1Les traités adoptés en 1977 ont soulevé des passions qui ne sont pas près de s’éteindre ; selon les affinités idéologiques de l’observateur, ils sont considérés comme une continuation du colonialisme ou au contraire comme un abandon de la position de force des Etats-Unis et le démantèlement de leur empire. Un examen restreint essentiellement aux incidences juridiques des traités ne permet pas d’adopter a priori une telle position et d’interpréter les accords à la lumière de ses propres convictions ; même à l’intérieur de ces limites, l’analyse ne se trouve pas facilitée, tant les zones d’ombre l’emportent sur celles où le doute ne plane pas sur la solution des problèmes. Ce n’est pas sans raison qu’une personnalité panaméenne a déclaré que ces traités étaient parmi les plus défectueux de toute l’histoire du droit international¹. Plus pragmatique, le président du sous-comité du canal de Panama a estimé qu’il s’agissait de traités incomplets par lesquels les Parties s’entendirent pour conclure des accords ultérieurs plus détaillés².

2Avant d’aborder les problèmes relatifs au régime de neutralité du canal, il sied de donner un aperçu du contexte politique, économique et stratégique dans lequel se déroulèrent la négociation et la conclusion des traités. De même, il importe d’exposer brièvement la nouvelle gestion du canal mise en place jusqu’en l’an 2000 ainsi que les mesures de protection et de défense du canal durant la même période³.

I. La négociation des traités

A. Le contexte politique

1. La position des Etats-Unis

3Les obstacles et oppositions à l’adoption des nouveaux traités furent légion aux Etats-Unis. Tout d’abord, il fallait tenir compte de l’opposition plus sentimentale que rationnelle du peuple américain à tout abandon du canal ; selon un slogan classique repris par certains hommes politiques, « nous avons construit le canal, nous l’avons payé, nous le gardons » ; on jugeait que l’abandon des droits de souveraineté sur la Zone serait le début du démembrement de la nation. D’autre part, l’opposition plus rationnelle que sentimentale des milieux militaires était forte : si les militaires en service actif se plièrent finalement à la décision présidentielle, les militaires en retraite firent largement usage de leur liberté d’expression pour s’opposer aux traités⁴. Le Congrès lui-même était réticent à toute reddition du canal⁵, ayant en outre le sentiment d’être tenu à l’écart des négociations par l’administration⁶.

4Une autre cause d’opposition résidait dans l’instabilité chronique du système politique panaméen avant 1968. On craignait que le canal fût livré à un gouvernement irresponsable ; les futurs gouvernements ne respecteraient peut-être pas les engagements contractés par l’administration Torrijos. Enfin, la nature du régime panaméen était vivement contestée en raison de sa prétendue orientation communiste ou marxiste⁷ : on redoutait la création d’un vide dans les Caraïbes que Cuba et l’URSS seraient rapidement disposés à combler en formant un axe Moscou-La Havane-Panama. Le danger d’une menace extérieure (sous-entendue communiste) ne devait donc pas être sous-estimé⁸.

5De leur côté, les partisans des traités ne manquaient pas d’arguments pertinents⁹. Depuis les émeutes de 1964, les négociations s’étaient poursuivies sans hâte, soumettant à dure épreuve la patience du Panama : Washington ne pouvait espérer obtenir de meilleurs termes en faisant durer les pourparlers. Les nouveaux accords devaient refléter l’évolution des rapports entre les Etats-Unis et le Panama en particulier, entre les pays industrialisés et les nations en développement en général : la situation devenait de plus en plus délicate et peu d’Etats comprenaient ou appuyaient la position des Etats-Unis ; lorsque le Conseil de Sécurité de l’ONU se réunit à Panama du 15 au 21 mars 1973, les Etats-Unis durent faire usage de leur droit de veto à rencontre d’un projet de résolution malgré tout assez modéré¹⁰. Les futurs traités constituaient un test à l’égard de toute l’Amérique latine qui voyait dans la présence continue des Etats-Unis un vestige du colonialisme¹¹ ; l’importance de ce facteur fut notamment mise en évidence en 1974 par le Secrétaire d’Etat Kissinger après la signature d’un accord avec le Ministre des Affaires étrangères du Panama¹². Enfin, n’oublions pas que l’administration Carter était désireuse de faire état d’au moins un succès en politique étrangère.

6Le fait que les partisans des nouveaux traités l’aient en définitive emporté pourrait signifier un changement radical d’attitude des Etats-Unis envers le Panama. Cette conclusion est prématurée : il importe d’examiner minutieusement les arguments avancés en faveur des traités¹³ ; nous verrons dans l’analyse des traités que l’acceptation fut plutôt dictée par la conviction que rien de fondamental n’était modifié, en particulier au regard de la sauvegarde des intérêts des Etats-Unis.

2. La stratégie panaméenne

7Depuis l’arrivée au pouvoir de Torrijos et le rejet des projets de traités de 1967, le souci principal du Panama fut de combattre pour recouvrer l’exercice de sa souveraineté sur l’ensemble du territoire. Pour ce faire, Torrijos s’assura le soutien des dirigeants d’Amérique latine et centrale ainsi que du mouvement des non-alignés ; il mobilisa l’opinion publique mondiale, invitant notamment le Conseil de Sécurité à siéger à Panama et portant le problème devant l’Organisation des Etats Américains.

8Vu le caractère de la lutte menée par Torrijos, ce dernier a souvent été considéré aux Etats-Unis comme un dictateur de tendance communiste ; s’il a utilisé une rhétorique révolutionnaire et a été conduit par les événements vers un rapprochement plus symbolique qu’effectif avec Cuba dès 1972, Torrijos fit plutôt figure de caudillo sans idéologie ni alignement spécifique¹⁴.

9Le désir de mettre fin à l’enclave coloniale que constituait la Zone aux yeux des Panaméens¹⁵ s’opposait à l’intérêt stratégique du canal pour les Etats-Unis : au fil des pourparlers, il apparut clairement que les revendications panaméennes ne seraient que partiellement exaucées. En outre, la marge de manœuvre des négociateurs panaméens se rétrécit graduellement car, à l’opposition à toute concession aux Etats-Unis, faisait pendant le besoin croissant d’insuffler un ballon d’oxygène absolument indispensable à la survie de l’économie panaméenne¹⁶. Un traité était nécessaire pour maintenir à flot le régime face au mécontentement interne grandissant : les difficultés économiques et politiques donnèrent lieu à des émeutes en septembre 1976, émeutes dirigées contre le Gouvernement et qu’on tenta de mettre sur le compte d’une opposition antiaméricaine. Alors que les Etats-Unis demandaient à leur partenaire d’être patient lors de l’année électorale 1976, ce dernier était de plus en plus pressé de conclure un accord : de ce fait, les demandes panaméennes, surtout en matière économique, furent finalement loin d’être satisfaites¹⁷. Le Panama se trouvait en position d’infériorité et les aspirations à la souveraineté totale et immédiate durent céder le pas aux nécessités économiques de l’heure.

B. Les aspects stratégiques et économiques

1. La valeur stratégique du canal

10La valeur stratégique du canal de Panama pour les Etats-Unis fut indéniable dans le passé : durant la seconde guerre mondiale, plus de 5300 navires de guerre et 8500 navires auxiliaires franchirent le canal¹⁸ ; les statistiques des passages pendant la guerre de Corée, la crise cubaine et la guerre du Vietnam démontrent aussi l’intérêt stratégique de la voie d’eau¹⁹. Il n’est donc pas étonnant que les experts militaires, spécialement ceux de la marine, insistèrent sur la valeur représentée par le canal pour les Etats-Unis²⁰, ce d’autant plus que les Etats-Unis ne disposent que d’une seule flotte d’un peu plus de 500 navires de guerre²¹. Vu que plus du 96 % de ces navires peuvent utiliser le canal, il était nécessaire de trouver le moyen de garantir les intérêts stratégiques des Etats-Unis ; pour ce faire, il était hautement désirable de garder le canal et des points d’appui dans la Zone afin de pouvoir le défendre en cas de danger : on pouvait même céder la Zone et la gestion du canal, mais retenir le droit de défense du canal²².

11Les chefs d’état-major en exercice ont finalement soutenu la solution proposée par les négociateurs, affirmant que la principale valeur du canal était dans son usage et non dans sa possession ; au demeurant, le canal selon eux n’était pas d’un intérêt vital pour les Etats-Unis – il était cependant essentiel – en ce sens que sa perte ne rendrait pas impossible l’exécution des plans de guerre²³. La sauvegarde des intérêts militaires a pesé d’un poids très lourd, peut-être excessif, dans les négociations et le processus de ratification. Il convenait non seulement que l’usage du canal fût libre et sans entrave mais surtout que la sécurité physique du canal fût assurée²⁴ ; à cet effet, les militaires ont réclamé l’obtention d’un droit de retour, d’un droit de transit expéditif, d’une absence d’inspection de la cargaison et d’une prohibition d’exclusion quant aux moyens de propulsion²⁵. Les assurances exigées par les militaires concernent surtout la période postérieure à l’an 2000, puisque jusqu’à cette date les Etats-Unis pourront continuer à utiliser certaines bases. Les militaires insistèrent fortement sur les inconvénients résultant de la perte du canal qui nécessiterait un renforcement substantiel des moyens dont dispose la marine²⁶.

12La valeur stratégique du canal en temps de guerre est sujette à caution : dès avant la construction du canal, il fut admis que le danger de sabotage était réel et ne pouvait être exclu ; de plus, le canal est actuellement indéfendable en cas de guerre nucléaire et, en cas de guerre conventionnelle, il demeure un objectif relativement facile à détruire, de sorte que les plans de guerre ne peuvent être établis uniquement sur l’hypothèse d’un usage permanent et assuré du canal. La valeur stratégique du canal est fortement mise en cause en particulier au Panama²⁷ et même aux Etats-Unis²⁸. Quelle que soit la valeur stratégique objective du canal, on doit insister sur le fait que sa valeur stratégique subjective est très élevée : de nombreux sénateurs n’approuvèrent les traités qu’après avoir reçu l’assurance que les intérêts de la sécurité des Etats-Unis étaient tout aussi bien protégés que par le passé. Cette estimation sans doute excessive de la fonction du canal doit être prise en compte par le Panama : toute proposition de changement ne peut être émise qu’après avoir analysé toutes les variables du problème, y compris et surtout la perception de la question par le partenaire.

13Toutes les discussions sur la valeur stratégique du canal n’ont envisagé que les intérêts des Etats-Unis : on ne s’est jamais soucié des retombées négatives desdits intérêts sur le Panama. On n’a pas relevé que le Panama, dans le passé, avait été obligé de suivre les Etats-Unis dans leur statut de belligérance ou de neutralité et que le canal avait aussi pour le Panama une valeur stratégique : cette valeur réside en ce que, en cas de conflit armé international, un statut de neutralité imposé au canal affecterait aussi le statut du riverain, statut qui ne peut être crédible et bénéfique que si le régime de neutralité du canal est digne de ce nom et n’est pas qu’une étiquette fallacieuse.

14Un autre problème ne fut pas soulevé au cours des débats, celui du conflit entre les intérêts stratégiques des Etats-Unis et la souveraineté du Panama. Lorsque le canal était sous contrôle exclusif des Etats-Unis, ces derniers avaient, en temps de guerre, le droit de le considérer comme partie intégrante de leur système de défense, ce qu’ils firent durant plus de 70 ans. En revanche, du moment que le Panama recouvre la souveraineté sur l’ensemble de son territoire, les Etats-Unis ne peuvent plus, juridiquement, agir comme s’ils en étaient les souverains ; ils ne possèdent plus le canal et doivent trouver des solutions nouvelles leur permettant de préserver les intérêts de leur sécurité nationale sans empiéter sur la souveraineté d’un autre Etat. Le débat sur la valeur stratégique du canal fut largement faussé par la méconnaissance consciente de cet aspect du problème ; les militaires n’ont pas voulu accepter le fait que, par les nouveaux traités, le canal ne serait plus partie intégrante du système de défense des Etats-Unis et qu’ils devaient composer sans lui.

2. Les intérêts économiques en jeu

15Même si le canal est limité au passage des navires ayant 975 pieds de longueur, 106 pieds de largeur et 40 pieds de tirant d’eau²⁹, son utilité économique demeure indéniable : le 93 % de la flotte marchande mondiale et le 96 % de celle des Etats-Unis peuvent l’utiliser ; sur 27 000 navires de plus de 1000 tonnes brutes, 25 000 peuvent le franchir³⁰. L’utilité du canal est battue en brèche par la construction de supertankers qui, s’ils ont une capacité de plus de 60 000 à 70 000 tonnes brutes, doivent opter pour une autre voie³¹. Malgré des divergences d’opinions sur l’utilité du canal en général, son intérêt économique pour les Etats-Unis est incontestable : le 44 % du tonnage total franchissant le canal vient d’un port des Etats-Unis et le 22 % est destiné à un port des Etats-Unis ; ces 66 % représentaient en 1976 le 16 % du commerce maritime des Etats-Unis et le 8 % du commerce des Etats-Unis³². L’importance du canal pour les Etats-Unis a encore crû du fait que le pétrole de l’Alaska est, pour l’instant, transporté de la côte ouest à la côte est par le canal³³. A l’intérêt des Etats-Unis s’ajoutent ceux du Panama, du Japon et des pays d’Amérique centrale et latine³⁴ ; l’économie de certains de ces pays est largement tributaire de l’utilisation du canal et du maintien des droits de péage à un niveau raisonnable³⁵.

16Un autre aspect des intérêts économiques en jeu fut celui de la valeur proprement dite du canal. On prétendit que le coût de construction du canal n’était pas encore amorti et qu’il convenait de faire payer le solde au Panama. Les chiffres les plus extravagants furent articulés : d’aucuns ont estimé que le canal et les installations valaient 9,8 milliards de dollars³⁶ tandis que d’autres chiffraient le déficit existant à 130 millions de dollars, estimation confirmée par une étude du Trésor américain en 1977³⁷. Certains auteurs se sont contentés d’affirmer que les Etats-Unis n’ont jamais retiré de bénéfice de l’opération³⁸ alors que d’autres sources conclurent que le canal permit aux Etats-Unis d’épargner des sommes respectables³⁹.

17Malgré l’importance des chiffres avancés, cette querelle est quelque peu déplacée ; le canal aurait pu être payé maintes fois, mais les Etats-Unis ont décidé de ne pas en tirer profit, de ne pas amortir l’investissement initial et de favoriser le plus possible leur flotte marchande⁴⁰. Le canal et la Zone devaient recouvrer leurs frais de fonctionnement par l’encaissement des droits de péage, ce qui fut le cas sauf entre 1973 et 1978 où un déficit d’exploitation fut enregistré. Si l’on tient compte des avantages militaires procurés par le canal, il semble bien que les Etats-Unis n’ont, pour dire le moins, rien perdu dans l’aventure.

C. L’adoption des traités

1. Les pourparlers

18En 1967, trois projets de traités furent signés par le Panama et les Etats-Unis⁴¹. Même si le Panama rejeta les projets en 1970⁴², leur influence sur les pourparlers subséquents ne peut être niée ; en outre, il est utile de connaître leurs grandes lignes afin de déterminer si les nouveaux accords marquent un progrès sur les projets de 1967⁴³.

19Le premier projet relatif au canal à écluses abrogeait les traités de 1903, 1936 et 1955 et reconnaissait la souveraineté du Panama sur le canal. La gestion était assurée par une commission mixte à prépondérance américaine, organisme ayant la forme d’une entité juridique internationale. La Zone du canal, réduite aux deux tiers de sa superficie⁴⁴, retournait au Panama à la fin du siècle. Le Panama déclarait la neutralité du canal ; les Etats-Unis et le Panama convenaient que cette neutralité devait être maintenue conformément aux principes antérieurs ; le Panama s’engageait en outre à appliquer le régime de neutralité après l’expiration du traité en 1999.

20Le deuxième projet accordait aux Etats-Unis un droit d’option de 20 ans pour la construction d’un canal au niveau de la mer. Le traité était en vigueur pour une période de 60 ans dès l’ouverture du canal, mais au plus tard jusqu’au 31 décembre 2067.

21Le troisième projet réglementait la protection et la défense des deux canaux ; il accordait aux Etats-Unis le droit d’utiliser les bases militaires pour assurer la sécurité du canal existant et pour exercer d’autres activités étrangères à cette fonction. Le traité prenait fin 5 ans après l’expiration du traité relatif au canal à écluses ; si un canal à niveau était construit, le traité de défense demeurait en vigueur jusqu’à l’échéance du traité régissant ce canal. Les Etats-Unis avaient même la possibilité de défendre le canal après cette échéance : en effet, le premier traité, en son article 35, imposait au Panama et aux Etats-Unis de s’entendre sur la conclusion d’un accord relatif à la sécurité du canal 5 ans avant l’expiration du traité de défense. La défense du canal par les Etats-Unis semblait n’avoir aucune limitation temporelle⁴⁵.

22Le 5 août 1970, le Panama communiqua officiellement aux Etats-Unis que les projets de 1967 étaient inacceptables et que de nouvelles négociations étaient nécessaires⁴⁶. Les motifs de refus étaient les suivants : maintien déguisé de la clause de perpétuité ; insuffisance des bénéfices accordés au Panama ; droit d’intervention des Etats-Unis ; légalisation des bases militaires ; caractère offensif du traité de défense ; absence de garantie multilatérale ; prépondérance des Etats-Unis dans la composition de l’organisme de gestion ; absence de neutralité ou de neutralisation du canal ; danger d’interprétation unilatérale des traités par les Etats-Unis⁴⁷.

23Les négociations reprirent en 1971, sans grand succès toutefois⁴⁸. Le 7 février 1974, une déclaration en huit points fut signée par le Secrétaire d’Etat Kissinger et le Ministre panaméen Tack⁴⁹ ; il s’agissait d’un résumé de principes devant guider les pourparlers futurs : abrogation du traité de 1903, conclusion d’un accord à durée limitée, suppression de la Zone, accroissement des avantages économiques octroyés au Panama, participation du Panama à la gestion du canal, contrôle exclusif du canal par le Panama à l’expiration du traité⁵⁰. Des divergences sérieuses séparaient les deux pays en 1975, en particulier au sujet de la durée du traité, des clauses économiques et du nombre de bases mises à disposition des Etats-Unis⁵¹. Les négociations enregistrèrent un temps mort durant l’année électorale 1976⁵² ; lorsque l’Ambassadeur Linowitz fut adjoint aux négociateurs le 17 janvier 1977, la défense du canal après l’an 2000, les modalités de la présence militaire des Etats-Unis jusqu’à la fin du siècle et le montant de la compensation financière à accorder au Panama étaient les points sur lesquels l’accord n’était pas encore établi⁵³. Finalement, le traité relatif au canal de Panama et celui relatif à sa neutralité permanente furent paraphés le 6 septembre et signés le 7 septembre 1977 au siège de l’OEA en présence de 26 représentants des Etats de l’hémisphère occidental⁵⁴. Des divergences sur le sens de certaines clauses délicates s’étant manifestées ultérieurement, Torrijos et Carter adoptèrent le 14 octobre 1977 un Statement of Understanding visant à aplanir ces difficultés⁵⁵.

2. La ratification

24Aux Etats-Unis, de nombreux hearings furent organisés par les deux chambres, certains étant conduits avant même que le texte définitif des traités fût connu. Le Comité des Relations étrangères du Sénat, chargé d’examiner les traités, rendit son rapport le 27 janvier 1978 et, par 13 voix contre 1, recommanda l’approbation des traités après incorporation du Statement of Understanding dans le traité de neutralité⁵⁶. Les débats commencèrent le 8 février et, le 16 mars, le traité relatif à la neutralité permanente fut accepté par 68 voix contre 32⁵⁷ ; le même score fut enregistré le 18 avril 1978 pour le traité relatif au canal de Panama⁵⁸. La résolution de ratification du traité accepté le 16 mars contient 2 amendements, 2 conditions, 4 réserves et 5 déclarations interprétatives ; celle du traité adopté le 18 avril renferme 6 réserves et 6 déclarations interprétatives. Les débats furent parfois houleux, souvent répétitifs, et de nombreuses tentatives furent faites pour provoquer le rejet des traités⁵⁹ : ces péripéties appartiennent désormais à la petite histoire⁶⁰. Contentons-nous de faire observer que le Sénat hésita parfois sur le choix des termes qualifiant les modifications – réserve, amendement, déclaration interprétative, condition – estimant peut-être que l’étiquette apposée au texte serait déterminante. Le critère décisif est celui du contenu tel qu’il est perçu par les Parties⁶¹ ; la terminologie ne revêt pas une importance déterminante, même si l’emploi du terme « condition » ne dénote pas un sens psychologique aigu ; en outre, le recours à la notion de réserve dans un traité bilatéral est critiquable, quoiqu’il s’agisse d’une pratique usuelle des Etats-Unis⁶². Dans notre cas, toutes les modifications furent incorporées dans les résolutions de ratification et les instruments de ratification ; elles furent acceptées par le Panama et lient désormais les Parties au même titre que les traités. Le fait qu’elles soient attachées aux résolutions de ratification et non aux traités ne modifie pas leur caractère obligatoire⁶³.

25Au Panama, le Gouvernement n’avait pas à se soucier excessivement du processus de ratification. En vertu de l’article 274 de la constitution, tout traité relatif au canal de Panama n’est pas soumis à l’approbation de l’Assemblée nationale ; il doit faire l’objet d’un plébiscite, ce qui était un gage presque certain de réussite en raison du contrôle exercé par les pouvoirs publics sur les moyens d’information. Le plébiscite fut organisé le 23 octobre 1977⁶⁴, laissant peu de place à une réflexion approfondie sur tous les aspects des traités : le 92 % du corps électoral participa à l’exercice et le 68 % des votants adopta les traités⁶⁵. Le Statement of Understanding du 14 octobre fut expliqué au peuple par Torrijos avant la tenue du plébiscite, ce qui autorisa ultérieurement Torrijos à affirmer qu’un second plébiscite n’était pas nécessaire⁶⁶ ; le 18 janvier 1978, il souscrivit à l’incorporation du Statement of Understanding dans le corps même du traité⁶⁷. Il a été prétendu que le plébiscite ne fut qu’une farce, les électeurs ayant le choix entre l’approbation et l’exil⁶⁸ ; une telle assertion est exagérée : les observateurs de l’ONU ont reconnu que les conditions de vote, dans l’ensemble, furent régulières⁶⁹. Le fait demeure toutefois que l’opposition eut un accès très réduit aux moyens d’information et que le plébiscite fut organisé avec une hâte presque aussi suspecte que la rédaction du traité de 1903⁷⁰. Le Sénat s’est d’ailleurs demandé à plusieurs reprises si un second plébiscite n’était pas nécessaire en raison des multiples modifications apportées aux traités⁷¹ ; l’article 46 de la Convention de Vienne sur le droit des traités fut invoqué par les partisans et les adversaires d’un second plébiscite. Cette question a déjà fait l’objet d’un examen doctrinal⁷² ; à notre avis, le Statement of Understanding fut régulièrement accepté par le peuple panaméen, même s’il ne fut pas formellement imprimé sur les bulletins de vote au Panama ; en revanche, les modifications postérieures auraient dû être soumises à un nouveau plébiscite, dans la mesure où elles ont altéré la substance des traités⁷³. Désormais, toutes les modifications ont été insérées dans les résolutions de ratification ; le protocole d’échange des instruments de ratification contient une référence explicite à ces modifications qui sont partie intégrante des traités et lient le Panama⁷⁴. Enfin, il faut aussi tenir compte des réalités politiques du Panama et non seulement des finesses de son droit constitutionnel : lorsque les traités furent adoptés, le général Torrijos possédait des pouvoirs tels que son approbation ou son refus d’une modification liait valablement le pays⁷⁵ : une mise en cause de la légalité du processus de ratification des traités dans un avenir rapproché ou lointain aurait des chances de succès réduites⁷⁶.

26Le sentiment dominant est que les Parties se sont mises d’accord pour appliquer des traités interprétés différemment par chacune d’elles ; en effet, le Panama publia le 25 avril 1978 un communiqué exposant le sens attribué à chaque modification apportée aux traités par le Sénat⁷⁷. Peut-être eût-il été préférable que les résolutions de ratification mentionnassent que le Panama acceptait les modifications « telles qu’interprétées par le Sénat des Etats-Unis », ce qui aurait levé toute équivoque sur leur contenu.

27Les instruments de ratification furent échangés à Panama le 16 juin 1978, étant entendu que la date effective de l’échange serait le 1^er avril 1979, de sorte que les traités entrèrent en vigueur le 1^er octobre 1979. Dans l’intervalle, le Congrès dut adopter une nouvelle législation d’application, s’inspirant surtout d’un projet de loi soumis par le président du sous-comité du canal de Panama⁷⁸. Après de multiples hearings et de laborieuses consultations⁷⁹, le Panama Canal Act fut adopté le 27 septembre 1979, soit 3 jours avant l’entrée en vigueur des traités⁸⁰. Préalablement, les Etats-Unis et le Panama avaient conclu un accord du 8 janvier 1979 relatif au contrôle du trafic aérien au Panama, un autre du 11 janvier 1979 au sujet du régime d’exécution des peines et un troisième du même jour relatif à l’utilisation du cimetière Corozal⁸¹. Afin de préparer la transition, les Etats-Unis mirent sur pied le Panama Review Committee⁸² et le Panama créa l’Autorité du Canal de Panama⁸³ ; les divers groupes de travail mis en place furent les précurseurs informels des divers comités consultatifs prévus par le traité relatif au canal de Panama.

II. Le traité relatif au canal de Panama

A. L’administration du canal

1. La suppression de la Zone

28Dès les premières années de fonctionnement du canal, de nombreuses options furent envisagées pour remplacer l’Etat dans l’Etat que constituait le Gouvernement de la Zone. L’internationalisation fut fréquemment proposée⁸⁴, malgré les réticences des Etats-Unis⁸⁵ et du Panama⁸⁶. La régionalisation sous les auspices de l’OEA paraissait plus facile à réaliser que l’internationalisation⁸⁷ et moins offensante pour le Panama ; elle fut proposée au cours des débats sénatoriaux et refusée⁸⁸. Toutes ces propositions étaient plutôt dictées par le souci de ne pas abandonner le canal au Panama⁸⁹ ; on se méfiait des initiatives que pourrait prendre un Gouvernement panaméen hostile aux Etats-Unis ou on mettait en doute la capacité du Panama de gérer le canal⁹⁰. D’autres propositions, telles que l’achat de l’isthme ou la reddition du canal à la Colombie⁹¹, s’apparentent plus à des boutades et ne méritent pas que nous nous y arrêtions. Toutes ces suggestions étaient inadmissibles pour le Panama qui désirait une modification fondamentale des rapports existant entre les deux pays⁹². Toute formule boiteuse était rejetée : les Etats-Unis se rendirent compte que la seule solution pacifique et durable du problème consistait à accéder à la demande de suppression de la Zone.

29Par le traité relatif au canal de Panama, les Parties créent un système d’administration du canal qui, pour la première fois, a une durée limitée : à l’expiration du traité, le 31 décembre 1999, le Panama sera enfin propriétaire et gérant exclusif du canal ; jusqu’à cette date, le canal sera régi par les dispositions du traité selon les modalités que nous exposerons ci-après.

30Dans le préambule du traité, les deux Etats reconnaissent la souveraineté du Panama sur son territoire⁹³. L’article I, alinéa 1, abroge et remplace : les traités de 1903, 1936 et 1955 ; tout autre traité, accord, échange de notes antérieurs relatifs au canal ; toute disposition relative au canal apparaissant dans d’autres traités, accords ou échanges de notes. Le Panama est reconnu comme souverain territorial sur l’ensemble de son territoire et, à ce titre, cède aux Etats-Unis pour la durée du traité les droits nécessaires à la réglementation du transit des navires par le canal, à la gestion, au fonctionnement, au maintien, à l’amélioration, à la protection et à la défense du canal. Le Panama garantit aux Etats-Unis, à l’alinéa 2 du même article, l’usage pacifique des aires de terre et d’eau accordées à cet effet. Le concept de la Zone a disparu, l’enclave est supprimée : il s’agit de la satisfaction de la revendication essentielle du Panama qui possédait la souveraineté en titre sur la Zone sans en avoir l’exercice.

31La suppression de la Zone posait des problèmes de « succession » complexes, vu que les Etats-Unis y avaient exercé durant plus de 70 ans des compétences souveraines. Les Parties sont convenues d’une période transitoire de 30 mois durant laquelle les Etats-Unis conserveront certains pouvoirs ; au terme de cette période, la juridiction panaméenne s’appliquera en principe à tout le territoire. Si la Zone fut abolie le 1^er octobre 1979, cela ne signifie pas pour autant que la gestion du canal est abruptement abandonnée : pour des motifs tant politiques que techniques, les Parties optèrent pour un transfert graduel de l’administration du canal au Panama. Cette procédure vise à instruire les Panaméens à la gestion et au fonctionnement du canal ; on peut aussi y discerner le désir de mettre à l’épreuve la bonne volonté du Panama et de se prémunir contre toute surprise désagréable⁹⁴.

32La reconnaissance de la souveraineté du Panama avec plénitude de juridiction sur l’ancienne Zone a provoqué quelque émoi : on a prétendu que le Panama pourra désormais interpréter le traité à sa guise et exiger que son interprétation soit appliquée ; il serait le juge ultime du sens à accorder aux dispositions conventionnelles⁹⁵. Une telle assertion est insoutenable : en qualité de souverain sur l’ensemble de son territoire, le Panama a accepté dans les nouveaux traités certaines restrictions à l’exercice de ses compétences, restrictions dont l’étendue et les limites doivent être strictement interprétées selon le sens et le but voulus par les Parties et non selon le bon vouloir unilatéral du Panama.

2. Les organes

33Par l’article III du traité, le Panama accorde aux Etats-Unis le droit de gérer, faire fonctionner et entretenir le canal et ses ouvrages auxiliaires afin d’assurer le transit ordonné des navires. Dans l’exercice de ce droit, les Etats-Unis peuvent notamment faire usage gratuitement de certaines installations et aires de terre et d’eau, adopter des règles relatives au transit des navires, établir, percevoir et modifier les droits de péage, édicter des règlements pour assurer l’exercice efficace des droits conférés par le traité.

34L’administration du canal est confiée à la Commission du Canal de Panama – ci-après la Commission – créée en conformité du droit des Etats-Unis et régie par ce droit ; selon la législation adoptée par le Congrès, il s’agit d’une agence gouvernementale soumise à l’autorité du Président, cette autorité étant exercée par le Département de la Défense qui peut la déléguer au Secrétaire à l’Armée⁹⁶. La Commission est dirigée par un Conseil de 9 membres, 4 Panaméens et 5 ressortissants des Etats-Unis ; les membres panaméens sont proposés par le Panama aux Etats-Unis afin d’être nommés à cette fonction ; certains sénateurs auraient voulu que ces 4 membres fussent soumis à l’approbation du Sénat⁹⁷. On s’inquiéta des modalités de vote au sein du Conseil, redoutant qu’un national des Etats-Unis rende illusoire la majorité nominale des Etats-Unis en votant avec les Panaméens⁹⁸ ; on précisa tout d’abord que, pour qu’une décision soit prise, la majorité des membres présents sera américaine⁹⁹ ; ensuite, on décida que les 5 membres devront voter selon les directives du Secrétaire à la Défense¹⁰⁰, les membres panaméens étant exonérés de cette obligation¹⁰¹. La Commission sera gérée par un administrateur américain et un administrateur-adjoint panaméen nommés par le Président des Etats-Unis, jusqu’en 1990 ; à partir de cette date, l’administrateur sera panaméen et son adjoint américain¹⁰². Enfin, la Commission jouit de l’immunité de juridiction : ses installations, archives et documents officiels sont inviolables ; 20 fonctionnaires de la Commission jouiront de privilèges et immunités diplomatiques.

35Le traité a établi deux organes consultatifs, l’un ayant un champ d’action très général, l’autre de caractère spécialisé. L’article III, alinéa 7, instaure un Comité consultatif du canal de Panama qui, au niveau diplomatique, conseillera les deux Gouvernements sur tous les aspects intéressant la bonne marche du canal ; ce comité paritaire est surtout un forum d’échanges de vues, sans pouvoir de décision. Une Commission conjointe de l’environnement a été créée par l’article VI du traité afin de proposer aux Gouvernements les mesures propres à atténuer ou éviter les conséquences néfastes sur l’environnement résultant du fonctionnement du canal¹⁰³.

36Enfin, les Parties ont conclu un Accord d’exécution de l’article III du traité¹⁰⁴ ; cet accord sera mis en œuvre par un Comité de coordination paritaire qui doit pouvoir se réunir rapidement à la demande d’une des Parties. Il enverra périodiquement des rapports d’activité aux deux Gouvernements ; son rôle est purement consultatif et limité à l’application de l’Accord d’exécution de l’Article III¹⁰⁵.

37Afin d’exercer les droits à elle conférés, la Commission jouit de l’usage pacifique de surfaces de terre et d’eau représentant près du 40 % de l’ancienne Zone¹⁰⁶. Ces aires comprennent : l’aire de fonctionnement du canal longeant les rives du canal et 143 immeubles et installations non contigus au canal¹⁰⁷ ; certaines facilités et installations auxiliaires sises hors de l’aire précitées et nécessaires au fonctionnement du canal ; 15 aires d’habitation¹⁰⁸ ; des points d’ancrage et de mouillage ; certaines autres portions de terre et d’eau, dites aires spéciales¹⁰⁹. Les Etats-Unis ont la faculté d’utiliser l’aire de fonctionnement pour y effectuer des entraînements militaires s’ils le jugent compatible avec le fonctionnement efficace du canal ; ils ont le droit d’accéder librement et sans entrave aux installations sises hors de l’aire de fonctionnement ainsi qu’aux points d’ancrage et de mouillage. Les ports de Cristobal et de Colon doivent accorder en priorité les services portuaires aux navires désireux de franchir le canal¹¹⁰. Le chemin de fer est cédé au Panama, mais les Etats-Unis ont un droit prioritaire d’utilisation pour les transports d’équipement ou de personnel en relation avec le fonctionnement, l’administration, la protection et la défense du canal¹¹¹.

38Ajoutons que la Commission a le droit d’utiliser librement et gratuitement les eaux du canal, des lacs et des bassins fluviaux les alimentant ; elle peut élever de nouvelles digues, modifier le niveau des lacs à l’intérieur de certaines limites. Elle est habilitée à utiliser les installations de télécommunication à l’intérieur de l’aire de fonctionnement et même à l’extérieur de celle-ci, le Panama s’engageant à ne pas autoriser l’usage de fréquences qui interféreraient avec celles de la Commission. Enfin, les navires et aéronefs de la Commission, de même que ses véhicules et son équipement, peuvent se mouvoir librement et sans inspection à travers l’espace maritime, terrestre et aérien du Panama s’ils sont utilisés par les organes de la Commission dans l’exercice de leurs fonctions.

39L’ampleur des droits concédés aux Etats-Unis laisse accroire que la Zone n’est pas morte en pratique ; il ne s’agit plus d’une enclave coloniale, mais d’une présence étrangère plus subtile, moins anachronique : c’est une zone qui ne dit pas son nom. Le système mis en place est d’une complexité parfois déroutante et laisse craindre des chevauchements et conflits de compétences. L’égalité entre les Parties a été maintenue dans la composition des divers comités consultatifs, mais elle ne pallie pas la prépondérance des Etats-Unis au sein de la Commission : jusqu’en l’an 2000, les Etats-Unis géreront le canal dans des conditions presque analogues à celles prévalant sous l’ancien régime. A cet égard, on peut se demander si la législation adoptée est conforme au traité : en effet, ce dernier prévoit que les Panaméens doivent être associés étroitement à la gestion et au fonctionnement du canal afin d’être en mesure de prendre le relais en l’an 2000. L’examen du Panama Canal Act nous indique qu’aucune initiative n’a été prise en ce sens : au contraire, tout a été conçu en vue du maintien du statu quo et, comme par le passé, les décisions seront adoptées, en dernier recours, par le Département de la Défense. Certaines dispositions de la législation d’application ont d’ailleurs été jugées illégales et inacceptables par le Panama¹¹², ce qui ne modifia pas d’un iota la situation.

B. Les clauses économiques

40Un des objectifs du Panama au cours des négociations consista à obtenir une meilleure répartition des profits provenant de l’exploitation du canal. Même si le Panama dut réduire ses prétentions, le résultat final marque un progrès appréciable par rapport à la période antérieure.

41En vertu de l’article XIII, alinéa 4, lettre a, du traité, le Panama reçoit tout d’abord 30 cents par tonne nette passant par le canal et sur laquelle un droit de péage est perçu¹¹³ ; ces 30 cents seront indexés tous les deux ans sur l’indice des prix des produits manufacturés aux Etats-Unis, indexation qui débutera après 5 ans et tiendra compte des modifications de l’indice survenues lors des 2 années précédentes¹¹⁴. Le Panama espère retirer 55 millions de dollars par an, tandis que des estimations effectuées aux Etats-Unis font état de 40 millions versés au titre de la lettre a dudit alinéa¹¹⁵.

42Par la lettre b du même alinéa, le Panama reçoit en outre de la Commission une somme annuelle forfaitaire de 10 millions de dollars, ce qui ne fut pas accepté sans peine par le Sénat¹¹⁶. Une indemnité conditionnelle de 10 autres millions est prévue à la lettre c, dans la mesure où les ressources de la Commission sont suffisantes ; si le versement ne peut être effectué une année, la somme sera reportée sur le budget de l’année suivante ; en tout état de cause, rien ne sera dû au Panama en l’an 2000 si la balance est déficitaire¹¹⁷. Ce versement conditionnel fit en outre l’objet d’une déclaration interprétative selon laquelle rien, dans l’alinéa 4, ne limitait le droit des Etats-Unis de prendre les décisions financières de leur choix ; en particulier, la lettre c n’obligeait pas les Etats-Unis à fixer les droits de péage de façon à assurer le paiement de ces 10 millions au Panama¹¹⁸.

43Ces trois versements seront effectués directement par le Trésor, après autorisation législative, en vertu d’une réserve attachée au traité et reprise dans le Panama Canal Act¹¹⁹. Ces versements ne sont pas un loyer versé par les Etats-Unis au Panama pour la mise à leur disposition du canal jusqu’à la fin du siècle : il s’agit de sommes versées au Panama en compensation de l’affectation du canal à la navigation mondiale.

44Le Panama reçoit en outre 10 millions de dollars par an pour des activités exercées auparavant par la Compagnie du Canal et transférées au Panama¹²⁰. Enfin, certains immeubles et installations sont rendus au Panama à l’entrée en vigueur du traité ou ultérieurement, aux dates fixées par les divers accords d’exécution. Le canal lui-même et ses installations, dont la valeur est estimée à 522 millions de dollars, ne seront rendus qu’en l’an 2000¹²¹.

45Les Etats-Unis se sont en outre engagés par un échange de notes à considérer favorablement l’octroi d’une aide économique et militaire au Panama pour un montant de 345 millions de dollars¹²² ; une déclaration interprétative précise que rien, dans les traités, n’oblige les Etats-Unis à fournir cette assistance au Panama¹²³.

46Le Panama espère obtenir désormais près de 80 millions de dollars par an, soit 2,262 milliards jusqu’à la fin du siècle¹²⁴ ; les Etats-Unis estiment que la somme eût été plus élevée si les projets de 1967 avaient été acceptés¹²⁵. De leur côté, les Etats-Unis ont l’avantage de ne payer aucun loyer pour les bases militaires, alors qu’en Espagne et en Turquie, par exemple, cette location leur coûte une somme substantielle¹²⁶. Les Etats-Unis assument également certaines dépenses de mise en œuvre du traité dont le coût est devisé à 870,7 millions de dollars¹²⁷ ; cette somme est supportée par le contribuable américain, sauf 205 millions destinés à financer la retraite anticipée du personnel et qui furent inclus dans la formule de calcul des droits de péage, par décision du Congrès¹²⁸.

47Sous réserve du montant prévu à la lettre c de l’alinéa 4, les versements à effectuer au Panama ne sont soumis à aucune condition ; le Congrès tenta d’introduire dans la législation d’application une disposition selon laquelle les paiements seraient suspendus en certains cas¹²⁹, ce qui fut refusé. Le souci principal de la Chambre des Représentants fut d’éviter le plus possible que le contribuable américain dût payer la facture des traités ; en outre, outragés d’avoir été tenus à l’écart du processus d’adoption des traités, les représentants ont montré leur désapprobation en aggravant les charges financières pesant sur la Commission. A court terme, ils ont obtenu leur revanche ; à long terme, ils apprendront peut-être un peu tardivement qu’il est dangereux de jouer à l’apprenti-sorcier : en incluant dans la formule de calcul des droits de péage des éléments étrangers au fonctionnement du canal, les représentants ont donné un atout de première force au Panama. Au siècle prochain, le Panama aura tout loisir d’invoquer ce précédent pour justifier des pratiques analogues et annihiler toute velléité de contestation de la part des Etats-Unis.

C. La protection et la défense du canal

1. Le principe et sa mise en œuvre

48Le traité de neutralité permanente est entré en vigueur le premier octobre 1979 et ses dispositions s’appliquent conjointement à celles du traité relatif au canal de Panama ; néanmoins, ce dernier comprend des règles spécifiques dévolues à la protection et à la défense du canal, ce qui a pour effet, en pratique, de suspendre l’application de certaines clauses du traité de neutralité jusqu’au siècle prochain. La protection et la défense du canal furent au centre des débats sénatoriaux, en particulier quant au droit des Etats-Unis de recourir unilatéralement à la force après l’an 2000 pour défendre la neutralité du canal. Dans les lignes qui suivent, nous nous limiterons à un aperçu du système de protection et de défense en vigueur jusqu’à la fin du siècle.

49L’article IV, alinéa 1, du traité relatif au canal de Panama fixe les modalités de protection et de défense du canal : les deux Parties s’engagent à protéger et défendre le canal ; à cet effet, chaque Partie prendra unilatéralement les mesures nécessaires pour faire face à une attaque armée ou à toute autre action menaçant la sécurité du canal ou des navires l’utilisant. L’engagement commun est quelque peu symbolique, tandis que les mesures opérationnelles sont prises individuellement par chacune des Parties. L’alinéa 2 explicite cette autonomie d’action en statuant que les Etats-Unis ont la responsabilité principale de la protection et de la défense du canal jusqu’en l’an 2000¹³⁰. L’usage du terme défense fut critiqué au Panama : nous avons vu dans la première partie ce qu’il fallait penser de la distinction entre protection et défense¹³¹ ; désormais, la querelle sémantique est futile, les deux aspects de la sécurité du canal étant confondus par le traité dans une même réglementation.

50La responsabilité de la sécurité du canal appartient essentiellement aux Etats-Unis qui se sont engagés à s’efforcer de maintenir, en temps normal, le nombre de leurs forces armées au Panama au niveau atteint avant l’entrée en vigueur du traité, soit environ 9000 hommes¹³². Ce contingent n’aura pas pour mission exclusive de protéger et défendre le canal. En effet, en vertu d’un Accord spécial relatif à certaines activités des Etats-Unis dans la République de Panama¹³³, le Southern Command et l’Ecole des Amériques peuvent rester au Panama, celui-là jusqu’en l’an 2000 et celle-ci pour une durée de cinq ans ; les Parties se sont réservé le droit de proroger cet accord en ce qui concerne l’Ecole des Amériques ; le 16 février 1979, le Président Royo déclara qu’il encourageait la poursuite des activités de l’Ecole après la période de cinq ans et préconisa l’ouverture de pourparlers à cet effet¹³⁴. La présence de certaines écoles et l’exercice de plusieurs activités qui, jusqu’à maintenant, avaient été dénoncés par le Panama sont désormais légalisés : école d’entraînement dans la jungle, missions humanitaires en cas de catastrophes naturelles, service géodésique interaméricain, recherches en milieu tropical, activités océanographiques, météorologiques et en matière de télécommunications. Ces activités sont étrangères à la sécurité du canal¹³⁵, mais le Panama ne pourra plus contester leur légalité.

51Afin de donner une signification à la défense commune et de préparer progressivement les Panaméens à assumer la responsabilité de la sécurité du canal, les Parties ont prévu, à l’article IV, alinéa 3, la création d’un Conseil militaire mixte paritaire qui exerce surtout des fonctions de coordination et de consultation dans les domaines suivants : planification de la protection du canal ; préparation et conduite de manœuvres militaires ; conduite d’opérations militaires conjointes¹³⁶. Tous les cinq ans, le Conseil passera en revue les ressources mises à disposition de la défense du canal par les Parties et fera des recommandations à ce propos aux Gouvernements. Le Conseil ne met pas en question le commandement propre et l’identité séparée de la direction de chacune des forces armées, vu que les Etats-Unis ont la responsabilité principale de la défense du canal¹³⁷. Ce Conseil ne possède pas de pouvoir de décision ; en outre, vu sa composition, il n’aura accès qu’aux informations strictement limitées à la sécurité du canal et non à celles relatives à la défense des Etats-Unis et de l’hémisphère sud, en raison de la méfiance durable manifestée par les cercles militaires aux Etats-Unis à l’égard des tendances politiques réelles ou présumées des Panaméens ; le Gouverneur de l’ex-Zone a d’ailleurs déclaré que les documents classifiés seraient traités avec la plus extrême prudence afin que les Panaméens n’y aient pas accès¹³⁸.

52Les moyens mis à disposition des Etats-Unis sont énumérés dans un Accord d’exécution de l’article IV¹³⁹ qui sera appliqué par un Comité conjoint paritaire. Les Etats-Unis conservent la disposition de plusieurs sites de défense : la base aérienne Howard ; Fort Clayton et une partie de la base aérienne de Fort Albrook¹⁴⁰ ; Fort Davis ; Fort Sherman ; l’île de Galeta¹⁴¹. Outre ces cinq sites de défense, les Etats-Unis, de même que le Panama, peuvent utiliser les aires militaires de coordination suivantes¹⁴² : 3 aires militaires générales de coordination ; 6 aires militaires de coordination pour le logement ; 4 aires militaires destinées à l’entraînement ; 31 facilités spéciales. Selon l’Annexe B audit Accord, il s’agit de zones servant aux communications ou à l’entraînement militaire ainsi qu’au logement ; certaines facilités sont destinées spécialement à l’entraînement des deux armées, mais les Etats-Unis fixeront les modalités d’usage et auront la responsabilité du contrôle à l’intérieur de ces aires¹⁴³.

53Les véhicules des forces armées ont le droit de circuler librement à travers la République sans devoir solliciter l’approbation du Conseil militaire mixte : il s’agit d’un droit que les Etats-Unis ne possédaient pas auparavant¹⁴⁴. De même, les navires et aéronefs peuvent se mouvoir librement sans être soumis à inspection, dans l’exercice de leur fonction ; les Etats-Unis peuvent aussi exiger que le survol de certains sites soit restreint ou interdit. D’aucuns auraient voulu que ce droit de libre mouvement fît l’objet d’une disposition conventionnelle¹⁴⁵ ; même si l’amendement fut écarté, il est intéressant de noter la justification avancée : en raison du morcellement des aires, l’auteur de l’amendement voyait dans cette situation une dangereuse balkanisation de l’isthme qui, désormais, ressemblait à un fromage suisse¹⁴⁶. Mentionnons enfin que la sécurité est assurée par le Panama à l’extérieur des aires de coordination, tandis que des patrouilles mixtes l’exercent à l’intérieur¹⁴⁷. L’espace aérien au-dessus des aires mises à disposition des Etats-Unis est une Military Airspace Restricted Area jusqu’à 2500 pieds et, au-dessus de cette limite, une Air Défense Identification Zone où le survol par un avion civil est admis après que son plan de vol aura été approuvé par les autorités militaires ; en l’espèce, l’autorisation est accordée par le Southern Command. Ces dispositions vont bien au-delà de ce qui était prévu à l’article XV, alinéa 7, de l’Accord d’exécution de l’article IV du traité relatif au canal de Panama, envisageant des restrictions de survol de certains sites de défense et non de toutes les aires ; en outre, les mesures appropriées auraient dû être adoptées par le Comité conjoint paritaire et non unilatéralement par les Etats-Unis¹⁴⁸.

54La sécurité du canal a reçu une attention réduite dans la législation d’application : la seule crainte fut que les pouvoirs en matière de défense fussent trop réduits¹⁴⁹. Finalement, le Panama Canal Act a retenu la solution suivante : en cas d’attaque armée ou lorsque, de l’avis du Président, une menace à la sécurité du canal existe, l’administrateur devra se conformer aux directives fournies par l’officier militaire chargé de la protection et de la défense du canal. Cette disposition n’est pas d’une limpidité parfaite au regard de sa conformité au traité : il appartient au Conseil de la Commission du canal de Panama et non à l’administrateur de prendre les décisions ; vu que les Etats-Unis ont une majorité permanente au Conseil, le résultat sera le même et les directives de l’officier militaire seront adoptées par le Conseil qui les imposera ensuite à l’administrateur, quelle que soit sa nationalité¹⁵⁰.

55Le règlement du canal de Panama n’a pas été modifié dans sa partie relative à la neutralité : séjour limité à 24 heures, interdiction de survol, interdiction d’embarquer ou de débarquer des troupes, etc. Fait à signaler, si les Etats-Unis sont en guerre, les navires ennemis ne peuvent franchir le canal sauf consentement des autorités du canal¹⁵¹. Cette disposition était légitime lorsque les Etats-Unis étaient les souverains de fait du canal et ne contrevenait pas au traité Hay-Pauncefote ; nous verrons au chapitre suivant si son maintien est compatible avec les règles du traité de neutralité permanente.

2. Appréciation

56Les Etats-Unis sont au bénéfice d’un pouvoir de contrôle étendu et, comme par le passé, pourront prendre toute action jugée nécessaire à une sécurité adéquate du canal ; en raison de leur responsabilité principale, ils ont le droit d’agir unilatéralement, malgré l’existence du Conseil militaire mixte et en dépit d’un éventuel désaccord du Panama¹⁵². Vue de Washington, la sécurité du canal jusqu’en l’an 2000 ne pose pas de problème particulier : les troupes des Etats-Unis sont sur place et exercent, en temps normal, une dissuasion suffisante¹⁵³. Les Etats-Unis ont sauvegardé l’essentiel, obtenant même le droit d’exercer des activités militaires sans rapport avec la sécurité du canal ; les surfaces disponibles ont été réduites, sans toutefois affecter la liberté de manœuvre des forces armées. Les 9000 hommes stationnés au Panama sont plus que suffisants, en temps ordinaire, pour satisfaire à la tâche ; ce chiffre est excessif, étant donné les diverses occupations étrangères au but du traité exercées par ces forces : il ne se justifie que si l’on admet qu’une des fonctions de ces forces est de dissuader les Panaméens de la commission de tout acte hostile dirigé contre le canal¹⁵⁴. Les Etats-Unis sont libres de modifier ce chiffre si la protection et la défense du canal le requièrent. Ils sont souverains dans l’appréciation de ce que constitue un temps normal ou un temps anormal : des troubles internes, des grèves, un Gouvernement inamical envers les Etats-Unis peuvent être classés dans la seconde catégorie et donner lieu à l’introduction de troupes supplémentaires¹⁵⁵.

57Le Panama a certes obtenu la reconnaissance de sa souveraineté sur tout le territoire mais, dans le domaine précis de la sécurité du canal, il devra attendre l’an 2000 pour que cette souveraineté soit plus qu’un symbole et que la neutralité de canal ne dépende pas exclusivement de celle des Etats-Unis. Comme par le passé, un officier des Etats-Unis sera détaché auprès du Gouvernement panaméen pour le conseiller dans la défense du canal¹⁵⁶ ; l’entraînement des forces militaires panaméennes en vue de la sécurité de la voie d’eau sera effectué par les Etats-Unis, augmentant ainsi les liens de dépendance déjà existants¹⁵⁷. Pour l’instant, la défense combinée n’est qu’une fiction : les Panaméens disposent de forces militaires en nombre réduit et ne peuvent les consacrer en totalité à la sécurité du canal ; ils ont donc dû conclure avec les Etats-Unis un pacte de défense ou d’alliance militaire afin d’assurer la protection et la défense du canal¹⁵⁸.

58Nous analyserons le contenu du régime de neutralité au chapitre suivant ; d’ores et déjà, au vu des mesures de sécurité du canal, nous constatons que rien n’a été modifié en matière de neutralité du canal jusqu’à la fin du siècle. En cas de conflit armé international dans lequel les Etats-Unis seraient engagés, le Panama suivra, nolens volens, les Etats-Unis. La présence militaire des Etats-Unis affaiblit-elle ou dénature-t-elle la neutralité du canal ?¹⁵⁹ Il est plus réaliste de remarquer que le statu quo a été maintenu : les conclusions auxquelles nous avons abouti au sujet de la neutralité du canal sous l’ancien régime demeurent valables.

D. La construction d’un canal à niveau

1. La solution des traités de 1977

59La construction d’un canal à niveau était projetée déjà par de Lesseps au cours de sa tentative infructueuse¹⁶⁰ ; les ingénieurs des Etats-Unis étaient également favorables à cette solution mais Roosevelt fit pencher la balance en faveur du système à écluses. Les Etats-Unis n’ont jamais abandonné l’idée de construire un canal à niveau : de nombreuses études furent conduites dès 1945¹⁶¹, la plus complète étant celle de l’Atlantic-Pacific Interoceanic Canal Study Commission mise sur pied en 1965 et dont les travaux prirent fin en 1970¹⁶².

60Lors des pourparlers ayant conduit à l’adoption des projets de 1967, les Parties avaient élaboré un projet détaillé relatif à la construction d’un canal à niveau ; les Etats-Unis avaient une option de 20 ans pour débuter les travaux et devaient achever les travaux en 15 ans ; un conseil américain dirigeait l’organisme de gestion durant 60 ans, mais au plus tard jusqu’en 2067 ; la sécurité du canal était également confiée aux Etats-Unis. Les Panaméens contestèrent vivement ce projet, estimant qu’un canal à niveau devrait être panaméen ou ne se ferait pas¹⁶³ ; en outre, ils étaient d’avis que l’accord à conclure ne devait concerner que l’actuel canal à écluses et non un futur canal dont la construction et l’exploitation dépendront seulement du riverain¹⁶⁴.

61Les négociateurs des traités de 1977 furent plus modestes : ils n’insérèrent que deux dispositions relatives au canal à niveau. Par l’article premier du traité de neutralité, un nouveau canal sera soumis au régime de neutralité permanente, qu’il soit construit entièrement ou partiellement à travers le territoire du Panama. Par l’article XII, alinéa 1, du traité relatif au canal de Panama, les Parties reconnaissent l’importance pour la navigation internationale d’un canal à niveau ; par conséquent, elles s’engagent à étudier en commun la possibilité d’en construire un et, si elles l’estiment nécessaire, négocieront les termes de sa construction. Un alinéa 2 stipulait qu’aucun nouveau canal ne serait construit au Panama jusqu’en l’an 2000 si ce n’est conformément à la procédure établie par le traité ; il précisait aussi que, pendant la durée du traité, les Etats-Unis ne négocieraient pas avec des Etats tiers pour obtenir le droit de construire un canal ailleurs qu’au Panama, sauf accord entre les Parties. Si le canal à niveau est construit, des techniques d’excavation nucléaire ne seront utilisées qu’avec l’accord du Panama, en vertu de l’alinéa 5 du même article¹⁶⁵. Enfin, les Parties ont également prévu aux alinéas 3 et 4 la possibilité de construire une troisième écluse¹⁶⁶.

62Le Panama interpréta l’alinéa 2 de l’article XII de la façon suivante : les Etats-Unis et le Panama sont d’accord d’étudier la possibilité de construire un canal à niveau ; il s’agit d’une option concédée aux Etats-Unis et non d’un droit qui leur est accordé ; le traité interdit aux Etats-Unis non seulement de construire un canal ailleurs dans l’hémisphère sans le consentement du Panama, mais encore d’entreprendre des négociations à cet effet avec un autre Etat : tout au plus les Etats-Unis ont-ils le droit de faire une étude commune avec le Panama¹⁶⁷. Une telle interprétation ne souleva pas l’enthousiasme du Sénat qui estimait que les Etats-Unis devaient garder à tout le moins le droit de négocier en vue de creuser un canal à niveau hors du Panama¹⁶⁸ ; au demeurant, cet alinéa était jugé ignoble¹⁶⁹. On proposa de conférer aux Etats-Unis le droit d’empêcher la construction d’un canal par un autre Etat, tout en leur donnant le droit de négocier avec des Etats tiers pour en creuser un¹⁷⁰ ; finalement, on suggéra de supprimer l’alinéa 2, ce qui fut accepté et fit l’objet d’une réserve¹⁷¹.

63Le Panama ne fit pas objection à cette réserve, vu que l’alinéa 2 avait été inséré dans l’article XII à la demande des Etats-Unis¹⁷² ; il estime que désormais il peut construire son propre canal s’il trouve les moyens de financement : cette vue est quelque peu idéaliste, un canal ne pouvant être construit sans les Etats-Unis qui en seraient un des principaux bailleurs de fonds. Peut-on dire que par la suppression de cet alinéa le Sénat a voulu rejeter tout carcan juridique et n’a pas jugé utile de respecter les formes ?¹⁷³ Si la construction d’un canal à niveau est décidée, un traité doit être conclu à cet effet, ce qui constituera finalement un carcan juridique et manifestera le respect des formes par les deux Parties. Les Etats-Unis sont libres de traiter avec d’autres Etats, tout en sachant que le tracé le plus favorable se trouve au Panama, ce qui limite leur autonomie. De son côté, le Panama n’ignore pas qu’un tel canal ne sera construit qu’avec l’assentiment des Etats-Unis, de sorte que, en pratique, la suppression de cet alinéa ne modifie en rien la marge de manœuvre des deux Etats.

2. Perspectives

64La commission de 1970 conclut qu’un canal à niveau était techniquement réalisable et que le meilleur tracé se trouvait à 16 kilomètres à l’ouest du canal actuel : il s’agit de la route 10, de Chorrera à Lagarto¹⁷⁴ ; sa construction durerait 14 ans et le coût était devisé à près de 3 milliards de dollars en 1970 et, aujourd’hui, à plus de 20 milliards¹⁷⁵. La rentabilité du projet sur le plan strictement commercial était mise en doute, quoique les impératifs de la sécurité nationale fussent jugés assez importants pour dicter la décision de la commission¹⁷⁶.

65Il est vrai que la capacité du canal à écluses est limitée par des facteurs absolus et relatifs¹⁷⁷ ; de là à conclure que les jours du canal à écluses sont comptés¹⁷⁸, il y a un pas à ne pas franchir. Tout d’abord, des améliorations récentes ont été proposées et les fonds nécessaires mis à disposition par le Congrès¹⁷⁹ ; ensuite, les coûts de construction d’un canal à niveau sont si élevés que la rentabilité du projet est mise en question¹⁸⁰ ; de plus, les retombées de la construction d’un tel canal sur l’environnement ne sont pas toutes connues¹⁸¹ ; enfin, l’emplacement du futur canal n’est pas certain, les Panaméens ayant parfois donné la préférence à la route 14 dont le tracé suit schématiquement celui du canal actuel¹⁸². De leur côté, les Etats-Unis penchent pour la route 10 et se proposent de gérer les deux canaux comme un système unique¹⁸³.

66Actuellement, les Etats-Unis demeurent dans l’expectative. Le Panama Canal Act de 1979, en sa section 1109, se borne à préciser que le Président peut nommer les membres de la Commission du canal de Panama à un comité d’étude dont les conclusions doivent être soumises au Congrès ; la construction d’un canal à niveau ne pourrait se faire sans l’accord du législatif. Les améliorations apportées au canal de Suez en décembre 1980 militent en faveur de la construction d’un canal à niveau¹⁸⁴ ; de leur côté, les militaires insistent sur le fait qu’un tel canal serait moins vulnérable¹⁸⁵ ; d’autres sont d’avis qu’une telle entreprise ne se justifie ni pour des raisons économiques, ni pour des considérations d’ordre militaire, de sorte que la controverse est loin d’être réglée¹⁸⁶.

67Le Panama s’est engagé plus résolument sur la voie de la construction d’un nouveau canal : lors de la visite du Ministre japonais du commerce en janvier 1981, il fut convenu qu’un nouveau canal était nécessaire : la construction devrait être l’œuvre des Etats-Unis, du Japon et du Panama¹⁸⁷. Dans le même temps, le Panama a décidé la construction d’un oléoduc transisthmique près de la frontière costaricienne¹⁸⁸ : cet ouvrage, terminé dans trois ans, diminue la nécessité de construire un nouveau canal. Malgré cela, le Panama semble habité d’une hâte fébrile dans son désir de construire un canal à niveau, sans en peser clairement toutes les implications. Même si les obstacles financiers et écologiques sont levés, il ne faut pas oublier que ce nouveau canal sera soumis au régime du traité de neutralité ; le Panama aurait avantage à méditer sur les aspects dudit traité qui lui paraissent néfastes et à demander leur modification avant qu’un nouveau canal soit construit ; par sa précipitation, le Panama risque de se priver d’un atout précieux lors de négociations futures.

E. Le règlement des différends

68Un des motifs de demande d’abrogation du traité Hay-Bunau-Varilla était l’absence de clause relative au règlement pacifique des différends. Le projet de 1967 relatif au canal à écluses prévoyait que toute divergence non résolue par voie de négociations directes serait soumise à l’arbitrage obligatoire d’un tribunal de trois membres dont la sentence serait obligatoire et définitive. Toutefois, le projet de traité relatif à la défense ne reprenait pas cette clause, les Etats-Unis ayant déclaré au Panama que des pactes semblables conclus avec plus de vingt pays ne contenaient pas une telle prescription¹⁸⁹.

69Les projets et contreprojets soumis en 1971 par les Parties contenaient encore des dispositions relatives à l’arbitrage obligatoire¹⁹⁰. Par la suite, le règlement pacifique des différends passa à l’arrière-plan : les accords de principe de 1975 sont muets sur cette question¹⁹¹, même si les négociateurs panaméens déclaraient que les Etats-Unis étaient favorablement disposés à l’idée d’un tribunal arbitral¹⁹².

70Le règlement des différends fait l’objet de l’article XIV du traité relatif au canal de Panama : les Parties conviennent que les divergences seront réglées par des consultations au sein des divers comités institués ou par la voie diplomatique. Si de tels procédés se révèlent insuffisants, les Parties peuvent s’entendre pour recourir à l’arbitrage, à la consultation, à la médiation ou à un autre moyen de règlement pacifique communément accepté.

71Des difficultés d’interprétation vont sans doute surgir durant la phase transitoire ou jusqu’à la fin du siècle. Toutefois, dans les divers accords d’exécution, les Parties ont instauré des mécanismes de règlement des différends très précis qui, sauf circonstance spéciale, permettront de résoudre les divergences au stade des comités consultatifs ou de la Commission. Ainsi, l’article 18 de l’accord d’exécution de l’article III prévoit que le comité de coordination transmet les différends à la Commission pour qu’elle statue à leur propos et, le cas échéant, les achemine au niveau supérieur, à savoir la voie diplomatique. L’article 20 de l’accord d’exécution de l’article IV prévoit la compétence générale des autorités militaires des Etats-Unis : le recours à la voie diplomatique est également envisagé.

72Il semble bien que les Parties aient fait tout leur possible pour que les conflits soient résolus par la Commission. Le Département d’Etat a affirmé que tel était le vœu de l’administration et que si jamais un différend ne pouvait être résolu à ce stade, il n’y aurait aucune obligation de recourir à l’arbitrage ou à un autre moyen de règlement pacifique¹⁹³. Cette solution a sans doute été dictée par le fait que le traité contenait des dispositions relatives à la sécurité du canal : les Etats-Unis n’auraient pas accepté un mécanisme obligatoire de règlement des différends portant sur cette question.

73L’article XIV du traité, en prévoyant le recours aux modes pacifiques de règlement, a au moins le mérite d’exister : il est déclaratoire d’un principe de droit international. Une partie peut cependant fort bien nier l’existence d’un différend, comme ce fut le cas dans le passé, ou affirmer que l’article XIV n’a aucune force contraignante. Au surplus, la présence militaire des Etats-Unis jusqu’en l’an 2000 constitue un gage sérieux de l’absence de différends juridiques majeurs ; les difficultés surgiront plutôt au siècle prochain au regard de l’application du régime de neutralité permanente.

F. Observations

74Le traité relatif au canal de Panama reconnaît la souveraineté du Panama sur l’ancienne Zone et sur le canal : l’objectif principal des Panaméens est donc atteint, même s’ils doivent attendre la fin du siècle pour exercer pleinement leurs compétences. Cet acquis peut paraître plus symbolique que réel : dans un pays où la présence étrangère était permanente et durement ressentie, il a un impact psychologique profond qu’on ne saurait passer sous silence. A cette satisfaction symbolique s’ajoutent les avantages économiques indispensables accordés au Panama : même si le Panama a dû réduire sensiblement ses demandes, sa position est plus favorable que par le passé ; en outre, le retour immédiat du 60 % des terres de la Zone constitue un gain économique appréciable pour le Panama. Son économie continuera cependant d’être dépendante de celle des Etats-Unis¹⁹⁴, ce qui ne manquera pas de limiter la marge de manœuvre des dirigeants panaméens dans leur désir de changement : la rhétorique politique devra s’effacer devant le poids de cette dépendance. Jusqu’en l’an 2000, les Panaméens, selon l’expression de Torrijos, auront une pierre dans leur soulier : il s’agit d’un moindre mal dans la mesure où cette pierre sera ôtée en l’an 2000 et ne sera pas remplacée par un autre inconvénient. Les Panaméens ont vingt ans pour faire la preuve de leur capacité, ce qui prendra moins de temps, et de leur collaboration fidèle avec les Etats-Unis ; cette preuve sera le test décisif pour les Etats-Unis que la petite République est digne de gérer le canal conformément aux intérêts du commerce international sans mettre en péril les impératifs de la sécurité de l’hémisphère occidental en général et des Etats-Unis en particulier.

75Vue de Washington, la situation créée par le nouveau traité ne paraît pas défavorable. On a estimé que si la nouvelle gestion n’excluait pas une nationalisation, elle en éloignait sensiblement le risque, vu que le Panama est assuré de recouvrer le canal à la fin du siècle¹⁹⁵ ; l’espoir est sans doute fondé, quoique Nasser n’eût que douze ans à attendre en 1956 avant le retour du canal à l’Egypte¹⁹⁶. Le contrôle du canal demeure en mains des Etats-Unis, assuré d’une majorité automatique au sein de la Commission : la participation panaméenne est fortement démunie de poids¹⁹⁷ ; il s’agit en quelque sorte d’une période d’apprentissage. Le fait que l’usage et le contrôle du canal en un milieu favorable étaient préférables à sa possession en un entourage hostile est indicatif des modifications acceptables : il convenait de protéger les intérêts des Etats-Unis par des moyens plus adéquats, moins blessants pour le Panama. Cette préoccupation de préserver les intérêts des Etats-Unis fut constante, notamment en matière de protection et de défense du canal : lors de l’examen de la législation d’application, le souci essentiel fut que la gestion du canal s’opérât dans les meilleurs intérêts de la défense nationale¹⁹⁸ ; aucune allusion n’était faite à la protection du canal dans l’intérêt de la navigation internationale ou du Panama. Dans ces conditions, rien ne vient infirmer les conclusions antérieures relatives au régime de neutralité qui, sous réserve de quelques légères retouches, demeure le même que sous l’ancien régime. Les dispositions régissant la sécurité du canal font de l’accord un traité d’alliance où le riverain possède des compétences bien plus réduites que son allié : cette alliance défensive conclue dans un but déterminé, la sécurité du libre transit, demeure étrangère au concept même de neutralité du droit international. Certes, les Etats-Unis rendront le canal au Panama à la fin du siècle ; selon l’ancien Secrétaire d’Etat Kissinger, il faut cependant soigneusement distinguer entre le symbole et la réalité : on n’a pas donné le canal, on s’est assuré de la possibilité de le protéger¹⁹⁹.

76Quant au Panama, sa situation est bien meilleure que sous l’ancien régime ; sous certains aspects, le nouveau système est préférable à celui projeté en 1967. Si nous examinons les motifs de rejet des projets de 1967, nous remarquons toutefois que presque tous auraient pu être invoqués à rencontre du traité relatif au canal de Panama de 1977. Le sentiment dominant est que le traité a contribué à maintenir le Gouvernement panaméen en place ; à court terme, le calcul s’est révélé payant, quoique cette myopie politique ne soit pas sans danger pour l’avenir. Malgré cette appréciation pessimiste, il faut reconnaître que les deux Parties ont chacune trouvé quelque avantage à la conclusion du traité²⁰⁰ ; la situation présente est de loin préférable au système antérieur : un rejet aurait eu des conséquences désastreuses dont les retombées auraient dépassé le cadre des Parties. On ne peut s’empêcher d’estimer que le traité relatif au canal de Panama eût été un modèle du genre en 1903, le traité Hay-Bunau-Varilla étant pour le moins un anachronisme déjà lors de sa conclusion ; celui de 1977 doit être considéré dans le contexte des « relations spéciales » établies en 1903 : ce n’est que dans cette perspective qu’il constitue un progrès. Jusqu’en 1977, il s’agissait d’un canal américain construit au Panama et non du canal de Panama ; lorsqu’il était question de la neutralité du canal de Panama, l’erreur linguistique était double : le canal n’était ni neutre, ni panaméen. Désormais, et jusqu’en l’an 2000, le canal n’est toujours pas neutre, mais il est voie de naturalisation panaméenne.