étant pas opposé à l’instauration d’une neutralisation de la voie d’eau, n’a pas toujours clairement appréhendé le sens de cette institution. Parfois, la neutralisation est confondue avec la démilitarisation14. On estime aussi qu’il suffirait de procéder à un travail de protection journalier et routinier du canal afin d’en assurer la neutralisation15. On prétend enfin qu’actuellement le canal est neutre vu que la neutralité fut librement déterminée par le Panama avant d’être acceptée et reconnue par les Etats-Unis, tout en relevant dans le même temps des distorsions sérieuses au principe de neutralité permanente16. Ces incertitudes et imprécisions devront être éclaircies avant qu’une neutralisation puisse être envisagée. Il n’empêche que le Panama possède une conscience aiguë du lien étroit existant entre la neutralisation du canal et celle de la République ; toute neutralisation du canal n’est en définitive possible que si l’Etat lui-même est doté d’un statut de neutralité permanente. Il importe donc d’examiner si et dans quelle mesure un tel statut peut être conféré au Panama.

II. La neutralité permanente du Panama

A. Les incertitudes du Panama

  • 17 Rivera, op. cit., p. 87.
  • 18 Consuegra, op. cit., pp. 69 et 93.

12La neutralisation d’un Etat ne peut se faire qu’avec l’accord de l’Etat concerné et des Puissances. Or, les opinions au Panama varient fortement à ce propos, tant sur le fond du problème que sur la notion même de neutralisation. Ainsi, on estime parfois que le Panama devrait être neutre comme la plupart des pays du monde, confondant neutralité, neutralisme et non alignement. D’aucuns sont d’avis qu’il suffirait de neutraliser le Panama selon le modèle autrichien en se mettant à l’abri des armes nucléaires17, méconnaissant ainsi le contenu de la neutralité de l’Autriche. D’autres enfin reconnaissent que le Panama ne pourra jamais se séparer du bloc capitaliste et de son système de défense18, ce qui n’empêcherait pas l’adoption d’un statut de neutralité permanente.

  • 19 Molina, R., La neutralidad en los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1980, pp. 276-279.

13Le sentiment dominant au Panama est tout de même que les traités de 1977 ont établi une neutralité fictive – ou l’ont maintenue – en raison du droit d’intervention des Etats-Unis. Par conséquent, il faudrait promouvoir au niveau national une campagne de lutte pour dénoncer le traité de neutralité et, au niveau international, favoriser l’établissement d’un véritable régime de neutralité du canal et de la République garanti par tous les membres de l’ONU19.

  • 20 Madrid Duran, M., La neutralización de la República de Panamá, Panama, 1973, pp. 59-87.
  • 21 Ibid., pp. 99 et ss.
  • 22 Ibid., p. 121 ; voir toutefois ibid., pp. 143-144.

14Des projets très détaillés furent établis au Panama afin de montrer la démarche à suivre pour instituer une neutralité permanente de l’Etat : on y proposait l’établissement d’une armée, l’absence d’alliances militaires, la suppression des bases militaires étrangères, l’instauration d’un service militaire obligatoire, etc.20 Le programme d’action serait le suivant : déclaration unilatérale de neutralité du Panama suivie d’un traité multilatéral avec garantie des grandes Puissances21. Néanmoins, dans le même temps, on estimait qu’une armée ne serait pas nécessaire en raison de son coût élevé, que la maxime pacta sunt servanda suffirait à préserver la neutralité, sans compter que les Etats-Unis continueraient à défendre le canal dans le cadre du système établi par le traité de Rio22 : comme on le voit, la contradiction et le paradoxe ne sont pas absents de ce projet.

  • 23 Castillero Pimentel, E., “Internacionalización, nacionalización y neutralización del Canal de Panam (...)

15Le projet de déclaration de neutralisation du Panama et du canal le plus complet fut rédigé il y a plus de 15 ans et constitue encore à ce jour un document de travail utile23. Toutefois, s’il est aisé d’élaborer un projet harmonieux et juridiquement acceptable, encore faut-il que les circonstances politiques, stratégiques et géographiques se prêtent à l’application dudit projet ; c’est à l’examen de ces circonstances que nous allons brièvement consacrer quelques développements.

B. Les réalités politiques et géographiques

  • 24 Milovanowitch, M., Les traités de garantie au xixe siècle. Etude de droit international et d’histoi (...)

16« Tout pays ne se prête… pas à la neutralisation perpétuelle : il faut, pour qu’elle puisse avoir lieu, la réunion de conditions toutes spéciales. Il faut… qu’il s’agisse d’un pays petit et faible qui ne pourrait jamais aspirer à influer sur la marche de la politique générale ; que ce pays soit placé entre les grands Etats dont les forces se balancent, mais sans être l’unique voie ouverte à leurs armées… »24. En d’autres termes, la neutralité permanente n’est possible que si l’Etat concerné occupe une position stratégique entre deux ou plusieurs blocs d’intérêts divergents et équilibrés, comme ce fut le cas au siècle dernier pour la Suisse et, plus récemment, pour l’Autriche.

17Le Panama remplit-il cette fonction d’Etat-tampon ? La réponse ne peut être que négative. Cet Etat fait indubitablement partie de la sphère d’influence des Etats-Unis : aucune autre sphère d’influence n’est suffisamment forte pour conférer au Panama un rôle d’Etat-tampon. Faisons toutefois observer que, dans le microcosme réduit de l’Amérique centrale, les circonstances politiques actuelles ne s’opposeraient pas à un statut de neutralité permanente du Panama ; dès que l’on examine le problème à l’échelle continentale, la seule digne d’être prise en considération, ces circonstances n’existent plus.

  • 25 Voir surtout Bridel, R., Neutralité, une voie pour le Tiers Monde ? Lausanne, Editions l’Age d’Homm (...)

18Une neutralité permanente conférée au Panama n’aurait donc pas pour effet de le soustraire à la compétition politique de deux blocs opposés, en raison précisément de l’absence de vive compétition. A cela, le Panama objecterait que sa situation ne différerait guère de celle de la Suisse dont il voudrait s’inspirer : en effet, il pourrait relever que la Suisse est économiquement solidaire de l’Europe de l’Ouest et pourrait difficilement se sentir idéologiquement neutre dans un conflit opposant l’Est à l’Ouest25. Néanmoins, la Suisse, lorsque sa neutralité fut reconnue au siècle dernier, était au centre des conflits d’intérêts opposant ses puissants voisins : sa neutralité était non seulement juridique, mais aussi politique ; les conditions nécessaires à l’établissement d’une neutralité étaient réunies, ce qui n’est pas le cas aujourd’hui du Panama.

  • 26 Black/Falk/Knorr/Young, Neutralization and World Politics, Princeton University Press, 1968, p. 145
  • 27 Ibid., p. 48.

19La neutralisation du Panama devrait être établie surtout dans l’intérêt des Puissances. A l’heure actuelle, les Etats-Unis n’ont aucun intérêt à abandonner leur rôle de protecteur exclusif au profit d’une garantie multilatérale. La neutralité permanente suppose en effet une intense compétition dans une aire déterminée, jointe à une volonté non moins forte de réglementer cette compétition26 ; même si cette compétition existait, les Etats-Unis, en raison de leur engouement très mitigé pour l’institution de la neutralité permanente27, s’opposeraient à une neutralisation du Panama qui signifierait notamment la sortie du Panama du système de défense collective établi par le traité de Rio. Vu qu’il n’y a aucune nécessité de bloquer l’avance d’une autre Puissance, vu que le canal et, indirectement, le Panama, sont stratégiquement importants pour les Etats-Unis, vu enfin que le récent traité de neutralité offre toute sécurité aux Etats-Unis, la neutralité permanente du Panama, selon le modèle autrichien ou suisse, demeurera encore longtemps une douce utopie.

  • 28 Milovanowitch, op. cit., pp. 397-398.
  • 29 Idman, K., Le traité de garantie en droit international, Helsingfors, 1913, p. 103.

20Il semble superflu d’ajouter qu’on ne saurait envisager une neutralisation bilatérale convenue entre les Etats-Unis et le Panama. Il y a plus d’un siècle, un auteur s’exprimait en ces termes au sujet des traités passés entre un garant puissant et un faible Etat : « [d]e tels traités n’existent pas aujourd’hui entre les Etats indépendants. Ils conduiraient du reste nécessairement l’Etat garanti sous la dépendance de l’Etat garant, parce que tout établissement d’une union intime entre deux Etats de force très disproportionnée est fatal pour l’indépendance du plus faible d’entre eux28. » Faut-il en conclure que l’on retombe dans la catégorie du protectorat ? L’hypothèse n’est guère réjouissante car, si le but du protectorat est de protéger un Etat contre les autres, en réalité « il arrive souvent que l’Etat contre lequel le protégé aurait le plus besoin de secours soit la puissance protectrice elle-même29. »

III. Le futur traité du canal de Panama

  • 30 Consuegra, op. cit., p. 99 ; Sammartin, G., Tratado concerniente a la neutralidad permanente del Ca (...)
  • 31 Sur cette question, voir aussi ci-dessus, pp. 137-141.

21Le traité de neutralité permanente ne sera sans doute pas perpétuel ; chaque quart de siècle a vu l’adoption d’un nouvel accord par le Panama et les Etats-Unis. De nombreuses voix se sont d’ailleurs élevées, spécialement au Panama, pour exiger la conclusion d’un nouveau traité30. Faisons observer qu’un nouveau traité n’établirait pas une neutralisation du canal, vu qu’il n’y aurait sans doute pas besoin de geler les intérêts opposés de deux ou plusieurs Puissances : nous partons de l’hypothèse plausible du maintien de l’hégémonie des Etats-Unis dans cette portion de l’hémisphère. Une nouvelle convention ne serait en outre utile que si le canal conservait pour les Etats-Unis une valeur stratégique, qu’il s’agisse du canal actuel ou d’un éventuel canal à niveau31 : une voie d’eau ayant perdu toute signification pour la sécurité nationale des Etats-Unis ne nécessiterait pas l’adoption d’un traité régissant son utilisation et sa sécurité. Au demeurant, le traité actuel serait largement désuet, du moins dans ses dispositions relatives à la garantie. Notre intention consiste donc uniquement à examiner quelles modifications devraient être apportées au traité de neutralité de 1977 afin d’atténuer l’effet de quelques dispositions sujettes à critiques.

A. La marge d’autonomie du Panama

22Jusqu’à la fin du siècle, la marge d’autonomie du Panama sera réduite : l’apprentissage de la gestion du canal et la mise en place d’un système crédible destiné à assurer la sécurité de la voie d’eau devront faire l’objet d’une attention soutenue. Durant cette période, il ne serait pas opportun de soumettre des propositions concrètes de modification du traité de neutralité.

  • 32 Voir Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 2995-2996.

23Malgré cette obligation de réserve, le Panama possède tout de même la faculté de prouver sa volonté de ne plus tolérer, au siècle prochain, la présence de troupes étrangères sur son sol. La première preuve pourra être administrée dès 1984 par le refus de renouveler le bail de l’Ecole des Amériques. La seconde, bien plus lourde de signification, consistera à refuser l’option offerte par une modification du traité de neutralité autorisant la présence de troupes américaines au siècle prochain selon entente des Parties. Il s’agira sans doute du test décisif et nous ne pensons pas qu’il sera passé avec succès, et ce pour deux raisons. La première est d’ordre militaire : nous avons déjà relevé le degré de dépendance de la Garde nationale face aux Etats-Unis, qu’il s’agisse de son instruction ou de son équipement ; cette dépendance s’ajoute à une harmonie assez prononcée entre les officiers supérieurs des deux pays ; vu que le pouvoir au Panama reste tout de même aux mains de la Garde nationale en dépit des apparences, cette entente risque fort de faire échec à la volonté de se libérer de toute présence étrangère. La seconde raison est d’ordre économique : le Panama sera tenté de monnayer, au prix fort, le maintien d’une ou de deux bases américaines ; lorsque l’on connaît l’importance du Southern Command et de la base de Galeta par exemple32, on peut supposer que les Etats-Unis n’hésiteront pas trop à payer un prix élevé pour leur maintien au Panama. Cela leur permettrait en outre d’avoir un point d’appui sur sol panaméen, rendant ainsi moins irritant, en cas de besoin, l’apport de troupes supplémentaires lors d’une menace ou d’une attaque dirigée contre le canal.

24Une autre possibilité dont nous avons fait état consisterait à réunir périodiquement les Parties au protocole afin d’examiner la mise en œuvre du système de garantie ; cette procédure ne serait peut-être pas d’une grande efficacité, vu que, jusqu’en l’an 2000, les Etats-Unis ont la responsabilité principale de défendre le canal. Ce n’est qu’au siècle prochain, en particulier si les efforts de modification du traité échouent, que cette initiative aurait quelque signification, encore qu’il faille faire œuvre d’une prudente réserve quant aux résultats positifs envisageables.

B. Les modifications souhaitables

25La conclusion d’un nouveau traité devrait avoir en vue les objectifs suivants :

  1. Suppression du droit de transit prioritaire. Cette clause est dangereuse pour le Panama en raison de la partialité ainsi créée, spécialement en cas de conflit armé international. Elle est au surplus inutile pour les Etats-Unis ; en effet, les Etats-Unis possèdent les moyens propres à détourner du canal les navires indésirables, en agissant en haute mer : point n’est besoin d’un droit prioritaire si l’on est seul à utiliser la voie d’eau ;

  2. Mise en place d’un mécanisme obligatoire de règlement pacifique des différends ;

  3. Extension du champ d’application spatial du traité de neutralité à 12 milles au lieu des 3 milles actuellement convenus. Une telle extension accorderait quelque crédibilité à une neutralité occasionnelle du Panama ;

    • 33 En sens contraire, voir “American Bar Association Report to the House of Delegate: Section of Inter (...)

    Etablissement du droit du Panama d’interdire le transit des navires ennemis, ce qui n’est en définitive qu’un cas d’application du droit de légitime défense. Actuellement, ce droit découle implicitement de l’ouverture du canal au transit pacifique des navires33 ;

  4. Admission de la responsabilité principale du Panama d’assurer la sécurité du canal. Le Panama étant le souverain du territoire sur lequel se trouve l’objet garanti, il est conforme à la pratique des traités de garantie que le riverain soit chargé de la sécurité de la voie d’eau, le garant n’intervenant qu’à titre subsidiaire ;

  5. Obligation faite au Panama non seulement d’engager des pourparlers mais encore d’arriver à un accord avec les Etats-Unis sur les mesures à adopter en commun en cas de menace ou d’attaque d’origine externe.

26L’idéal consisterait certes à établir une garantie multilatérale en invitant tous les Etats à respecter et à faire respecter le régime : ce n’est qu’à ce prix que le canal pourrait devenir une voie d’eau neutralisée. Nous estimons toutefois que les Etats-Unis ne souscriraient à une telle solution que si le canal perdait son importance stratégique, soit au moment où une telle garantie deviendrait sans objet.

  • 34 Protocole I du 10 juin 1977 ; pour son texte, voir RGDIP, vol. 82, 1978, pp. 329 et ss.
  • 35 Le passage pertinent de ce paragraphe a la teneur suivante : « 2. La protection spéciale contre les (...)

27Si un refus est opposé par les Etats-Unis, le Panama possède des moyens d’action très réduits. La modification du taux des droits de péage serait une possibilité de transformer le canal en une voie consacrée presque exclusivement au commerce international. Le Panama pourrait fixer pour les navires de guerre et les navires auxiliaires des droits de péage propres à décourager l’utilisation du canal par ces navires. Cette mesure aurait toutefois un effet restreint : en cas de nécessité, le coût élevé du transit par le canal ne serait pas un obstacle suffisant, vu le gain de temps et l’avantage militaire qui pourraient résulter de l’usage du canal. Un autre moyen de mettre le canal et la République à l’abri d’attaques consisterait à ratifier le protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes de conflits armés internationaux34 et à déposer une déclaration interprétative par laquelle le canal de Panama serait couvert par le paragraphe 1 de l’article 56 ; cette disposition a trait à la protection des ouvrages et installations contenant des forces dangereuses, tels les barrages et les digues, les mettant à l’abri d’attaques même s’ils constituent des objectifs militaires, lorsque de telles attaques seraient de nature à causer des pertes sévères dans la population civile. Nous ne pensons pas cependant que le canal de Panama puisse être assimilé à de tels ouvrages : d’une part, sa destruction n’aurait pas pour effet de causer des pertes sévères dans la population civile ; d’autre part et surtout, le paragraphe 2 dudit article relatif à la cessation de la protection spéciale du paragraphe 1 vise sans conteste des ouvrages tels que le canal de Panama35.

  • 36 Lettre du 15 juillet 1881 de l’Ambassadeur Phelps au Secrétaire d’Etat Blaine, Compilation of Execu (...)

28Selon toute vraisemblance, les Etats-Unis seront satisfaits du statu quo tant que la situation ne sera pas critique. Les perspectives de conclusion d’un nouveau traité sont donc bien minces. Pour une période indéterminée, la neutralité du canal de Panama ne se modifiera pas ; elle sera telle qu’elle fut envisagée en 1881 par l’Ambassadeur des Etats-Unis à Vienne, dans une correspondance adressée à son Secrétaire d’Etat : il s’agira d’une neutralité commerciale – celle des droits de péage – et non d’une neutralité politique36.

IV. L’avenir politique du Panama

29La neutralité permanente de l’isthme de Panama eût été envisageable au milieu du siècle dernier. Les circonstances ont évolué de telle sorte qu’une telle solution est désormais irréalisable. Au lieu de diriger vainement ses aspirations vers une neutralité permanente sur le modèle autrichien ou suisse, le Panama aurait avantage à explorer d’autres possibilités.

  • 37 Traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle entre l’Union des Républiques socialistes (...)
  • 38 Pour plus de détails, voir Wagner, U., Finlands Neutralität. Eine Neutralitätspolitik mit Defensiva (...)

30A cet égard, l’exemple finlandais mérite notre attention. En effet, après avoir nourri des aspirations à une neutralité permanente à la fin du xviiie siècle, la Finlande s’aperçut que sa position géographique ne lui permettait pas de réaliser cet objectif : l’absence d’une Puissance à l’Ouest lui permettant de jouer le rôle d’Etat-tampon et sa frontière commune avec l’Union soviétique lui imposèrent l’acceptation d’un statut particulier. A l’instar du Panama d’ailleurs, la Finlande dut admettre jusqu’en 1955 un droit de transit de troupes étrangères et l’établissement en leur faveur d’un point d’appui militaire sur son sol. Le traité du 6 avril 194837 consacre la volonté de la Finlande de rester à l’écart des conflits d’intérêts des Puissances et lui impose le devoir de se défendre contre toute agression de l’Allemagne ou de ses alliés ; en cas d’impossibilité de défense, l’aide militaire soviétique est envisagée. Vu que l’agresseur potentiel est nommément désigné et que le traité est dirigé contre un seul groupe d’Etats, nous sommes en présence d’une alliance militaire défensive conditionnelle38.

  • 39 Voir Ryan, op. cit. sous note 10, qui, en p. 629, s’exprime en ces termes : “Panama wants the canal (...)

31Cette solution ne fut jamais sérieusement envisagée par le Panama et fut rarement proposée dans la littérature39. Sa réalisation ne serait pas impossible et permettrait un digne épilogue auquel les deux nations trouveraient avantage. Les Etats-Unis sauraient que toute attaque d’un tiers dirigée contre le canal ou le Panama serait repoussée grâce à leur aide. Le Panama resterait à l’écart des blocs militaires et serait libéré du spectre de l’intervention militaire unilatérale des Etats-Unis.

  • 40 Sur cette question, voir en particulier Fulbright, J.W., The Arrogance of Power, New York, 1966, pp (...)

32Le détail de la mise en œuvre d’une telle solution exigerait des développements étrangers à notre recherche. Il n’en demeure pas moins que l’idée mérite d’être mûrement réfléchie en œuvrant patiemment à l’élimination de certains obstacles que nous avons mentionnés, en particulier celui de nature idéologique : les deux Parties devraient admettre notamment qu’il est possible d’être différents sans pour autant être adversaires40.

33En résumé, la position géographique du Panama a favorisé le creusement du canal : elle est en quelque sorte sa principale richesse naturelle. Le revers de la médaille est que cette position est stratégiquement importante pour une grande Puissance et le Panama ne peut que s’en accommoder. Dans toute tentative de se doter d’un statut politique particulier, le Panama doit se souvenir qu’il est l’otage du canal, le canal étant à son tour l’otage des Etats-Unis : cette conclusion abrupte suffit à éclairer sous son vrai jour le régime dit de neutralité du canal de Panama.

Notes

1 Une bonne illustration de ce fait est fournie par les propos de Roosevelt qui, en 1904, déclarait : “The people of Cuba have been immeasurably benefited by our interference in their behalf, and our own gain has been great. So will it be with Panama.” Message du 4 janvier 1904, Background Documents, p. 318.

2 Voir ci-dessus, pp. 5-20.

3 En ce sens, Consuegra, H., Proyecciones jurídico-político de los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1979, p. 88 ; voir aussi Bernal, M.A., “Panamá : el nuevo tratado del Canal (planteamiento histórico general), Relaciones internacionales, Revista del Centro de Relaciones internacionales, Unam, Mexico, vol. 5, 1977, p. 11.

4 Voir ci-dessus, p. 50.

5 Voir ci-dessus, pp. 18, 54-55 et 107-108.

6 Voir par exemple Goure, L. et Rothenberg, M., Soviet Penetration of Latin America, Center for Advanced International Studies, University of Miami, 1975, p. 86; Reagan, R., “The Canal as Opportunity: A New Relationship with Latin America, Orbis, vol. 21. 1977, pp. 548 et 556.

7 Cette position était déjà celle de Roosevelt en 1905 : voir The Evolution of our Latin-American Policy. A Documentary Record, Gantenbein, J. (éd.), New York, 1971, p. 363 ; voir aussi Sands, W., Our Jungle Diplomacy, New York, 1944, pp. 46-47.

8 Kitchell, D., The Truth About the Panama Canal, New Rochelle, New York, 1978, pp. 165-177; Speller, J., The Panama Canal: Heart of America’s Security, New York, 1972.

9 Voir Dozer, D., “The Interoceanic Canal Problem in the Americas, Latin America Politics, Economics and Hemispheric Security, New York, 1972.

10 Voir la note 65 du chapitre ii de la Partie II.

11 Panama Gunrunning. Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, House of Representatives, 96th Congress, 1st Session, June 6, 7, and July 10, 1979, Washington, DC, 1980, p. 33 ; Kitchell op. cit. ci-dessus, pp. 139-148.

12 Voir en particulier Ryan, P., Canal Diplomacy and US Interests, US Naval Institute Proceedings, 1977, pp. 43 et ss. (Reproduit in: Hearings before the Com. on For. Rel., part. 3, pp. 621-630.)

13 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 222, déclaration du général Taylor.

14 Alonso, R., La neutralidad, Panama, 1975, p. 75.

15 Rivera, A., La Zona del Canal de Panamá y el régimen legal de su tránsito marítimo, Panama, 1978, pp. 84-87.

16 Consuegra, op. cit., pp. 76 et 82.

17 Rivera, op. cit., p. 87.

18 Consuegra, op. cit., pp. 69 et 93.

19 Molina, R., La neutralidad en los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1980, pp. 276-279.

20 Madrid Duran, M., La neutralización de la República de Panamá, Panama, 1973, pp. 59-87.

21 Ibid., pp. 99 et ss.

22 Ibid., p. 121 ; voir toutefois ibid., pp. 143-144.

23 Castillero Pimentel, E., “Internacionalización, nacionalización y neutralización del Canal de Panamá, Panamá y los Estados Unidos de América ante el problema del Canal, Panama, 1966, pp. 383-388. Les dispositions pertinentes du projet ont la teneur suivante :
Los Gobiernos de los Estados Unidos de América, el Reino Unido de la Gran Bretaña, Francia, la Unión Soviética, el Japón, Noruega, Colombia, Costa Rica, etc.,
Dan la bienvenida a la declaración de neutralización promulgada por el Gobierno de la República de Panamá el.
.. de... de... y toman nota de esta Declaración, la cual se incorpora en el presente documento como parte integral del mismo de la siguiente manera :
El Gobierno de Panamá, habiendo acordado de conformidad el camino de la Paz y la Neutralidad de conformidad con los intereses y las aspiraciones históricas del pueblo panameño, con el propósito de establecer una República que sea pacífica, neutral, independiente, democrática, unida y próspera,
Solemnemente declara :
(1) Que aplicará el principio de la convivencia pacífica en sus relaciones exteriores, desarrollará relaciones amistosas y establecerá relaciones diplomáticas con cualquier país del mundo siempre y cuando que este país se comprometa a respetar la independencia y soberanía de Panamá y a observar el principio de la igualdad jurídica entre ambos Estados.
(2) Que es la voluntad inquebrantable del pueblo panameño mantener y asegurar el respeto por la soberanía, independencia, neutralización e integridad territorial de Panamá, inclusive la Zona del Canal y el Canal de Panamá.
(3) Que no recurrirá a las amenazas ni al uso de la fuerza en forma alguna que pueda perturbar la paz de otros países y que no intervendrá en los asuntos internos de otros Estados.
(4) Que no entrará en ninguna alianza militar o en cualquier otro convenio, bien sea militar o de cualquiera otra clase que sea inconsistente con la neutralización de la República de Panamá ; que no permitirá el establecimiento de ninguna base militar en territorio panameño, ni permitirá a ningún país usar territorio panameño para propósitos militares o para los fines de interferir en los asuntos internos de otros países, ni se pondrá bajo la protección de ninguna alianza o coalición militar.
(5) Que no permitirá ninguna ingerencia extranjera en los asuntos internos de la República de Panamá bajo ninguna circunstancia.
(6) Que aceptará la ayuda directa e incondicional de los países que deseen auxiliar a la República de Panamá en su empeño por construir una economía nacional autónoma sobre la base del respeto por la soberanía de Panamá.
(7) Que pedirá el retiro de Panamá de todas las tropas extranjeras y no permitirá en adelante que tropas extranjeras se introduzcan en Panamá excepto las que el Gobierno de Panamá solicite a las Naciones Unidas, en caso de urgencia, para la protección del Canal de Panamá.
(8) Que respetará los tratados y convenios firmados de conformidad con los intereses de la Nación panameña y de la política de paz y neutralidad de la República y que abrogará todos los tratados y convenios que son contrarios a esos principios.
Esta declaración de neutralización del Gobierno de Panamá será aprobada por la Asamblea Nacional y tendrá fuerza de Ley.
La República de Panamá hace un llamado a todos los demás Estados, para que reconozcan la soberanía, independencia, neutralización, unidad o integridad territorial de Panamá dentro de la cual está inclu
ída la Zona del Canal y el Canal, a fin de que observen dichos principios en todos sus aspectos, y de que se abstengan de cualquiera acción que sea contraria a ellos.
Las Altas Partes Contratantes, confirmando los principios de respeto por la soberanía, independencia, unidad e integridad territorial de la República de Panamá, inclusive la Zona del Canal y el Canal,
Proclamando el principio de respeto por la neutralización de la República de Panamá, de la Zona del Canal y del Canal :
1. — Declaran solemnemente de conformidad con el deseo del Gobierno y del pueblo de Panamá, tal como se expresó en la Declaración de neutralidad de Panamá’ del... de... de que reconocen, respetarán, y observarán en toda forma la soberanía, independencia, neutralización, unidad e integridad territorial de la República de Panamá inclusive la Zona del Canal y el Canal ;
2. — En particular se comprometen :
a) a que no cometerán o participarán en la ejecución de ningún acto que pueda directamente violar la soberanía, independencia, neutralización, unidad e integridad territorial de Panamá, la Zona del Canal o el Canal ;
b) a que no recurrirán a las amenazas o al uso de la fuerza o a cualquiera otra medida que pueda perturbar la paz en la República de Panamá ;
c) a que se abstendrán de toda interferencia directa o indirecta en los asuntos internos de la República de Panamá ;
d) a que no atribuirán condiciones de naturaleza política a cualquiera ayuda económica o técnica que pudieran ofrecer o que la República de Panamá pudiera pedir ;
e) a que no inducirán a la República de Panamá a entrar a ninguna alianza militar o a concertar ningún otro acuerdo, bien sea de carácter bélico o no, que sea inconsistente con su neutralización, ni la invitarán o presionarán a que entre en esta clase de alianzas o firme este tipo de convenios ;
f) a que no introducirán en la República de Panamá tropas extranjeras o personal militar, excepto el que sea solicitado en una emergencia por el Gobierno de Panamá para la protección del Canal ;
g) a que no establecerán en la República de Panamá ninguna base militar extranjera ni instalación militar o aérea de ninguna clase para fines bélicos ;
h) a que no usarán el territorio de Panamá para interferir en los asuntos internos de otros países ;
i) a que no usarán el territorio de ningún país, inclusive el propio, para interferir en los asuntos internos de Panamá ;
3. — Hacen un llamado a todos los demás Estados a fin de que reconozcan, respeten y observen en toda forma la soberanía, independencia y neutralización y también la unidad e integridad territorial de la República de Panamá inclusive la Zona del Canal y el Canal y se abstendrán de realizar cualquiera acción que sea inconsistente con esos principios o con otras disposiciones de la presente Declaración.
4. — Se comprometen, en el caso de una amenaza o violación de la soberanía, independencia, neutralización, unidad e integridad territorial de la República de Panamá inclusive de la Zona del Canal y el Canal, a consultar al Gobierno panameño y a los demás gobiernos signatarios a fin de considerar las medidas que pudieran ser necesarias para asegurar la observación de estos principios y de las demás provisiones de la presente Declaración.
5. — La presente Declaración entrará en vigencia al momento de su firma y junto con la Declaración de Neutralización promulgada por el Gobierno de Panamá el... de... de será considerada como un Acuerdo Internacional.
La presente Declaración será depositada en la Secretaría General de las Naciones Unidas, la cual enviará copias certificadas a los Estados firmantes, y a todos los otros Estados del Mundo.

Voir en outre le projet plus récent de Berrios Herrera, J., Le différend Panamo-Américain sur le canal de Panama, thèse, Strasbourg, 1976, pp. 593-598.

24 Milovanowitch, M., Les traités de garantie au xixe siècle. Etude de droit international et d’histoire diplomatique, Paris, 1888, pp. 24-25.

25 Voir surtout Bridel, R., Neutralité, une voie pour le Tiers Monde ? Lausanne, Editions l’Age d’Homme, 1968, pp. 259-260.

26 Black/Falk/Knorr/Young, Neutralization and World Politics, Princeton University Press, 1968, p. 145.

27 Ibid., p. 48.

28 Milovanowitch, op. cit., pp. 397-398.

29 Idman, K., Le traité de garantie en droit international, Helsingfors, 1913, p. 103.

30 Consuegra, op. cit., p. 99 ; Sammartin, G., Tratado concerniente a la neutralidad permanente del Canal y al funcionamiento del Canal de Panamá, Panama, 1978, p. 156 ; Sousa, R., El principio del fin de la ocupación imperialista, Panama, 1977, pp. 32-33 ; voir aussi Hearings before the Com. on For. Rel., part. 3, p. 25.

31 Sur cette question, voir aussi ci-dessus, pp. 137-141.

32 Voir Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 2995-2996.

33 En sens contraire, voir “American Bar Association Report to the House of Delegate: Section of International Law and Standing Committee on World Order Under Law, Hearings before the Com. on For. Rel., part. 4, pp. 462-468, spéc. p. 466.

34 Protocole I du 10 juin 1977 ; pour son texte, voir RGDIP, vol. 82, 1978, pp. 329 et ss.

35 Le passage pertinent de ce paragraphe a la teneur suivante : « 2. La protection spéciale contre les attaques prévues au paragraphe 1 ne peut cesser :
a) pour les barrages ou les digues, que s’ils sont utilisés à des fins autres que leur fonction normale et pour l’appui régulier, important et direct d’opérations militaires, et si de telles attaques sont le seul moyen pratique de faire cesser cet appui ;
b)...
c) pour les autres objectifs militaires situés sur ces ouvrages ou installations ou à proximité, que s’ils sont utilisés pour l’appui régulier, important et direct d’opérations militaires, et si de telles attaques sont le seul moyen pratique de faire cesser cet appui. »

36 Lettre du 15 juillet 1881 de l’Ambassadeur Phelps au Secrétaire d’Etat Blaine, Compilation of Executive Documents, p. 1606.

37 Traité d’amitié, de coopération et d’assistance mutuelle entre l’Union des Républiques socialistes soviétiques et la République de Finlande, signé à Moscou le 6 avril 1948 ; pour le texte, voir Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 48, p. 157.

38 Pour plus de détails, voir Wagner, U., Finlands Neutralität. Eine Neutralitätspolitik mit Defensivallianz, Hambourg, 1974.

39 Voir Ryan, op. cit. sous note 10, qui, en p. 629, s’exprime en ces termes : “Panama wants the canal for riqueza, dignidad, and soberanía (wealth, dignity, and sovereignty). These justifiable goals, regrettably, clash with the cruel reality that small nations, like innocent bystanders in a street brawl, are sometimes unwillingly caught up in great power struggles. Pragmatists of the realpolitik school will reason that Panama’s lot can be roughly equated with that of Finland, Sweden, Vietnam, Cambodia, and other small nations. It is linked inexorably to that of a major nation, and whether that major nation is a ‘good’  democracy or a ‘bad’ totalitarian state is beside the point. Unfortunately, national weakness and small size do not necessarily endow a tiny nation with immunity from global wars, whether cold or hot. Finlanders, for example, have accepted the truth of impaired sovereignty with resignation, while Panamanians probably do not recognize the sense in which their situation can be compared to Finland’s.

40 Sur cette question, voir en particulier Fulbright, J.W., The Arrogance of Power, New York, 1966, pp. 69-105.

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