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Le régime de neutralité du canal de Panama

 | 
Richard Perruchoud

Partie II. Le nouveau régime

Chapitre III. La garantie du régime de neutralité

Texte intégral

  • 1 Vattel, E. de, Le droit des gens, Neuchâtel, 1773, vol. I, II, ch. 16, §235.

1« Une malheureuse expérience n’ayant que trop appris aux hommes que la foi des traités si sainte et si sacrée n’est pas toujours un sûr garant de leur observation, on a cherché des sûretés contre la perfidie, des moyens dont l’efficacité ne dépendît pas de la bonne foi des contractants. La garantie est l’un de ces moyens1. » Cette phrase de Vattel n’a rien perdu de son actualité.

  • 2 Milovanowitch, M., Les traités de garantie au xixe siècle. Etude de droit international et d’histoi (...)
  • 3 Voir Idman, K., Le traité de garantie en droit international, Helsingsfors, 1913, pp. 64 et ss ains (...)
  • 4 Petitmermet, G., Le traité de garantie en droit international public, thèse, Lausanne, 1940, pp. 4- (...)

2Un traité de garantie est un traité par lequel « une ou plusieurs puissances s’engagent soit à respecter, soit à la fois à respecter et à faire respecter un certain état de choses concernant la situation internationale ou même la situation intérieure d’un ou plusieurs Etats2. » La doctrine est divisée sur la nature et les espèces de traités de garantie – traités accessoires ou principaux3 – ainsi que sur leurs caractéristiques qui se retrouvent aussi parfois dans les traités d’alliance défensive ou de protectorat4. Il est cependant établi que, chaque fois qu’un régime de neutralité permanente d’un Etat fut créé ou qu’un système juridique particulier régissait l’usage d’un territoire, ces régimes furent assortis de garanties par lesquelles certains Etats s’engageaient à respecter et assurer l’inviolabilité du régime ainsi qu’à en réprimer les violations. La question de savoir si la garantie est une composante essentielle ou accessoire d’un régime de neutralité ou d’utilisation d’un territoire est quelque peu académique, vu qu’une telle garantie a toujours été instituée, sous des formes variées il est vrai.

  • 5 Petitmermet, op. cit., pp. 35-36.

3Même si l’ancien régime applicable au canal de Panama ne pouvait être qualifié de régime de neutralité, nous avons vu que le système d’utilisation du canal n’était pas abandonné aux bons soins de la maxime pacta sunt servanda. Les traités antérieurs plaçaient le canal de Panama sous la garantie des Etats-Unis qui, en un premier temps, garantissaient non seulement le libre transit, mais encore la souveraineté de l’Etat territorial. D’ordinaire, la conclusion d’un traité de garantie suppose que les intérêts du garant et du garanti soient communs : la concordance d’intérêts est une condition du traité de garantie5. En l’espèce, cette concordance exista au début du siècle mais la garantie fut peu à peu détournée de sa finalité, vu qu’elle était conçue surtout comme une protection contre de possibles agissements hostiles du riverain.

  • 6 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 476, discours du 19 août 1977.

4Il est remarquable de constater que le nouveau traité de neutralité permanente ne contient en aucun endroit le terme « garantie » : s’agit-il d’une modification profonde du régime antérieur ou d’une simple opération cosmétique ? Si l’on en croit un négociateur panaméen, l’Ambassadeur Bethancourt, la première opinion est correcte : les Etats-Unis auraient voulu que la déclaration de neutralité du canal fût commune et que les Etats-Unis fussent les seuls garants du régime ; le Panama aurait refusé, ne voulant pas que les Etats-Unis maintinssent une garantie sur la République de Panama en usant de la neutralité du canal comme d’un prétexte ; finalement, les Etats-Unis auraient abandonné l’idée de garantir la neutralité du canal6.

5Cette petite guerre des termes est d’un intérêt mineur : la notion de garantie a fait place à d’autres appellations qui ne modifient pas fondamentalement les grands traits du régime antérieur. Si des doutes subsistent, ils seront dissipés à l’examen du régime mis en place. Nous ferons donc usage du terme « garantie » en lui attribuant une acception générale, soit l’engagement pris par un ou plusieurs Etats de protéger un régime juridique. Dans notre cas, la garantie porte sur la liberté de transit ; le support géographique de ce droit, le canal, se trouve sur le territoire d’un Etat qui est lui-même partie au traité de garantie. Le Panama est à la fois un garant et, indirectement, le garanti, situation qui ne se retrouve pas dans les systèmes ordinaires de garantie.

I. L’engagement bilatéral

  • 7 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 145.

6Par l’article IV du traité de neutralité, les Etats-Unis et le Panama « conviennent de maintenir le régime de neutralité établi par le présent traité… ». Cette phrase est si anodine qu’on pourrait en questionner l’utilité : les Parties à un traité prennent l’engagement de le respecter et de mettre en œuvre ses dispositions ; il leur appartient d’adopter les mesures propres au maintien du traité. Point n’est besoin de transcrire cette vérité élémentaire dans le corps du traité : la règle pacta sunt servanda domine tout accord international. Toutefois, cette phrase n’est bénigne qu’en apparence : elle passe sous silence toute la question des moyens propres à préserver le régime de neutralité. L’ancien Secrétaire d’Etat Kissinger estimait que l’article IV donnait l’impression d’avoir d’abord été rédigé en allemand ; ce n’était pas la phrase la plus élégante léguée par l’histoire7.

7L’article IV ne parle ni de défense, ni de protection, ni de garantie. Des allusions aux mesures de protection et de défense sont contenues à l’article V dont nous avons déjà fait mention. En obligeant le Panama à ne pas autoriser le stationnement de troupes étrangères, l’article V semble mettre principalement, mais non exclusivement, à la charge du riverain l’adoption de mesures opérationnelles. Cette construction pourrait être confirmée par le fait que le traité relatif au canal de Panama reconnaît la responsabilité principale des Etats-Unis en matière de défense et de protection du canal jusqu’en 1999, laissant ainsi entendre que cette responsabilité principale sera ensuite dévolue au Panama, en sa qualité de souverain ; une action des Etats-Unis au titre de la garantie ne serait que subsidiaire, à savoir en cas de défaillance ou d’impossibilité du Panama de maintenir le régime de neutralité.

  • 8 Voir par exemple ibid., p. 265.
  • 9 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 753.

8Dès que la teneur de l’article IV fut connue, l’accent fut mis aux Etats-Unis sur la liberté d’action de chaque Partie et sur l’obligation imposée – ou le droit accordé – aux Etats-Unis de maintenir le régime de neutralité8. En fait, l’article IV impose cette obligation aux Etats-Unis et au Panama : l’engagement est conjoint et non unilatéral. Aux yeux des Etats-Unis, il s’agissait d’une garantie commune où chaque Partie avait droit à l’action individuelle : là où une action commune était projetée, le traité le disait spécifiquement ; l’action individuelle était donc la règle9. Une telle assertion est difficilement soutenable : l’article IV parle de maintien commun du régime et nulle référence n’est faite aux modalités de mise en œuvre : le silence du traité sur ce point ne permet pas de conclure à l’autorisation d’agir individuellement, en particulier contre le gré de l’autre garant et en usant de la force sur le territoire de ce dernier.

  • 10 Voir ibid., pp. 226, 230, 532, 990-1005.

9L’article IV ne soufflait mot sur les mesures à adopter en cas d’atteinte au régime ; tout au plus laissait-il entendre que ces mesures devaient être appliquées en commun, sur la base d’un accord ad hoc. Cet article ne pouvait demeurer si laconique et controversé : sa modification fut jugée nécessaire aux Etats-Unis, d’une part en raison de son imprécision et, surtout, afin de montrer au Sénat que les intérêts de la sécurité nationale étaient bien protégés10. Une certitude demeure : une action unilatérale des Etats-Unis, incluant l’usage de la force en territoire panaméen, eût été impossible sur le seul fondement de l’article IV.

II. La garantie unilatérale par les Etats-Unis

10Avant d’examiner la teneur des dispositions conventionnelles et les positions respectives des Parties, il est judicieux de rappeler quelques données du problème. Les Etats-Unis avaient possédé et contrôlé le canal depuis sa construction ; ils acceptaient désormais de rendre le canal au Panama mais, pour des raisons essentiellement stratégiques, ils tenaient à s’assurer de solides garanties. Le problème-clé, tant pour les stratèges militaires et pour l’administration que pour le Congrès, était donc celui des modalités de contrôle au siècle prochain. En d’autres termes, l’engagement commun de l’article IV permettait-il aux Etats-Unis d’agir individuellement, au besoin en usant de la force ? Cet usage de la force pouvait-il s’exercer même contre le Panama ? On peut certes envisager, dans l’abstrait, des mesures de garantie excluant le recours à la force. En réalité, une atteinte sérieuse à la liberté de transit par le canal ne pourra être réparée que par l’usage de moyens non pacifiques : une protestation diplomatique, si énergique qu’elle soit, ne saurait suffire à faire fonctionner à nouveau les écluses du canal.

  • 11 Cité par Neuhold, H., Internationale Konflikte. Verbotene und erlaubte Mittel ihrer Austragung, Vie (...)
  • 12 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 4830-4831.
  • 13 Amendement du 12 juin 1901 relatif au droit d’intervention des Etats-Unis à Cuba et incorporé dans (...)

11En un raccourci commode et malheureux, on s’est demandé si les Etats-Unis possédaient un droit d’intervention, à savoir le droit de recourir unilatéralement à la force, même contre le Panama. L’usage de ce terme est maladroit en raison des différentes définitions qui lui sont attribuées. Peut-être eût-il été opportun de se souvenir du mot de Talleyrand selon lequel « la non-intervention est un mot diplomatique et énigmatique qui signifie à peu près la même chose qu’intervention11. » En l’occurrence, la question de l’intervention est essentiellement d’ordre sémantique ; pour les Etats-Unis, ce terme signifie le droit de prendre les mesures de leur choix, dans le but limité et spécifique de protéger les intérêts de leur sécurité dans le canal12 ; considéré sous cet angle, le recours à la force ne constituerait pas une ingérence dans les affaires intérieures. Pour le Panama, comme pour l’Amérique latine d’ailleurs, l’intervention rappelle l’amendement Platt13 et les ingérences dans les affaires intérieures. Le terme lui-même, à défaut de son exercice, devait donc soigneusement être évité.

  • 14 Voir en particulier Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 241, exposé de l’Attorney Ge (...)
  • 15 New Panama Canal Treaty, Hearing, pp. 52-53.
  • 16 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 15 et 121.
  • 17 Hearings before the Com. on For. Rel, part. 3, p. 122.
  • 18 Ibid., part. 3, p. 523.

12Des précautions extrêmes furent prises pour éviter de prononcer ce terme, sans que la réussite fût complète14. Au cours des hearings et alors que le texte définitif du traité n’était pas encore arrêté, un négociateur précisa que le mot « intervention » serait scrupuleusement banni de la version finale15. Les Etats-Unis auront un droit de défense unilatéral et non un droit d’intervention ; il s’agira uniquement du droit pour les Etats-Unis de prendre les mesures jugées nécessaires16. De même, il sera question du droit de légitime défense ou de protection d’intérêts nationaux vitaux17 ainsi que des mesures à adopter en vue de préserver l’accès au canal et sa sécurité18. Malgré toutes ces précautions, le mot « intervention » n’a pas été absent des débats. Au-delà de cette question terminologique, le problème de fond au regard de la garantie du régime par les Etats-Unis demeurait le même : la possibilité de recourir unilatéralement à la force contre toute attaque ou menace, interne ou externe.

A. Contenu des dispositions conventionnelles et positions des Parties

1. La teneur du traité

a) L’article IV du traité

  • 19 Panama Canal Treaties (Disposition of United States Territory), Hearing, part. 3, pp. 270-271.

13L’article IV du traité de neutralité n’accorde aucun droit de recours unilatéral à la force : les adversaires du traité se sont empressés de le faire remarquer19, ajoutant que le droit de défense était si bien établi dans les traités antérieurs qu’il n’y avait aucune raison de l’abandonner. Ce droit faisait en quelque sorte partie du patrimoine des Etats-Unis : rien ni personne ne pouvait l’altérer. Les négociateurs précisèrent que les Etats-Unis garderaient ce droit et que, fondamentalement, les intérêts de la sécurité nationale ne seraient pas mis en péril. Le contenu évasif de l’article IV ne pouvait satisfaire le Sénat et il importait d’en clarifier la teneur ou de le modifier.

b) L’article V du traité

  • 20 Contra : Smit, H., “The Proposed Panama Canal Treaties: A Triple Failure, Columbia Journal of Tran (...)

14Cet article autorise uniquement le Panama à maintenir des forces et bases militaires sur son territoire ; nous avons vu que les Etats-Unis et le Panama peuvent déroger à cette prescription par accord spécial. Même sans conclusion d’un accord spécial à cet effet, une incursion armée des Etats-Unis au Panama pour protéger le régime de neutralité ne violerait pas l’article V qui fait référence à l’établissement durable de forces militaires et non à une opération limitée dans le temps20. Pas plus que l’article IV cependant, l’article V ne procure une base légale satisfaisante à un droit de recours unilatéral à la force des Etats-Unis.

c) Le Statement of Understanding du 14 octobre 1977

  • 21 La seconde partie de l’accord du 14 octobre avait trait au droit de transit expéditif des navires d (...)
  • 22 L’amendement fut approuvé par 84 voix contre 5 : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3343 ; (...)

15L’accord Carter-Torrijos du 14 octobre 1977, dans sa première partie, traitait des mesures de sécurité du canal21. Ses dispositions furent proposées par les chefs de la majorité et de la minorité comme amendement à l’article IV, ce qui reçut une large approbation du Sénat22. Ce leadership amendment a la teneur suivante : « Par le traité relatif à la neutralité permanente du canal de Panama, le Panama et les Etats-Unis ont la responsabilité d’assurer que le canal de Panama demeure ouvert et sûr aux navires de toutes les nations. L’interprétation correcte de ce principe est que chacun des deux Etats, conformément à ses dispositions constitutionnelles, défendra le canal contre toute menace au régime de neutralité et aura par conséquent le droit d’agir contre toute agression ou menace dirigée contre le canal ou contre le transit pacifique des navires à travers le canal.

16Cela ne saurait être interprété comme un droit d’intervention dans les affaires internes du Panama. Toute action des Etats-Unis aura pour but d’assurer que le canal demeure ouvert, sûr et accessible et ne sera jamais dirigée contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique du Panama. »

  • 23 Avant l’adoption de l’accord du 14 octobre, un sénateur proposa un amendement selon lequel rien, da (...)
  • 24 Ibid., pp. 3239 et 3256.

17Cet amendement ne fut pas jugé satisfaisant aux yeux de maints sénateurs23. Il fut proposé en particulier de préciser que chaque Partie aurait le droit de défendre le canal contre toute menace, « telle que déterminée par l’une ou l’autre Partie » et que les Parties auraient le droit d’agir « unilatéralement ou de concert » : ces suggestions furent écartées comme étant superflues24.

d) La condition DeConcini

  • 25 On suggéra en particulier de remplacer le leadership amendment par une proposition, dont nous avons (...)
  • 26 Condition acceptée par 75 voix contre 23 : Compendium, p. 405.

18Les divers amendements proposés pour compléter ou modifier le leadership amendment25 témoignent de l’incertitude de nombreux sénateurs sur le contenu exact et la portée des droits des Etats-Unis en matière de garantie du régime de neutralité. Il n’est donc pas étonnant que de nouvelles tentatives furent faites après l’adoption de l’article IV modifié pour préciser les prérogatives des Etats-Unis. L’une de ces tentatives aboutit à l’adoption de la condition DeConcini, à l’occasion de l’examen de l’article V du traité de neutralité26. Cette condition a la teneur suivante : « En dépit de l’article V ou de toute autre disposition du traité, si le canal est fermé ou si son fonctionnement est entravé, les Etats-Unis et le Panama auront le droit, de façon indépendante et en accord avec leurs dispositions constitutionnelles, de prendre les mesures jugées nécessaires, y compris l’usage de la force militaire au Panama, pour rouvrir le canal ou rétablir son fonctionnement. »

  • 27 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3801-3802.
  • 28 Par la suite, un sénateur proposa un amendement à la résolution de ratification selon lequel rien, (...)

19Un projet d’amendement selon lequel la condition DeConcini aurait le même effet qu’un amendement au traité de neutralité fut écarté sous prétexte qu’il était inutile27 ; le motif véritable était la crainte permanente de la nécessité d’un second plébiscite au Panama28. L’adoption de la condition DeConcini, nécessaire à l’obtention de la majorité des deux tiers, souleva une vive indignation au Panama et incita le Sénat à atténuer le caractère « provocateur » de la condition.

e) Le tempérament à la condition DeConcini

  • 29 Amendement adopté par 73 voix contre 27 : Compendium, p. 486.

20Vu que le Sénat avait déjà consenti au traité de neutralité, il était trop tard pour revenir sur la condition DeConcini ; on ne voulait pas mettre en péril un succès si chèrement acquis. C’est donc lors de l’examen du traité relatif au canal de Panama que le Sénat adopta la réserve suivante, censée atténuer la portée de la condition DeConcini29 : « Conformément à l’adhésion des Etats-Unis au principe de non-intervention, toute action prise conformément aux traités et à leurs modifications dans l’exercice du droit visant à assurer que le canal demeure ouvert, neutre, sûr et accessible, n’aura pour but que d’assurer que le canal demeure ouvert, neutre, sûr et accessible et ne saurait être interprétée comme un droit d’intervention dans les affaires intérieures de la République de Panama ou une ingérence dans son indépendance politique ou son intégrité souveraine. »

  • 30 Voir à ce propos Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5538-5539.

21Faisons observer que cette réserve couvre les deux traités mais n’est attachée qu’au traité relatif au canal de Panama dont la validité expire en 1999 : à cette date, la réserve devrait disparaître avec le traité, malgré la teneur même de la réserve30 ; le tempérament à la condition DeConcini expire donc à la fin de ce siècle, alors que subsiste ladite condition qui envisage l’usage de la force au Panama au siècle prochain.

22En présence de ces textes, la démarche ordinaire serait d’en examiner le contenu, d’en expliciter le sens et, en cas de doute, d’interpréter le droit conformément aux règles usuelles. Néanmoins, avant de procéder à cette opération, nous estimons utile de dresser un diptyque des positions adoptées par les Parties et des divers cas d’application envisagés. Nous verrons ainsi que les Parties, si elles ont souscrit au même texte, lui ont accordé des interprétations souvent diamétralement opposées et apparemment irréconciliables.

2. La position des Etats-Unis

a) L’interprétation des dispositions conventionnelles

  • 31 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 228.

23Au cours des hearings, on a tenté de justifier le recours unilatéral à la force en se fondant uniquement sur l’article IV : on a par exemple prétendu que le droit d’agir unilatéralement et individuellement ne faisait aucun doute, car l’obligation de maintenir le régime de neutralité emporte avec elle le droit de prendre les mesures nécessaires à l’accomplissement de cette obligation31. Cependant, l’inconfort résultant de l’absence d’autorisation expresse d’user unilatéralement de la force était manifeste et il fallut l’adoption de l’accord du 14 octobre 1977 pour qu’une argumentation juridique plus satisfaisante pût être avancée.

  • 32 Report, p. 6.

24Selon le Comité des Relations étrangères, le sens du leadership amendment est évident : il fixe le droit des Etats-Unis de défendre le canal par la force, sans toutefois en faire une obligation automatique. Il autorise les Etats-Unis à introduire des forces armées au Panama, quelle que soit la menace dirigée contre le canal et quel que soit le moment ; l’existence ou non d’une menace sera déterminée par les Etats-Unis, ainsi que les mesures à adopter pour défendre le canal et l’opportunité d’user de ces mesures. Les Etats-Unis peuvent agir comme ils l’entendent contre toute menace portée au canal, interne ou externe, militaire ou non ; ces droits prennent naissance lors de l’entrée en vigueur du traité et n’ont pas de fin32.

  • 33 Ibid., p. 7. De son côté, le Département de la Justice corroborait l’opinion du Comité en précisant (...)

25Toujours selon le Comité, le second paragraphe de l’amendement n’affecte en rien la portée du premier. Certes, l’usage du territoire panaméen peut être nécessaire pour défendre le canal, mais cet usage sera accessoire à la défense. Il sera un moyen dirigé vers ce but et non un but en soi : il n’aura pas comme finalité la prise de possession du territoire panaméen. Les concepts d’intégrité territoriale et d’indépendance politique du Panama sont parties intégrantes du traité et toute action visant à préserver le régime de neutralité ne sera jamais dirigée contre ces principes. En cas de conflit entre les deux paragraphes, le premier prévaut sans l’ombre d’un doute, vu que les droits conférés au premier paragraphe sont formulés en termes absolus33.

  • 34 Voir en particulier Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 564-567, 3215 et ss.
  • 35 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Comm (...)
  • 36 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4616.
  • 37 Ibid., pp. 1390-1391 et 4616.
  • 38 Ibid., pp. 4617-4618 et 5190-5193.

26Malgré cette interprétation qui permettait toutes les actions possibles, le leadership amendment ne fut pas jugé assez clair34. En particulier, une étude de la bibliothèque du Congrès aboutit à la conclusion « qu’il n’était pas certain que les Etats-Unis fussent autorisés à intervenir en cas d’agression ou de menace d’origine panaméenne35. » Cette incertitude entraîna l’adoption de la condition DeConcini. Selon l’auteur de la condition, le droit d’user de la force ne souffre ni condition, ni exception, ni limitation36. Les Etats-Unis interprètent seuls quand un danger existe pour la neutralité du canal. Toutefois, il importe de préciser avec force le droit d’intervention en cas de menace d’origine interne, soit dans l’hypothèse de grèves, émeutes, Gouvernement inamical ou soulèvement populaire qui pourraient provoquer la fermeture du canal. La condition permet le recours à la force en territoire panaméen sans le consentement préalable du Gouvernement panaméen. Dans leurs relations avec les autres Etats, les Etats-Unis n’interviennent pas, d’ordinaire, dans les affaires intérieures ; toutefois, une dérogation est nécessaire, vu l’intérêt vital du canal pour la sécurité économique et militaire des Etats-Unis et vu les relations spéciales existant entre le Panama et les Etats-Unis37. Nous nous devons d’ajouter que cette condition fut vigoureusement combattue au sein du Sénat, en particulier parce qu’elle permettait d’intervenir sous n’importe quel prétexte38.

  • 39 Vu que la condition DeConcini ne vise que des actions prises pour rouvrir le canal ou rétablir son (...)

27Enfin, le tempérament à la condition DeConcini était plus un geste psychologique destiné à mettre un peu de baume sur l’ire panaméenne qu’une limitation de la condition. En effet, la condition modifie le paragraphe premier du leadership amendment sans en altérer le second ; de plus, le tempérament ne porte pas atteinte au caractère unilatéral de l’action des Etats-Unis39.

b) Cas d’application envisagés

  • 40 Il est nécessaire d’ajouter que certaines d’entre elles furent formulées avant l’adoption de l’acco (...)

28Parmi la multitude d’hypothèses dans lesquelles les Etats-Unis estiment avoir le droit d’user unilatéralement de la force, nous en énumérons, à titre d’exemples, les plus fréquemment invoquées40.

    • 41 Report, p. 6.
    • 42 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 244.
    • 43 Canal Operation, Hearings, p. 519 ; Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearing (...)

    La défense du canal ne crée pas d’obligation automatique d’user de la force : elle permet aux Etats-Unis d’introduire des forces armées, à leur choix, quand cela leur semble nécessaire et quelle que soit la menace41. Les Etats-Unis ont l’obligation de maintenir le régime de neutralité : même s’ils ont le choix des moyens, le devoir subsiste42. On a aussi prétendu que les Etats-Unis ont non seulement le droit mais le devoir d’intervenir si le canal est fermé par l’attaque d’un tiers ou par des forces internes43.

    • 44 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 239.

    Il ne fait aucun doute que les Etats-Unis ont le droit unilatéral d’agir en cas d’attaque externe44.

    • 45 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, pp. 483 et 491.

    Si le but du recours à la force n’est pas l’intervention dans les affaires intérieures, les Etats-Unis ont le droit de prendre les mesures nécessaires, qu’il s’agisse d’une menace externe ou interne ; en un tel cas, il ne s’agirait pas d’une intervention, mais d’un « droit de rentrée spécifique45. »

    • 46 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 408-409.
    • 47 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 56.
    • 48 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 5, pp. 74-75.
    • 49 Ibid., part. 1, p. 79.

    Après l’an 2000, le Panama sera à même de s’occuper des menaces d’origine interne, quoiqu’on ne puisse pas faire confiance à la Garde nationale46. En cas d’attaque de l’extérieur, le Panama n’a pas les moyens de la repousser et l’assistance des Etats-Unis sera nécessaire47. Si le Panama estime que le régime de neutralité est menacé, demande l’aide des Etats-Unis et ne l’obtient pas, il est autorisé à se tourner vers d’autres Etats48, quoique cette possibilité soit mise en doute49.

    • 50 Ibid., part. 1, pp. 71 et 97 ainsi que part. 4, p. 92, opinions des négociateurs Vance et Linowitz (...)
    • 51 Ibid., part. 3, p. 526 et part. 1, p. 169 ; Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, (...)
    • 52 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 39-42.
    • 53 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 292.

    L’intervention est possible même en cas de menace interne, à condition d’être nécessaire, raisonnable et dirigée seulement vers la protection du droit de transit50. En particulier, si le Panama invite des forces militaires étrangères, il s’agirait d’une alliance incompatible avec le régime de neutralité et les Etats-Unis pourraient prendre les mesures jugées adéquates, sans que ce soit une intervention dans les affaires intérieures du Panama51. Les Etats-Unis auraient le droit et le devoir d’agir du fait que le traité de neutralité couvre l’ensemble de la République52 ; d’ailleurs, si les Soviétiques établissent une base au Panama, les Etats-Unis doivent agir, avec ou sans traité, vu la menace pour leur sécurité nationale53.

    • 54 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 62.
    • 55 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 131.

    L’intervention est possible contre le Panama, par exemple en cas de changement de gouvernement54 ou d’émeutes menaçant le canal. Si un Gouvernement marxiste prend le pouvoir et entrave la liberté de transit, le droit d’intervention existe et les Etats-Unis sont libérés des termes du traité, vu la violation de celui-ci par le Panama55.

    • 56 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 14 et 19.

    Le droit de défendre unilatéralement le canal existe indépendamment de l’accord du 14 octobre 1977 et découle naturellement du traité qui garantit le libre usage et le droit de transit expéditif : si l’accès est interdit ou entravé, les Etats-Unis ont le droit de prendre les mesures de leur choix pour assurer le libre accès et le droit de transit expéditif56.

    • 57 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 56 et 189.
    • 58 Ibid., pp. 217-218.

    Avec ou sans traité, il y a des circonstances dans l’histoire où une nation accomplit des actes qui constituent une violation des traités, lorsque ses intérêts nationaux vitaux sont en jeu57. D’ailleurs, les clauses relatives à l’intervention et à la neutralité donnent assez de latitude pour adopter ultérieurement n’importe quelle interprétation : les Etats-Unis auront toujours les avantages de la force majeure et useront de la force si leur interprétation est combattue58.

29Au terme de ce survol, nous n’envisageons pas de nous prononcer sur la légitimité des diverses opinions émises. Il sied toutefois de relever les points suivants : l’affirmation générale d’un droit de recours unilatéral à la force se fonde exclusivement sur les articles IV et V ainsi que sur l’accord du 14 octobre 1977. Le désaccord existe sur la question de savoir si les Etats-Unis ont un droit ou un devoir de recourir à la force en certaines circonstances. Le recours à la force est envisagé moins pour défendre le régime de neutralité que les intérêts de la sécurité nationale. Le consentement du Panama à une intervention armée est soigneusement ignoré ou, plus exactement, dénié. Enfin, le recours à la force est considéré comme un moyen de dissuader le Panama de violer le traité : la menace externe est certes envisagée, mais à titre subsidiaire.

3. L’interprétation panaméenne

  • 59 Pour le texte, voir Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5940-5964.

30Les traités ayant été soumis au plébiscite du peuple panaméen, les sources contenant la position du Panama sont réduites : point de hearings ni de débats parlementaires. Seuls sont à notre disposition les communiqués de presse du Ministère des Affaires étrangères, en particulier celui du 25 avril 1978 qui reflète la position officielle du Gouvernement panaméen sur les diverses modifications apportées au traité par le Sénat59, ainsi que le texte de quelques conférences et discours prononcés par des négociateurs panaméens à l’Assemblée nationale.

  • 60 Discours du 19 août 1977 de l’Ambassadeur Bethancourt: Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. (...)
  • 61 Panama Canal Treaty (Disposition of United States Territory), Hearings, part. 3, p. 271.
  • 62 Discours du 30 septembre 1977 de l’Ambassadeur Lopez Guevara : Hearings before the Com. on For. Sel (...)

31Avant l’accord du 14 octobre 1977, le Panama affirme avec vigueur qu’il n’a pas donné aux Etats-Unis un droit d’intervention, mais seulement l’assurance que le canal sera neutre à perpétuité60 : l’article IV ne fait même pas des Etats-Unis les garants du canal, parce que le Panama s’y est opposé lors des négociations61. La négation de tout droit d’intervention est formelle : le droit d’intervention a été banni du vocabulaire diplomatique et de la pratique ; seuls les canons, l’arme atomique et les baïonnettes donnent ce « droit »62.

  • 63 Exposé de Torrijos du 21 octobre 1977 : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3181 ; voir aus (...)
  • 64 Ibid., p. 3238.

32Lors de l’adoption de l’accord du 14 octobre 1977, Torrijos déclara qu’il ne voulait pas que le canal soit sans défense mais qu’il ne voulait pas non plus d’un excès de protection : l’accord du 14 octobre avait pour conséquence que si le Panama était attaqué et ne pouvait y faire face, il pesait sur un bouton et, lorsque la sonnerie se faisait entendre aux Etats-Unis, ces derniers étaient obligés d’accourir au secours du Panama63. Torrijos déclara en outre qu’il s’était opposé à toute clause qui permettrait à un Etat étranger d’intervenir au Panama : les Etats-Unis n’avaient un droit de défendre le canal qu’en cas d’attaque par une grande Puissance. Le même jour, le négociateur Royo, qui devait ensuite assumer la Présidence, dit que l’accord ne stipulait même pas que les Etats-Unis pouvaient agir militairement pour éviter une attaque mettant en danger la neutralité du canal64.

  • 65 Ibid., p. 3215.
  • 66 Ibid., p. 4841, opinion du conseiller juridique du Ministère panaméen des Affaires étrangères ; il (...)

33Il fut rappelé à plusieurs reprises qu’une « intervention » des Etats-Unis ne pourrait prendre place que si une autre Puissance attaquait le Panama65, étant entendu que cette intervention devrait recevoir l’agrément du Panama. Cette position n’est cependant pas uniforme : il fut précisé que ce n’était qu’en cas d’attaque par un tiers que le Panama devrait souscrire à la participation des Etats-Unis à la défense du canal. En l’an 2000, le Panama aura la responsabilité principale de défendre le canal et ce n’est que s’il y a intervention d’un tiers Etat et que la République de Panama a vainement épuisé ses moyens de défense que l’Etat territorial peut s’entendre avec les Etats-Unis pour mener à bien la défense du canal66.

  • 67 Ibid., pp. 5944 et ss.
  • 68 Ibid., pp. 5949-5950.
  • 69 Ibid., p. 5954.

34Dans son communiqué du 25 avril 1978, le Gouvernement panaméen insiste avec force sur le passage du leadership amendment prohibant l’intervention67 : de toute évidence, le second paragraphe prime le premier et toute action des Etats-Unis doit respecter ce principe ancré dans la Charte des Nations Unies. L’intervention a été proscrite en droit international, ce qui ne signifie pas qu’elle ne puisse se produire, à l’instar d’un crime en droit interne. Quant à la réserve DeConcini, elle est tout simplement « abominable » car elle va à l’encontre du principe de non-intervention : fort heureusement, sa teneur a été atténuée et le spectre de l’intervention est désormais écarté68. Vu la limitation qui lui a été apportée par le tempérament, on peut même dire que la condition DeConcini n’est plus en vigueur69.

  • 70 Pour un extrait, voir ibid., p. 5949.

35La position du Panama n’est cependant pas dénuée d’ambiguïtés ou de contradictions car, dans ce même communiqué, on admet que le Panama a accordé aux Etats-Unis, par le leadership amendment, le droit d’agir unilatéralement pour la défense du canal ; référence est faite à une lettre du 15 mars 1978 adressée par Torrijos à Carter dans laquelle celui-là reconnaît la capacité unilatérale de chaque Etat de préserver le régime de neutralité contre des menaces, des attaques ou une fermeture du canal et d’assurer le transit prioritaire des navires de guerre en cas d’urgence70.

4. Points de divergence et de convergence

36L’établissement précis des points de divergence et de convergence entre les Etats-Unis et le Panama est une tâche difficile du fait qu’il n’y a pas d’interprétation unique des diverses dispositions conventionnelles, tant au Panama qu’aux Etats-Unis. Néanmoins, le rapport du Comité des Relations étrangères et les explications du Sénateur DeConcini, d’une part, le communiqué du 25 avril 1978, d’autre part, peuvent être considérés comme reflétant les tendances prédominantes de chaque Partie, quoique cela ne permette pas d’exclure d’autres opinions.

37Les points de divergence essentiels sont les suivants :

  1. La sécurité du canal est une œuvre commune et le Panama en sera le principal responsable dès le siècle prochain (Panama). L’engagement est certes commun, mais sa mise en œuvre est unilatérale et laissée à l’initiative de chaque Partie (Etats-Unis) ;

  2. Le second paragraphe du leadership amendment interdit l’intervention, l’atteinte à l’intégrité territoriale et à l’indépendance politique du Panama, ce qui exclut implicitement le droit des Etats-Unis de recourir unilatéralement à la force (Panama). Le premier paragraphe du leadership amendment l’emporte sur le second : les droits conférés par le premier paragraphe sont absolus (Etats-Unis) ;

  3. Le principe de non-intervention signifie qu’il ne faut pas chercher le démembrement du Panama ou la rupture de ses institutions (Etats-Unis). Une telle interprétation est trop étroite : le principe de non-intervention paralyse toute action militaire des Etats-Unis en territoire panaméen (Panama) ;

  4. Les Etats-Unis ont le devoir de venir en aide au Panama à sa demande (Panama). Les Etats-Unis ont le droit de le faire, mais non l’obligation (Etats-Unis) ;

  5. Les Etats-Unis doivent secourir le Panama à sa demande (Panama). Les Etats-Unis décident librement d’agir, avec ou sans requête panaméenne (Etats-Unis) ;

    • 71 Voir Ibid., pp. 3234 et 4828-4855.

    Les Etats-Unis doivent secourir le Panama seulement si ce dernier est attaqué de l’extérieur et ne peut résister (Panama). Les Etats-Unis peuvent agir quelle que soit la menace, en particulier lorsque le Panama est l’agresseur, et ils déterminent unilatéralement si une menace existe (Etats-Unis). Cette dernière divergence est sans conteste la plus sérieuse71.

38De façon schématique, les divergences essentielles portent sur la possibilité de recours unilatéral à la force, sur le droit ou le devoir de défendre par la force le régime de neutralité, sur le droit des Etats-Unis de s’opposer à une menace ou attaque d’origine interne, sur la portée du principe de non-intervention et, de manière générale, sur le partage des responsabilités en matière de maintien du régime.

  • 72 Voir note 70 ci-dessus.

39Une telle énumération laisse peu de place aux points de convergence entre les deux Etats. On pourrait même soutenir sans exagération qu’il n’y en a point. Néanmoins, la lettre de Torrijos à Carter du 15 mars 1978 dont nous avons fait état72 admet que les Parties à l’accord du 14 octobre 1977 ont reconnu le droit unilatéral de chaque Etat de préserver le régime de neutralité, ce qui semble atténuer la portée du principe de non-intervention brandi à tout propos sans qu’une définition précise lui soit donnée. L’invocation constante et parfois confuse du principe de non-intervention a obscurci le débat de façon permanente et il est malaisé, au travers des déclarations panaméennes, de distinguer comment se concilient le principe de non-intervention et la reconnaissance d’un droit unilatéral d’action. Apparemment, le Panama a reconnu qu’il ne pouvait ôter d’une main ce qu’il avait donné de l’autre, soit accorder un droit unilatéral d’action et lui opposer en même temps le principe de non-intervention. Même si cette convergence est admise, on ne distingue pas clairement si le Panama a accédé à un droit unilatéral de recours à la force et, si oui, dans quelles circonstances. Une autre conviction est partagée par les deux Etats : tous deux ont la responsabilité commune de maintenir le régime de neutralité. ce qui n’est qu’une redite de la maxime pacta sunt servanda. Ainsi, les points de convergence sont extrêmement rares, voire inexistants si l’on ne prend en considération que les manifestations de volonté les plus radicales du Panama et des Etats-Unis.

40En présence de cet imbroglio, il importe de se pencher attentivement sur les textes adoptés et d’en déterminer le sens, en se détachant de tout préjugé partisan. Au-delà des aspirations secrètes ou avouées de chaque Partie, ou derrière celles-ci, les dispositions conventionnelles ont établi un système de garantie agréé par les deux Parties : les mots possèdent un sens – commun ou juridique – cohérent qu’il nous appartient de dégager.

B. Esquisse de solution

1. Principes directeurs

a) Les affirmations et les silences du droit

  • 73 CPJI, Série A, N° 9, p. 18, affaire du Lotus ; voir toutefois CPJI, Série A, N° 23, p. 26.

41Par l’article IV, les Etats-Unis et le Panama s’engagent à maintenir le régime de neutralité. Au siècle prochain, le canal sera sous la souveraineté du Panama, de sorte qu’une action militaire unilatérale des Etats-Unis en territoire panaméen pour protéger le canal constituerait une intervention. Admettre ce droit d’intervention sur la base du seul article IV serait prétendre que le Panama y a accédé, à l’avance. Dans les traités antérieurs, comme dans d’autres traités de garantie, ce droit était expressément prévu, ce qui n’est plus le cas dans le nouvel article IV. Les restrictions à la souveraineté ne se présument point et, quand elles existent, doivent être interprétées restrictivement73 ; seule une stipulation expresse permettrait d’affirmer l’existence d’un droit de recours unilatéral à la force.

42Le leadership amendment apporte les affirmations suivantes : chacun des deux Etats a le droit d’agir isolément contre toute agression ou menace dirigée contre le canal ou le transit pacifique. Conséquence de ce qui précède, le consentement de l’autre Partie n’est pas nécessaire. En outre, toute action ne peut viser qu’à maintenir le canal sûr, ouvert et accessible : un droit d’intervention dans les affaires internes du Panama n’existe pas.

43En revanche, le leadership amendment ne dit pas expressément si l’action unilatérale des Etats-Unis peut être armée. Certes, le terme de défense implique l’usage de la force, mais on ne saurait admettre un tel recours à la force sur la foi de ce seul argument. Le leadership amendment ne dit pas non plus si l’action des Etats-Unis, militaire ou non, peut être dirigée contre une menace interne, d’origine panaméenne. Il est vrai que chaque Etat peut agir isolément contre toute menace, mais ce droit est incompatible avec le principe de non-intervention inscrit dans le même article. Enfin, on ne sait comment concilier une action unilatérale des Etats-Unis visant à protéger le canal et le respect de l’intégrité territoriale et de l’indépendance politique du Panama.

44La condition DeConcini, malgré les critiques dont elle fut l’objet au Panama, apporte des précisions et restrictions utiles : les Etats-Unis et le Panama ont le droit d’user librement de la force. L’usage de la force par les Etats-Unis au Panama est possible même contre une menace d’origine interne. Il n’est autorisé que dans deux circonstances : si le canal est fermé et si son fonctionnement est entravé. Enfin, le Panama a aussi le droit d’user de la force sur son territoire.

  • 74 Voir ci-dessus, p. 201 ; voir aussi Molina, op. cit., p. 248.

45Nous avons vu que le tempérament à la condition DeConcini était inutile du fait que le paragraphe 2 du leadership amendment interdisant l’intervention n’avait pas été altéré par la condition74. De plus, ce tempérament expire en 1999. Même si les Parties s’entendent avant cette date pour le maintien en vigueur du tempérament, la situation ne sera pas modifiée au regard du droit de recours unilatéral à la force.

46Nous constatons donc que l’inoffensif article IV du traité de neutralité a été substantiellement modifié et complété : l’engagement moral commun, quelque peu symbolique, a été remplacé par le droit de chaque Partie de recourir à la force, en des circonstances limitées, pour protéger le régime.

47La portée des textes, telle que nous l’avons exposée, ne résulte pas d’une œuvre d’interprétation approfondie, mais est le fruit de leur simple lecture. Nous sommes en droit d’affirmer qu’une seule conclusion se dégage clairement des textes : le Panama a accepté, à l’avance et à perpétuité, que les Etats-Unis peuvent faire un usage unilatéral de la force sur son territoire pour rouvrir le canal ou rétablir son fonctionnement, suite à une attaque ou menace d’origine interne ou externe.

48Il s’agit en quelque sorte du plus petit dénominateur commun entre le Panama et les Etats-Unis. Pour savoir si d’autres situations permettent le recours unilatéral à la force et si ce droit existait avant l’adoption de la condition DeConcini, il sied de procéder à l’interprétation détaillée des dispositions conventionnelles pertinentes.

b) L’objet et le but de la garantie

  • 75 Pour son texte, voir RGDIP, vol. 73, 1969, p. 919.

49Nous avons mentionné que l’accord du 14 octobre 1977, par sa formulation même, suggérait la possibilité d’user de la force. Ainsi, les termes attaque et menace ont une connotation manifestement hostile appelant une riposte non pacifique ; néanmoins, le recours unilatéral à la force n’est pas explicitement autorisé. Force nous est donc d’interpréter le traité à la lumière des principes dégagés par la jurisprudence internationale et la Convention de Vienne sur le droit des traités de 196975.

  • 76 En adoptant l’article 31 et en incluant plusieurs éléments dans la même formule, la Commission du d (...)
  • 77 Pour quelques exemples de distinction, voir Yasseen, M., « L’interprétation des traités d’après la (...)
  • 78 Nous rechercherons également si d’autres principes d’interprétation viennent renforcer ou atténuer (...)

50L’article 31, alinéa 1, de ladite convention déclare qu’« [u]n traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer aux termes du traité dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but76. » Nous examinerons donc l’objet et le but de la garantie, sans faire de distinction entre eux77, afin de savoir si le recours unilatéral à la force était dicté par le bien commun recherché par les Parties, dans la mesure où chaque Partie possède la même conception du bien commun. Sans vouloir faire œuvre divinatoire, nous tiendrons compte de la volonté des Parties telle qu’elle fut exprimée ou tue : en ce domaine, des considérations politiques ou psychologiques peuvent expliquer les raisons d’un silence qualifié. On doit par conséquent se demander non seulement pourquoi les Parties ont affirmé quelque chose, mais encore pourquoi elles ont gardé un silence prudent sur certains aspects du problème78. Nous serons ainsi en possession d’une réponse générale à la question posée. Nous tâcherons ensuite de dresser un tableau des diverses situations pouvant justifier ou non un recours à la force, en indiquant les conditions présidant à l’usage de la force. Cet exposé n’aura pas la prétention d’être exhaustif et visera uniquement à donner un aperçu des multiples problèmes à même de surgir, problèmes auxquels le traité, dans son libellé compréhensif, n’a pas apporté de solutions bien définies.

51Le but du traité est connu : établir un régime d’utilisation du canal de telle sorte que tous les navires bénéficient en tout temps de la liberté de transit. Notre attention doit cependant se porter sur un champ d’investigation plus restreint : la garantie du régime. L’objet ou le but de la garantie consiste à assurer en permanence l’ouverture du canal et sa sécurité, conformément au régime établi. Si par extraordinaire le canal est fermé ou en péril, la garantie est mise en œuvre pour rétablir ou préserver le régime.

52Les causes de fermeture ou de mise en danger du canal peuvent être naturelles ou humaines. Dans ce cas-ci, l’hypothèse la plus vraisemblable est celle d’une action violente de l’homme, de l’extérieur ou de l’intérieur. Afin d’éviter un tel résultat, il importe que les garants aient les moyens de préserver l’objet de la garantie : ces moyens sont variables mais, en des situations extrêmes, seul le recours à la force permet d’écarter la menace ou de réprimer l’atteinte. La nécessité de pouvoir recourir à la force explique également qu’une telle action doive être entreprise sans délai et laissée à l’initiative de chacun des garants : l’efficacité de la garantie dépend de la liberté d’action des Etats-Unis ou du Panama.

53C’est en ayant ce but à l’esprit que les Parties ont débattu du système à mettre sur pied. Plusieurs possibilités leur étaient offertes afin d’assurer l’efficacité de la garantie :

  1. Responsabilité exclusive du riverain ;

  2. Responsabilité exclusive des Etats-Unis ;

  3. Responsabilité principale du souverain et subsidiaire du co-garant, ce dernier n’intervenant que sur demande du souverain ;

  4. Garantie conjointe et solidaire : les garants ne peuvent agir que d’un commun accord ;

  5. Garantie conjointe et individuelle : chaque garant est libre d’adopter les mesures de mise en œuvre de son choix, sans devoir obtenir le consentement de l’autre.

54La première possibilité était inacceptable pour les Etats-Unis, désireux de contrôler la voie d’eau en cas de besoin et conscients que le Panama n’avait pas les moyens militaires de faire face à une situation d’urgence.

55La deuxième hypothèse était inacceptable pour le Panama et inapplicable en fait, du moment que les Etats-Unis s’étaient engagés à évacuer leurs forces à la fin du siècle.

56La troisième solution n’est pas expressément rejetée par les articles IV et V du traité de neutralité, par l’accord du 14 octobre 1977 et par le traité relatif au canal de Panama. En effet, ce dernier confie la responsabilité principale de la sécurité du canal aux Etats-Unis jusqu’en l’an 2000, impliquant de ce fait que la responsabilité sera ensuite transmise au Panama. L’article V du traité de neutralité n’autorise que le Panama à maintenir des forces et installations militaires sur son territoire, ce qui signifie que ces forces auront la tâche de veiller à la sécurité du canal. Couronnant l’ensemble, l’article IV du traité de neutralité définit en termes généraux l’engagement commun des deux Parties. Cependant, l’article IV et surtout le leadership amendment et les autres modifications n’admettent pas ce partage des responsabilités et, en particulier, ne prévoient pas l’entrée en lice du co-garant seulement sur demande du souverain. La raison en est aisément explicable, car ces amendements ont en vue des situations particulières, étrangères au cours normal des choses et appelant une réplique immédiate ; par conséquent, la troisième solution n’est applicable qu’en période de calme et d’harmonie entre les Parties.

57La quatrième solution, celle de la garantie conjointe et solidaire, était inacceptable pour la même raison, car postulant une action communément agréée par les Parties. En outre, une garantie conjointe suppose que l’objet garanti se trouve hors du champ territorial des garants ; dans le cas contraire, le souverain possède ipso facto une responsabilité plus étendue.

  • 79 On a relevé aux Etats-Unis que, depuis 1942, le canal était bien protégé contre le sabotage ou les (...)
  • 80 Cette vérité fut maintes fois rappelée ; voir Hearings before the Com. on For. Rel., part. I, p. 10 (...)

58C’est finalement un amalgame des troisième et cinquième solutions qui fut adopté, et ce en raison de la nécessaire distinction entre la sécurité interne du canal et sa défense externe. La sécurité interne du canal, soit la surveillance et le contrôle destinés à éviter tout sabotage, ne pose pas de problème particulier et est confiée à la Garde nationale du Panama79. Si en principe la sécurité interne ne soulève pas de difficulté lorsque le Panama coopère80, il existe tout de même des situations où le riverain ne peut plus ou ne veut plus assurer cette sécurité interne et où le co-garant doit pouvoir intervenir : vu que cette intervention pourrait être dictée par le comportement délictueux du riverain, il serait utopique d’assortir cette intervention de l’exigence du consentement préalable du souverain. A l’inverse, dans son action de sécurité interne, la Garde nationale panaméenne agira indépendamment et, en cas d’alerte, on ne saurait concevoir qu’elle demande l’aval des Etats-Unis avant de prendre une initiative. Ainsi, la sécurité interne du canal exige l’indépendance d’action de chacun des garants, celle du Panama en raison de sa souveraineté sur la voie d’eau, celle des Etats-Unis en raison de la nécessité, en cas extrêmes, de défendre le libre transit contre les agissements du co-garant lui-même.

  • 81 Voir Ryan, op. cit., pp. 145-146.
  • 82 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 12-13.
  • 83 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 240 et ss ; voir cependant ibid., p. 197.

59La défense externe est celle à assumer en cas de menace conventionnelle ou nucléaire. Si l’attaque est nucléaire, le canal sera indéfendable comme c’était le cas jusqu’à maintenant81. Si l’attaque est conventionnelle, la défense du canal dépend surtout de la capacité de la marine de contrôler les abords du canal82 ; les experts militaires américains ont conclu que les forces aériennes et navales auront, en l’an 2000, les moyens de surveiller les approches du canal, de sorte que toute crainte d’invasion de l’isthme peut être écartée83. Si la défense du canal s’opère en haute mer, il faut s’interroger sur la nécessité de prévoir dans le traité un mode spécial de garantie. Les Etats-Unis ont voulu se prémunir de toute surprise, envisager toutes les possibilités ; en effet, on ne peut exclure un conflit armé opposant le Panama à ses voisins et mettant en péril le libre transit ; de même, une faille du système de défense en haute mer est concevable et, à ce moment-là, la défense du canal doit s’effectuer aussi en territoire panaméen : c’est pour écarter toute faille que la possibilité d’action individuelle a été instaurée. La nécessité d’un mécanisme unilatéral de mise en œuvre, sans consultation du co-garant, est ici aussi impérieuse. La fermeture du canal – ou la menace de sa fermeture – serait une situation grave appelant une mesure urgente et immédiate : une telle mesure ne peut être appliquée avec efficacité si elle doit d’abord faire l’objet de pourparlers entre les deux Etats, pourparlers qui peuvent se prolonger et rendre aléatoire la réouverture du canal. La conclusion est donc que chaque Etat doit pouvoir agir individuellement, solution implicitement contenue dans l’article IV et explicitée dans l’accord du 14 octobre 1977 : sur cette question précise, Torrijos avait sans doute raison d’affirmer que l’accord du 14 octobre 1977 ne modifiait pas le traité originel. En dernière analyse, si l’on écarte le fait de la nature, une fermeture du canal ne pourrait être provoquée que par une action violente de l’homme et la réplique ne saurait être que de même nature. La prise en considération de tous ces éléments ne peut aboutir qu’à une conclusion : le droit d’action unilatéral inclut l’usage de la force, même contre le Panama ; l’accord du 14 octobre 1977 n’a fait que transcrire, en termes pas très précis il est vrai, cette nécessité.

60L’accord du 14 octobre 1977 n’a été adopté que parce que certains milieux, aux Etats-Unis, estimaient que le droit de recours unilatéral à la force, y compris contre le Panama, n’était pas clairement établi dans le traité : c’est le seul but de l’accord, sa seule raison d’être. L’accord du 14 octobre 1977 autorise chaque Partie à user de la force pour préserver le régime de neutralité ; autorise-t-il aussi l’usage de la force entre les garants, en particulier des Etats-Unis contre le Panama ? La réponse ne peut être qu’affirmative. L’usage unilatéral de la force au Panama est accordé aux Etats-Unis, quel que soit l’auteur de l’attaque : les deux Parties ont insisté sur le fait que l’usage de la force serait dirigé contre l’auteur de la menace, quel qu’il soit. L’accord préalable du Panama, de cas en cas, n’est pas nécessaire, il est donné une fois pour toutes, à l’avance. Il eût été possible de rédiger l’accord du 14 octobre 1977 en ces termes : « Les Etats-Unis auront le droit, après avoir obtenu l’accord du Panama, de… » ; une telle formulation a sciemment été évitée. Ainsi, l’accord du 14 octobre 1977 autorise les Etats-Unis à recourir à la force et à faire irruption au Panama, dès qu’ils estiment qu’une menace pèse sur le régime de neutralité ou dès qu’une attaque lui est portée. Si l’attaque ou la menace est extérieure, l’action des Etats-Unis serait en même temps une assistance apportée au Panama dont ce dernier aurait d’ailleurs mauvaise grâce à contester l’opportunité. Si la menace est d’origine interne, la seule garantie contre des abus offerte au Panama réside dans le paragraphe 2 du leadership amendment interdisant l’intervention dans les affaires intérieures : toute action militaire unilatérale ne visera qu’à rétablir l’intégrité du régime de neutralité et non à influer sur la vie politique interne du Panama. La distinction entre ces deux sortes d’intervention, dans des cas-limite, n’est guère aisée et ne pourra le plus souvent être établie que ex post facto.

61Le but de l’accord du 14 octobre 1977 consistait par conséquent à obtenir du Panama son aval pour user de la force même contre l’autre Partie à l’accord. Les négociateurs ne se sont pas réunis pour débattre de ce qui n’était pas contesté : il faut tout de même leur accorder le bénéfice d’une intelligence et d’un bon sens normaux et admettre qu’ils ont adopté une solution permettant de donner plein effet aux dispositions du traité et non une interprétation paralysant la mise en œuvre de la garantie. La formulation même de l’accord du 14 octobre 1977 indique que l’objet et le but de la garantie seront assurés par tous les moyens, y compris le recours à la force, qu’une Partie jugera opportuns d’employer, même sur le territoire de l’autre, sans devoir au préalable procéder à des consultations bilatérales.

  • 84 En ce sens, voir Sammartin, op. cit., pp. 122-123 ; Molina, op. cit., pp. 233-237.

62Ce droit de recours unilatéral à la force, même contre le Panama, existait-il dans le traité primitif ? N’oublions pas que Torrijos, après la conclusion de l’accord du 14 octobre 1977, déclara que rien n’avait été modifié au traité de neutralité ; de plus, lors de la cérémonie de signature des traités, il fit observer que son pays était placé sous le parapluie du Pentagone et que le traité de neutralité, s’il était mal interprété par les générations futures, pourrait devenir un instrument permanent d’intervention. Il semble bien que les négociateurs aient admis que le droit de recours unilatéral à la force était implicitement contenu dans l’article IV, mais, pour des motifs politiques, ce droit ne fut pas expressément mentionné dans le corps de l’article84 ; une telle inclusion aurait hypothéqué l’issue du scrutin au Panama. Les Parties avaient volontairement résolu de rester dans le vague, quitte à adopter ultérieurement une déclaration interprétative reconnaissant ouvertement ce qui avait été laissé dans l’ombre : les événements voulurent qu’une telle déclaration fût adoptée avant le scrutin panaméen, ce qui est préférable, les Panaméens ne pouvant objecter d’un vice de consentement. Il est d’ailleurs symptomatique que les négociateurs panaméens, après la conclusion du traité, ne clamèrent pas victoire, reconnaissant que certaines clauses étaient mauvaises pour le Panama, voire détestables ; comment interpréter de tels propos si ce n’est que la possibilité du recours à la force par les Etats-Unis planerait toujours sur le Panama ?

63Une fois admis le droit de recours unilatéral à la force, le problème est celui de la détermination des circonstances exactes dans lesquelles ce recours est autorisé. Selon l’accord du 14 octobre 1977, chaque Etat a le droit de défendre le canal « contre toute menace au régime de neutralité ». S’agit-il d’une menace armée ou de toute autre menace ? S’agit-il d’une menace au libre transit ou à la stabilité des droits de péage ? Dans leurs commentaires, les experts des Etats-Unis ont parfois penché pour une interprétation très large, rappelant que chaque Partie avait la faculté de se prononcer librement sur l’existence d’une menace ou d’une attaque. En fait, l’accord du 14 octobre 1977 autorise chaque Partie à agir contre toute agression ou menace qui porterait atteinte à la liberté de transit pacifique ; le paragraphe 2 ajoute que toute action n’aura pour but que de maintenir le canal ouvert, sûr et accessible. Par conséquent, le recours à la force ne serait autorisé que contre une action violente ou sa menace, et seulement si cette action avait pour effet de menacer ou de supprimer le libre transit. La condition DeConcini a confirmé le droit de recourir à la force lorsque la menace ou l’attaque est d’origine intérieure ; elle a ajouté que la menace ou l’action de fermeture ne doit pas forcément revêtir un caractère belliqueux : le simple fait pour le Panama de clore le canal ou d’entraver son fonctionnement entraînera la mise en œuvre de la garantie, incluant ainsi les cas de grèves, décisions souveraines, etc.

64En résumé, l’objet et le but de la garantie autorisent le recours unilatéral à la force par les Etats-Unis dans les cas suivants :

  1. Fermeture du canal par suite d’attaque extérieure ou intérieure ;

  2. Menace de fermeture du canal d’origine extérieure ou intérieure ;

  3. Fermeture du canal ou entraves apportées à son fonctionnement par des actes non violents du Panama.

65Par conséquent, le but de la garantie, tel qu’explicité par l’accord du 14 octobre 1977, est de maintenir le canal ouvert en toutes circonstances et de procurer l’assise juridique à l’emploi des moyens nécessaires pour le rouvrir en cas de fermeture ou pour éviter sa fermeture. Les Parties ont convenu que si la fermeture était violente ou due à l’action arbitraire d’une des Parties, le recours unilatéral à la force était autorisé, conscientes qu’un remède extrême devait être porté à une situation extrême. Elles ont agréé que ce recours à la force ne nécessitait pas le consentement de l’autre Partie dans chaque cas : si des négociations se poursuivent durant des mois pour la conclusion d’un accord ad hoc, le but de la garantie est compromis et le système mis en place paralysé ; c’est pour se prémunir contre un tel risque que les deux Etats ont adopté cette solution. Le recours unilatéral à la force, explicitement prévu dans la condition DeConcini, est une condition nécessaire de la mise en œuvre du traité et avait reçu l’assentiment des Parties, à tout le moins dès le 14 octobre 1977.

66Le fait le plus caractéristique et le plus étrange de cette solution est que le Panama a autorisé à l’avance les Etats-Unis à user de la force contre soi-même. Cette auto-mutilation, ou cette flagellation par procuration, paraît issue d’un autre âge et inconcevable à la fin du xxe siècle. Des éléments d’explication figurent dans l’histoire des relations spéciales ayant toujours existé entre les Etats-Unis et le Panama, dans la conviction du Panama qu’une telle hypothèse ne se réalisera pas et enfin dans la prise de conscience du Panama que c’était le prix à payer pour recouvrer la Zone et le canal. Vu que le recours unilatéral à la force est aménagé surtout en faveur des Etats-Unis, il n’est pas inutile de savoir pourquoi ils proposèrent et obtinrent ce système de garantie. Les éléments suivants entrent en considération : les Etats-Unis étaient d’accord d’éliminer la Zone, de céder l’administration, la gestion et la possession du canal au Panama, mais non son contrôle ; ils voulaient posséder une garantie de libre transit en leur faveur. L’exigence du contrôle exclusif – exclusion concernant les autres Puissances maritimes – posée il y a plus d’un siècle n’a pas disparu : le canal est toujours considéré comme vital pour la sécurité nationale. L’intention des Etats-Unis était de s’assurer l’usage permanent du canal dans des conditions de sécurité préétablies ; cet usage ne pouvait leur être acquis, au vu des conditions politiques actuelles, que si le Panama accordait sa coopération. En outre, cette assurance ordinaire devait être assortie d’une garantie spéciale au cas où le Panama faillirait à la tâche, volontairement ou non.

67Le message adressé par les Etats-Unis au Panama fut en quelque sorte le suivant : « Nous satisfaisons vos demandes économiques, si elles sont raisonnables, et votre aspiration à une souveraineté effective sur l’ensemble de votre territoire. En contrepartie, vous nous assurez un droit de transit en tout temps ; ce droit de transit sera prioritaire lorsque nous estimerons qu’il y a urgence. Vu l’intérêt stratégique du canal qui demeure, en fait, une partie de notre ligne côtière, nous nous réservons le droit de recourir à la force si une menace pèse sur le libre transit ou si le canal est fermé. Peu nous importe l’origine de la menace : si vous ne remplissez pas les obligations conventionnelles et êtes responsable de la fermeture, vous courez le risque de nous voir intervenir pour rétablir la situation ». De fait, avant et après la signature du traité, les considérations stratégiques et militaires occupèrent le devant de la scène ; la préoccupation majeure était la sauvegarde des intérêts militaires. De nombreux sénateurs n’accordèrent leur aval au traité de neutralité qu’après avoir reçu l’assurance des militaires que ces intérêts étaient non seulement préservés mais mieux protégés. La question-clé était la suivante : en cas de guerre ou de crise, sommes-nous certains de pouvoir utiliser le canal sans risque comme ce fut le cas dans le passé ?

  • 85 De cet avis, Lombardo, op. cit., p. 160 ; Molina, op. cit., p. 242.

68Quelle fut la position du Panama face à ce message ? Il serait désobligeant de supposer que le Panama fit preuve de naïveté politique et crut que les Etats-Unis étaient disposés à évacuer à tout jamais son territoire en lui confiant exclusivement la gestion et le contrôle du canal. Le Panama était désireux d’obtenir une meilleure répartition des bénéfices de l’exploitation du canal ainsi que la fin de ce qu’il considérait comme une enclave coloniale ; il n’ignorait pas que le canal avait une importance stratégique pour les Etats-Unis – élément qui provoqua la construction du canal et permit l’indépendance du Panama – et que cette importance n’avait presque pas diminué au cours des décennies. Il savait que les Etats-Unis céderaient sur certaines questions de détail ou de symbole, mais seraient intransigeants sur l’essentiel : le droit de transit garanti, même contre les agissements du riverain. Cet « essentiel irréductible » n’était pas négociable et ne le fut point, si ce n’est dans ses modalités de garantie. Le résultat se traduisit par l’adoption de la formule vague de l’article IV, puis par le libellé un peu plus précis de l’accord du 14 octobre 1977 qui, en des termes diplomatiques, ménageait la susceptibilité de l’électeur panaméen. Il fallut l’intransigeance de certains sénateurs pour qu’un langage sans nuance et direct fût adopté, langage qui ne changeait rien à la teneur de la garantie, telle que les Parties l’avaient entendue ou sous-entendue85.

  • 86 Rappelons que l’accord du 14 octobre fut accepté par le Panama qui en connaissait la teneur et la p (...)
  • 87 De Visscher, Ch., Problèmes d’interprétation judiciaire en droit international public, Paris, Pedon (...)

69L’interprétation donnée à l’accord du 14 octobre 1977 par le Comité des Relations étrangères rendait superflus tous les autres amendements et modifications86 ; en particulier, la condition DeConcini n’a fait que préciser deux situations dans lesquelles le recours à la force est légitime, sans les épuiser toutes. A la veille du plébiscite organisé au Panama, les textes adoptés n’étaient pas d’une clarté aveuglante, mais les principes directeurs étaient tracés, les modalités de mise en œuvre étaient établies : il appartenait aux aléas du destin de provoquer ou non l’application concrète du mécanisme et à la sagesse des dirigeants politiques de l’heure d’en corriger les outrances ou d’en gommer les imperfections. On a dit qu’« un langage clair n’est pas toujours garant de la clarté des idées »87 ; à l’opposé, dans notre cas, la clarté des idées ne fut pas garante d’un langage clair : cette seconde situation est préférable à la première.

  • 88 Ainsi, la garantie ne s’étendrait pas à tout le régime de neutralité abstraitement défini dans le t (...)

70Au vu de ce qui précède, on pourrait conclure que le but du droit de recours à la force, par les Etats-Unis, est d’éviter que les navires américains se voient refuser le droit de transit, spécialement en période de guerre ou de crise, et seulement cela88. Une telle construction juridique réduirait sensiblement les possibilités d’intervention des Etats-Unis : elle ne s’accorde cependant pas avec le texte du traité qui ne prévoit aucune restriction de ce genre. La liberté de transit est un droit que peuvent revendiquer tous les Etats : toute atteinte à ce droit doit être réparée par la mise en œuvre de la garantie, quelle que soit la nationalité du navire dont le droit est lésé. Il est vrai que la réaction des Etats-Unis sera plus forte si leurs navires se voient refuser le transit : leur devoir d’assurer le libre et sûr transit de tous les navires n’en sera pas modifié pour autant et leur responsabilité demeurera entière, tout comme d’ailleurs celle du Panama.

c) Autres moyens d’interprétation

  • 89 CPIJ, Série A, N° 1, p. 24 ; voir aussi ci-dessus, note 73.
  • 90 Ainsi, l’assertion gratuite qu’un navire d’un pays inamical pourrait profiter du transit pour sabor (...)

71Etant donné que le recours à la force des Etats-Unis s’exercera en territoire panaméen, la tentation est grande de pencher pour une interprétation restrictive du traité : toute clause conventionnelle d’un traité doit être interprétée restrictivement si elle porte atteinte à la souveraineté d’un Etat ; en particulier, le droit d’user de la force contre le Panama est si attentatoire à sa souveraineté que seule une clause expresse permettrait de conclure à l’existence de ce droit. L’invitation est alléchante, mais trompeuse. Par la conclusion du traité, le Panama a exercé sa souveraineté et a volontairement accepté certaines limitations à l’exclusivité de ses compétences : on ne peut prétendre ensuite que ces limitations portent atteinte à la souveraineté du Panama et qu’il faut les interpréter restrictivement, allant jusqu’à mettre en question l’existence même de ces limitations. Il convient de rappeler que l’interprétation restrictive est exclue lorsqu’elle est contraire aux termes du traité et conduirait à détruire ce qui a été accordé89. L’interprétation restrictive ne peut être invoquée pour porter atteinte à l’existence même du droit de recours unilatéral à la force. En revanche, l’exercice de ce droit nécessite une diligente retenue : les moyens utilisés pour garder le canal ouvert doivent être proportionnés à la menace ou à l’atteinte portée au libre transit90. Cette exigence de proportionnalité dans le choix des moyens est élémentaire ; le fait qu’elle ne figure pas en toutes lettres dans le traité n’autorise pas à conclure que les Parties ont voulu s’en départir dans le choix des moyens de garantir le libre transit.

72Un autre moyen d’interprétation à disposition serait le recours au principe de l’effet utile défini sommairement par l’adage ut res magis valeat quant pereat. En concluant un traité, les Parties entendent poursuivre un objectif précis qu’elles cherchent à accomplir de bonne foi. Dans notre cas, la règle de l’effet utile a la signification suivante : le but de la garantie est d’assurer que le canal soit toujours sûr et ouvert à tous les navires. A cette fin, les Etats-Unis ou le Panama ont le droit de recourir à la force, quelle que soit la menace, pour maintenir le libre transit. En vue de donner plein effet au traité, le recours à la force doit être unilatéral et dirigé contre l’auteur de la menace ou de l’attaque ; considérée en fonction du but à atteindre, l’origine de la menace ou de l’attaque est indifférente. Rien ne sert de se demander si les Parties auraient pu convenir d’un autre mécanisme afin de donner un effet utile à la mise en œuvre de la garantie : dans le cadre du système choisi, seule la solution dégagée de l’examen de l’objet et du but de la garantie est à même de donner plein effet au traité ; les conclusions auxquelles nous avons abouti demeurent par conséquent inchangées.

2. Facteurs influant sur l’éventualité d’un recours unilatéral à la force

a) Degré de collaboration ou d’hostilité du Panama

73Un argument fréquemment invoqué par les partisans des traités aux Etats-Unis fut la nécessité de s’assurer la collaboration du Panama : la menace la plus sérieuse pesant sur le canal était celle d’un sabotage par le Panama, menace que les nouveaux traités éloignaient, voire supprimaient. La collaboration s’exerce actuellement dans l’administration commune et dans l’initiation du Panama à la sécurité du canal jusqu’en l’an 2000. La coopération économique et militaire constitue aussi un gage sérieux du maintien du Panama dans une ligne favorable aux intérêts des Etats-Unis. L’argument ne manque pas de poids : il est incontestable qu’actuellement le Panama est, si ce n’est amical envers les Etats-Unis, à tout le moins coopératif. Dans la mesure où cet état d’esprit se maintient, le risque d’une intervention des Etats-Unis est écarté.

  • 91 Voir ci-dessus, notes 54 et 55.

74L’évolution de la situation politique au Panama est cependant imprévisible : comment être assuré que dans deux ou trois décades le visage politique sera inchangé ? On ne peut exclure l’hypothèse d’un Panama socialiste ou communiste, ce qui ne manquerait pas de provoquer quelque appréhension aux Etats-Unis. A cet égard, le traité de neutralité n’impose pas au Panama d’être l’ami des Etats-Unis, mais, plus prosaïquement, de maintenir le canal ouvert : un Etat est en droit de pratiquer une politique de son choix tout en respectant ses engagements internationaux. On ne saurait nier cependant, au vu de certains commentaires formulés au cours des hearings, qu’un Gouvernement d’obédience communiste accroîtrait sensiblement l’éventualité d’un recours unilatéral à la force à la moindre alerte91.

75Un Panama allié des Etats-Unis demeure la meilleure garantie du régime de neutralité. En temps de paix, aucun incident ne nécessite la mise en œuvre de la garantie. En période de troubles internes ou externes, le Panama se tournerait vers son allié pour assurer le maintien du régime.

b) Etat de paix ou de conflit armé

76Lorsque tant le Panama que les Etats-Unis sont en paix, la police du canal est assurée par le Panama : aucune circonstance spéciale ne nécessite la mise en œuvre de la garantie par les Etats-Unis.

77Si le Panama est en proie à une guerre civile ou est en conflit armé avec un autre Etat, la menace à la liberté de transit est réelle, invitant du même coup les Etats-Unis à recourir à la force pour assurer le libre transit. Si l’action militaire des Etats-Unis n’est pas sollicitée par le Panama, surtout lors d’un conflit armé non international, la ligne de démarcation entre un recours à la force fondé sur la garantie et une ingérence dans les affaires intérieures du Panama sera délicate à tracer. La possibilité d’intervention des Etats-Unis lorsque le Panama est en guerre civile constitue toutefois un gage de relative stabilité politique au Panama : sachant que le canal est leur principale ressource économique et d’un intérêt stratégique réel pour les Etats-Unis, les Panaméens useront de prudence avant d’envisager un bouleversement des institutions politiques mettant en danger l’équilibre du régime. Il s’agit toutefois d’une arme à double tranchant : en effet, un mouvement d’opposition favorable aux Etats-Unis serait enclin à user de la violence, sachant que les Etats-Unis interviendraient et auraient tendance à le soutenir.

78Si les Etats-Unis sont confrontés à une crise internationale ou sont engagés dans un conflit armé international, la probabilité de recours à la force est sensiblement accrue. Dans ce cas, les Etats-Unis interviendraient moins pour assurer in abstracto le libre transit que pour défendre leur sécurité nationale. Leur intervention viserait surtout à nier le libre transit aux navires ennemis ou inamicaux, comme par le passé. Si le risque d’intervention est grand surtout en période de crise ou de guerre dans laquelle seraient engagés les Etats-Unis, c’est en raison de l’importance stratégique du canal pour la marine des Etats-Unis ; de ce fait, l’intervention n’est pas envisagée comme une défense du régime de neutralité. Si les intérêts vitaux des Etats-Unis sont en jeu, l’intervention est hautement probable ; dans le cas contraire, les Etats-Unis s’abstiendraient peut-être, malgré leur engagement de maintenir le régime de neutralité de façon générale et sans exception. En pratique, la mise en œuvre de la garantie sera fonction de l’atteinte portée au régime de neutralité : une violation du régime affectant les intérêts des Etats-Unis conduira ces derniers à appliquer la garantie dans toute sa rigueur ; une violation affectant d’autres Etats ne sera pas nécessairement réprimée par la force et d’autres moyens, peut-être plus symboliques qu’efficaces, seront utilisés.

c) Déséquilibre du rapport des forces

79Actuellement, seuls quelque 2000 hommes de la Garde nationale panaméenne ont un entraînement militaire leur permettant de mener des opérations de guerre. L’aviation et la marine sont quasiment inexistantes. La comparaison entre ces données et les forces dont disposent les Etats-Unis illustre le profond déséquilibre existant entre les moyens de chacun des garants. Le Panama est en mesure d’assurer la police du canal, soit la protection des installations et du personnel en temps normal. En cas de menace ou d’attaque, la sécurité serait difficile, si ce n’est impossible, à garantir. Dans l’hypothèse d’une menace réelle ou supposée, les Etats-Unis seraient d’autant plus tentés de recourir unilatéralement à la force qu’ils considèrent le Panama incapable d’assurer le libre et sûr transit. Malgré ce déséquilibre évident, le Panama demeure chargé de la sécurité interne du canal ; en cas de menace ou d’attaque, il sera le premier à se rendre compte de l’insuffisance de ses forces et à solliciter l’appui du co-garant : une telle démarche lui permet de fixer les termes et la durée de l’aide, plutôt que de la subir. Même si les Etats-Unis n’ont pas à se soucier du rapport des forces qui joue en leur faveur, une intervention à laquelle s’opposerait le Panama aurait de funestes conséquences : les Etats-Unis seraient obligés de s’emparer de l’ensemble de la République et seraient exposés à des opérations de guérilla dans un environnement et un climat leur rappelant des souvenirs désagréables : le remède serait pire que le mal, réel ou supposé.

d) Le poids de l’opinion internationale

  • 92 Pour un extrait, voir Molina, op. cit., p. 153.
  • 93 The New York Times, December 17, 1980, p. A 3.

80Depuis plus d’un quart de siècle, le Panama a sans cesse tenu en alerte l’opinion publique internationale : rupture des relations diplomatiques avec les Etats-Unis en 1964 et appel à l’OEA, réunion du Conseil de Sécurité à Panama en 1973, concertation avec les pays d’Amérique latine et centrale ; lors de l’adoption de la condition DeConcini, le Panama adressa à tous les pays membres de l’ONU un mémorandum exprimant sa désapprobation92. Enfin, la mise en place d’une nouvelle administration aux Etats-Unis ne fut pas étrangère à la décision du Panama de briguer le siège vacant du Conseil de Sécurité en novembre 198093. A l’avenir, tout recours à la force par les Etats-Unis contre le gré du Panama ferait l’objet d’une même publicité et les démarches du Panama seraient assurées d’un accueil favorable ; le poids de l’opinion internationale peut donc constituer un facteur dissuasif d’intervention pour les Etats-Unis. Cette conclusion doit cependant être nuancée : en cas de crise ou de conflit armé international, l’influence de l’opinion internationale serait négligeable face à la nécessité de sauvegarder les intérêts vitaux de la nation. Les Etats-Unis voient en outre dans le protocole d’accession un instrument légitimant à l’avance leur action. En effet, ils estiment que l’Etat accédant au protocole a connaissance du droit d’intervention des Etats-Unis et lui donne sa bénédiction. L’argument n’est cependant pas décisif, un Etat accédant au protocole pouvant fort bien souscrire à l’interprétation panaméenne du traité et ajouter son blâme à celui du riverain ; le support moral que constitue une large adhésion au protocole n’est pas à sens unique.

3. Situations autorisant le recours à la force

a) Situations subjectives

— Demande du Panama

81Lorsque le canal est menacé ou est fermé pour des causes non naturelles, le Panama est libre de requérir l’aide des Etats-Unis. Il lui incombe d’abord de tenter, par ses propres forces, de maintenir le canal ouvert et sûr.

  • 94 Voir cependant ci-dessus, p. 202.

82En cas d’attaques ou menaces externes, la légitimité d’une demande d’aide militaire aux Etats-Unis fondée sur la garantie est établie : sous réserve de quelques exceptions mineures, une attaque dirigée contre le Panama est en même temps une menace au libre transit par le canal. Un problème sur lequel nous reviendrons est celui du devoir ou de la faculté des Etats-Unis de répondre à cette demande ; les Etats-Unis ont sans cesse maintenu qu’ils ont le droit, mais non l’obligation, d’user de la force et conservent toute liberté d’action. Faisons observer que si la menace est objectivement fondée et que les Etats-Unis refusent leur soutien, le Panama pourrait se considérer délié de l’article V et demander l’assistance d’un autre Etat pour mettre un terme à la menace dont il est l’objet94. Cette possibilité constitue un frein à la liberté de choix absolue dont se prévalent les Etats-Unis et les incitera à accorder leur aide plutôt qu’à provoquer l’intervention d’un tiers dans la défense du canal ou du Panama.

83Si la menace ou l’attaque est interne et que le Gouvernement en place sollicite l’aide militaire des Etats-Unis, la liberté de choix de ces derniers est plus large, surtout s’il s’agit de troubles ou tensions internes ne mettant pas ouvertement en danger le libre transit. Les exemples jalonnant la vie de l’isthme de 1846 à 1903 attestent de la faculté, pour les Etats-Unis, d’infléchir le cours de l’histoire politique en faveur de la faction qui leur est la plus favorable à long terme. Un Gouvernement panaméen en proie à une menace interne ne fera donc appel aux Etats-Unis que s’il est assuré que l’aide ne se retournera pas contre lui.

— Consentement du Panama

84Les Etats-Unis n’ont pas besoin de solliciter le consentement du Panama pour recourir à la force lorsque le libre transit est en danger. Cette absence de consentement a été prévue précisément par mesure d’efficacité. Néanmoins, si les Etats-Unis estiment réunies les conditions objectives d’une mise en œuvre de la garantie et que les relations entre les deux Etats sont amicales ou normales, il serait dans l’intérêt de chacune des Parties que l’aide soit proposée au Panama et que son approbation soit requise. L’obtention de ce consentement, soulignons-le, n’est pas nécessaire : elle est tout simplement politiquement opportune pour les Etats-Unis. Cette procédure est également bénéfique pour le Panama qui pourrait débattre avec les Etats-Unis des modalités de l’emploi de la force. Le consentement préalable du Panama doit être distingué de celui accordé après l’intervention. L’hypothèse est envisageable d’un recours à la force en période de guerre civile aboutissant par le plus pur des hasards et la plus impérieuse des nécessités à la prise du pouvoir par la faction rebelle qui, à ce moment-là, s’empresserait de donner son aval à l’intervention des Etats-Unis. Un tel consentement, non dénué de précédents dans l’histoire des relations internationales, serait factice. Seul le consentement préalable, en réponse à une offre des Etats-Unis, mérite d’être pris en considération afin qu’on puisse conclure à une défense du canal communément agréée par les Parties.

85Dans ces deux situations subjectives autorisant le recours à la force, nous serions en présence d’un double accord des Parties : celui, général, contenu dans le traité et celui agréé par les Parties en vue d’une situation concrète. Ce double consentement devrait être la règle et serait conforme aux exigences du respect de l’égalité souveraine des Etats. En sus de ces situations, il convient d’analyser celles où le recours à la force survient contre le gré du Panama ou sans que son accord soit sollicité. Notre examen porte désormais sur les conditions objectives devant présider à une action militaire unilatérale des Etats-Unis fondée à juste titre sur le traité de neutralité.

b) Situations objectives

— Attaque externe dirigée contre le canal et/ou le Panama
  • 95 Pour sa teneur, voir ci-dessus, Partie I, chapitre i, note 23.

86Cette situation objective est celle au sujet de laquelle les Parties ont manifesté le moins de dissentiment dans leurs commentaires officiels : si une Puissance étrangère attaque le Panama, ce dernier n’a pas les moyens de résister durablement et de repousser l’attaque ; les Etats-Unis sont dans l’obligation, selon le Panama, ou ont la faculté, dit Washington, d’user de la force pour défendre le libre transit. Faisons observer qu’une telle action a pour conséquence de garantir la souveraineté du Panama sur le canal, permettant ainsi de tracer un parallèle avec l’article 35 du Traité Bidlack-Mallarino de 1846 par lequel les Etats-Unis garantissaient la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme95 ; elle aboutit indirectement à garantir la souveraineté du Panama sur son territoire, clause qui figurait dans le traité de 1903 et fut abolie en 1936.

87Le Panama n’élèverait sans doute pas d’objection, s’il est victime d’une attaque, à ce que les Etats-Unis viennent à son secours. Toutefois, si le canal seul est attaqué en tant qu’objectif militaire des Etats-Unis et non le Panama en tant que tel, la réaction du Panama sera plus critique. Tant que le canal aura une valeur stratégique pour les Etats-Unis et sera partie de leur ligne côtière, un ennemi des Etats-Unis aura immanquablement la tentation de le détruire et les Etats-Unis feront tout leur possible pour éviter un tel résultat. Le Panama aurait certes toute latitude de se déclarer neutre et d’invoquer le traité de 1977 établissant la neutralité du canal, l’adversaire des Etats-Unis ne serait pas arrêté par de tels arguments, sauf s’il est partie au protocole que nous analyserons plus loin. Nous touchons ici du doigt un des dangers les plus graves menaçant le Panama, celui d’être, contre son gré, le théâtre d’hostilités, du simple fait de la présence du canal à travers son territoire. Ce péril existait certes dès l’origine, mais avait été imposé au Panama par la force des événements ; il serait illusoire pour le Panama de croire que le départ des Etats-Unis en l’an 2000 fera disparaître cette menace : le péril est permanent, comme l’est d’ailleurs le régime de neutralité.

— Attaque interne dirigée contre le canal

88Par attaque interne dirigée contre le canal, nous entendons une attaque se traduisant en la clôture du canal ou en des perturbations empêchant le sûr transit des navires. Ce résultat peut être le fait du Gouvernement panaméen ou d’opposants au régime.

89Une attaque par le Gouvernement panaméen constituerait une violation de son engagement international et entraînerait la mise en œuvre de sa responsabilité internationale. Cette défaillance du Panama dans sa fonction de garant appellerait en outre l’intervention du co-garant. Une initiative si extrême du Panama n’est envisageable que dans le cadre d’un conflit plus vaste opposant le Panama aux Etats-Unis et le recours à la force des Etats-Unis serait dicté plus par le souci de s’assurer le contrôle d’une position stratégique que par le souhait de rétablir le respect dû au traité.

90Si l’attaque est le fait d’éléments opposés au Gouvernement en place et est désavouée par le régime, il appartient au Panama de prendre les mesures dictées par les circonstances pour rétablir l’ordre et la sécurité publics. Les Etats-Unis ne devraient intervenir qu’en cas d’échec du Gouvernement panaméen dans ses efforts de rétablissement du sûr et libre transit des navires ; quoique non stipulé dans le traité, le respect de cette exigence permettrait de distinguer le recours à la force autorisé par le traité de celui qui serait une ingérence dans les affaires intérieures du Panama. Comme nous l’avons relevé, il est concevable qu’en une telle circonstance le Gouvernement panaméen fasse appel aux Etats-Unis pour rouvrir le canal ; si tel n’est pas le cas, le recours unilatéral à la force des Etats-Unis est juridiquement fondé, quoique politiquement aventureux, vu la possibilité d’infléchir le cours des événements politiques et d’assurer le succès de la faction la plus coopérative à long terme.

— Menace d’attaque externe contre le canal et/ou le Panama

91Une menace externe à même de porter atteinte au libre transit par le canal ne saurait être qu’une menace d’attaque armée. Cela établi, le champ des conjectures demeure encore vaste : quel degré de gravité doit avoir la menace ? Quelle latitude possède les Etats-Unis dans le choix des moyens de prévenir la matérialisation de la menace ? Où doit s’effectuer la protection contre la menace ?

92Si la menace est dirigée contre le Panama, il appartient à ce dernier de prendre les mesures adéquates, seul ou en collaboration avec les Etats-Unis, pour en éviter la matérialisation ; en fait, toute menace dirigée contre le Panama est en même temps une menace contre le canal et ne laisserait pas les Etats-Unis indifférents. En une telle circonstance, la légitimité d’un recours unilatéral à la force par les Etats-Unis au Panama est pour le moins questionnable. En effet, les Etats-Unis ont la faculté d’agir en haute mer pour prévenir l’attaque ; ils ont aussi la possibilité de contrôler l’espace aérien dans ce but. La riposte des Etats-Unis doit être dirigée contre l’auteur présumé de la menace qui, en ce cas, n’est pas le Panama et, de surcroît, ne se trouve pas au Panama mais à l’extérieur de ses frontières. Par conséquent, si les Etats-Unis estiment que le libre transit est menacé, la riposte devrait être portée contre l’auteur de la menace, sur son territoire. Une intervention au Panama n’est envisageable que si l’imminence de la menace est telle que sa réalisation ne peut être évitée et, dans cette hypothèse, nous retombons dans la première situation objective analysée ci-dessus.

  • 96 Les fortifications et la présence militaire sur les berges du canal étaient une protection contre l (...)

93On ne peut certes exiger des Etats-Unis d’attendre passivement que la menace ait un caractère de gravité et d’urgence extrêmes avant de réagir. Toutefois, les conditions d’un recours à la force au Panama doivent être appréciées plus strictement. Ce recours doit être subsidiaire ratione loci : en premier lieu, l’action des Etats-Unis doit être conduite hors des limites territoriales du Panama, contre l’auteur de la menace. Cette exigence est valable surtout lorsque la menace est spécifiquement orientée vers le canal, en particulier en cas de conflit armé dans lequel seraient engagés les Etats-Unis : de tout temps, les Etats-Unis ont affirmé que le canal serait défendu en haute mer contre une menace, et non sur ses rives96 ; à l’avenir, ce raisonnement demeure applicable et devrait conduire à éloigner sérieusement, sans l’exclure, la possibilité d’une intervention des Etats-Unis au Panama pour protéger le canal contre une menace externe.

— Menace interne contre le canal

94La menace interne recouvre deux situations : d’une part, la menace d’attaque contre le canal par des forces armées hostiles au Gouvernement ou par les forces régulières du Panama et, d’autre part, la menace non armée de perturbations ou d’arrêt du trafic par le Panama, par les employés de l’organe de gestion du canal ou encore par des mouvements d’opposition.

95Le second type de menaces a tourmenté maints sénateurs et a notamment engendré la condition DeConcini. On peut concevoir en effet que le Gouvernement panaméen brandisse la menace d’une fermeture du canal ou d’un ralentissement calculé de son fonctionnement, que les employés envisagent de se mettre en grève générale ou perlée, que des revendications sociales ou politiques s’appuient sur une menace de perturber le libre transit ; ces quelques exemples illustrent le caractère inadéquat et anachronique du remède que constituerait un recours unilatéral à la force par les Etats-Unis.

96Lorsque la menace est le fait des employés ou d’éléments hostiles au Gouvernement, il appartient au souverain territorial de maintenir la bonne marche de l’administration du canal : une intervention militaire avant que le Panama ait failli à sa tâche n’aurait aucune justification. En clair, la menace doit se concrétiser ou le risque de sa réalisation doit être si imminent qu’il ne laisse pas le choix de moyens moins drastiques.

  • 97 Une telle situation démontre, si besoin est, la nécessité d’un mécanisme de règlement pacifique des (...)

97Si la menace est le fait du Gouvernement lui-même, la situation est plus complexe, car il y aurait sans doute dissentiment entre les deux Etats sur l’existence ou l’origine de la menace. Le Gouvernement panaméen nierait l’existence d’un danger dont il serait l’auteur et, face au risque d’intervention, demanderait à la Garde nationale de protéger le canal contre cette menace extérieure. De leur côté, les Etats-Unis s’estimeraient en droit d’user de la force, vu que le Panama aurait refusé d’assumer sa responsabilité principale de garantir le libre transit. Chaque Etat pourrait s’appuyer sur le traité autorisant une action individuelle et indépendante fondée sur l’appréciation discrétionnaire de l’existence d’une menace97. En résumé, une menace interne contre le canal ne peut entraîner une action militaire unilatérale des Etats-Unis contre le gré du Panama que si ce dernier se révèle au préalable impuissant à écarter la menace et que la liberté de transit est effectivement entravée.

— Carence objective du Panama

98Par carence objective, nous entendons un comportement du Panama se traduisant en la fermeture du canal, un refus de transit signifié aux navires de certains Etats, un fonctionnement du canal ne répondant plus aux standards élémentaires de sécurité, bref, une atteinte au libre transit dont le Panama serait responsable.

99Cette rubrique recouvre certaines situations précédemment analysées. Ainsi, l’impossibilité d’écarter une menace interne ou de réprimer une attaque interne constitue une carence objective du Panama dans son obligation de maintenir le canal sûr et ouvert. D’autres exemples de carence objective peuvent surgir : si le Panama n’accorde pas, en période d’urgence, le droit de transit prioritaire aux navires de guerre et aux navires auxiliaires des Etats-Unis, l’atteinte au libre transit garanti aux Etats-Unis est réelle, même si le transit ordinaire n’est pas affecté. Peut-on conclure que les Etats-Unis auraient le droit d’intervenir pour faire valoir leur droit ? Le but de la garantie nous inciterait peut-être à donner une réponse négative, vu que le droit de transit général ne serait pas dénié ; toutefois, une telle mesure serait une violation du traité et, à notre avis, les Etats-Unis seraient autorisés à recourir à la force. On pourrait aussi soutenir le contraire en reconnaissant que le droit de transit général est toujours accordé aux Etats-Unis et que la possibilité de franchir le canal n’est pas mise en danger. Ajoutons que nous ne discernons pas l’utilité, pour le Panama, d’accorder le droit de transit général et de refuser le droit de transit prioritaire. Un déni de ce droit ne peut être envisagé que dans le cas d’un conflit général opposant les Etats-Unis et le Panama ou d’un refus de transit signifié aux navires de guerre et navires auxiliaires de belligérants, ce qui constituerait un rejet des principes conventionnels.

  • 98 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 112.

100Un refus de transit notifié aux navires d’un seul Etat ou d’un groupe d’Etats légitimerait un recours unilatéral à la force par les Etats-Unis, même si les navires de ces derniers n’étaient pas touchés par cet interdit. Cette conclusion n’était pas entièrement partagée par un expert militaire affirmant que si un navire sud-africain ne pouvait franchir le canal, les Etats-Unis se contenteraient d’élever une protestation diplomatique98.

101En vérité, les hypothèses de carence objective du Panama sont pour une large part des hypothèses d’école : le canal est économiquement trop important pour le Panama et stratégiquement trop précieux pour les Etats-Unis pour que le Panama puisse se permettre de le clore ou d’entraver son fonctionnement. Dans cette constatation extra-juridique réside sans doute la meilleure assurance pour les Etats-Unis de la probable inutilité du système de garantie, du moins dans sa partie prévoyant un droit de recours à la force contre le Panama lui-même.

c. Conditions présidant à l’usage de la force

— Dommage causé : la fermeture totale du canal ou le refus du droit de transit

102L’usage de la force est autorisé si le canal est fermé, mais encore faut-il en examiner les causes. Une fermeture temporaire, par suite d’accidents de la nature, n’entre pas dans le champ d’application du recours à la force. La non-rentabilité de l’exploitation appellerait une augmentation des droits de péage et, si les droits sont si élevés que d’autres voies se révèlent plus avantageuses, le canal aurait perdu son utilité économique. Seul l’intérêt stratégique des Etats-Unis au maintien du canal pourrait les inciter à amortir les pertes de fonctionnement. Une fermeture du canal pour non-rentabilité ne peut donc pas justifier un recours à la force fondé sur le traité.

103Il doit s’agir d’une fermeture du canal décidée arbitrairement par le Panama ou provoquée par l’action violente de l’homme : une fermeture du canal survenue dans de telles conditions autorise le recours à la force. Si la fermeture ne concerne que les navires de certains pays y compris les Etats-Unis ou seulement les navires battant pavillon des Etats-Unis, on peut s’attendre, avec un degré de probabilité confinant à la certitude, à ce que les Etats-Unis ne restent pas passifs : ici encore, le recours unilatéral à la force est autorisé. Enfin, si la fermeture affecte des navires d’un ou plusieurs pays mais non ceux des Etats-Unis, il faut tenir compte du motif de refus : si la fermeture a été décidée par les Nations Unies ou par l’OEA, elle est justifiée à ce titre. A l’opposé, si le Panama refuse de se conformer à cette décision, une sanction ne pourrait être prise que par l’organe auteur de la décision : un recours à la force des Etats-Unis ne saurait être fondé sur le traité de neutralité. Si le refus de transit ne repose sur aucun motif juridique, le recours unilatéral à la force est autorisé : en effet, les navires de tous les Etats ont un droit de transit et il appartient aux garants d’assurer l’ouverture du canal.

— Imminence du dommage à écarter : la fermeture totale du canal ou le refus du droit de transit

104Le recours à la force est autorisé lorsqu’existe une menace de fermeture du canal ou de refus du droit de transit : le but de l’action armée est d’éviter la survenance du dommage.

105Une condition qui nous paraît essentielle est la réalité de la menace. Théoriquement, chaque Partie a le droit de décider souverainement si une menace existe et d’agir en conséquence, solution qui porte en elle les germes d’abus. La menace doit être objective : tout Etat tiers placé dans le rôle d’un observateur impartial reconnaîtrait l’existence et la gravité de la menace pesant sur le libre transit. La menace doit en outre être imminente, présenter un degré d’urgence tel que le recours à la force, sans consultations préalables, s’impose. Ces exigences de réalité et d’imminence ne figurent nulle part dans le traité, les Etats-Unis n’ayant pas voulu se lier à l’avance en apposant des restrictions à l’usage de la force, ce qui aurait amoindri l’effet dissuasif de la possibilité de recourir aux armes pour défendre le canal. Ces restrictions découlent cependant des principes régissant l’usage de la force dans les situations où le droit international général le permet.

  • 99 Une mesure interne ne portant pas atteinte à ce principe ne pourrait être écartée manu militari, pa (...)

106Le recours à la force est autorisé contre une menace d’attaque externe et une menace d’attaque interne, toutes deux devant être dirigées contre le principe même du libre et sûr transit des navires99. Seule une menace imminente d’attaque, armée ou non, externe ou interne, peut justifier l’usage unilatéral de la force ; la gravité et l’urgence de la menace devraient être clairement établies par un examen impartial de la situation. Cette conclusion nous indique que toute divergence entre les Etats-Unis et le Panama étrangère au principe du libre et sûr transit des navires échappe à un règlement par la force, si tant est que la force constitue un mode de règlement des divergences.

— Recours à la force contre l’auteur de la menace ou du dommage

107Lorsque le dommage s’est produit, l’action militaire des Etats-Unis ne peut raisonnablement être entreprise qu’au Panama afin de repousser l’auteur de la fermeture. Si l’origine du dommage est extérieure, un recours à la force contre l’auteur, hors des limites territoriales du Panama, relève de la libre appréciation des Etats-Unis. Quant au droit d’user de la force au Panama, l’accord de ce dernier devrait être requis si l’auteur de la fermeture a déjà quitté l’isthme de Panama. Il est vrai que les Etats-Unis pourraient estimer que la menace existe toujours, malgré le départ de l’auteur de la fermeture, et que leur présence au Panama est nécessaire pour décourager toute nouvelle attaque.

108En cas de menace externe, il est concevable que les Etats-Unis désirent établir un dispositif militaire au Panama afin de décourager l’agresseur potentiel : le fait de poster des hommes en armes sur les rives du canal peut avoir l’effet recherché, préservant ainsi le libre transit. Néanmoins, l’exigence de diriger la riposte contre l’auteur de la menace subsiste et, à première vue, l’assentiment du Panama devrait être préalablement obtenu pour réintroduire des forces militaires au Panama, vu que la défense du canal contre une menace externe doit en principe s’effectuer hors des limites territoriales du Panama. Toutefois, les Etats-Unis peuvent juger que la riposte ne peut être efficacement dirigée contre l’auteur de la menace que si des mesures appropriées sont adoptées sur sol panaméen : vu l’existence d’une menace, le traité les autorise à se dispenser du consentement du riverain. Ajoutons cependant que si, contre le gré du Panama, les Etats-Unis font usage du territoire panaméen pour dissuader l’auteur d’une menace d’origine externe, des frictions et tensions sont inévitables : le Panama estimera que la présence militaire des Etats-Unis constitue elle-même une menace au libre transit par son aspect provocateur.

109Enfin, si la menace d’attaque est d’origine interne, l’usage de la force aurait sans doute l’effet indirect d’influencer le cours des affaires intérieures du Panama, selon que les Etats-Unis décideraient de protéger défensivement le canal ou de réduire à néant les germes de la menace, contribuant ainsi à faire triompher le camp favorable au respect du traité, qu’il s’agisse du Gouvernement ou d’une faction rebelle.

110En résumé, l’exigence de ne recourir à la force que contre l’auteur de la menace ou du dommage ne permet pas de dégager des critères précis quant à la localisation de l’endroit où les mesures peuvent être prises, ni quant à la nécessité du consentement du riverain dans certaines situations.

Subsidianté de l’usage de la force

111Même parmi les plus ardents partisans aux Etats-Unis d’une intervention à la moindre alerte, extérieure ou panaméenne, la voix de la raison s’est manifestée à plusieurs reprises pour déclarer qu’un recours à la force serait une solution coûteuse, politiquement et psychologiquement risquée. Les Etats-Unis mettraient le doigt dans l’engrenage du recours à la force, même dans un but limité, sans être certains de pouvoir arrêter le mécanisme à leur gré. Par conséquent, la force ne doit être utilisée qu’en dernier ressort.

112Cette subsidiarité du recours à la force exige que d’autres moyens soient au préalable employés. Le Sénat n’a pas voulu introduire dans le traité une telle clause afin de garder une entière liberté de manœuvre : l’argument était que des négociations à cet effet avec le Panama rendraient illusoire la possibilité de recourir à la force ; les précédents du traité de 1936 et de l’octroi des bases en 1942 étaient encore présents dans les esprits. Lorsque le dommage est causé par suite d’une attaque externe ou interne et que l’auteur du dommage n’envisage pas de modifier sa ligne de conduite, le recours à la force est la seule possibilité. Si le canal est détruit et que le responsable se retire ensuite hors du Panama, le recours à la force contre l’auteur du dommage est une action punitive que les Etats-Unis décideraient d’entreprendre hors du territoire panaméen et dont la validité ne reposerait pas sur le traité de neutralité. De plus, une intervention au Panama serait inutile et contraire au traité, n’ayant pas pour but de rouvrir le canal. Ce n’est que si l’auteur de l’acte se trouve encore au Panama que les Etats-Unis sont autorisés à user de la force au Panama.

113En cas de menace, spécialement interne, le recours à la force doit être précédé, dans la mesure où les circonstances le permettent, de l’épuisement de tout autre moyen pacifique pouvant éviter la survenance du dommage : pression politique, économique, demande de négociations ou d’arbitrage, etc. Ce n’est que si ces procédés échouent ou si l’urgence de la situation ne permet pas d’y recourir que l’usage de la force est admissible. De plus, cette subsidiarité s’applique aussi dans le choix du garant appelé à assurer le libre transit à titre principal, les Etats-Unis n’intervenant qu’à titre subsidiaire, en cas de défaillance du souverain territorial.

— Limitations tenant à l’objet et au but du recours à la force

114Le recours à la force a un but limité : faire face à une menace ou à une attaque qui pourrait entraver le fonctionnement du canal ou provoquer sa fermeture. Dans leur usage de la force, les Etats-Unis devraient tenir compte de l’envergure de l’attaque ou de la menace.

115Si le canal est fermé par suite d’une attaque extérieure, les Etats-Unis ont certes le choix d’envoyer des forces militaires à leur discrétion pour écarter l’attaque et rouvrir le canal. Néanmoins, une fois que l’attaque est repoussée, ils doivent retirer leurs forces et ne devraient pas prendre prétexte de la possibilité d’une nouvelle attaque pour s’installer à demeure sur les rives du canal : une telle politique serait le plus sûr moyen de provoquer une menace ou une attaque d’origine interne.

116Lors d’une attaque interne par des opposants au régime politique, l’envoi de forces armées se ferait sans doute en réponse à un appel du Gouvernement panaméen. En revanche, si l’attaque est le fait du pouvoir en place, l’intervention ne pourrait être limitée à la protection du canal, que les Etats-Unis le veuillent ou non : le conflit s’étendrait rapidement à l’ensemble du pays, hypothéquant les chances de survie du traité de neutralité permanente.

117Dans le cas d’une menace d’origine extérieure, l’envoi d’un contingent limité à effet dissuasif satisfait pleinement au but poursuivi : point n’est besoin de prendre possession de l’administration et de la gestion du canal ou d’occuper l’ancienne Zone du canal. De plus, dans cette hypothèse, l’accord préalable du Panama devrait être requis.

118La prise en considération de l’objet et du but du recours à la force est en revanche plus difficile à cerner dans le cas d’une menace interne : seul le caractère inévitable de la réalisation de la menace devrait autoriser l’envoi de forces armées, ce qui nous renvoie à la situation de l’attaque d’origine interne exposée ci-dessus.

119Cette dernière exigence, qui en fait demande aux Etats-Unis de faire preuve de modération dans l’exercice d’un droit extraordinaire, domine l’ensemble de la question. Elle fait appel à la sagesse des gouvernants et, peut-être pour ce motif, ses conditions d’exercice se laissent difficilement enfermer dans des formules juridiques aux contours bien définis.

4. Droit ou devoir de recourir à la force ?

120La position du Panama est connue : les Etats-Unis doivent accourir pour défendre le canal si le Panama en fait la demande. De leur côté, les Etats-Unis estiment qu’il ne s’agit que d’un droit et non d’une obligation : ils entendent conserver leur liberté de manœuvre.

  • 100 83 Stat. 555 ; voir aussi les auteurs cités par Hamlin, op. cit., p. 295, note 74.
  • 101 Voir la lettre du 31 octobre 1977 du conseiller juridique du Département d’Etat : Hearings before t (...)

121Afin de nier l’existence d’une obligation de recourir à la force sur requête du Panama, deux arguments ont été avancés. Le premier relève du droit interne ; l’envoi de troupes à l’étranger ne peut s’effectuer qu’avec l’accord du Congrès, en vertu de la War Powers Resolution de 1973100. L’accord du 14 octobre 1977 prévoit d’ailleurs que les mesures de protection seront prises conformément aux procédures constitutionnelles de chaque pays. Par conséquent, le traité ne peut modifier l’équilibre de la répartition des compétences en droit interne101. Cet argument n’est pas décisif : un Etat ne peut invoquer une disposition de son droit interne – en l’occurrence la War Powers Resolution – pour échapper à l’accomplissement d’une obligation internationale.

  • 102 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 1104.
  • 103 Voir ci-dessus p. 202 et ci-dessous, pp. 252-254.

122Le second argument est tiré du texte même du traité. Chaque Partie décide souverainement si une menace existe et possède le choix des moyens d’y faire face. En présence d’une demande panaméenne, les Etats-Unis peuvent juger que la menace n’existe pas ou que, si elle existe, d’autres moyens que le recours à la force sont à disposition. Ce second argument est fondé ; il s’agit de la solution communément adoptée dans les traités de garantie ou de défense mutuelle102. Depuis la conclusion du traité Bidlack-Mallarino de 1846, aucun devoir d’user de la force ne fut mis à la charge des Etats-Unis : le seul devoir est celui de garantir le régime de neutralité en usant des moyens jugés adéquats. Cette liberté dans le choix des moyens est cependant limitée. Si le Panama demande l’aide des Etats-Unis et ne l’obtient pas, il peut considérer que le co-garant refuse d’exécuter son obligation ; les voies de la suspension ou de la dénonciation du traité pour violation de ses dispositions essentielles lui seraient ouvertes, quoique cette possibilité soit largement illusoire103. Afin de pallier la défaillance des Etats-Unis, le Panama serait en droit de solliciter l’assistance d’une tierce puissance. La marge de manœuvre des Etats-Unis n’est donc pas si étendue qu’il y paraît à première vue : tout refus d’assistance sera soigneusement pesé dans ses conséquences à court et long terme. L’affirmation du caractère discrétionnaire de la faculté de recourir à la force n’est pas absolue ; certaines circonstances impérieuses peuvent transformer ce droit en devoir : une attaque d’origine extérieure dirigée contre le Panama, par exemple, permettrait difficilement aux Etats-Unis de prétendre que le libre transit peut être protégé par des moyens pacifiques ; plus la situation est grave et exceptionnelle, plus l’éventail des moyens d’y faire face se rétrécit.

5. Situations excluant le recours à la force

a) Divergences politiques ou idéologiques étrangères au régime de neutralité

  • 104 En particulier, le Panama sera libre de confier l’administration du canal à une entreprise étrangèr (...)

123Les traités de 1977 ont été adoptés en vue de garantir l’ouverture permanente du canal. Un des moyens d’atteindre cet objet fut d’assurer la collaboration du Panama dans l’administration et la gestion du canal ; cette coopération cessera à la fin du siècle. Dès l’an 2000, le Panama sera seul responsable du fonctionnement du canal, dans les limites posées par le traité de neutralité104.

  • 105 Pour un aperçu des résultats de l’administration commune, voir De Guerrero et De Chavarria, op. cit (...)

124Il est important de noter que la responsabilité du Panama ne concerne que le canal : en concluant les traités, le Panama n’a pas pris l’engagement de suivre la ligne politique des Etats-Unis ou de se fondre dans le moule idéologique occidental. Prétendre que l’instauration d’un gouvernement communiste au Panama autoriserait l’usage de la force par les Etats-Unis est typique d’une telle confusion : il s’agirait d’un cas exemplaire d’intervention dans les affaires intérieures d’un autre Etat. Le Panama a une obligation bien définie par le traité, obligation qui n’inclut pas le devoir de calquer sa ligne de conduite sur celle des Etats-Unis. La politique étrangère du pays, sa forme de gouvernement, l’alignement aux idées des pays non alignés sont des questions étrangères au traité de neutralité. Faisons enfin observer que le degré de collaboration et de respect atteint à la fin de ce siècle sera le meilleur garant, pour les Etats-Unis, d’une transition harmonieuse et de l’adoption, par le Panama, d’une ligne de conduite modérée. A cet égard, l’expérience des premières années d’administration commune du canal laisse favorablement augurer de l’avenir105.

b. Divergences d’interprétation du traité non liées au droit de transit

125Le traité de neutralité contient de nombreuses dispositions conçues en termes généraux dont l’application est une source potentielle de divergences entre le Panama et les Etats-Unis. Outre le problème le plus important des droits de péage dont nous traiterons ci-après, les questions suivantes peuvent donner lieu à controverses : les exigences en matière de responsabilité financière des navires et de garanties préalables à fournir pour le paiement des dommages causés durant la traversée (article III, alinéa 1, lettre d) ; la qualité des services complémentaires au transit (article III, alinéa 1, lettre b) ; le contenu des prescriptions d’hygiène (article III, alinéa 1, lettre a) ; la teneur des conditions de transit et des règlements (articles II, lettre b, et III, alinéa 1, lettre a) ; l’interdiction de discrimination (article II) ; l’interprétation de l’article V.

126Ces exemples ont la particularité de mettre en évidence un défaut majeur du traité : l’absence d’un mécanisme obligatoire de règlement pacifique des différends. Si le Panama maintient que son interprétation du traité est correcte et que les Etats-Unis sont d’un avis opposé, ces derniers n’ont aucune possibilité de forcer le Panama à soumettre le différend à arbitrage. Ils n’ont en outre aucun droit de recourir à la force, ces différends ne constituant pas des attaques ou menaces au régime de neutralité appelant la mise en œuvre de la garantie.

  • 106 Sur la base d’un tel raisonnement, les Etats-Unis auraient le droit de recourir à la force si, à le (...)
  • 107 Voir par exemple Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, p. 20.

127Le souci d’éviter un mode obligatoire de règlement pacifique était dicté par la volonté des Etats-Unis de n’être soumis à aucune condition avant de recourir unilatéralement à la force. Néanmoins, il eût été possible, et préférable pour les Etats-Unis, de prévoir un tel mécanisme pour les questions étrangères à la garantie du régime. Lors du débat sénatorial, il importait d’obtenir les voix nécessaires en insistant sur le droit discrétionnaire de retour en n’importe quelle circonstance, dès qu’on estimerait que le Panama ne se comporterait pas en bon gestionnaire106 : cette démarche a eu, à court terme, le résultat recherché ; toutefois, cette myopie peut être source de désillusion à l’avenir, en raison de l’incapacité ou de l’absence de volonté de distinguer clairement entre les situations où le recours à la force sera autorisé et celles où, ce recours étant exclu, un mécanisme de règlement pacifique des différends s’imposait. Lors des hearings, il fut déclaré sans cesse que dès qu’un aspect du régime de neutralité serait jugé violé ou mis en péril, les Etats-Unis auraient le droit de prendre « les mesures appropriées de leur choix » – euphémisme incluant le recours à la force – pour faire respecter le traité107. Une telle opinion eut l’effet escompté, mais reposait sur une base juridique erronée : nous avons vu en effet que le recours unilatéral à la force avait été établi pour que, en cas de fermeture du canal ou de refus du droit de transit, le statu quo ante soit rétabli dans les meilleurs délais. Certes, si le Panama viole le traité dans une de ses dispositions relatives au principe de libre transit, le recours à la force par les Etats-Unis est en même temps un moyen de faire respecter le traité par le Panama.

c. Contestations relatives aux droits de péage

128Cette question, après celle de la défense des intérêts nationaux, préoccupa le plus le Sénat. Comment faire en sorte que les droits de péage soient établis de façon à assurer la viabilité du canal, sans toutefois aggraver à l’excès la charge financière pesant sur les usagers ? Les multiples règles relatives à l’établissement des droits de péage ont été analysées : nous avons conclu qu’elles ne procurent aucune sécurité aux usagers si ce n’est l’interdiction de discrimination. La seule garantie efficace, la compétitivité du canal, est extérieure au traité.

129On peut concevoir des modes de fixation des droits de péage qui, tout en respectant le principe de non-discrimination, seraient différents du système actuel : modification du système de mesurage des navires ; modification du mode de calcul des « tonnes du canal de Panama » ; charge de base appliquée à tous les navires et surtaxe imposée aux produits ; taux uniforme appliqué à tous les produits, accompagné d’une surtaxe à partir d’un certain tonnage.

  • 108 Ibid., p. 148 ; voir cependant p. 157.
  • 109 Ibid., pp. 191 et 199.
  • 110 Ibid., p. 273.

130Certaines de ces solutions ont d’ailleurs été envisagées par un expert de l’ancienne Compagnie du Canal de Panama et n’ont pas soulevé de question quant à leur légalité108. Il a même été prétendu que l’obligation de non-discrimination en matière de droits de péage ne s’appliquait qu’au paiement et non à la structure des droits de péage : en d’autres termes, le Panama pourrait mettre sur pied un système de droits de péage différencié – fondé par exemple sur la nationalité du navire ou le genre de produits – et serait justifié à agir de la sorte tant que les péages seraient prélevés sur tout le trafic109 ; des doutes furent cependant émis sur la validité de la discrimination fondée sur la nationalité des navires110, doutes que nous partageons : le libellé de l’article II est formel dans son interdiction de discrimination quant aux Etats. En revanche, une différenciation des taux fondée sur la nature des marchandises serait moins aisément contestable.

131Des différends relatifs aux droits de péage risquent fort de s’élever, soit que le Panama souhaite augmenter sa marge bénéficiaire, soit que les revenus se révèlent insuffisants pour couvrir les dépenses ; ce dernier cas appelle peu de commentaires. Le premier cas soulèverait des problèmes tant au regard de la licéité du but recherché que de la façon dont la hausse serait appliquée. Une divergence d’opinions entre les Etats-Unis et le Panama devrait être soumise à une procédure de règlement pacifique à l’effet de déterminer si les règles adoptées par le Panama sont conformes aux principes généraux du droit ; on conçoit difficilement non seulement l’efficacité, mais surtout la légalité d’un débarquement des Etats-Unis en vue de contraindre le Panama à modifier sa formule de calcul des droits de péage.

132En bref, l’objet et le but de la garantie visent à assurer que le canal demeure ouvert et sûr en permanence : des événements internes ou externes, violents ou non, ayant une incidence directe sur cette liberté de transit justifient un recours unilatéral à la force. Toutes les autres divergences ou difficultés d’application du traité sont étrangères au domaine de la garantie et nous retombons dans les règles générales du droit des traités et de la responsabilité internationale : cette distinction a été ignorée pour des raisons de politique intérieure. Maintenant que les traités sont entrés en vigueur et sont appliqués de façon satisfaisante, les Parties ont la faculté de réfléchir dans la sérénité aux multiples aspects du problème, en particulier aux difficultés pouvant surgir au siècle prochain, et de prévoir un mécanisme de résolution des différends. Il serait utopique pour les Etats-Unis de se reposer sur la certitude trompeuse de pouvoir recourir en tout temps à la force, solution qui serait désastreuse à moyen et long terme ; à vouloir brandir à tout propos la menace du recours à la force contre le gré du Panama, l’effet dissuasif s’émousse et aboutit à fins contraires. L’adoption d’un protocole de règlement obligatoire des différends portant sur les domaines non couverts par la garantie serait une assurance précieuse pour les deux Parties et pour les usagers.

C. Légitimité du recours à la force

1. L’accord des Parties

133Le droit de recours unilatéral à la force trouve son fondement dans l’accord de volontés des Parties. Malgré les divergences d’interprétation parfois considérables entre les Etats-Unis et le Panama, il nous a été possible de définir dans quelles circonstances et sous quelles conditions le recours unilatéral à la force est autorisé. Toutes les incertitudes n’ont pas été levées ; néanmoins, nous sommes en mesure de conclure que l’accord des Parties s’est établi sur les points suivants :

  • Le recours unilatéral à la force est autorisé en cas de fermeture complète du canal ;

  • Il est autorisé en cas de refus de transit signifié aux navires de n’importe quel Etat ;

  • Il est autorisé, sous des conditions plus strictes, afin de prévenir la survenance des circonstances précitées ;

  • Il est autorisé quel que soit l’auteur de l’atteinte ou de la menace.

134De telles conclusions se situent en-deçà des prétentions des Etats-Unis et au-delà des affirmations panaméennes ; toutefois, elles sont le résultat d’une analyse de l’objet et du but du traité et de la garantie : transcendant les prises de position partisanes, elles sont l’expression de la concordance des volontés des Parties au traité.

135Si l’accord de volontés légitime le droit de recours à la force, encore faut-il que cet accord soit conforme aux règles du droit international autorisant ou prohibant le recours à la force. Les objections furent multiples, tant au Panama qu’aux Etats-Unis, quant à la légalité de la solution adoptée au regard du droit coutumier, des Chartes de l’ONU et de l’OEA, du traité de Rio et du jus cogens.

2. L’interdiction du recours à la force

a) L’article 2, chiffre 4, de la Charte de l’ONU

  • 111 Manin, Ph., Droit international public, Paris, 1979, pp. 338 et ss.

136L’article 2, chiffre 4, a la teneur suivante : « Les Membres de l’Organisation s’abstiennent, dans leurs relations internationales, de recourir à la menace ou à l’emploi de la force, soit contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique de tout Etat, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations Unies. » Cette interdiction est de droit coutumier, dans la mesure où elle se réfère à la force armée111.

  • 112 Propos de l’Attorney General: Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 241.
  • 113 113 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5457 ; voir aussi Hearings before the Com. on For. (...)
  • 114 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 682.

137Dans un premier temps, aucune attention ne fut portée à la possibilité d’un conflit entre l’article 2, chiffre 4, et le traité de neutralité112. Par la suite, le Comité des Relations étrangères du Sénat estima qu’il n’y avait aucune contradiction entre l’article 2, chiffre 4, et le recours unilatéral à la force du fait que l’usage qui serait fait du territoire panaméen ne le sera que pour la défense du canal. Cet usage sera un moyen et non un but en soi : il ne visera pas à s’emparer du territoire panaméen113. De son côté, le Département d’Etat était d’avis que l’exercice des droits impartis par le traité n’était pas dirigé, dans sa finalité comme en fait, contre l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique du Panama114. Cette assertion n’est que partiellement fondée : même si l’atteinte à l’intégrité territoriale n’est pas le but de l’intervention, il n’en demeure pas moins que, en fait, un tel résultat se produira. De façon plus générale, il faut remarquer que l’article 2, chiffre 4, ne fait pas de distinction entre l’atteinte à l’intégrité territoriale en tant que but ou comme simple effet accessoire du recours à la force : une autre interprétation de l’article 2, chiffre 4, permettrait toutes les audaces et tous les excès. Nous reviendrons sur cette question lors de l’analyse du principe de non-intervention. Pour l’heure, faisons observer que, prima facie, le recours unilatéral à la force et l’interdiction de l’atteinte à l’intégrité territoriale sont incompatibles.

  • 115 Ibid., p. 682 ; voir aussi Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5457.
  • 116 Cette opinion fut partagée par le président en exercice de l’American Society of International Law (...)

138Un autre argument fut avancé par le Département de la Justice : le respect de l’intégrité territoriale est le fait, pour un Etat, de ne pas voir une portion de son territoire détachée ou annexée ou de ne pas voir sa juridiction ou sa souveraineté supprimée ou diminuée par l’usage de la force ; dans le cas d’espèce, l’usage de la force ne serait dirigé ni contre la forme, le caractère ou la composition du Gouvernement panaméen, ni contre tout autre aspect de son indépendance politique115. Cette dernière partie de l’argumentation est digne d’intérêt, car excluant l’hypothèse d’une action militaire des Etats-Unis lorsque le Gouvernement panaméen est inamical ou d’obédience communiste. L’affirmation du Département de la Justice pêche cependant par son interprétation très spéciale de l’article 2, chiffre 4 : l’usage de la force conduirait immanquablement à une restriction de l’exercice des compétences du Panama sur une portion de son territoire, pour une durée même limitée ; en outre, l’article 2, chiffre 4, ne fait pas de distinction entre une atteinte durable à l’intégrité territoriale ou seulement passagère. Si seule une intervention visant à détacher ou annexer une portion de territoire est illicite116, a contrario une intervention visant à faire modifier la politique étrangère d’un pays serait justifiée en droit ; ce seul exemple démontre, si besoin est, les dangers d’une telle interprétation.

139Tous ces arguments ont la caractéristique de ne considérer que la seconde partie de l’article 2, chiffre 4. En fait, qu’interdit cet article ? Il interdit le recours unilatéral à la force contre le gré d’un autre Etat ; en d’autres termes, il n’interdit pas la conclusion par un Etat d’un accord autorisant un autre Etat à user de la force sur son territoire : un Etat a le droit d’agréer à l’avance à ce qu’un ou plusieurs Etats fassent usage de la force sur son territoire en des cas déterminés. Les traités de garantie sont conclus sur ce modèle : des Etats tiers s’engagent envers le garanti à recourir à la force pour assurer le maintien d’un régime. Dans notre cas, l’Etat tiers a le droit d’intervenir même contre l’Etat sur lequel se trouve l’objet garanti, ce qui, nous en convenons, est exceptionnel et sans précédent. Ce recours à la force ne viole cependant pas l’article 2, chiffre 4, étant donné l’accord du Panama.

  • 117 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 4, p. 85.

140Dans les situations où le recours à la force est autorisé, il doit être limité dans son but, son intensité et sa durée, à ce qui est strictement nécessaire au maintien du libre transit117 : il s’agit des modalités d’usage de la force à respecter. Si ces conditions sont outrepassées, la licéité des mesures adoptées est mise en cause et non le principe même du droit de recourir à la force. Ce droit de recours à la force existe, est fondé sur l’accord des Parties et échappe de ce fait à l’interdiction inscrite dans le chiffre 4 de l’article 2 de la Charte.

b) La Charte de l’OEA et le traité de Rio

  • 118 Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 21, p. 77.
  • 119 Ibid., vol. 119, p. 3.

141Le traité d’assistance mutuelle inter-américaine – traité de Rio – du 2 septembre 1947118, stipule en son article premier que les Parties « condamnent formellement la guerre et s’engagent, dans leurs relations internationales, à ne pas recourir à la menace ou à l’emploi de la force, dans une forme qui ne soit pas compatible avec les dispositions de la Charte des Nations Unies ou du présent Traité. » Les articles 3, 6 et 9 contiennent également des prescriptions qui furent invoquées avant l’adoption du traité de neutralité pour contester le droit de recourir unilatéralement à la force. De son côté, la Charte de l’OEA du 30 avril 1948119 contient en particulier un article 17 statuant que « [l]e territoire d’un Etat est inviolable ; il ne peut être l’objet d’occupation militaire ou d’autres mesures de force de la part d’un autre Etat, directement ou indirectement, pour quelque motif que ce soit et même de manière temporaire… ». Les articles 15, 18, 24 et 25 prohibent également le recours à la force.

  • 120 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 106.
  • 121 Hearings before the Com. on For. Rel, part. 4, p. 85.
  • 122 En ce sens, voir ibid., part. 3, pp. 551-552.

142Les objections tirées de ces deux instruments internationaux ont été écartées soit en invoquant le droit de légitime défense120, soit en démontrant la compatibilité du traité de neutralité avec l’article 2, chiffre 4, de la Charte de l’ONU121. Une fois de plus, le problème était mal posé : il ne s’agissait pas de savoir comment harmoniser le recours à la force et l’interdiction de porter atteinte à l’intégrité territoriale, mais de constater que les textes en question interdisaient le recours unilatéral à la force contre la volonté d’un autre Etat. La Charte de l’OEA et le traité de Rio n’ont, eux non plus, jamais été interprétés comme interdisant à deux ou plusieurs Etats de convenir de garantir individuellement ou en commun un droit déterminé, même l’un contre l’autre122 ; en souscrivant au traité de neutralité, les Parties à celui-ci admettent que ne constituent pas des atteintes à l’intégrité territoriale les cas où le recours à la force est agréé.

c) Le jus cogens

  • 123 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 124-125.
  • 124 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 202 ; voir aussi Werchan, op. cit., p. 314.

143Selon l’article 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, une norme de jus cogens est une « ... norme acceptée et reconnue par la communauté internationale des Etats dans son ensemble en tant que norme à laquelle aucune dérogation n’est permise et qui ne peut être modifiée que par une nouvelle norme du droit international général ayant le même caractère. » Cette définition du jus cogens a soulevé de nombreuses divergences relatives à l’existence même du jus cogens, à son contenu, à ses critères de détermination, etc. Néanmoins, en relation avec notre problème, il fut avancé qu’une norme de jus cogens interdit à un Etat de maintenir une présence militaire dans un autre Etat sans le consentement de ce dernier123 ; de même, on affirma que l’interdiction du recours à la force est absolue et fait partie du jus cogens : on ne peut y déroger par traité, de sorte que la solution préconisée par les Etats-Unis entraînerait la nullité de tout traité l’admettant124.

  • 125 Une telle nullité ne serait d’ailleurs prononcée que si la Convention de Vienne, en tant qu’ensembl (...)

144Il est vrai qu’on ne peut déroger par traité à l’interdiction de recourir à la force, mais seulement dans l’hypothèse où deux ou plusieurs Etats conviennent de recourir à la force contre un autre Etat et contre son gré. En revanche, aucune interdiction ne frappe la liberté de deux Etats de convenir d’un mécanisme de protection d’un droit particulier, même si ce mécanisme comprend la possibilité d’user de la force contre une des Parties à l’accord ; si une telle interdiction existait, tous les traités de garantie existants seraient frappés de nullité : à notre connaissance, aucun traité de garantie ne fut déclaré nul, suite à l’adoption de l’article 53 de la Convention de Vienne sur le droit des traités125.

3. Le principe de non-intervention

  • 126 CIJ Recueil 1949, p. 35.

145L’obligation imposée à chaque Etat de ne pas intervenir dans les affaires intérieures ou extérieures des autres Etats est fermement ancrée dans le droit conventionnel, la jurisprudence internationale, les résolutions des Nations Unies et la doctrine. Ainsi, selon l’article 18 de la Charte de l’OEA, « [a]ucun Etat ou groupe d’Etats n’a le droit d’intervenir directement ou indirectement, pour quelque motif que ce soit, dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat. Le principe précédent exclut l’emploi non seulement de la force armée, mais aussi de toute autre forme d’ingérence ou de tendance attentatoire à la personnalité de l’Etat et aux éléments politiques, économiques et culturels qui la constituent. » De son côté, la Cour internationale de Justice a déclaré que « [l]e prétendu droit d’intervention ne peut être envisagé que comme manifestation d’une politique de force, politique qui, dans le passé, a donné lieu aux abus les plus graves et qui ne saurait, quelles que soient les déficiences présentes de l’organisation internationale, trouver aucune place dans le droit international126. »

  • 127 Rousseau, Droit international public, tome IV, p. 37.
  • 128 Voir Intervention in Latin America, Ronning N. (éd.), New York, 1970.
  • 129 Outre les exemples déjà mentionnés, voir Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 2, p. 2 (...)
  • 130 Doc. on Am. For. Rel, 1978, p. 361.
  • 131 Ibid., pp. 369 et 375.

146L’intervention a été définie par « le fait d’un Etat qui accomplit un acte d’ingérence dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat pour exiger l’exécution ou l’inexécution d’une action ou d’une prestation déterminée. L’Etat intervenant agit par voie d’autorité et cherche à imposer sa volonté en exerçant une pression de nature variable (politique, économique, psychologique, militaire, etc.) pour faire prévaloir ses vues127. » Si le principe d’abstention est ferme, il en est de même du hiatus entre son énoncé et son application, tant sont nombreuses et polymorphes les interventions. En Amérique latine et centrale en particulier, le terme intervention a mauvaise presse pour des raisons historiques dont il n’est pas nécessaire de faire le rappel128. Conscients de ce fait, les Etats-Unis ont supprimé toute référence à l’intervention dans le corps du traité ; les sénateurs et experts ont fait assaut d’euphémismes, de litotes, de prétéritions et de périphrases pour qualifier le droit de recours unilatéral à la force autrement que par l’intervention129. De son côté, le Panama a invoqué sans relâche le principe de non-intervention pour contester aux Etats-Unis tout droit de recours unilatéral à la force. Encore lors de la cérémonie d’échange des instruments de ratification, le 16 juin 1978 à Panama, le Président Carter rappela l’attachement de son pays au principe de non-intervention130, tandis que Torrijos affirma que le Panama rejettera toute tentative d’ingérence dans ses affaires internes ou externes131.

  • 132 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5216 et 5470 et ss ; voir aussi Hearings before the Co (...)

147Le traité de neutralité autorise le recours unilatéral à la force et prohibe l’intervention : à première vue, la contradiction est évidente. L’accord du 14 octobre 1977 et la condition DeConcini ne contribuent en aucune manière à résoudre le problème ; le tempérament à la condition DeConcini précise certes que l’action des Etats-Unis ne serait pas dirigée contre l’intégrité souveraine du Panama – le Panama aurait préféré l’expression « intégrité territoriale » que le Sénat refusa, ce qui n’a pas une grande importance du fait que l’intégrité souveraine englobe l’intégrité territoriale – sans réussir à surmonter la contradiction : une action militaire visant à protéger le canal porterait atteinte en même temps à l’intégrité souveraine du Panama132.

  • 133 Rousseau, op. cit. supra, p. 52.
  • 134 Voir par exemple le traité de garantie de 1960 qui imposait à Chypre l’obligation de maintenir son (...)
  • 135 CPJI, Série A/B, N° 46, p. 140 ; CPJI, Série A/B, N° 70, p. 21 ; CIJ Recueil 1947-1948, p. 84.
  • 136 Torrijos, La quinta frontera, p. 90.
  • 137 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 196, note 116.

148Afin de clarifier le débat, il sied de distinguer d’une part entre les interventions licites et illicites et, d’autre part, entre les interventions armées ou non. Juridiquement, il n’y a que deux formes licites d’intervention : le cas où il y a une demande de l’Etat et celui où il y a traité133. Par conséquent, lors d’une intervention armée – forme aiguë de l’intervention – l’argumentation développée ci-dessus au sujet de l’interdiction du recours à la force demeure applicable : si le droit de recours à la force est prévu par un traité, fondé sur l’accord des Parties, aucune question de légitimité ne se pose quant au principe même de la faculté de recourir à la force134. C’est une règle d’interprétation bien établie qu’un texte doit être lu dans son ensemble135 et que primauté doit être accordée à la solution conférant un sens logique aux termes ; les traités sont le fruit de négociations prolongées menées par des diplomates avertis : avant de conclure que les textes adoptés sont contradictoires, il convient d’accorder à leurs auteurs une présomption d’intelligence. Dans une première phase, les Parties ont agréé que, dans certains cas limités et dans un but précis, le recours unilatéral à la force pour défendre le canal était autorisé ; puis, elles ont placé un garde-fou en spécifiant qu’une intervention était inadmissible dans les autres cas. Ce garde-fou, dans une situation normale, est superflu et découle des règles du droit international. Il a été inséré ex abundanti cautela, vu les enseignements du passé. Par conséquent, ne constitue pas une intervention – ou est une intervention licite – le recours à la force pour défendre le canal ; ces interventions licites ne doivent pas être détournées de leur finalité et servir de prétexte à des ingérences dans les affaires du Panama : c’est en parfaite connaissance de ce risque que, lors de la cérémonie de signature des traités, Torrijos déclara que les accords conclus, s’ils étaient mal appliqués, contenaient le germe d’une intervention permanente136. On ne peut donc soutenir que le traité a mis sur pied une solution « absolument incompatible avec le principe de la non-intervention »137 : un recours à la force ayant pour but exclusif la sécurité du canal ne constitue pas une intervention – ou est une intervention licite – car fondé sur l’accord préalable du Panama. Si le but est différent, ou si à la défense du canal se joint une autre préoccupation, le principe de non intervention sera violé ; supposer dès maintenant que les Etats-Unis excéderont les limites de ce droit relève du procès d’intention.

  • 138 Voir aussi l’article II de l’accord d’exécution de l’article IV du traité relatif au canal de Panam (...)

149Outre l’hypothèse d’une intervention armée détournée de sa finalité, le traité a aussi en vue celle d’une intervention non armée, d’une ingérence dans les affaires du Panama. Le souci majeur du Panama était d’être maître de sa politique intérieure ou étrangère, de sa forme de gouvernement, du choix de ses organes dirigeants ; dans cet ordre de pensée, l’article V du traité relatif au canal de Panama contient une interdiction d’intervention qui rejoint cette préoccupation138.

  • 139 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 4, p. 85.

150En conclusion, une action militaire conforme au traité ne serait pas une ingérence dans les affaires intérieures du Panama, car elle se référerait à une obligation conventionnelle assumée par le Panama ; elle ne serait pas non plus une ingérence dans les affaires extérieures, mais y serait relative, pour le même motif139. L’affirmation contraire conduirait à des résultats surprenants : tout exercice d’un droit fondé sur un traité, ou toute demande de mise en œuvre d’une obligation conventionnelle, serait une ingérence.

4. Le droit de légitime défense

a) Le droit de légitime défense individuelle

  • 140 Bowett, D., Self-Defence in International Law, Manchester University Press, 1958, pp. 200 et ss, sp (...)
  • 141 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 106.
  • 142 Smith, op. cit., sous note 2 du chapitre ii, Partie II, pp. 27-28.

151Afin de justifier le droit de recours unilatéral à la force, référence fut faite à l’article 51 de la Charte des Nations Unies : vu que chaque Partie a un droit à protéger, l’une peut agir indépendamment de l’autre et, dans cette hypothèse, il s’agit d’un cas de légitime défense individuelle140. L’introduction de troupes au Panama, même contre le gré du souverain, serait « un exercice raisonnable du droit inhérent de légitime défense individuelle par les Etats-Unis… en raison de la relation existant entre le canal et la sécurité nationale des Etats-Unis141. » On a également soutenu que si le Panama est attaqué et ne demande pas l’aide des Etats-Unis, ces derniers peuvent fonder leur action sur le droit de légitime défense individuelle pour protéger un régime qui est d’un intérêt vital pour leur sécurité ; les Etats-Unis seraient en droit de s’opposer à la fermeture du canal à leurs navires : « vu l’importance stratégique du canal pour la sécurité des Etats-Unis, vu les relations historiques des Etats-Unis et du Panama, et vu la délicate balance établie par les traités entre les intérêts des Etats-Unis et la souveraineté du Panama, toute menace aux intérêts des Etats-Unis relatifs au canal pourrait raisonnablement être considérée comme une menace directe à la sécurité nationale des Etats-Unis142» La conclusion logique d’un tel raisonnement est qu’il n’était pas nécessaire d’adopter l’accord du 14 octobre 1977 et les autres modifications au traité, étant donné que le droit de recourir à la force sous couvert de légitime défense individuelle est autorisé par le droit international. De même, les discussions interminables sur le conflit entre le recours à la force et la non-intervention ne seraient que vains exercices de style.

  • 143 Schindler, D., « L’emploi de la force par un Etat belligérant sur le territoire d’un Etat non belli (...)
  • 144 Voir Bowett, op. cit. sous note 140, pp. 187 et ss ; Henkin, L., How Nations Behave, 2éd., New Yo (...)
  • 145 Les conditions d’exercice du droit de légitime défense avaient été posées dans la lettre du Secréta (...)
  • 146 Dans une note du 23 juin 1928 relative au futur pacte Briand-Kellogg du 27 août 1928, le Gouverneme (...)
  • 147 Taoka, op. cit. sous note 144, pp. 126-135.
  • 148 CIJ Recueil 1949, p. 35 ; voir aussi l’opinion dissidente du Juge Krylov, ibid., p. 77 et Bowett, o (...)

152L’article 51 de la Charte ne porte pas atteinte au droit inhérent de légitime défense, faisant toutefois obligation à l’Etat usant de la force de rapporter au Conseil de Sécurité sur les mesures prises afin que ce dernier se prononce sur leur légalité et sur la suite à donner pour rétablir la paix. Ce droit de légitime défense n’existe qu’en cas d’attaque armée143, quoique la doctrine s’interroge si une menace d’attaque armée ou toute forme d’attaque justifie l’exercice du droit de légitime défense144. Ainsi, le droit de légitime défense individuelle autorise un Etat qui est l’objet d’une attaque armée à répondre par la force pour assurer sa propre sécurité. La riposte doit être nécessaire et proportionnelle, ce qui suppose l’épuisement préalable des moyens pacifiques, si faire se peut145. L’objet de la légitime défense est la sauvegarde du territoire146 ; cela ne signifie pas que la légitime défense ne doit s’exercer que sur le territoire de l’Etat attaqué : des mesures peuvent être prises par exemple en haute mer147, mais non sur le territoire d’un autre Etat. Peut-être est-il bon de rappeler que le canal de Panama ne fait pas partie du territoire des Etats-Unis ; de ce fait, tout recours à la force des Etats-Unis au Panama pour protéger le libre transit ne pourrait se fonder sur un droit de légitime défense. Cette conception de la légitime défense à laquelle nous nous rallions trouve sa source dans l’analogie établie avec les règles de droit interne régissant les conditions d’existence du droit de légitime défense. Une extension de ce droit à des situations où la défense d’intérêts vitaux est en jeu ou lorsqu’un droit d’auto-protection est revendiqué n’est pas admissible ; la CIJ, dans son arrêt relatif au Détroit de Corfou, a fermement écarté une telle justification148.

  • 149 Hamlin, op. cit. en note 116 du chapitre ii, Partie II, p. 297 ; l’auteur admet cependant que le bl (...)

153Certes, les Etats-Unis ont toute latitude d’estimer qu’une fermeture du canal serait une atteinte à leurs intérêts vitaux. Affirmer que cette atteinte est un cas autorisant des mesures de légitime défense est un problème différent : si l’attaque est externe, les Etats-Unis peuvent décider de l’usage de la force contre l’auteur de l’attaque, en haute mer ou sur le territoire de l’auteur ; ils ne seraient pas autorisés à faire usage du territoire d’un autre Etat pour repousser l’attaque. Si l’origine de l’attaque est panaméenne, le recours à la force sur territoire panaméen ne peut être juridiquement fondé sur le droit de légitime défense vu qu’aucune attaque ne s’est produite contre le territoire des Etats-Unis. Il a été prétendu que si le droit de transit est nié à un navire des Etats-Unis, ce navire doit d’abord se présenter à l’entrée du canal et, en cas de refus, bloquer l’entrée du canal : de ce fait, le Panama n’aurait d’autre recours que de couler le navire, autorisant ensuite les Etats-Unis à faire usage du droit de légitime défense149. Ce scénario rocambolesque oublie de prendre en considération que les navires sont pris en charge par les pilotes, panaméens au siècle prochain, et doivent stationner aux aires d’ancrage et de mouillage qui leur sont assignées : un refus de satisfaire à ces exigences constituerait déjà une violation du traité.

  • 150 Giraud, op. cit. sous note 146, p. 741.
  • 151 On admet que lorsque l’exercice de la légitime défense a lieu sur le territoire d’un autre Etat, le (...)
  • 152 Voir surtout Taoka, op. cit. en note 144, pp. 14, 17, 22, 23, 69 et ss.

154Une conception plus large de la légitime défense englobe sous ce terme la défense d’intérêts vitaux : par conséquent, le recours à la force serait autorisé hors du territoire national, même si ce territoire n’est pas l’objet d’une attaque ou d’une menace. Cette théorie a été soutenue en relation avec la doctrine Monroe150 ; elle confond la défense d’intérêts vitaux – soumise à l’appréciation subjective d’une Partie – et celle du territoire national. Selon cette conception, que nous rejetons, on pourrait envisager des circonstances où une atteinte au libre transit serait un danger imminent pour la sécurité du pays : la prétendue légitime défense et le droit d’auto-protection coïncideraient. La question consisterait à déterminer si cet intérêt impérieux à la défense du pays serait tel qu’il laverait l’illicéité du recours à la force en territoire panaméen pour repousser une attaque dont le Panama ne serait pas l’auteur151. A l’appui de cette conception, faisons observer qu’un examen des cas où, en droit international, la légitime défense fut invoquée, tend à démontrer qu’il s’agissait de circonstances où la défense d’intérêts vitaux était en jeu, permettant ainsi de tracer un parallèle avec l’état de nécessité du droit interne152. Avec une telle acception de la légitime défense, le recours unilatéral à la force des Etats-Unis pourrait trouver un fondement dans l’article 51 de la Charte ; nous avons cependant exposé les faiblesses d’une telle argumentation et ne saurions nous y rallier.

  • 153 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 202.

155Les circonstances dans lesquelles le recours unilatéral à la force peut être justifié au titre du droit de légitime défense individuelle sont donc controversées et hypothétiques ; on distingue mal l’intérêt des Etats-Unis à invoquer l’article 51 de la Charte, si ce n’est le désir d’avoir un appui juridique supplémentaire à leur possibilité d’emploi de la force. Comme une autre base légale existe – le consentement préalable du Panama – cette démarche est superflue et conduit en outre à une impasse : comment invoquer la légitime défense lorsqu’une mesure est prise contre un Etat, le Panama, en vue d’assurer l’exercice d’un droit garanti en même temps par l’Etat contre lequel est dirigée cette mesure ? Il est donc préférable de demeurer dans le domaine restreint de la garantie et d’admettre que, traditionnellement, les garants ont un droit de recours à la force dont le contenu et les limites sont fixés d’un commun accord : le fondement de ce droit est le consentement des Parties et non un droit de légitime défense réelle ou putative. Prétendre que le droit de recours unilatéral à la force est en contradiction patente avec la lettre de l’article 51 de la Charte153 n’est possible que si on refuse de reconnaître l’existence d’un accord préalable entre les Etats-Unis et le Panama autorisant le recours à la force ; dans le cas contraire, les objections fondées sur les articles 51 ou 2, chiffre 4, de la Charte portent à faux.

b) La légitime défense collective

  • 154 Stone, J., Legal Controls of International Conflicts, Londres, 1954, p. 244 ; voir aussi Bowett, op (...)
  • 155 En ce sens, Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3278 et 3280 ; Smit, op. cit. sous note 20 (...)

156En vertu de l’article 51 de la Charte, le droit de légitime défense collective ne peut s’exercer que jusqu’à ce que le Conseil de Sécurité ait pris les mesures nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité. Une mesure de légitime défense doit être portée sans délai à la connaissance du Conseil de Sécurité qui se prononce sur la légitimité de l’action entreprise et sur la position à adopter ; le veto d’un membre permanent peut toutefois paralyser la procédure154, hypothèse vraisemblable dans notre cas. L’invocation de la légitime défense collective n’est envisageable qu’en cas d’attaque armée de l’extérieur, attaque dirigée contre les Etats-Unis et le Panama ; si l’attaque est dirigée seulement contre le Panama et met en danger le libre transit, il faut que le Panama demande l’aide des Etats-Unis ou y consente pour que la légitime défense collective puisse être invoquée155 : les deux Etats agiraient de concert pour la défense de leurs droits.

  • 156 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5877 ; voir surtout Bowett, op. cit. sous note 140, pp. (...)

157En sus de cette hypothèse, qui ne soulève pas de problème particulier, il faut se demander si une action unilatérale des Etats-Unis, sans le concours du Panama et dirigée contre une attaque externe ou interne, peut s’appuyer sur le droit de légitime défense collective ; la réponse ne peut être que négative. Une légitime défense collective exercée individuellement est une contradiction dans les termes. La contradiction est encore plus évidente lorsque cette action est entreprise contre l’Etat censé participer à l’exercice de la légitime défense collective156.

5. L’obligation de régler pacifiquement les différends

  • 157 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 333, lettre du 1er septembre 1977 de l’Assistant (...)

158Les articles 2, chiffre 3, et 33 de la Charte de l’ONU, les articles 2 et 7 du traité de Rio et les articles 4, lettre b, 5, lettre g, et 20 à 23 de la Charte de l’OEA énoncent le principe du règlement pacifique des différends. Les Etats-Unis ont affirmé que cette obligation existerait à l’avenir comme elle s’impose actuellement à tout différend les opposant à un autre Etat ; néanmoins, elle ne porte pas préjudice aux droits qui leur sont nécessaires au maintien de la neutralité du canal157.

  • 158 Voir à ce propos ibid., part. 4, p. 76.

159Cette opinion est fondée dans la mesure où le recours à la force n’est utilisé que dans les situations où il est autorisé et non pour imposer une interprétation unilatérale du traité. Dans l’abstrait, la situation est parfaite : les Etats-Unis auront recours à la force sur la base de l’article IV et de ses diverses modifications ; loin de leur esprit l’idée d’en faire un instrument d’application du traité tel qu’ils l’interprètent ; en prévoyant que chaque Partie décidera souverainement si et quand une menace ou une attaque existe, la survenance de tout différend est ainsi exclue. Vu les divergences et conflits ayant opposé les deux Etats dans le passé, une telle solution risque plutôt d’aller à fin contraire et de susciter plus de problèmes qu’elle n’en évitera : le Panama aura la tentation d’invoquer la violation de l’article 2, chiffre 3, de la Charte en prétendant que les Etats-Unis ont recours à la force pour imposer leur interprétation de l’article IV du traité. La réponse sera invariablement la négation de tout différend et l’affirmation du droit d’user de la force en cas de menace ou d’attaque ; la conclusion la plus élémentaire est qu’une telle situation n’est guère satisfaisante : une divergence sur la légalité des mesures adoptées devrait être résolue pacifiquement158.

  • 159 Smit, op. cit. sous note 20, pp. 2 et 6.

160D’autres divergences, non liées au droit de recours à la force, peuvent surgir. Il a été prétendu que le Panama, étant désormais souverain, sera libre d’imposer son interprétation, les Etats-Unis n’étant pas autorisés à recourir à la force pour imposer leur opinion159. Il est vrai que les Etats-Unis n’ont le droit de recourir à la force que dans les cas examinés ci-dessus ; ils ne peuvent prétendre que la garantie s’applique à tous les aspects du traité et les autorise à user de la force à leur discrétion : si tel était le cas, une insuffisance des réserves d’eau serait une menace au libre transit et appellerait l’usage de la force. Il est en revanche inexact de conclure que le Panama pourra toujours imposer son interprétation : le Panama a accepté des droits et obligations dont la teneur, en cas de divergences, ne peut être décidée unilatéralement. Le fait demeure que le Panama n’aura aucune obligation de se soumettre à un mode déterminé de règlement pacifique, parce que les Etats-Unis ne l’ont pas voulu ; un mécanisme devra être mis en place, de cas en cas, au gré de la bonne volonté des Parties.

  • 160 Voir le mémorandum du 27 juillet 1904, For. Rel., 1904, pp. 591-593.

161En conclusion, il faut reconnaître que le droit de recours unilatéral à la force est compatible, conceptuellement, avec l’obligation de régler pacifiquement les différends. Si la solution dégagée est juridiquement satisfaisante, il est néanmoins fort probable qu’elle sera inapplicable dans les faits, pour des raisons politiques aisément compréhensibles. On ne peut s’empêcher d’esquisser un parallèle avec la situation créée en 1903 : l’obtention de la quasi-souveraineté sur la Zone était censée être un gage de stabilité et de suppression de tout différend avec le Panama, ce qui se révéla faux dès l’année suivante160. Actuellement, l’obtention d’un droit de recours unilatéral à la force pour protéger le canal est supposée garantir l’impossibilité de survenance d’une divergence quelconque : l’avenir dira si le parallèle établi se vérifie aussi dans ses conséquences.

D. Appréciation

  • 161 Voir par exemple Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3217 et 4002.
  • 162 US Interest in Panama Canal, Hearings, p. 150 ; Ryan, op. cit., p. 92.
  • 163 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 122 ; voir aussi Kausch, H., (...)
  • 164 For. Rel., 1904, p. xli.
  • 165 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3481.
  • 166 Proposed Panama Canal Treaty, Hearing, p. 406.
  • 167 New Panama Canal Treaty, Hearing, p. 57.
  • 168 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4164 ; Smit, H., “The Proposed Panama Canal Treaties: A (...)

162L’adoption des diverses modifications apportées à l’article IV et les arguments avancés en leur faveur frappent par une caractéristique commune : la garantie est envisagée moins comme une protection générale du libre transit que comme une sécurité contre le Panama lui-même. En effet, le Panama est considéré comme l’adversaire principal du canal161. Néanmoins, on a omis de préciser que, dans le passé, l’objectif recherché par un éventuel sabotage du canal n’était pas le canal en soi, mais la présence des Etats-Unis ; les Panaméens n’ont jamais eu l’intention de saboter le canal en tant que tel et n’auront aucun intérêt, à l’avenir, à agir de la sorte. L’objet de leur ressentiment était la présence étrangère sur leur sol, incarnée par l’existence de la Zone ; une fois cette présence supprimée, le motif d’un éventuel sabotage tombe. Les Etats-Unis n’ont pas compris, au cours des délibérations, que le canal ne risquera plus, au siècle prochain, d’être mis en danger par le Panama et que c’était eux qui étaient la cible d’une attaque, non le canal. On a sans cesse brandi le spectre de la fermeture du canal par le Panama, tout en se rendant compte que ce serait un désastre économique pour ce pays162 ; au demeurant, on espère que la simple possibilité d’intervention aura un effet dissuasif suffisant sur le Panama163. Le message adressé par les Etats-Unis au Panama est clair ; en fait, il n’a pas varié depuis l’affirmation de Théodore Roosevelt le 6 décembre 1904 : « Si une nation montre qu’elle sait agir raisonnablement et décemment, si elle maintient l’ordre et remplit ses obligations, elle n’a pas à craindre l’intervention des Etats-Unis. Des manquements répétés ou une faiblesse du pouvoir se traduisant par un relâchement général des liens de la société civilisée peuvent, en Amérique comme ailleurs, nécessiter en dernière ressource l’intervention de quelques nations civilisées ; dans l’hémisphère occidental, l’adhésion des Etats-Unis à la doctrine de Monroe peut les pousser, dans de tels cas flagrants de manquements ou d’impéritie à exercer, bien qu’à contre-cœur, un pouvoir de police internationale164. » Le recours à la force contre le gré du Panama n’est toutefois possible qu’en dernière extrémité et non à propos de disputes économiques ou de tracasseries bénignes165. Vu qu’au siècle prochain les Etats-Unis se seront retirés du Panama, leur décision de revenir en force sur les rives du canal les placerait politiquement dans la position d’un agresseur166 ; on s’est d’ailleurs demandé quel serait le résultat d’une telle intervention : serait-ce le débarquement de Normandie ou celui de la Baie des Cochons167 ? Le recours à la force n’est pas considéré comme un choix viable en raison de ses conséquences politiques désastreuses : il est irréaliste168, sauf en cas de guerre où les considérations politiques cèdent le pas aux nécessités militaires.

  • 169 Discours du 1er février 1978 : Doc. on Am. For. Rel., 1978, pp. 346-347.
  • 170 Ibid., p. 351.
  • 171 Déclaration du Président Ford du 22 septembre 1975 : RGDIP, vol. 80, 1976, p. 599.
  • 172 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 3, p. 25.
  • 173 Ibid., part. 3, p. 526.

163Une deuxième caractéristique est l’invocation constante de la défense des intérêts vitaux. Selon le Président Carter, la raison la plus importante, voire la seule, militant en faveur de l’adoption des traités était que les intérêts de la sécurité nationale en seraient renforcés169, vu la possibilité de défendre le canal par la force contre toute attaque armée ou menace ; selon la même source, Théodore Roosevelt, s’il vivait encore, aurait donné son accord aux nouveaux traités170. En droit international général, la défense armée, en territoire étranger, d’intérêts dits vitaux ne peut ordinairement être considérée comme licite : lorsqu’un Président des Etats-Unis se réservait le droit « de se mêler directement ou indirectement des affaires d’un pays étranger si notre sécurité nationale est en jeu »171, il exprimait une ligne de conduite politique sans justification juridique. Dans le traité de neutralité du canal de Panama, la justification juridique existe : la garantie du libre transit a été conçue surtout pour préserver les intérêts de la défense nationale. Ce droit unilatéral accordé à un Etat de garantir la neutralité d’une voie d’eau en territoire étranger est sans précédent dans l’histoire ; fait plus extraordinaire, ce droit de garantie vise en dernier recours à assurer la sécurité d’une seule nation. On objectera certes que le canal appartient désormais au Panama, que son usage est ouvert aux navires de tous les Etats et que la garantie est établie au bénéfice de tous ; la réalité est différente : on a sans cesse affirmé que le canal était vital pour la sécurité des Etats-Unis, allant même jusqu’à prétendre qu’il ne l’était pas pour celle du Panama172. Les nouveaux traités créaient un environnement politique favorable et procuraient une base juridique bien plus ferme pour la protection des intérêts des Etats-Unis : par conséquent, ils faisaient progresser les intérêts fondamentaux de la politique étrangère du pays173. L’équilibre établi entre la protection des intérêts militaires des Etats-Unis et leur politique déclarée de non-intervention n’est certes pas immuable ; toutefois, il s’agit du seul cas où la défense d’intérêts vitaux par le recours à la force sur le territoire d’un autre Etat est garantie par un traité. Cette conclusion trace les limites de la neutralité du canal et, partant, de la marge d’autonomie octroyée au Panama. L’établissement du régime de neutralité et de sa garantie n’a pas modifié fondamentalement la situation préexistante : les Etats-Unis ont recherché le moyen de garantir leurs intérêts en tenant compte de la situation nouvelle créée par leur abandon de la Zone. Certes, le Panama possède aussi un droit égal à la garantie du régime de neutralité ; certes, un protocole d’accession a été adopté ; ces faits n’empêchent pas de conclure que le régime de neutralité établi en 1977 n’altère pas la situation antérieure : cette constatation est la conséquence du rapport de forces entre les Parties et de la suprématie navale des Etats-Unis aux extrémités du canal. Il est évidemment loisible, dans l’abstrait, de déplorer l’absence d’un véritable régime de neutralité ; force est de reconnaître que le traité n’est que la transcription fidèle de l’ajustement d’intérêts divergents ; un traité de neutralité au vrai sens du terme aurait été non seulement inacceptable, mais surtout inapplicable.

  • 174 Pour le texte, voir ci-dessus, note 23 du chapitre i de la Partie I.

164Un dernier élément frappe l’esprit : il s’agit de l’analogie entre le traité actuel et l’interprétation accordée par les Etats-Unis à l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino de 1846174. Si nous examinons les débats du Sénat, en particulier ceux relatifs aux moyens de garantir le régime, à l’intérêt stratégique de l’isthme, à la négation de droits conférés aux Etats tiers, à la négation d’une obligation de recourir à la force, au refus de transit des ennemis, on ne peut s’empêcher de constater une similarité troublante avec l’interprétation accordée à l’article 35 du traité de 1846. Lorsque nous considérons les justifications présentées par Hay, Moore et Roosevelt au début du siècle, nous avons l’impression qu’elles ont servi de modèle, inconsciemment peut-être, aux arguments avancés au sein du Sénat avant l’adoption des traités de 1977 ; ce dernier a abrogé le traité de 1903 et donné naissance à une situation qui ressemble à s’y méprendre à celle prévalant durant la seconde moitié du xixe siècle. En effet, le traité de neutralité a éliminé la présence physique des Etats-Unis dans l’isthme établie en 1903, sans exclure la possibilité d’un retour. La différence formelle avec le traité de 1846 est que la garantie de la souveraineté sur l’isthme n’est plus assurée ; néanmoins, depuis la sécession de 1903 et la normalisation des relations avec la Colombie, on discerne mal comment une garantie de la sécurité du canal ne couvrirait pas en même temps celle de la souveraineté du Panama sur l’ensemble de son territoire. Le nouveau traité est même en retrait sur celui de 1846 sur un point : avant la création du canal, les Etats-Unis admettaient que la Colombie avait la responsabilité principale de maintenir l’ordre dans l’isthme et qu’ils ne devaient ou pouvaient intervenir qu’à titre subsidiaire ; cette opinion n’est plus partagée actuellement, les Etats-Unis estimant avoir un droit égal, voire supérieur, au maintien du libre transit. Par conséquent, le progrès a consisté surtout à rétablir la situation du siècle passé, conclusion qui fixe les limites du changement opéré : à n’en point douter, Théodore Roosevelt aurait donné son accord au traité de neutralité de 1977.

III. La garantie unilatérale par le Panama

A. Théorie

1. Egalité formelle entre les Parties

  • 175 Voir ci-dessus, pp. 193 et ss.

165Nous avons relevé que l’engagement commun de l’article IV du traité de neutralité était muet sur les moyens de mettre en œuvre la garantie175. Les modifications introduites par le Sénat et acceptées par le Panama ont abouti à la mise en place d’un système de garantie conjointe et individuelle de chacun des signataires.

166A l’intérieur de ce mécanisme de double garantie individuelle, tout a été entrepris pour que l’égalité formelle entre les Parties soit respectée. C’est ainsi que le leadership amendment déclare que « chacun des deux Etats… défendra le canal contre toute menace… et aura par conséquent le droit d’agir contre toute agression ou menace… ». En vertu de la condition DeConcini, « les Etats-Unis et le Panama auront le droit… de prendre les mesures nécessaires, y compris l’usage de la force militaire au Panama… ». Ce respect de l’égalité entre les Parties se manifeste aussi dans le droit de transit prioritaire accordé à leurs navires de guerre et navires auxiliaires ainsi que dans les cléments à prendre en considération lors d’une éventuelle modification du taux des droits de péage.

  • 176 Suggestion de Smit, op. cit. sous note 20, p. 20.

167Cette égalité formelle est cependant mise en échec par la différence de statut existant entre les deux Etats : les Etats-Unis sont les garants d’une voie d’eau sise hors de leurs frontières, tandis que le Panama est à la fois le garant et le garanti, ce dernier attribut impliquant en général la responsabilité primaire du maintien du régime, solution qui ne se retrouve pas dans les textes adoptés. L’égalité formelle se révèle illusoire et conduit parfois à des résultats déraisonnables. En effet, les traités de 1977 rétablissent la souveraineté du Panama sur l’ensemble de son territoire ; par conséquent, en qualité de souverain, le Panama a le droit de prendre unilatéralement les mesures jugées nécessaires à la protection de son territoire. Il jouit en particulier du droit inhérent de légitime défense : ce droit d’user unilatéralement de la force existe indépendamment de toute disposition conventionnelle. La solution du traité de neutralité est pour le moins surprenante dans la mesure où le Panama reçoit l’autorisation d’user de la force sur son propre territoire. La surprise s’accroît encore à la pensée que le Panama reçoit l’autorisation d’user de la force non seulement contre un ennemi extérieur, mais pour faire face à des troubles internes ou à des grèves. Ce paradoxe ne se comprend que par le souci de maintenir une égalité mécanique et artificielle entre les Parties. Vu que le Panama est libre de déterminer si et quand une menace existe et d’adopter les mesures de son choix, les supputations les plus saugrenues sont juridiquement plausibles : en poussant le raisonnement aux limites de l’absurde, on pourrait soutenir que les Etats-Unis ont accepté que le Panama a le droit de les envahir, s’il estime cette mesure nécessaire au maintien de la neutralité du canal176.

2. Souveraineté du Panama sur l’ensemble de son territoire

168Jusqu’en 1979, les Etats-Unis furent les souverains de fait du canal et, partant, les garants exclusifs du régime de neutralité. Lorsqu’ils furent en guerre, nous avons vu qu’ils empêchèrent l’accès des navires ennemis et interdirent leur transit par voie réglementaire. Cette solution est conforme au principe selon lequel le statut juridique d’une voie d’eau internationale suit celui du souverain ou, en l’espèce, de l’autorité exerçant le contrôle sur la voie d’eau. Le traité relatif au canal de Panama modifie la situation juridique en reconnaissant, aux articles I et III, la souveraineté du Panama sur l’ensemble de son territoire ; néanmoins, l’article IV accorde aux Etats-Unis la responsabilité principale de la protection et de la défense du canal jusqu’en l’an 2000 de sorte que, en ce qui concerne la garantie, l’exercice de la souveraineté panaméenne sera mis en veilleuse : rien ne sera modifié au sort du canal qui sera neutre tant que les Etats-Unis le seront.

169Dès l’an 2000, le traité de neutralité s’appliquera intégralement. Vu le départ projeté des Etats-Unis, nous pourrions en déduire que le sort du canal sera le suivant, au cas où le Panama serait engagé dans un conflit armé : le canal fera partie du dispositif de défense du Panama et ne sera donc pas neutre tant que le Panama sera en guerre ; le Panama aura le droit, comme l’ont eu les Etats-Unis, d’empêcher l’accès des navires ennemis et d’interdire leur transit.

  • 177 En ce sens, Smith, op. cit. sous note 142, p. 3.
  • 178 CPJI, Série A, N° 1, p. 37, opinion dissidente de MM. Anzilotti et Huber en l’affaire du vapeur Wim (...)

170Afin de donner un fondement à l’existence de ces compétences panaméennes, il a été avancé qu’un Etat souverain ne peut abdiquer, par traité, le droit de légitime défense individuelle inhérent à tout Etat177 ; la fermeture du canal pourrait être imposée à ce titre : les impératifs de la légitime défense l’emporteraient sur le texte du traité qui, d’ailleurs, ne prévoit pas expressément que le canal doit demeurer ouvert en période de guerre à laquelle prend part le souverain territorial. A ce raisonnement font écho les paroles des juges Anzilotti et Huber qui, il y a plus d’un demi-siècle, affirmaient que « [l]a liberté d’un Etat de suivre la ligne qui lui paraît la mieux appropriée aux exigences de sa sécurité et au maintien de son intégrité, est si essentielle que, dans le doute, des clauses conventionnelles ne sauraient être interprétées comme la limitant, quand bien même ces clauses ne s’opposeraient pas à pareille interprétation178. » Dans notre cas, le doute n’existe pas, vu que le Panama a accepté des limitations à l’exercice de sa souveraineté dans le domaine précis de la protection et de la défense du canal. Il ne suffit pas de clamer que le Panama sera souverain du canal et d’en tirer des conclusions hâtives : encore faut-il considérer l’ensemble du traité et reconnaître que le Panama n’aura pas le contrôle exclusif du canal. Il a accepté de partager cette responsabilité, donnant à son partenaire le droit de défendre le canal en cas de menace ou d’attaque : il s’agit d’un traité d’alliance militaire défensive compatible avec le droit de légitime défense du Panama ; au siècle prochain, la défense du canal ne sera pas une affaire relevant exclusivement de la compétence panaméenne.

  • 179 Voir cependant l’analyse du protocole d’accession au traité de neutralité.

171Cette double garantie unilatérale du canal a une incidence particulière sur le statut de la voie d’eau : en cas de conflit armé, sera-ce le statut du souverain qui prévaudra, ou celui de l’Etat exerçant le contrôle effectif dans une situation déterminée ? Si le Panama et les Etats-Unis sont neutres, le problème ne se pose pas, le canal sera neutre. Si le Panama et les Etats-Unis sont alliés dans un conflit armé, ils exerceront en commun la défense du canal et le canal perdra son statut de neutralité. En revanche, si seul le Panama demeure neutre, le statut du canal ne sera fixé qu’une fois connue la puissance exerçant le contrôle du canal et de ses accès : si les conditions stratégiques actuelles ne se modifient pas, il faut admettre qu’en un tel cas le canal sera un objectif militaire des Etats-Unis et ne sera pas inclus dans le champ d’application territorial de la neutralité panaméenne, en dépit du texte du traité et de la législation que pourrait adopter le Panama179.

  • 180 Nos italiques.

172Si les Etats-Unis demeurent neutres et que le Panama est engagé dans un conflit armé, la situation devient plus confuse. Le Panama pourrait interdire le transit des navires ennemis en se fondant sur l’argument suivant : le traité oblige à garder le canal sûr et ouvert au transit pacifique180 des navires ; avec un degré de probabilité confinant à la certitude, le transit d’un navire ennemi du Panama ne peut être qualifié de pacifique et le Panama serait en droit d’interdire le transit afin de protéger la sécurité des installations et, du même coup, d’assurer sa propre sécurité. L’argument ne manque pas de poids : l’ouverture du canal à tous les navires peut justifier une interdiction temporaire de transit affectant certains navires ; l’intérêt général à la navigation de tous les Etats l’emporte sur l’intérêt particulier d’un Etat dont les intentions seraient belliqueuses. La solution de ce cas dépendra en dernier recours de l’attitude adoptée par les Etats-Unis. Ces derniers peuvent soutenir que l’obligation de garder le canal ouvert prime toute autre considération et que le Panama doit leur demander appui pour repousser l’adversaire par des moyens autres que l’interdiction de transit. Les Etats-Unis ont aussi la latitude de se désintéresser de la question, tant que leurs navires jouissent du droit de libre transit. Dans un cas comme dans l’autre, les navires ennemis du Panama seront privés de la faculté de transit par l’action conjuguée des Etats-Unis et du Panama ou par l’action individuelle du Panama.

173L’affirmation de la souveraineté panaméenne sur l’ensemble de son territoire n’a donc qu’une valeur relative en ce qui concerne la mise en œuvre de la garantie : le statut du canal dépend en dernière analyse de la puissance capable d’en contrôler les accès. Au gré de la passivité ou de l’action de cette puissance, le canal sera neutre en même temps que le souverain territorial et les Etats-Unis, partie du système militaire des deux garants, ou partie du système militaire du souverain territorial en dépit de la neutralité des Etats-Unis. En aucun cas, le canal ne pourra être neutre alors que les Etats-Unis seraient engagés dans un conflit armé international. Comme nous le constatons, la situation juridique créée par le nouveau régime est plus complexe qu’auparavant : cette complexité est encore accrue par l’impasse à laquelle aboutit le système en cas de divergence d’opinions ou de conflit armé opposant les deux garants, situation non prévue par le traité et que nous examinerons ultérieurement.

B. Réalités

1. Déséquilibre de fait entre les Parties

174Le traité de neutralité a recherché l’établissement d’une égalité formelle entre les Parties à laquelle est loin de correspondre une égalité de fait. Le poids des Etats-Unis se fait sentir dans divers secteurs de la vie politique, économique et militaire du Panama ; dans le domaine restreint de la garantie et de sa mise en œuvre, il n’est pas nécessaire de procéder à de longs développements pour mettre en relief le déséquilibre des moyens en présence.

  • 181 Lettre du Département d’Etat du 30 janvier 1978, Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3991.
  • 182 Dans cette même lettre, le Département d’Etat estime cependant qu’il s’agirait d’une violation du t (...)

175Au siècle prochain, cette inégalité aura des incidences sérieuses sur le fonctionnement de la garantie. En période de paix, la Garde nationale panaméenne exercera la police du canal et aucune autre force ne sera autorisée à stationner au Panama. Rappelons cependant que si la présence temporaire de troupes étrangères, autres que celles des Etats-Unis, n’est pas en soi contraire au traité de neutralité, les Etats-Unis s’estiment autorisés à la considérer comme une menace au régime de neutralité et à prendre les mesures jugées adéquates181. Ces mesures seraient prises sans doute tant contre les troupes étrangères que contre le Panama, alors que ce dernier ne serait coupable d’aucune violation du traité de neutralité182 : seul le déséquilibre des forces en présence rend possible une telle interprétation.

176En période d’urgence ou de conflit armé opposant des Etats tiers, l’inégalité de fait obligera le Panama à solliciter l’assistance militaire des Etats-Unis. La croyance existe au Panama qu’une simple force de police suffira à protéger le canal, vu la neutralité du canal et le rétablissement de la souveraineté panaméenne ; le Panama estime que des Etats tiers en guerre avec les Etats-Unis n’attaqueront pas le canal « panaméen », ce qui nous paraît quelque peu irréaliste : la souveraineté panaméenne sur le canal ne masque pas le fait que le canal garde une importance stratégique pour les Etats-Unis. On ne peut modifier cette réalité militaire d’un trait de plume et croire que les tiers y souscriront.

177Enfin, sous réserve de développements ultérieurs, faisons observer que si le conflit oppose le Panama et les Etats-Unis, le déséquilibre est si évident que l’égalité formelle inscrite dans le traité ne revêt plus une grande signification.

  • 183 Torrijos, La quinta frontera, pp. 97-98, épilogue de Graham Green.
  • 184 Ibid., p. 79.
  • 185 Ibid., p. 86.

178La disproportion des forces appelées à mettre en œuvre la garantie semble indiquer que, en dernier recours, le Panama aura une marge de manœuvre très réduite. Cette conclusion doit être nuancée, en particulier lorsque le Panama s’oppose à une action des Etats-Unis dirigée contre une menace d’origine interne. Il est évident que la capacité de résistance du Panama aux forces armées des Etats-Unis est réduite. La ville de Panama tomberait après deux ou trois jours, à quoi succéderait une guerre de guérilla pour laquelle le Panama est géographiquement bien adapté : la chaîne de montagnes s’étend à l’ouest jusqu’à la frontière costaricienne tandis que la jungle du Darien, impénétrable comme à l’époque de Balboa, recouvre l’est du pays jusqu’à la Colombie183. Toutefois, avant de subir la loi du nombre, le Panama aurait tout loisir, s’il s’y sentait obligé, de détruire le canal ou de le rendre inutilisable pour une période prolongée ; Torrijos exagérait à peine lorsqu’il déclarait que le canal était aussi démuni de défense qu’un nouveau-né184 et que chaque citoyen connaissait les 500 points faibles de la voie d’eau185.

  • 186 Ibid., p. 49.

179Dans ces conditions, pourquoi le Sénat a-t-il accepté le leadership amendment et la condition DeConcini ? Ces amendements étaient inutiles : ils étaient destinés à la consommation intérieure, afin d’emporter l’assentiment de quelques sénateurs réticents. A long terme, toute défense du canal n’est possible qu’avec la coopération du Panama ; en son absence, l’alternative pour les Etats-Unis consiste à s’abstenir d’utiliser le canal ou à occuper la totalité du territoire panaméen, solution extrême à laquelle les Etats-Unis seraient peu disposés à recourir à la légère. Une troisième possibilité, politiquement et militairement moins coûteuse, consisterait à favoriser la mise en place d’un nouveau Gouvernement, plus enclin à accéder aux offres d’assistance militaire des Etats-Unis. Lorsque Torrijos déclarait qu’une intervention n’était possible que si le peuple avait vocation à subir une intervention186, il n’envisageait pas tout l’arsenal de moyens plus discrets, mais tout aussi efficaces, à disposition : une intervention est possible si le Gouvernement, et non le peuple, y consent, intervention présentée au peuple comme une assistance nécessaire accordée à une nation en péril.

2. Inapplicabilité du traité de neutralité lors d’un conflit armé opposant les garants

  • 187 Idman, op. cit. sous note 3, p. 328.
  • 188 Quabbe, G., Die völkerrechtliche Garantie, Breslau, 1911, p. 160.

180Un traité de neutralisation sortit tous ses effets en période de conflit armé. Si ce dernier oppose des garants du traité de neutralisation, le régime établi n’en est pas affecté187. En revanche, si le conflit oppose le garanti à l’un des garants, le traité de garantie s’éteint ou, à tout le moins, voit son application suspendue188.

181Le système de garantie du régime de neutralité du canal de Panama est tel qu’un Etat a le droit d’adopter une mesure déterminée alors que son partenaire est d’un avis diamétralement opposé. Pour prendre un exemple concret, les Etats-Unis peuvent estimer que l’attitude panaméenne constitue une menace au libre transit et décider d’investir les rives du canal, s’engageant ainsi dans un conflit armé avec les forces panaméennes. Ce scénario presque invraisemblable est autorisé par le traité et, nous l’avons vu, aboutit à la destruction du canal : le résultat serait à l’opposé du but recherché.

182Cette situation paradoxale découle de la confiance des Etats-Unis en leur supériorité militaire et de leur espoir de voir se maintenir la coopération entre les forces armées respectives. L’inconvénient d’une telle solution réside en ce que l’ensemble de l’édifice est construit sur cette exigence de coopération. Si la coopération fait défaut et que des hostilités éclatent, chaque Etat prétendra défendre le régime de neutralité contre les agissements du co-garant, rendant impossible la mise en œuvre de l’objet du traité qui, nous pourrions l’oublier, consiste à maintenir le canal sûr et ouvert en temps de paix et en période de guerre.

183Ce résultat contraire à l’objet du traité n’est pas surprenant et ses causes sont multiples. La cause immédiate se situe dans l’établissement d’un système de garantie défectueux, fondé en théorie sur une coopération durable entre les partenaires et, en pratique, sur une méfiance profonde et partagée. Une cause médiate réside dans la conclusion d’un traité d’alliance défensive faussement intitulé traité de neutralité : une alliance est subordonnée plus à l’existence d’une entente personnelle entre les Parties qu’à celle d’éléments stables et durables comme dans un traité de neutralité ; une fois l’entente personnelle disparue, la raison d’être de l’alliance disparaît. Une autre cause médiate réside dans le défaut de prise en considération d’une vérité historique : le destin d’une voie d’eau traversant le territoire d’un Etat est indissolublement lié à celui du souverain ; toutes les garanties juridiques ne pourront modifier cette conclusion. Par conséquent, l’expression « en temps de paix et en temps de guerre » ne couvre pas les périodes durant lesquelles le Panama est en guerre, spécialement contre les Etats-Unis ; en un tel cas, le canal serait fermé non seulement aux navires des Etats-Unis mais aussi à tous les navires, vu les proportions que prendrait le conflit et la destruction probable des installations. Le but du régime de neutralité – assurer en tout temps le droit de transit de tous les navires – est donc mis en échec lorsque les garants s’affrontent au sujet de la légalité des mesures adoptées pour atteindre ce but.

184Malgré l’inapplicabilité du traité de neutralité lorsque le riverain est engagé dans un conflit armé avec les Etats-Unis, il est peu probable qu’une telle situation se produise dans la réalité. Une des raisons essentielles est que le coût d’une intervention, à long terme, serait disproportionné au regard des avantages militaires immédiats, avantages au demeurant hypothétiques vu la possibilité de destruction du canal. Face à une opposition panaméenne, la décision politique des Etats-Unis serait de s’abstenir de faire transiter leurs navires par le canal. Cette décision politique pourrait certes être écartée par une décision militaire dictée par l’urgence de la situation et les intérêts stratégiques en jeu lors du conflit : une telle décision porterait un coup fatal à la crédibilité déjà chancelante de la responsabilité commune des Etats-Unis et du Panama dans le maintien du régime de neutralité.

3. Impossibilité de dénoncer le traité de neutralité

  • 189 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4034.
  • 190 Voir aussi Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 146 et 155.
  • 191 Voir les articles 27 et 46 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969.

185Avant l’adoption des traités, les Etats-Unis se sont demandé quelle serait la situation au cas où le Panama violerait le traité de neutralité ou le dénoncerait. Ainsi, on craignit que le Panama se prévalût de l’article 4 de sa Constitution pour dénoncer le traité, article n’imposant au Panama le respect du droit international que si ce droit n’est pas préjudiciable aux intérêts nationaux189. Remarquons d’emblée que cette disposition est plutôt une déclaration politique dont les effets juridiques sont réduits : en sus de la difficulté de définir l’intérêt national, il faut savoir s’il s’agit de l’intérêt national lors de la conclusion du traité, lors de sa mise en œuvre, etc. L’invocation d’un tel motif serait dénuée de pertinence : lorsque le Panama a accepté les traités, aucun problème de compatibilité entre le droit international et cette disposition constitutionnelle ne fut soulevé190. En outre, le Panama ne peut, en principe, invoquer les dispositions de son droit interne pour se soustraire à l’exécution du traité191.

  • 192 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 136.
  • 193 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 4059 et ss.
  • 194 Ibid., p. 4080.
  • 195 Ibid., pp. 5043-5044 et 5063.
  • 196 Voir ibid., p. 5050.

186Afin de se prémunir contre les effets d’une possible dénonciation, on s’est d’abord demandé si le traité de 1903 ne pourrait pas renaître de ses cendres, hypothèse jugée « amusante »192. Un projet d’amendement voulait qu’en cas d’abrogation on retournerait au statu quo ante, soit au traité de 1903 : l’amendement fut écarté193, car on ne peut manifestement pas ressusciter un traité aboli et invoquer des droits d’un traité inexistant194. Une autre proposition, juridiquement cohérente, fut de ne pas abroger le traité de 1903 mais de le remplacer par les nouveaux traités : ainsi, en cas de dénonciation, le traité Hay-Bunau-Varilla retrouverait toute sa vigueur ; l’amendement fut cependant écarté195. Ces projets d’amendements partent tous de l’hypothèse que seul le Panama pourrait violer ou dénoncer le traité196. En outre, ils proposent une solution qui eût été inacceptable pour le Gouvernement et le peuple panaméens, prêts à de nombreuses concessions mais opposés à la survivance du traité de 1903. Enfin, la solution projetée eût été impossible à mettre en pratique, le traité de 1903 impliquant le rétablissement de la Zone, du Gouvernement de la Zone, des bases militaires, etc.

  • 197 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 121.

187Finalement, aucune réponse précise ne fut donnée à la question. L’opinion de l’Ambassadeur Linowitz est que si le Panama dénonce le traité, les Etats-Unis ont le droit et le devoir, face aux autres nations, d’assurer que la neutralité soit respectée197. Cette conclusion part certes d’un bon sentiment, mais soulève une question : si le Panama dénonce le traité de neutralité suite à une violation présumée par les Etats-Unis, n’agirait-il pas aussi avec la conviction qu’il a « le droit et le devoir, face aux autres nations, d’assurer que la neutralité soit respectée » ?

  • 198 Opinion du conseiller juridique du Département d’Etat : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. (...)
  • 199 Cité par Pedreschi, Canal propio vs. canal ajeno (elementos para una nueva politica canalera), 2e é (...)

188Avant l’an 2000, une dénonciation du seul traité de neutralité serait inconcevable : les deux traités devraient être simultanément dénoncés. Face à cette mesure, les Etats-Unis seraient en droit de prétendre que l’abrogation unilatérale est sans effet, vu l’absence de violation du traité de leur part198. En pratique, les Etats-Unis auraient le droit de revendiquer et d’exercer tous les droits conférés par les traités, tout en suspendant l’exécution de leurs obligations – notamment financières – jusqu’à ce que le Panama revienne à de meilleurs sentiments. Les possibilités d’action du Panama seraient très réduites du fait que les Etats-Unis ont la responsabilité principale de la défense jusqu’à la fin du siècle : face à une menace de dénonciation, les Etats-Unis auraient le droit d’introduire au Panama des troupes supplémentaires à leur gré, afin de faire face à la gravité de la situation ; il semble bien que toute dénonciation de l’un ou l’autre traité avant l’an 2000 soit hors de question. Les Etats-Unis n’auraient pas un grand effort de justification juridique à fournir pour contester la position panaméenne. Il leur suffirait de reprendre les paroles adressées en 1965 par le Secrétaire d’Etat Rusk au Ministre panaméen des Affaires étrangères ; ce dernier se plaignait du coût dérisoire de la location des bases militaires au Panama en comparaison de la somme versée par les Etats-Unis à l’Espagne ; la réponse fut la suivante : « Il existe, dans votre comparaison, une différence cruciale dont vous devez tenir compte : si le Gouvernement espagnol insiste pour que nous abandonnions nos bases, nous n’aurons pas d’autre possibilité que de les abandonner. En revanche, si le Gouvernement panaméen nous demande d’abandonner la Zone, notre réponse sera : nous restons199. »

  • 200 Voir Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 254.

189Après l’an 2000, une dénonciation du traité de neutralité serait envisageable. Les Etats-Unis soutiendraient qu’aucune violation ne leur est imputable et suspendraient l’aide économique et militaire : une telle opération serait périlleuse, le Panama étant ainsi invité à se tourner vers des sources d’approvisionnement hostiles aux Etats-Unis200. Il est plus probable que les Etats-Unis ignoreraient la dénonciation et continueraient à appliquer le traité comme par le passé, quelle que soit l’attitude du Panama.

190La question-clé est toutefois celle de savoir si, juridiquement, une dénonciation pourrait se fonder sur un juste motif ; une telle dénonciation interviendrait sans doute en riposte à des mesures militaires adoptées par les Etats-Unis contre le gré du Panama, mesures que le Panama considérerait violatoires du traité. Il est vrai que, selon l’article 60, alinéa 1, de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, « [u]ne violation substantielle d’un traité bilatéral par l’une des Parties autorise l’autre Partie à invoquer la violation comme motif pour mettre fin au traité ou suspendre son application en totalité ou en partie. » Une violation substantielle, selon l’alinéa 3, lettre b, du même article, « est constituée par la violation d’une disposition essentielle pour la réalisation de l’objet ou du but du traité. » Nous avons vu que le traité de neutralité autorise le recours unilatéral à la force des Etats-Unis, ces derniers étant seuls juges de l’opportunité des mesures à adopter en cas de menace ou d’attaque. De son côté, le Panama est en droit d’estimer que l’attitude des Etats-Unis est une menace à la neutralité du canal. La conclusion est que tous deux ont raison, solution invraisemblable mais sanctionnée par le traité. Les amendements introduits dans le traité accordent à chaque Partie le droit d’avoir raison, alors même que leurs opinions seraient diamétralement opposées. Cette situation paradoxale a pour conséquence qu’une dénonciation du traité est exclue, le juste motif d’une Partie étant sans motif pour l’autre, et vice versa. Chaque Etat sera dans son bon droit et, en pratique, la loi du plus fort sera la meilleure ou, à défaut, sera appliquée.

C. Appréciation

1. Bilan

191La garantie unilatérale par le Panama a été placée sur le même pied que celle des Etats-Unis, alors que les conditions de droit et de fait justifiant une telle égalité n’étaient pas réunies. Les difficultés d’application, voire les contradictions, que nous avons évoquées, n’ont pas d’autre origine.

192Malgré ces différences, le mythe d’une égalité parfaite a été maintenu, car les Parties n’ont pas pu surmonter tous les obstacles et divergences les séparant. Un de ces obstacles est d’ordre psychologique : les Etats-Unis se méfient traditionnellement du Panama. Ils acceptent de reconnaître que les Panaméens possèdent, ou sont capables d’acquérir, les capacités techniques pour défendre le canal, mais ne sont pas sûrs de la moralité des Panaméens. On ne supprime pas en quelques mois de négociations une méfiance qui s’exerçait déjà à l’égard de la Colombie. Les racines du mal sont longues à extirper et, pour se prémunir de toute surprise, on s’est arrêté à mi-chemin sur la voie des réformes, se gardant un droit de retour au cas où la fragile confiance viendrait à disparaître. Une autre opposition a trait au but lui-même de la garantie ; les deux Etats conviennent que la garantie vise à préserver la sécurité du canal, sans s’entendre toutefois sur la finalité de cette sécurité. Pour le Panama, la sécurité du canal est dans l’intérêt des usagers et de la Répubique elle-même : en aucun cas, la sécurité du canal ne prime celle du Panama. Pour les Etats-Unis, en revanche, la sécurité du canal est un moyen d’assurer leur propre sécurité : au besoin, la sécurité du Panama peut être sacrifiée, pourvu que le canal ne soit pas détruit. Cette perception différente de l’importance et de la finalité de la sécurité du canal n’est pas étrangère à l’unilatéralité du système de garantie : elle en est sans doute la motivation essentielle. A ces oppositions antérieures à la conclusion du traité s’ajoutent les conflits d’interprétation latents, le plus grave concernant le champ d’application de la garantie.

193Face à de telles circonstances, la tentation est grande d’échafauder de nombreuses hypothèses pessimistes, de supputer les possibilités de conflits et de graver l’épitaphe de la garantie unilatérale par le Panama. Il est vrai que le mécanisme prévu par le traité ne correspond pas aux réalités : il est inadapté aux circonstances, donnant l’impression d’un puzzle aux pièces disparates et inadéquates. Sans négliger ces défauts, il nous paraît tout aussi judicieux de dresser un schéma de la façon dont cette garantie pourrait ou devrait être appliquée, malgré un droit lacunaire.

  • 201 Quabbe, op. cit. sous note 189, p. 139.

194Tout d’abord, rappelons que, dans les systèmes ordinaires de garantie en droit international, la responsabilité principale du maintien du régime incombe à l’Etat sur le territoire duquel se trouve l’objet garanti ; ce n’est que lorsque l’Etat territorial est défaillant que la garantie prend effet. Cette obligation principale du garanti englobe celle de ne rien faire qui puisse aggraver l’obligation des garants201. Ces deux observations sont applicables au Panama.

195Ensuite, il ne faut pas perdre de vue le fait que l’article IV du traité de neutralité contient le siège de la matière, demeure la base du système de garantie en établissant une responsabilité conjointe. De ce fait, l’exigence d’une action commune envisagée par l’article IV devrait être la règle et non l’exception.

196Enfin, une dernière distinction doit être rappelée, celle existant entre, d’une part, la police du canal et de ses installations et, d’autre part, la protection et la défense du canal en période de troubles et de conflits ; celle-là relève de la compétence de la Garde nationale panaméenne tandis que celle-ci est une tâche commune exercée en priorité par le Panama et, si nécessaire, par le Panama et les Etats-Unis. Cette répartition des fonctions, schématique il est vrai, peut être modifiée par accord des Parties qui, par exemple, peuvent resserrer leur coopération par des entraînements et manœuvres communs en territoire panaméen, au siècle prochain.

197Vu que ce partage des responsabilités correspond à celui effectué dans tous les traités de garantie entre le garanti et le garant, il faut se demander enfin si le Panama est vraiment un garant du régime de neutralité du canal. En effet, le Panama exerce les tâches de police et de protection du canal dans des situations normales et, en cas de circonstances extraordinaires, les Etats-Unis ont le droit discrétionnaire de recourir à la force. Le Panama est simplement chargé de la mise en œuvre du régime de neutralité, le véritable garant n’intervenant que si le Panama ne peut ou ne veut remplir sa tâche. La soi-disant garantie unilatérale par le Panama, analogue à celle des Etats-Unis, n’est en dernier recours qu’un artifice de langage désignant l’exercice des droits et devoirs souverains du Panama. L’attribution au Panama d’un statut de garant unilatéral n’est que la résultante d’une égalité artificiellement établie entre les Parties. La garantie unilatérale par le Panama est une expression commode et maladroite servant à désigner les responsabilités de tout souverain dont le territoire, ou une de ses portions, est assorti d’un régime internationalement garanti.

2. Perspectives

198Actuellement, en dépit d’une retraite stratégique des autorités militaires et d’un retour graduel à un gouvernement civil, les rênes du pouvoir au Panama demeurent en main de la Garde nationale ; tout changement dans les sphères dirigeantes reçoit l’aval des instances militaires. Depuis l’entrée en vigueur des traités, la collaboration entre les Etats-Unis et le Panama fut en butte à de nombreuses difficultés, surtout au regard des compétences de la Commission et de la part de responsabilité à attribuer aux Panaméens. Un fait est néanmoins certain : peu d’ombres ont plané sur la coopération entre les forces armées des deux Etats, coopération qui ne fut jamais aussi étroite et fructueuse. Vu les relations privilégiées existantes, vu leur maintien très probable jusqu’à la fin du siècle et au-delà, vu enfin la puissance décisive de la Garde nationale, tout laisse présager que la situation ne se modifiera pas au siècle prochain.

199Par conséquent, il est presque certain – dans la mesure où des certitudes peuvent être avancées dans une région du globe politiquement si volatile – que le Panama demeurera encore longtemps dans la sphère d’influence des Etats-Unis et sera satisfait de son sort. Un premier test interviendra en 1984 lorsqu’il sera question de renouveler le bail de l’Ecole des Amériques ou d’y mettre fin : il serait étonnant que la prolongation soit refusée. Au siècle prochain, les Etats-Unis désireront sans doute maintenir une ou plusieurs bases en territoire panaméen : de la sorte, l’épineux problème du droit de retour perdrait son acuité, vu que les Etats-Unis auraient déjà des forces armées sur place, prêtes à intervenir à la moindre alerte. Il est fort possible que le Panama accédera à cette requête, surtout si les Etats-Unis sont disposés à verser un loyer analogue à celui acquitté pour leurs autres bases militaires : l’argument financier jouera sans doute un rôle prépondérant. Enfin, la prolongation des activités du Southern Command et des autres institutions au siècle prochain serait enregistrée sans grande surprise.

  • 202 Ainsi, au printemps 1981, les manœuvres entreprises par les Etats-Unis dans les Caraïbes et au Pana (...)

200Vu la coopération militaire, tout risque de menace ou d’attaque d’origine interne sera quasiment écarté, provoquant la désuétude des clauses conventionnelles relatives au droit de recours unilatéral à la force. Cette coopération ne fera que mettre en lumière la véritable nature du traité de neutralité qui, dans ses clauses relatives à la garantie, n’est et ne sera qu’un traité d’alliance. Ajoutons que cette coopération militaire pourrait être ébranlée si les Etats-Unis, de l’avis du Panama, prennent motif de leur présence le long du canal pour poursuivre trop ostensiblement des objectifs étrangers à la garantie202. De telles activités ne seraient certes pas prohibées par le traité de neutralité, même si le Panama estime qu’elles en violent l’esprit ; à long terme, elles contribueraient toutefois à affaiblir la crédibilité de la neutralité du canal et risqueraient de donner naissance au ressentiment du Panama, mettant ainsi en péril l’étroite collaboration espérée au siècle prochain.

  • 203 Voir Pedreschi, G, El nacionalismo panameño y la cuestión canalera, 2e éd., Panama, 1976, p. 9.

201Même les partisans du courant nationaliste panaméen reconnaissent que le Panama est et demeurera dans la sphère d’influence des Etats-Unis203. Dans le même temps, ils réclament une neutralisation effective du canal et une garantie multilatérale sous les auspices de l’ONU. On ne peut simultanément demeurer dans la sphère d’influence des Etats-Unis et espérer une neutralisation du canal, recherchant l’obtention des avantages résultant des deux situations tout en refusant les responsabilités qui en découlent. Le maintien dans la sphère des Etats-Unis entraîne aussi des devoirs, en particulier celui de participer à la défense de l’hémisphère occidental par le jeu du traité de Rio ainsi que celui de reconnaître la valeur stratégique du canal pour les Etats-Unis et la nécessité pour ces derniers de s’en assurer le contrôle, Ces charges sont incompatibles avec les demandes d’adoption d’un traité de garantie multilatérale et d’une neutralisation du canal, exigences qui d’ailleurs sont politiquement irréalisables.

  • 204 Torrijos, La quinta frontera, p. 19.

202Au cours des pourparlers, le Panama déclara que le nouveau régime de neutralité devrait lui permettre de choisir librement ses amis et ennemis, sans qu’il soit obligé d’abandonner sa neutralité chaque fois que les Etats-Unis seraient engagés dans un conflit armé204. Avec les perspectives évoquées ci-dessus, le Panama possédera une liberté de choix restreinte : comme par le passé, la désignation d’un adversaire imposée de l’extérieur sera une des servitudes résultant de l’alliance militaire acceptée par le Panama.

IV. Le protocole d’accession au traité de neutralité

A. Origine

  • 205 Voir ci-dessus, p. 118.
  • 206 Rappelons que l’idée d’une garantie multilatérale remonte à 1830.
  • 207 “Nuestra lucha por la Soberanía, Revista Lotería nos 266-267, Panama, avril-mai 1978, p. 126.
  • 208 Ibid., p. 143, mémorandum d’une conversation du 13 décembre 1971 entre les Ambassadeurs Mundt et de (...)
  • 209 “Las Partes Contratantes... harán los esfuerzos para que dicha neutralidad sea reconocida y garanti (...)

203Après le rejet des projets de traités de 1967205, les négociations furent laborieusement reprises et, dans les diverses propositions avancées par le Panama, reparut l’idée d’une garantie internationale du futur régime de neutralité206. Un projet transmis au Département d’Etat le 30 avril 1971 prévoyait, en son point XIV, chiffre 2, que la neutralité serait calquée sur celle de la convention de Constantinople de 1888 dont l’article 16 aménageait l’accession des non-signataires207. Les Etats-Unis étaient cependant réticents, puisque la question d’une garantie multilatérale était un des points de désaccord entre les deux délégations à la fin de 1971208. En 1975, lorsque trois projets d’accords de principe furent adoptés, celui relatif à la protection et à la défense stipulait en son point B in fine que les Parties contractantes « uniront leurs efforts pour que ladite neutralité soit reconnue et garantie par toutes les nations209. »

  • 210 Molina prétend toutefois que, malgré ce libellé, les Etats tiers étaient exclus de la garantie : op (...)

204Ainsi, en 1975, les deux Etats admettaient le principe non seulement d’une reconnaissance mais encore d’une garantie multilatérale du régime de neutralité210 ; une telle admission, si elle se confirmait, laissait présager un changement radical de l’attitude des Etats-Unis qui, depuis près d’un siècle, s’étaient toujours opposés à l’octroi d’un droit de contrôle à d’autres Etats et avaient déployé des efforts diplomatiques soutenus pour abroger le traité Clayton-Bulwer de 1850. Ce revirement eût été surprenant dans la mesure où les conditions politiques et stratégiques n’avaient pas subi d’altérations majeures expliquant un tel retrait.

  • 211 On ne connaît pas les motifs précis de ce changement d’attitude du Panama.

205Au cours des dernières séances de négociation, les Parties se contentèrent de rédiger un protocole qui, quoique ouvert à tous les Etats, ne confie à ses signataires que la tâche de reconnaître le régime et non de le garantir211.

  • 212 Déclaration du 19 août 1977 de l’Ambassadeur Bethancourt, Hearings before the Com. on For. Rel., pa (...)
  • 213 Pour les motifs de cette préférence, voir ibid. Pour le texte du Protocole, voir ci-dessous, annexe (...)

206Le fait demeure que le crédit de l’adoption du protocole est à mettre au compte de l’insistance panaméenne. Comme nous l’avons préalablement mentionné, les Etats-Unis ne voulaient pas que les Soviétiques, les Cubains ou les Chinois aient leur mot à dire dans l’aménagement du régime de neutralité ; de son côté, le Panama redoutait que, en cas de guerre entre les Etats-Unis et une de ces Puissances, cette dernière ne soit pas tenue de respecter le régime de neutralité, étant ainsi en droit de porter atteinte à la sécurité de l’isthme. Une fois le principe d’un protocole admis, restait encore à en délimiter le cercle des membres : les Etats-Unis favorisaient un pacte ouvert à l’accession des Etats du continent américain, sauf Cuba, ce à quoi s’opposa le Panama212 ; finalement, l’accord se fit et le Panama agréa que le protocole fût déposé auprès de l’OEA conformément aux vœux des Etats-Unis, et non auprès de l’ONU213. De ce fait, l’article VII du traité de neutralité prévoit que les deux Etats présenteront en commun une résolution à l’OEA ouvrant l’accès au protocole à toutes les nations du monde, protocole par lequel les signataires adhèrent aux objectifs du traité et acceptent de respecter le régime de neutralité y établi.

  • 214 AG/Rés. 324 (VIII-0/78) du 1er juillet 1978 ; pour son texte, voir Serie Sobre Tratados N° 57, OEA, (...)

207Le traité de neutralité, les instruments de ratification et le protocole furent déposés auprès de l’OEA dont l’Assemblée générale adopta, au cours de sa huitième session ordinaire, une résolution invitant tous les Etats à accéder au protocole une fois le traité entré en vigueur214 ; cette invite fut renouvelée lors de la neuvième session.

  • 215 Liste communiquée par le Secrétariat de l’OEA.

208Les textes du traité et des instruments de ratification, un modèle d’instrument de ratification du protocole et un modèle de procès-verbal de dépôt furent communiqués à tous les Etats le 26 février 1980. Au 15 décembre 1982, vingt Etats avaient accédé au protocole aux dates suivantes215 : République socialiste du Vietnam (6 novembre 1979) ; Bolivie (7 mars 1980) ; Nicaragua et Salvador (1er mai 1980) ; Malawi (12 mai 1980) ; Honduras (13 mai 1980) ; Guatemala (17 juillet 1980) ; Chili et République de Chine (22 juillet 1980) ; République de Corée (4 novembre 1980) ; Egypte (6 avril 1981) ; Espagne (13 avril 1981) ; Philippines (20 mai 1981) ; Tunisie (18 juin 1981) ; Saint-Vincent et Grenadines (24 juin 1981) ; Costa Rica (18 septembre 1981) ; Venezuela (4 octobre 1982) ; Danemark, Grande-Bretagne et Norvège (15 décembre 1982).

B. Contenu

209Le protocole comprend un préambule et trois articles.

210Le préambule du protocole déclare que le maintien du régime de neutralité est important pour trois motifs :

  1. Le commerce et la sécurité des Etats-Unis et du Panama. Cet objectif à lui seul ne suffit pas à justifier la nécessité du protocole : la communauté internationale n’a aucun intérêt à garantir le maintien d’un régime conclu dans le but de préserver le commerce et la sécurité de deux Etats ;

    • 216 Voir Fischer, « Le canal de Panama : passé, présent, avenir », AFDI 1977, p. 787.
    • 217 Voir l’opinion du Département d’Etat, Report, p. 144.

    La paix et la sécurité de l’hémisphère occidental. Cette restriction géographique fut critiquée au Panama216 : elle a pour conséquence de placer le protocole et le traité de neutralité dans l’orbite du traité de Rio217. Il faut reconnaître à ce propos que, jusqu’à maintenant, le dispositif militaire installé le long du canal était une composante du système de défense prévu par le traité de Rio. Désormais, la situation juridique sera modifiée vu que Cuba et des pays non-membres de l’OEA peuvent accéder au protocole ; cette circonstance n’altère pas le fait que, dans la réalité, le régime de neutralité servira surtout au maintien de la paix et de la sécurité des signataires du traité de Rio ;

  2. Les intérêts du commerce international. Ce dernier objectif n’a de sens que si les intérêts en question sont préservés en temps de conflit armé international opposant le riverain à un signataire du protocole, éventualité hautement improbable. Au surplus, aucune allusion n’est faite à la paix et à la sécurité internationales, objectifs qui devraient présider à l’instauration d’un régime de neutralité reconnu par tous les Etats ; on peut légitimement se demander si les intérêts du commerce international en temps de paix constituent une incitation suffisante à accéder à un protocole censé sortir tous ses effets en période de conflit armé.

211Le préambule déclare également que le régime de neutralité assurera l’accès permanent au canal des navires de toutes les nations. Cette assertion est pour le moins surprenante : nous avons vu en effet que seul le droit de transit était aménagé aux navires de toutes les nations, et non le droit d’accès. Est-ce à dire que le protocole a modifié cette situation, accordant un droit d’accès aux navires des Etats Parties au protocole ? L’analyse des articles du protocole nous éclairera sur cette question.

212Enfin, le préambule reconnaît que le régime de neutralité est la meilleure protection du canal et assurera l’absence de tout acte hostile exercé contre la voie d’eau. Faisons observer qu’il est question à juste titre de l’absence de tout acte hostile et non seulement de l’absence de représailles. Au surplus, cette formulation laisse entendre que l’immunité du canal est, indirectement, une sécurité pour le Panama.

213Par l’article I, les Parties au protocole « reconnaissent… le régime de neutralité permanente du canal établi par le traité relatif à la neutralité permanente et au fonctionnement du canal de Panama et s’associent à ses objectifs. » La reconnaissance du régime de neutralité implique que l’Etat est au courant de toutes les particularités du traité de neutralité et non seulement des caractéristiques générales des articles II et III : l’Etat reconnaît non seulement le traité de neutralité dans sa forme originale, mais aussi les diverses modifications qui lui furent apportées et qui ont été acceptées par les Parties contractantes ; en particulier, il donne son aval au droit de transit prioritaire, au droit de recours unilatéral à la force, aux modalités de fixation des droits de péage. Du simple fait de cette reconnaissance, aucun droit nouveau n’est acquis, aucune obligation n’est assumée par l’Etat accédant : à ce stade, l’Etat se borne à reconnaître l’existence d’un régime juridique déterminé. Par la dernière partie de l’article I, l’Etat s’associe aux objectifs du régime : ces objectifs sont ceux définis aux articles II et III du traité de neutralité ainsi que dans le préambule du protocole. En s’associant aux objectifs, l’Etat prend l’engagement de ne rien entreprendre qui puisse faire obstacle à la mise en œuvre du traité de neutralité par les Etats-Unis et le Panama. Cette association aux objectifs a-t-elle également un contenu positif ? L’Etat accédant doit-il collaborer avec les Etats-Unis et le Panama, leur porter son concours dans la poursuite des objectifs recherchés ? Une telle interprétation ne serait pas déraisonnable mais ne s’harmonise pas avec la position constante des Etats-Unis au sujet du droit de contrôle de tiers Etats et, nous le verrons ci-après, avec la teneur de l’article II du protocole, disposition-clé de l’instrument. Par conséquent, l’association aux objectifs du traité de neutralité est une déclaration d’intention comportant une obligation d’abstention de la part de son auteur.

  • 218 Voir la déclaration de l’Ambassadeur Bethancourt mentionnée ci-dessus en note 212.
  • 219 Cf. Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 1024 et Hearings before the Com. on For. Rel., part (...)

214Par l’article II, les Parties « s’engagent à observer et à respecter le régime de neutralité permanente du canal, en temps de guerre comme en temps de de paix, et à s’assurer que les navires de leur nationalité observent strictement les règles applicables. » Ce faisant, les Parties assument un devoir d’abstention : aucun acte ne peut être entrepris qui porterait atteinte au régime218. En particulier, aucun acte d’hostilité ne peut être dirigé contre le canal : en cas de conflit armé opposant le Panama ou les Etats-Unis à une Partie au protocole, cette dernière doit respecter le statut du canal, même si ce statut accorde un avantage militaire aux Etats-Unis ou au Panama. L’engagement d’observer et de respecter est purement négatif et n’est accompagné de l’octroi d’aucun droit nouveau à l’Etat accédant : il s’agit d’un cas exemplaire de traité par lequel les Parties n’assument que des obligations, sans être au bénéfice de droits219. Qu’en est-il de la dernière partie de l’article II par lequel les Etats s’assurent que leurs navires observeront les dispositions applicables ? Les remarques suivantes peuvent être faites :

  1. Selon le traité de neutralité, le transit des navires est soumis à certaines conditions que les navires doivent s’engager à observer lors de chaque passage ; dans l’article II du protocole, nous sommes en présence d’une promesse des Etats de faire respecter ces conditions par leurs navires : les Etats doivent faire en sorte que leurs navires observent les règles ;

  2. La modification de ces conditions en promesses pourrait avoir pour conséquence que la violation par un navire d’un règlement quelconque serait imputée directement à l’Etat du pavillon, coupable de n’avoir pas fait respecter les règles. Elle pourrait aussi signifier que l’Etat du pavillon serait tenu de réprimer l’infraction. Enfin, elle pourrait peut-être avoir pour conséquence que l’Etat accédant serait tenu d’adopter une législation mettant en œuvre la dernière phrase de l’article II du protocole. Toutes ces conséquences possibles ne correspondent pas à la pratique en vigueur ; cette portion de l’article II est, pour le moins, un exemple de rédaction effectuée sans consultation des milieux juridiques familiers de ce genre de situations : en particulier, l’ancienne Compagnie du canal ne fut même pas interrogée sur la pertinence de cette insertion ; elle aurait pu avertir les négociateurs qu’un tel membre de phrase était superflu et ne pouvait qu’entraîner d’inutiles et oiseuses complications, ce qui se révéla exact. En effet, un Etat désireux d’accéder au protocole s’enquit auprès de Washington de la portée de cette disposition, voulant notamment savoir s’il fallait que l’Etat dépose une garantie financière avant le passage des navires pour couvrir les frais d’éventuels dommages ; si la réponse eût été positive, cet Etat aurait assorti son accession d’une réserve, précédent fâcheux que les Etats-Unis tenaient à éviter ;

    • 220 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, pp. 188 et 193.

    A la promesse de l’Etat d’obtenir de ses navires un comportement déterminé ne correspond pas un engagement des Etats-Unis ou du Panama d’adopter une ligne de conduite précise220 ; au lieu d’un assentiment donné lors de chaque passage par le navire, l’accord est donné à l’avance, au nom du navire, par l’Etat du pavillon. Cette promesse n’est qu’une garantie supplémentaire recherchée par les Etats-Unis et le Panama que les navires respecteront les conditions posées à leur passage, quoique on distingue difficilement si l’effet recherché est réellement atteint : l’engagement de l’Etat n’allégera pas les contrôles et inspections des navires ; dans les opérations de transit, le navire sera responsable de tout dommage comme par le passé ; l’Etat du pavillon pourra toujours arguer qu’il s’est assuré du respect des dispositions applicables par ses navires et qu’aucun manquement à son obligation ne lui est imputable. L’utilité de l’article II in fine est pour le moins sujette à caution.

  • 221 Klein, op. cit. supra sous note 145 du chapitre ii de la Partie I, pp. 210 et 220.

215Les imperfections affligeant l’article II et l’ensemble du protocole proviennent notamment de ce que le protocole ne fait pas partie intégrante du traité de neutralité ; par conséquent, un Etat accédant au protocole ne devient pas Partie au traité de neutralité. En outre, le Panama et les Etats-Unis ne sont pas Parties au protocole, ne prenant ainsi aucun engagement face à la communauté des Etats accédant au protocole221. Nous sommes en présence de deux systèmes conventionnels distincts et presque étanches : aucune obligation spéciale ne lie les Parties au traité de neutralité aux Parties au protocole qui, de leur côté, s’engagent à respecter un régime dont ils sont exclus.

216Enfin, le troisième et dernier article du protocole précise que le protocole est ouvert à l’accession de tous les Etats du monde et entrera en vigueur pour chaque Partie lors du dépôt de l’instrument d’accession auprès de l’OEA.

217L’examen du contenu du protocole soulève deux questions supplémentaires dont l’examen mérite une attention spéciale :

  • Quels sont les effets juridiques d’une accession au protocole ? Ces effets ont-ils assez d’attrait pour inciter un Etat à accéder au protocole ?

  • Le protocole établit-il une garantie multilatérale du régime de neutralité telle que la souhaitait le Panama ?

C. Effets juridiques de l’accession au protocole

  • 222 Report, p. 75.
  • 223 Voir note 212 ci-dessus.
  • 224 Cette solution nous fut également confirmée par un négociateur panaméen ; voir aussi ci-dessus, not (...)

218La question des effets juridiques d’une accession au protocole n’a pas échappé aux sénateurs. La position constante et partiellement erronée des Etats-Unis est que les Etats tiers n’avaient et n’ont aucun droit découlant des divers traités régissant l’usage du canal de Panama. L’adoption du protocole modifie-t-elle cette solution ? Les conclusions du Département d’Etat et du Comité des Relations étrangères sont formelles : pour qu’un Etat tiers obtienne un droit, il faut que telle ait été l’intention des Parties ; en l’espèce, rien dans le traité de neutralité et le protocole d’accession ne démontre une telle intention ; au contraire, « c’était la claire intention des deux Parties qu’aucun droit ne devait être accordé à des tiers222. » De son côté, dans ses commentaires au protocole, le Panama n’a pas contredit cette affirmation et s’est borné à relever que les Parties au protocole acceptent de se conformer à sa teneur223, ne faisant aucune mention d’éventuels droits attachés à une accession ; il a minimisé l’importance du protocole, d’une part parce qu’il avait conscience de la portée limitée de l’instrument et, d’autre part, du fait qu’il a mis l’accent sur les avantages accordés au souverain territorial et sur le recouvrement de la plénitude de ses compétences ; l’heure n’était manifestement pas à l’affirmation de droits nouveaux accordés à d’autres Etats. Toutefois, nous avons vu qu’en d’autres circonstances le Panama était d’avis que tous les usagers avaient un droit de libre transit, avis que nous partageons224. Cette constatation n’ôte rien au fait que l’accession au protocole ne confère aucun droit nouveau ou supplémentaire aux Parties. Au demeurant, l’article II est révélateur de la finalité négative du protocole : les Etats se bornent à reconnaître l’existence du régime et à le préserver ; ils promettent de s’abstenir de porter atteinte au traité de neutralité. Pas un seul terme ou expression ne laisse entrevoir la possibilité d’un droit spécial accordé aux Parties : le texte est dépourvu de toute ambiguïté à ce propos.

  • 225 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, p. 183 ; voir aussi Hamlin, op. cit., p. 287, (...)

219Tout au plus pouvons-nous conclure que les Parties au protocole se voient confirmer l’attribution de droits qui leur étaient déjà conférés par le traité de neutralité225. La seule utilité du protocole pourrait résider dans le fait que les Parties à celui-ci acquièrent un droit à la défense du canal, un droit de faire respecter le régime, problème que nous analyserons ci-après.

  • 226 Cf. Hamlin, op. cit., p. 289.

220Une autre possibilité serait de voir dans le protocole la volonté du Panama de ne se lier, par sa déclaration unilatérale de neutralité contenue à l’article II du traité de neutralité, qu’envers les Parties à cet instrument et non face à la communauté internationale226. A l’encontre d’un tel raisonnement, il sied de rappeler que la déclaration du Panama n’est unilatérale que politiquement ; en outre, rien dans le protocole ne permet de conclure à un engagement du Panama envers les futures Parties au protocole ; enfin, on distingue mal pourquoi cet engagement ne serait pris que par le Panama, alors que le régime de neutralité est garanti au premier chef par les Etats-Unis.

  • 227 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 236.
  • 228 Contra, ibid., part. 1, p. 676.
  • 229 Torrijos, La quinta frontera, pp. 83-84.

221L’accession au protocole ne confère aucun droit particulier aux Parties et ne transforme pas le traité de neutralité en traité multilatéral227 ; comme par le passé, tous les Etats auront un droit à l’usage du canal, mais ce droit est le fruit du traité de neutralité et non du protocole228. Dans ces conditions, on peut se demander quel est l’avantage d’un Etat à devenir Partie au protocole. Un Etat n’accédant pas au protocole ne se trouve pas dans une situation moins favorable qu’une de ses Parties : lors d’un entretien avec le Chancelier Schmidt, Torrijos déclara que tout Etat n’ayant pas accédé au protocole sera au bénéfice du même traitement quant à l’accès et à l’usage du canal229. Il est vrai qu’en cas de conflit armé l’opposant aux Etats-Unis ou au Panama, un tel Etat peut s’attendre à ce que le droit de transit lui soit dénié, mais il n’aura aucune obligation de respecter la neutralité du canal ; il sera en droit de considérer le canal comme un objectif militaire et de l’attaquer, sans être gêné aux entournures par un carcan juridique bien léger. Un Etat accédant au protocole ferait sans doute l’objet de la même interdiction de transit en cas de guerre l’opposant aux Etats-Unis ou au Panama : on imagine difficilement les Etats-Unis ou le Panama laissant le champ libre à un navire ennemi sur la simple foi de l’accession de l’Etat au protocole ; d’ailleurs, ce navire ennemi serait intercepté et empêché d’accès au canal – en dépit du préambule du protocole – avant d’entrer dans la zone géographique couverte par le traité de neutralité et le protocole. Un tel Etat serait même dans une situation plus défavorable qu’un Etat non partie au protocole : en effet, sous réserve de l’article 2, chiffre 4, de la Charte de l’ONU, il n’aurait pas le droit d’attaquer le canal, tenu par sa promesse de respecter le régime. Il est vrai qu’il lui serait loisible à tout moment de retirer son adhésion au protocole pour être délié de son engagement. Le fait qu’une Partie au protocole peut s’en retirer à tout moment, sans préavis, constitue également une faiblesse de cet instrument qui ne fonctionne harmonieusement que lorsqu’aucun problème ne surgit, soit lorsque son utilité est réduite à son niveau minimum.

  • 230 Il devrait s’agir de troupes « inamicales » aux yeux de Washington.

222Même en l’absence de conflit armé, la protection offerte par le protocole peut se révéler illusoire. Nous avons vu que les Etats-Unis s’estiment en droit d’intervenir au Panama si des troupes étrangères y sont invitées pour un séjour temporaire, vu la menace portée à la sécurité du canal230 ; or, si ces troupes appartiennent à une Partie au protocole, cela voudrait dire que le canal ne court aucun risque et que la menace n’existe pas objectivement puisque la Partie en cause est liée par le protocole : il ne semble pas qu’un tel raisonnement serait suffisant pour détourner les Etats-Unis de leur intention.

  • 231 Cf. United States Relations with Panama. Hearings before the Subcommittee on Inter-American Affairs (...)

223La finalité du protocole paraît donc être l’obtention de l’assurance qu’aucun acte hostile ne sera dirigé contre le canal et contre l’isthme de Panama231 ; l’auteur de cet engagement ne reçoit rien en contrepartie : il n’est finalement pas placé dans une situation plus favorable qu’un Etat non partie au protocole.

D. Absence de garantie multilatérale

  • 232 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 566, déclaration de l’Ambassadeur Bethancourt.
  • 233 Malsy-Mink, F., Die volkerrechtliche Garantie, insbesondere die Garantie der Unversehrtheit des Geb (...)

224Peut-on dire que les Parties au protocole seront garantes du régime de neutralité et non seulement les Etats-Unis ?232 Une telle assertion est insoutenable, tant sont profondes les différences entre les pouvoirs dévolus aux Etats-Unis et le rôle passif attribué aux Parties au protocole. Un véritable traité de garantie est celui par lequel les garants prennent l’engagement de respecter et de faire respecter le régime, s’accordant le droit ou s’imposant le devoir de défendre le régime en cas de danger233.

  • 234 Cf. Madrid, D., La neutralización de la República de Panamá, Panama, 1973, pp. 24 et 26.
  • 235 A ce propos, voir Consuegra, op. cit., pp. 82-84.
  • 236 En ce sens, voir Klein, op. cit., p. 62, note 43.

225Certes, si l’on opte pour une définition très lâche de la garantie, on peut prétendre que constitue une garantie passive ou négative celle par laquelle des Etats s’engagent uniquement à respecter un régime déterminé et non à le faire respecter234. Nous ne discernons aucun avantage à jouer sur les termes et à faire illusion par l’adoption d’une telle définition de la garantie : le régime de neutralisation est seulement reconnu par les Parties au protocole, il n’est pas garanti par elles ; en l’absence d’une garantie multilatérale, le régime de neutralité demeure sous le contrôle exclusif des Parties au traité de neutralité. Peut-on trouver une analogie entre le protocole ici examiné et l’article 16 de la convention de Constantinople de 1888 par lequel « [l]es Hautes Parties contractantes s’engagent à porter le présent Traité à la connaissance des Etats qui ne l’ont pas signé, en les invitant à y accéder » ?235 Par cet article 16, les Etats accédaient au traité, bénéficiaient de tous les droits et assumaient les mêmes obligations que les Parties à la convention. Dans notre cas, les Parties au protocole accèdent à un instrument auquel ne sont pas parties les Etats-Unis et le Panama ; ils n’accèdent pas au traité de neutralité et n’assument que les devoirs que les auteurs du traité de neutralité ont bien voulu leur confier, soit une obligation d’abstention se caractérisant en l’engagement de respecter le régime établi par ce traité236.

226Vu qu’il ne s’agit pas d’une garantie multilatérale et que les Parties n’endossent que des obligations, on peut s’interroger sur l’opportunité d’un tel protocole. Les éléments suivants méritent d’être relevés :

  1. Les Parties au protocole ont un devoir d’abstention qu’elles acceptent sans obtenir de droits spéciaux en contrepartie ; leur accession n’est qu’un geste de bonne volonté à l’égard du Panama, des Etats-Unis ou des deux Etats. Ce devoir n’est cependant pas permanent : à tout instant, un Etat peut se retirer du protocole ;

  2. En ce qui concerne le Panama, il est évident que, dans l’hypothèse d’un conflit armé international, une large adhésion au protocole peut constituer un atout sérieux pour sa propre sécurité : le canal et l’isthme sont à l’abri de tout acte hostile ou représailles tant que les Parties ne se retirent pas du protocole. Considérée sous cet angle, une adhésion au protocole est à encourager, même si elle n’est source que de devoirs ;

  3. En ce qui concerne les Etats-Unis, ces derniers savent que, en cas de conflit armé international, le canal ne sera pas attaqué par les Parties au protocole ; cette sécurité est diminuée par la possibilité de retrait. En outre, les Etats-Unis ont l’assurance que, en cas de divergences avec le Panama sur la protection et la défense du canal, ils peuvent agir à leur gré sans que les Parties au protocole élèvent la voix et prétendent régler le problème : les Parties au protocole ont pris l’engagement de se taire, quoi qu’il arrive.

227En bref, on a voulu maintenir le statu quo ante ; le souhait panaméen d’une garantie multilatérale ne s’est pas réalisé. La situation ressemble aux démarches entreprises au milieu du xixe siècle par la Colombie auprès des Puissances européennes pour obtenir qu’elles accordent une garantie semblable à celle obtenue par les Etats-Unis dans le traité Bidlack-Mallarino de 1846, démarches auxquelles s’opposèrent les Etats-Unis. La position des Etats-Unis au regard d’une garantie multilatérale ne s’est guère modifiée ; faut-il rappeler que le Sénat, en 1900, refusa de donner son consentement au premier traité Hay-Pauncefote, en particulier parce qu’il contenait une clause prévoyant l’accession de tierces Puissances ? En 1977, un article semblable eût été à nouveau rejeté par le Sénat pour les mêmes raisons : le contrôle doit être exclusif ou partagé uniquement avec le faible riverain.

  • 237 Hamlin, op. cit., p. 289.
  • 238 ibid., p. 292, note 72.

228Le protocole possède donc une portée juridique très restreinte : il représente tout au plus l’expression du support de la communauté internationale apporté au nouveau système237. Dans l’hypothèse où le protocole fera l’objet d’accessions nombreuses, pourra-t-il tenir lieu de garantie multilatérale ?238La réponse ne peut être que négative : que le nombre des signataires soit réduit ou élevé, les droits et devoirs des Parties demeureront les mêmes.

E. Perspectives

  • 239 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 34, Ambassadeur Linowitz.
  • 240 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 130.

229La portée du protocole est essentiellement politique : on a tenté de donner au régime une dimension internationale. Les Etats-Unis ont surtout recherché l’obtention d’une caution morale aux moyens qu’ils pourraient être conduits à adopter en vue de maintenir le canal sûr et ouvert. La position des Etats-Unis est que si la neutralité du canal est en danger, ils pourront prendre les mesures de leur choix, avec l’acquiescement implicite des Parties au protocole239. En d’autres termes, en accédant au protocole, un Etat admet que les Etats-Unis ont le droit de recourir unilatéralement à la force, même contre le Panama, chaque fois que cela leur paraît opportun ou nécessaire ; dans cette perspective, une large accession est, pour Washington, l’assurance la plus solide pour le futur240.

  • 241 En ce sens, Fischer, op. cit. sous note 216 ci-dessus, pp. 787-788.

230Vue sous cet angle, l’adhésion au protocole ne vise qu’à donner carte blanche aux Etats-Unis241. Cette vision des choses pêche par sa simplicité ou son unilatéralité : en effet, elle part de la croyance que l’Etat accédant partagera l’interprétation des Etats-Unis et non celle du Panama ; un Etat peut fort bien accéder au protocole et se rallier à la position panaméenne. Force est de reconnaître que, en pratique, la différence entre les deux attitudes sera nulle : que l’Etat accédant partage l’opinion des Etats-Unis ou du Panama, il est condamné au silence et à l’inaction. La garantie du régime de neutralité demeure une affaire exclusivement bilatérale et dépend des relations de droit et de fait existant entre le Panama et les Etats-Unis.

  • 242 Memoria del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores. Ministerio de Relaciones Exteriores. República d (...)

231Face à un tel constat, il faut se demander pourquoi le Panama s’est fixé comme objectif prioritaire l’accession de tous les Etats au protocole242. S’agit-il d’une évaluation trop optimiste de la portée du protocole ? Le Panama semble conscient que, en cas de conflit l’opposant aux Etats-Unis, les Parties au protocole ont une obligation d’abstention qui les force à l’immobilisme et les empêche de s’ingérer dans la solution du différend ; néanmoins, le Panama a toujours affirmé qu’il exécutera le traité et que la garantie ne sera mise en œuvre qu’en cas d’attaque externe. Le Panama est persuadé qu’une accession universelle constitue la meilleure protection de sa sécurité en cas de conflit armé international et qu’il lui faut promouvoir une large adhésion au protocole, même si cette protection n’est pas absolue en raison de la possibilité de retrait. Ajoutons enfin que la position panaméenne n’est pas uniforme : un fonctionnaire panaméen nous a certifié avoir déclaré à ses interlocuteurs de l’Union soviétique et de la République populaire de Chine que le Panama n’était pas intéressé par une accession de ces pays au protocole, vu les déficiences du traité de neutralité qu’il conviendra de rectifier à l’avenir ; selon cette source, le Panama préférerait que les Etats s’abstinssent d’adhérer, afin de ne pas cautionner définitivement le régime actuel : une modification du régime serait plus difficile à obtenir des Etats-Unis si le protocole était universellement accepté.

  • 243 Opinion de Consuegra, op. cit., p. 98.
  • 244 Molina, op. cit., pp. 262-263.

232Il est prématuré de s’interroger sur les chances de succès du protocole. Un fait est certain : on ne peut affirmer que le protocole est voué à l’échec du fait que les Etats ne voudront pas être mêlés aux conflits pouvant opposer les Etats-Unis au Panama243 ; au contraire, les Etats prennent précisément l’engagement de ne pas s’immiscer dans les relations entre le garant et le garanti. De même, on a prétendu qu’il était difficile d’imaginer l’accession de la totalité des Etats d’Amérique centrale et latine à un protocole plaçant la neutralité du canal sous le parapluie du Pentagone244. Les accessions enregistrées à ce jour démentent cette crainte ou cette espérance : vu que les Etats concernés sont de toute façon placés sous le parapluie du Pentagone, ils n’ont aucune réticence à devenir partie à un accord reconnaissant cette réalité en ce qui concerne le canal de Panama, accord qui, à leurs yeux, n’est qu’un cas d’application du système de défense collective du continent américain. Le véritable test sera constitué par l’accession ou non de Cuba, de l’Union soviétique et des pays satellites ; pour l’instant, seul le Vietnam a accédé au protocole, initiative dont on s’explique mal les motifs du moment que toute accession est censée cautionner la garantie unilatérale par les Etats-Unis. A ce jour, aucun Etat n’a fait savoir qu’il n’accéderait pas au protocole en exposant les motifs de son refus. De même, si certains Etats ont demandé des éclaircissements sur la portée du protocole, aucun n’a assorti son accession de réserves ou de déclarations interprétatives permettant de jeter la lumière sur la façon dont les Parties interprètent le protocole. Il est vrai que l’instrument de ratification proposé aux Etats est libellé en des termes qui semblent n’autoriser qu’un oui sans réserve : le Gouvernement accédant « approuve, accepte et confirme chacun ainsi que la totalité des articles du Protocole au Traité relatif à la Neutralité perpétuelle et au Fonctionnement du Canal de Panama et y donne sa pleine adhésion. »

233Si le protocole n’est pas voué à l’échec, on ne peut pas pour autant pronostiquer un succès retentissant : le caractère onéreux de l’accession au protocole est propre à décourager les candidats, quoique la possibilité de retrait en tout temps tempère ce handicap. Il faut également prendre en considération le fait que les Etats-Unis et le Panama peuvent à tout moment modifier le traité de neutralité sans l’accord des Parties au protocole, vu que ces dernières n’acquièrent aucun droit nouveau ; en un tel cas, les Parties au protocole seraient libres de décider si elles renouvellent leur engagement de respecter le nouveau régime. Nous estimons en effet que l’accession au protocole a pour effet de reconnaître le traité de neutralité tel qu’il est, et non tel qu’il pourrait être modifié ; en cas de modification du traité, les Parties au protocole pourraient donc le dénoncer ; si elles ne font pas usage de ce droit, elles acceptent le régime modifié. Enfin, il ne faut pas exclure la possibilité pour les Etats-Unis et le Panama de modifier la teneur du protocole, voire de le supprimer ; à notre avis, une telle initiative est exclue si elle n’obtient pas le consentement préalable des Parties au protocole. Les Etats-Unis et le Panama sont certes les auteurs du protocole, mais ils l’ont transmis à l’OEA et n’y sont pas parties : cet instrument possède une vie juridique propre, autonome, et ne peut être altéré sans l’accord des Parties, surtout si les obligations des membres sont aggravées. Quoi qu’il en soit, il n’y aurait aucune utilité à modifier la teneur du protocole ou à le supprimer, vu qu’il a été établi dans l’intérêt exclusif des co-garants.

  • 245 Sammartin, op. cit., p. 44.

234Le fait que le protocole ne constitue pas une garantie n’est en définitive pas un grand mal. Il faut se souvenir que les traités et les garanties sont insuffisants à assurer le respect d’un régime déterminé : ce sont les circonstances géographiques, politiques et stratégiques lui donnant naissance, ainsi que la capacité de défense du garanti, qui assument cette fonction245. On peut certes concevoir que les Parties au protocole décident de se réunir périodiquement pour se consulter sur la façon dont le régime est appliqué : on assisterait ainsi à l’émergence d’une communauté d’intérêts des usagers dont les Etats-Unis et le Panama pourraient tenir compte. Une telle possibilité est cependant fonction de la volonté des Etats-Unis de garder la haute main sur le contrôle du canal et ne deviendra réalité que si l’intérêt stratégique du canal diminue au profit de son importance économique. La conclusion est claire : une véritable garantie ne pourra exister que lorsque sa raison d’être aura disparu.

Notes

1 Vattel, E. de, Le droit des gens, Neuchâtel, 1773, vol. I, II, ch. 16, §235.

2 Milovanowitch, M., Les traités de garantie au xixe siècle. Etude de droit international et d’histoire diplomatique, Paris, 1888, p. 10.

3 Voir Idman, K., Le traité de garantie en droit international, Helsingsfors, 1913, pp. 64 et ss ainsi que Milovanowitch, op. cit., pp. 2-3.

4 Petitmermet, G., Le traité de garantie en droit international public, thèse, Lausanne, 1940, pp. 4-29 et 51-57.

5 Petitmermet, op. cit., pp. 35-36.

6 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 476, discours du 19 août 1977.

7 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 145.

8 Voir par exemple ibid., p. 265.

9 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 753.

10 Voir ibid., pp. 226, 230, 532, 990-1005.

11 Cité par Neuhold, H., Internationale Konflikte. Verbotene und erlaubte Mittel ihrer Austragung, Vienne/New York, Springer Verlag, 1977, p. 269.

12 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 4830-4831.

13 Amendement du 12 juin 1901 relatif au droit d’intervention des Etats-Unis à Cuba et incorporé dans le traité du 22 mai 1903 ainsi que dans la constitution cubaine ; il fut supprimé le 29 mai 1934.

14 Voir en particulier Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 241, exposé de l’Attorney General Bell.

15 New Panama Canal Treaty, Hearing, pp. 52-53.

16 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 15 et 121.

17 Hearings before the Com. on For. Rel, part. 3, p. 122.

18 Ibid., part. 3, p. 523.

19 Panama Canal Treaties (Disposition of United States Territory), Hearing, part. 3, pp. 270-271.

20 Contra : Smit, H., “The Proposed Panama Canal Treaties: A Triple Failure, Columbia Journal of Transnational Law, vol. 17, 1978, p. 19.

21 La seconde partie de l’accord du 14 octobre avait trait au droit de transit expéditif des navires des Etats-Unis.

22 L’amendement fut approuvé par 84 voix contre 5 : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3343 ; pour la discussion relative à cet amendement, voir ibid., pp. 3175 et ss.

23 Avant l’adoption de l’accord du 14 octobre, un sénateur proposa un amendement selon lequel rien, dans le traité, ne pouvait être interprété comme empêchant les Etats-Unis d’intervenir militairement pour maintenir le régime de neutralité lorsque le Président des Etats-Unis jugerait la menace sérieuse. Par la suite, dans un langage légèrement différent où l’allusion à l’intervention était supprimée, un amendement incorporant la substance de l’accord du 14 octobre fut proposé, ce qui fut ultérieurement repris par les chefs de la majorité et de la minorité : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 230 et 532.

24 Ibid., pp. 3239 et 3256.

25 On suggéra en particulier de remplacer le leadership amendment par une proposition, dont nous avons déjà fait mention, acceptée par le Panama en 1975 : en cas de menace à la neutralité ou à la sécurité du canal, les Parties devaient se consulter au sujet des mesures communes ou unilatérales à adopter pour assurer le respect de la neutralité et de la sécurité du canal par des moyens pacifiques ; si de tels efforts étaient inadéquats ou se révélaient tels, chaque Partie pouvait prendre les mesures diplomatiques, économiques ou militaires jugées nécessaires. Nous avons évoqué les motifs de refus de cet amendement et n’y reviendrons donc pas ; cf. Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3270, 3291-3292.

26 Condition acceptée par 75 voix contre 23 : Compendium, p. 405.

27 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3801-3802.

28 Par la suite, un sénateur proposa un amendement à la résolution de ratification selon lequel rien, dans le traité de neutralité, ne supprimait ou ne limitait les droits conférés par la condition DeConcini : l’amendement fut jugé superflu. Le même sénateur, désireux de mettre en lumière le ridicule de la situation, proposa derechef un autre amendement disant que le traité de neutralité supprimait ou limitait les droits conférés par la condition DeConcini, ce qui fut également écarté : ibid., pp. 5494-5495 et 5503.

29 Amendement adopté par 73 voix contre 27 : Compendium, p. 486.

30 Voir à ce propos Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5538-5539.

31 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 228.

32 Report, p. 6.

33 Ibid., p. 7. De son côté, le Département de la Justice corroborait l’opinion du Comité en précisant qu’une action militaire pour défendre le canal n’aurait pas pour but de détacher une portion de territoire de la souveraineté du Panama ; de même, l’indépendance politique du Panama ne serait pas violée par des mesures visant à assurer l’engagement auquel le Panama a librement consenti : l’usage de la force ne serait pas dirigé contre la forme, le caractère ou la composition du Gouvernement panaméen ou tout aspect de son indépendance politique ; ibid., p. 7.

34 Voir en particulier Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 564-567, 3215 et ss.

35 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, House of Representatives, 95th Congress 1st Session, Washington, DC, 1977, part. 1, p. 40 (ci-après : Panama Canal Treaty Ramifications Hearings).

36 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4616.

37 Ibid., pp. 1390-1391 et 4616.

38 Ibid., pp. 4617-4618 et 5190-5193.

39 Vu que la condition DeConcini ne vise que des actions prises pour rouvrir le canal ou rétablir son fonctionnement alors que le tempérament se réfère à des actions tendant à avoir un canal neutre, ouvert, sûr et accessible, il a été prétendu que le tempérament a finalement un champ d’application plus large que la condition et accorde un chèque en blanc aux Etats-Unis : ibid., pp. 5855-5856.

40 Il est nécessaire d’ajouter que certaines d’entre elles furent formulées avant l’adoption de l’accord du 14 octobre 1977 et que toutes le furent avant l’adoption de la condition DeConcini.

41 Report, p. 6.

42 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 244.

43 Canal Operation, Hearings, p. 519 ; Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 39-42. On a aussi insisté sur le fait que les Etats-Unis ne prennent d’engagement qu’envers le Panama et non envers les autres Etats : si la neutralité leur parait menacée ou s’ils estiment que le traité a été violé, ils choisissent ce qu’ils veulent faire sans devoir en rendre compte à des tiers : Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 163.

44 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 239.

45 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, pp. 483 et 491.

46 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 408-409.

47 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 56.

48 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 5, pp. 74-75.

49 Ibid., part. 1, p. 79.

50 Ibid., part. 1, pp. 71 et 97 ainsi que part. 4, p. 92, opinions des négociateurs Vance et Linowitz et du Secrétaire à la Défense Brown.

51 Ibid., part. 3, p. 526 et part. 1, p. 169 ; Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 270.

52 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 39-42.

53 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 292.

54 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 62.

55 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 131.

56 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 14 et 19.

57 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 56 et 189.

58 Ibid., pp. 217-218.

59 Pour le texte, voir Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5940-5964.

60 Discours du 19 août 1977 de l’Ambassadeur Bethancourt: Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 565.

61 Panama Canal Treaty (Disposition of United States Territory), Hearings, part. 3, p. 271.

62 Discours du 30 septembre 1977 de l’Ambassadeur Lopez Guevara : Hearings before the Com. on For. Sel., part. 2, p. 233 ; déclaration de l’Ambassadeur Bethancourt à l’Assemblée nationale : Hearings before the Com. on For. Sel., part. 1, p. 133.

63 Exposé de Torrijos du 21 octobre 1977 : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3181 ; voir aussi ibid., p. 3218, où la référence à une attaque d’origine extérieure est clairement indiquée.

64 Ibid., p. 3238.

65 Ibid., p. 3215.

66 Ibid., p. 4841, opinion du conseiller juridique du Ministère panaméen des Affaires étrangères ; il est digne de retenir que, dans ce même extrait, il est fait mention d’un devoir du Panama d’accepter l’aide des Etats-Unis et d’une faculté de s’entendre avec ceux-ci au sujet de cette aide.

67 Ibid., pp. 5944 et ss.

68 Ibid., pp. 5949-5950.

69 Ibid., p. 5954.

70 Pour un extrait, voir ibid., p. 5949.

71 Voir Ibid., pp. 3234 et 4828-4855.

72 Voir note 70 ci-dessus.

73 CPJI, Série A, N° 9, p. 18, affaire du Lotus ; voir toutefois CPJI, Série A, N° 23, p. 26.

74 Voir ci-dessus, p. 201 ; voir aussi Molina, op. cit., p. 248.

75 Pour son texte, voir RGDIP, vol. 73, 1969, p. 919.

76 En adoptant l’article 31 et en incluant plusieurs éléments dans la même formule, la Commission du droit international, selon un de ses membres, « a voulu indiquer que l’application des moyens d’interprétation prévus dans l’article constituait une seule opération complexe. Tous les différents éléments, tels qu’ils se trouvent dans une situation donnée, seraient jetés dans le creuset et le résultat de leur interaction constituerait l’interprétation juridique pertinente. » Annuaire de la Commission du Droit international, 1966, vol. II, p. 239, opinion de Yasseen.

77 Pour quelques exemples de distinction, voir Yasseen, M., « L’interprétation des traités d’après la Convention de Vienne sur le droit des traités », RCADI 1976 (III), vol. 151, pp. 1-114, spéc. pp. 55-59.

78 Nous rechercherons également si d’autres principes d’interprétation viennent renforcer ou atténuer la portée des conclusions auxquelles nous aurons abouti ; en particulier, grand cas est fait du côté panaméen du principe selon lequel les limitations à la souveraineté ne se présument point et s’interprètent restrictivement.

79 On a relevé aux Etats-Unis que, depuis 1942, le canal était bien protégé contre le sabotage ou les attaques internes : des mesures ont été prises pour évacuer un navire coulé et réduire au minimum le temps d’immobilisation en cas de sabotage. La Zone constituait un tampon entre le canal et de possibles infiltrations : désormais, cette sécurité n’existe plus. La présence d’une base des Etats-Unis en territoire panaméen après l’an 2000 aurait facilité la tâche : vu l’opposition panaméenne, il faut s’en passer et compter sur l’esprit de coopération, en travaillant à la création d’un climat favorable à la défense du canal. Voir à ce propos Panama Canal Treaty (Disposition of United States Territory), Hearing, p. 284 ; Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 13-14.

80 Cette vérité fut maintes fois rappelée ; voir Hearings before the Com. on For. Rel., part. I, p. 101 et part. 3, p. 538.

81 Voir Ryan, op. cit., pp. 145-146.

82 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 12-13.

83 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 240 et ss ; voir cependant ibid., p. 197.

84 En ce sens, voir Sammartin, op. cit., pp. 122-123 ; Molina, op. cit., pp. 233-237.

85 De cet avis, Lombardo, op. cit., p. 160 ; Molina, op. cit., p. 242.

86 Rappelons que l’accord du 14 octobre fut accepté par le Panama qui en connaissait la teneur et la portée. Dans un communiqué du 1er mai 1978, le Ministère des Affaires étrangères du Panama reconnut que le plébiscite du 23 octobre 1977 englobait cet accord : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5943.

87 De Visscher, Ch., Problèmes d’interprétation judiciaire en droit international public, Paris, Pedone, 1963, p. 56.

88 Ainsi, la garantie ne s’étendrait pas à tout le régime de neutralité abstraitement défini dans le traité, mais à une seule de ses caractéristiques, le droit de transit des navires des Etats-Unis. La position américaine selon laquelle le recours à la force est autorisé en cas d’attaque ou de menace, interne ou externe, portée au régime de neutralité serait excessive : l’attaque ou la menace devrait être portée au libre transit des navires nationaux ; cette précision ne pouvait certes pas être inscrite dans le traité de neutralité censé établir un libre transit pour tous les navires, mais découlerait de l’histoire du canal et des négociations, ainsi que de la prise en considération des réalités politiques et stratégiques existantes.

89 CPIJ, Série A, N° 1, p. 24 ; voir aussi ci-dessus, note 73.

90 Ainsi, l’assertion gratuite qu’un navire d’un pays inamical pourrait profiter du transit pour saborder une écluse ne saurait servir de fondement à l’exercice d’un droit de recours à la force ; de même, le refus de transit signifié à un navire des Etats-Unis exige une enquête portant sur les motifs et non l’envoi intempestif d’un corps expéditionnaire.

91 Voir ci-dessus, notes 54 et 55.

92 Pour un extrait, voir Molina, op. cit., p. 153.

93 The New York Times, December 17, 1980, p. A 3.

94 Voir cependant ci-dessus, p. 202.

95 Pour sa teneur, voir ci-dessus, Partie I, chapitre i, note 23.

96 Les fortifications et la présence militaire sur les berges du canal étaient une protection contre les Panaméens.

97 Une telle situation démontre, si besoin est, la nécessité d’un mécanisme de règlement pacifique des différends.

98 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 112.

99 Une mesure interne ne portant pas atteinte à ce principe ne pourrait être écartée manu militari, par exemple l’annonce d’une forte augmentation des droits de péage.

100 83 Stat. 555 ; voir aussi les auteurs cités par Hamlin, op. cit., p. 295, note 74.

101 Voir la lettre du 31 octobre 1977 du conseiller juridique du Département d’Etat : Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 334, et celle de l’Assistant Attorney General, ibid., pp. 330-331.

102 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 1104.

103 Voir ci-dessus p. 202 et ci-dessous, pp. 252-254.

104 En particulier, le Panama sera libre de confier l’administration du canal à une entreprise étrangère, si cette entreprise est enregistrée au Panama et soumise à la législation nationale : la croyance que l’article V du traité de neutralité interdit de confier l’administration du canal à des mains étrangères est démentie par le texte même du traité qui n’exclut pas la délégation de pouvoirs.

105 Pour un aperçu des résultats de l’administration commune, voir De Guerrero et De Chavarria, op. cit., pp. 65-106 ; Panama Canal Commission. Annual Report, FY 1980 ; Panama Canal Commission. Hearings before the Subcominittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, House of Représentatives, 96th Congress, on Organization and Oversight of the Panama Canal Commission, November 2, 1979. Panama Canal Authorization and Oversight, HR 6515, HR 6516, February 19, 1980, Washington, DC, 1980 ; Panama Canal Oversight. Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, House of Representatives, 96th Congress, 2nd Session, Washington, DC, 1980 ; Panama Canal Commission Authorization and Oversight-1980. Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, 96th Congress, 1st Session, Washington, DC, 1979.

106 Sur la base d’un tel raisonnement, les Etats-Unis auraient le droit de recourir à la force si, à leur avis, une loi panaméenne relative aux prescriptions d’hygiène et de santé que les navires doivent observer ne serait pas nécessaire pour assurer la sécurité de la navigation ; les Etats-Unis estimeraient qu’il s’agit d’une menace au régime de neutralité et auraient un droit d’intervention incontestable.

107 Voir par exemple Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, p. 20.

108 Ibid., p. 148 ; voir cependant p. 157.

109 Ibid., pp. 191 et 199.

110 Ibid., p. 273.

111 Manin, Ph., Droit international public, Paris, 1979, pp. 338 et ss.

112 Propos de l’Attorney General: Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 241.

113 113 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5457 ; voir aussi Hearings before the Com. on For. Rel, part. 1, p. 59, et part. 4, p. 75.

114 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 682.

115 Ibid., p. 682 ; voir aussi Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5457.

116 Cette opinion fut partagée par le président en exercice de l’American Society of International Law et huit de ses prédécesseurs : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 4439-4441.

117 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 4, p. 85.

118 Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 21, p. 77.

119 Ibid., vol. 119, p. 3.

120 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 106.

121 Hearings before the Com. on For. Rel, part. 4, p. 85.

122 En ce sens, voir ibid., part. 3, pp. 551-552.

123 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, pp. 124-125.

124 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 202 ; voir aussi Werchan, op. cit., p. 314.

125 Une telle nullité ne serait d’ailleurs prononcée que si la Convention de Vienne, en tant qu’ensemble de règles conventionnelles, était applicable à des traités antérieurs à son entrée en vigueur.

126 CIJ Recueil 1949, p. 35.

127 Rousseau, Droit international public, tome IV, p. 37.

128 Voir Intervention in Latin America, Ronning N. (éd.), New York, 1970.

129 Outre les exemples déjà mentionnés, voir Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 2, p. 256.

130 Doc. on Am. For. Rel, 1978, p. 361.

131 Ibid., pp. 369 et 375.

132 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 5216 et 5470 et ss ; voir aussi Hearings before the Com. on For. Rel, part. 4, p. 60.

133 Rousseau, op. cit. supra, p. 52.

134 Voir par exemple le traité de garantie de 1960 qui imposait à Chypre l’obligation de maintenir son indépendance alors que les trois garants s’engageaient à garantir l’indépendance de l’île ; l’article III disposait que « [d]ans la mesure où il aurait été prouvé que l’action commune ou concertée n’est pas possible, chacune des trois Puissances garantes se réserve le droit d’agir dans le seul but de rétablir l’état de choses créé par le présent traité. » Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 382, p. 4.

135 CPJI, Série A/B, N° 46, p. 140 ; CPJI, Série A/B, N° 70, p. 21 ; CIJ Recueil 1947-1948, p. 84.

136 Torrijos, La quinta frontera, p. 90.

137 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 196, note 116.

138 Voir aussi l’article II de l’accord d’exécution de l’article IV du traité relatif au canal de Panama.

139 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 4, p. 85.

140 Bowett, D., Self-Defence in International Law, Manchester University Press, 1958, pp. 200 et ss, spéc. pp. 206-207.

141 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 106.

142 Smith, op. cit., sous note 2 du chapitre ii, Partie II, pp. 27-28.

143 Schindler, D., « L’emploi de la force par un Etat belligérant sur le territoire d’un Etat non belligérant », Estudios de derecho international. Homenaje al Profesor Miaja de la Muela, tome II, Madrid, Editorial Tecnos, 1979, p. 856.

144 Voir Bowett, op. cit. sous note 140, pp. 187 et ss ; Henkin, L., How Nations Behave, 2éd., New York, 1979, pp. 141-145 ; Schwebel, S., “Aggression, Intervention and Self-Defence in Modem International Law”, RCADI 1972 (II), vol. 136, pp. 411-498, spéc. pp. 478-483; Taoka, R., The Right of Self-Defence in International Law, Osaka, 1978, pp. 114-126.

145 Les conditions d’exercice du droit de légitime défense avaient été posées dans la lettre du Secrétaire d’Etat Webster du 6 août 1842 à Lord Ashburton, à propos de l’incident de La Caroline : il doit s’agir d’une situation urgente, irrésistible, ne laissant aucun choix des moyens et aucun délai pour délibérer. Cette missive avait été précédée d’une lettre du 24 avril 1841 dans laquelle l’exigence de proportionnalité était en outre stipulée : voir Moore, op. cit., vol. II, p. 412.

146 Dans une note du 23 juin 1928 relative au futur pacte Briand-Kellogg du 27 août 1928, le Gouvernement des Etats-Unis, s’exprimant au sujet de la légitime défense, était d’avis que tout Etat « est libre, à tout moment et sans égard pour les dispositions contenues dans les traités, de défendre son territoire contre une attaque ou une invasion... ». Cité par Giraud, E., « La théorie de la légitime défense », RCADI 1934 (III), vol. 49, pp. 691-865, p. 712.

147 Taoka, op. cit. sous note 144, pp. 126-135.

148 CIJ Recueil 1949, p. 35 ; voir aussi l’opinion dissidente du Juge Krylov, ibid., p. 77 et Bowett, op. cit. sous note 140, pp. 10-11.

149 Hamlin, op. cit. en note 116 du chapitre ii, Partie II, p. 297 ; l’auteur admet cependant que le blocage du canal pourrait constituer un acte d’agression : ibid., pp. 297 et 299.

150 Giraud, op. cit. sous note 146, p. 741.

151 On admet que lorsque l’exercice de la légitime défense a lieu sur le territoire d’un autre Etat, les conditions de son admission doivent être appréciées de façon très stricte.

152 Voir surtout Taoka, op. cit. en note 144, pp. 14, 17, 22, 23, 69 et ss.

153 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 202.

154 Stone, J., Legal Controls of International Conflicts, Londres, 1954, p. 244 ; voir aussi Bowett, op. cit. sous note 140, pp. 200 et ss.

155 En ce sens, Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3278 et 3280 ; Smit, op. cit. sous note 20, p. 10 ; Smith, op. cit. sous note 142, p. 27.

156 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5877 ; voir surtout Bowett, op. cit. sous note 140, pp. 206-207.

157 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 333, lettre du 1er septembre 1977 de l’Assistant Attorney General.

158 Voir à ce propos ibid., part. 4, p. 76.

159 Smit, op. cit. sous note 20, pp. 2 et 6.

160 Voir le mémorandum du 27 juillet 1904, For. Rel., 1904, pp. 591-593.

161 Voir par exemple Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 3217 et 4002.

162 US Interest in Panama Canal, Hearings, p. 150 ; Ryan, op. cit., p. 92.

163 Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 122 ; voir aussi Kausch, H., „Die Panamakanal-Verträge von 1977. Beginn einer neuen Ära ?“, Europa Archiv, vol. 33, 1978, p. 663.

164 For. Rel., 1904, p. xli.

165 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3481.

166 Proposed Panama Canal Treaty, Hearing, p. 406.

167 New Panama Canal Treaty, Hearing, p. 57.

168 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4164 ; Smit, H., “The Proposed Panama Canal Treaties: A Triple Failure”, Columbia Journal of Transnational Law, vol. 17, 1978, pp. 1-32, spéc. pp. 2-3.

169 Discours du 1er février 1978 : Doc. on Am. For. Rel., 1978, pp. 346-347.

170 Ibid., p. 351.

171 Déclaration du Président Ford du 22 septembre 1975 : RGDIP, vol. 80, 1976, p. 599.

172 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 3, p. 25.

173 Ibid., part. 3, p. 526.

174 Pour le texte, voir ci-dessus, note 23 du chapitre i de la Partie I.

175 Voir ci-dessus, pp. 193 et ss.

176 Suggestion de Smit, op. cit. sous note 20, p. 20.

177 En ce sens, Smith, op. cit. sous note 142, p. 3.

178 CPJI, Série A, N° 1, p. 37, opinion dissidente de MM. Anzilotti et Huber en l’affaire du vapeur Wimbledon.

179 Voir cependant l’analyse du protocole d’accession au traité de neutralité.

180 Nos italiques.

181 Lettre du Département d’Etat du 30 janvier 1978, Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 3991.

182 Dans cette même lettre, le Département d’Etat estime cependant qu’il s’agirait d’une violation du traité. La violation ne serait imputable ni au Panama, ni à l’Etat tiers autorisé à exercer des manœuvres temporaires.

183 Torrijos, La quinta frontera, pp. 97-98, épilogue de Graham Green.

184 Ibid., p. 79.

185 Ibid., p. 86.

186 Ibid., p. 49.

187 Idman, op. cit. sous note 3, p. 328.

188 Quabbe, G., Die völkerrechtliche Garantie, Breslau, 1911, p. 160.

189 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 4034.

190 Voir aussi Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, pp. 146 et 155.

191 Voir les articles 27 et 46 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969.

192 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 136.

193 Panama Canal Treaties, US Senate Debate, pp. 4059 et ss.

194 Ibid., p. 4080.

195 Ibid., pp. 5043-5044 et 5063.

196 Voir ibid., p. 5050.

197 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 121.

198 Opinion du conseiller juridique du Département d’Etat : Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 5052.

199 Cité par Pedreschi, Canal propio vs. canal ajeno (elementos para una nueva politica canalera), 2e éd., Panama, 1976, pp. 9-10.

200 Voir Defense, Maintenance and Operation of the Panama Canal, Hearings, p. 254.

201 Quabbe, op. cit. sous note 189, p. 139.

202 Ainsi, au printemps 1981, les manœuvres entreprises par les Etats-Unis dans les Caraïbes et au Panama furent dénoncées par les forces militaires panaméennes, en raison des services fournis par le Southern Command à la junte du Salvador. De même, l’exercice Black Hawk IV auquel participèrent 5000 hommes et des unités d’aviation fut accompli sans que le Gouvernement panaméen fût consulté ; les Etats-Unis nièrent toute relation entre cet exercice et la situation politique en Amérique centrale ; voir à ce propos Latin America Weekiy Report, mars 1981, pp. 2-3. Voir aussi Panama Gunrunning. Hearings before the Subcommittee on the Panama Canal of the Committee on Merchant Marine and Fisheries, House of Representatives, 96th Congress, 1st Session, June 6, 7, and July 10, 1979, Washington, DC, 1980, pp. 3, 22, 165, 182 et 207, ainsi que Journal de Genève, 29 juillet 1982, p. 3, protestation du commandement militaire panaméen en raison de l’envoi, au Honduras, de troupes affectées à la défense du canal de Panama.

203 Voir Pedreschi, G, El nacionalismo panameño y la cuestión canalera, 2e éd., Panama, 1976, p. 9.

204 Torrijos, La quinta frontera, p. 19.

205 Voir ci-dessus, p. 118.

206 Rappelons que l’idée d’une garantie multilatérale remonte à 1830.

207 “Nuestra lucha por la Soberanía, Revista Lotería nos 266-267, Panama, avril-mai 1978, p. 126.

208 Ibid., p. 143, mémorandum d’une conversation du 13 décembre 1971 entre les Ambassadeurs Mundt et de la Ossa.

209 “Las Partes Contratantes... harán los esfuerzos para que dicha neutralidad sea reconocida y garantizada por todas las naciones”, ibid., p. 207.

210 Molina prétend toutefois que, malgré ce libellé, les Etats tiers étaient exclus de la garantie : op. cit., p. 132.

211 On ne connaît pas les motifs précis de ce changement d’attitude du Panama.

212 Déclaration du 19 août 1977 de l’Ambassadeur Bethancourt, Hearings before the Com. on For. Rel., part. 3, p. 477.

213 Pour les motifs de cette préférence, voir ibid. Pour le texte du Protocole, voir ci-dessous, annexe VII.

214 AG/Rés. 324 (VIII-0/78) du 1er juillet 1978 ; pour son texte, voir Serie Sobre Tratados N° 57, OEA, documentos oficiales OEA/Ser.A/34, pp. ix-x.

215 Liste communiquée par le Secrétariat de l’OEA.

216 Voir Fischer, « Le canal de Panama : passé, présent, avenir », AFDI 1977, p. 787.

217 Voir l’opinion du Département d’Etat, Report, p. 144.

218 Voir la déclaration de l’Ambassadeur Bethancourt mentionnée ci-dessus en note 212.

219 Cf. Panama Canal Treaties, US Senate Debate, p. 1024 et Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 23, Ambassadeur Linowitz.

220 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, pp. 188 et 193.

221 Klein, op. cit. supra sous note 145 du chapitre ii de la Partie I, pp. 210 et 220.

222 Report, p. 75.

223 Voir note 212 ci-dessus.

224 Cette solution nous fut également confirmée par un négociateur panaméen ; voir aussi ci-dessus, note 73, chapitre ii, Partie II.

225 Panama Canal Treaty Ramifications, Hearings, part. 1, p. 183 ; voir aussi Hamlin, op. cit., p. 287, note 48. Voir cependant Werchan, op. cit., p. 312.

226 Cf. Hamlin, op. cit., p. 289.

227 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 236.

228 Contra, ibid., part. 1, p. 676.

229 Torrijos, La quinta frontera, pp. 83-84.

230 Il devrait s’agir de troupes « inamicales » aux yeux de Washington.

231 Cf. United States Relations with Panama. Hearings before the Subcommittee on Inter-American Affairs of the Committee on Foreign Affairs, House of Représentatives, 93d Congress, 1st Session, Washington, DC, 1973, p. 43.

232 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 566, déclaration de l’Ambassadeur Bethancourt.

233 Malsy-Mink, F., Die volkerrechtliche Garantie, insbesondere die Garantie der Unversehrtheit des Gebietbestandes der Staaten, thèse, Giessen, 1938, pp. 8 et ss ; Miele, M., Contributo alla teoria degli accordi di garanzia nel diritto internazionale, Milan, 1939, pp. 25 et ss. Voir aussi Guggenheim, P., Traité de droit international public, tome II, Genève, 1954, p. 276 : « les traités de garantie se distinguent des traités d’assistance mutuelle en ce qu’un ou plusieurs Etats s’y engagent à assister un ou plusieurs Etats au cas où certains de leurs droits seraient violés par des Etats tiers. »

234 Cf. Madrid, D., La neutralización de la República de Panamá, Panama, 1973, pp. 24 et 26.

235 A ce propos, voir Consuegra, op. cit., pp. 82-84.

236 En ce sens, voir Klein, op. cit., p. 62, note 43.

237 Hamlin, op. cit., p. 289.

238 ibid., p. 292, note 72.

239 Proposed Panama Canal Treaties, Hearings, p. 34, Ambassadeur Linowitz.

240 Hearings before the Com. on For. Rel., part. 1, p. 130.

241 En ce sens, Fischer, op. cit. sous note 216 ci-dessus, pp. 787-788.

242 Memoria del Sr. Ministro de Relaciones Exteriores. Ministerio de Relaciones Exteriores. República de Panamá, 1978-1979, pp. 14 et 18.

243 Opinion de Consuegra, op. cit., p. 98.

244 Molina, op. cit., pp. 262-263.

245 Sammartin, op. cit., p. 44.

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