Le régime de neutralité du canal de Panama
|Partie I. L'ancien régime
Conclusions
Texte intégral
1Le concept de neutralité ou de neutralisation d’un canal interocéanique crée plus de problèmes qu’il n’en résout, spécialement dans le cas du canal de Panama ; la neutralité a reçu diverses significations à des époques différentes, de sorte qu’une comparaison des régimes conventionnels fut nécessaire afin de saisir le sens et la portée du terme aux époques successives de l’histoire. L’examen fut compliqué par la juxtaposition de deux séries de traités parfois contradictoires ; sur cela se greffèrent des pratiques étendant à l’extrême la teneur des traités ou paralysant leur application. En de telles conditions, la neutralité est un concept polymorphe, ambigu et largement inutile ; il ne peut être que générateur de confusions parce que, à la même époque, pour la même situation, il a possédé plusieurs significations non concordantes.
- 245 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 6.
2Dans notre revue historique, nous avons tenté de clarifier le sens de cette neutralité ou neutralisation au cours des temps, en décomposant les diverses phases de ce kaléidoscope déconcertant. Par un paradoxe qui n’est qu’apparent, c’est lorsque le canal n’était pas encore construit que le label de la neutralisation, voire de la Befriedung, était le moins fallacieux : le traité Clayton-Bulwer en est un bon exemple ; le traité Bidlack-Mallarino de 1846, avec sa possibilité d’une garantie multilatérale, autorisait aussi l’établissement d’une neutralisation. Dès avant la construction du canal, la pratique des Parties modifia cette image idyllique. La neutralisation n’est viable que tant que l’équilibre des forces est maintenu : si le plateau penche d’un côté, la réalité des faits corrige, ou déforme, l’équilibre fictif instauré dans le traité. La puissance montante des Etats-Unis, leur souci d’exercer un contrôle exclusif en Amérique centrale et leur application de l’article 35 du traité de 1846 forgèrent un droit d’intervention qui durera près d’un siècle. Le déséquilibre des forces politiques et militaires en présence préfigurait déjà qu’une garantie unilatérale du régime serait bénéfique d’abord et surtout au protecteur, soucieux de préserver ses propres intérêts. Les intérêts des usagers n’étaient pas ignorés, mais passaient au second plan ; l’attention portée aux intérêts de la communauté internationale n’était pas factice : on ne saurait y voir qu’un prétexte servant « à noyer des oppositions concrètes…, à faire plus facilement accepter aux petits pays des limitations apportées à l’exercice de leur souveraineté245 » ; ces intérêts n’avaient cependant pas la priorité : ils devaient au besoin s’effacer devant les exigences de la sécurité des Etats-Unis. Ainsi, avant même la construction du canal, la rupture d’équilibre avait condamné la neutralisation du canal.
- 246 Latane, J., The United States and Latin America, Toronto, 1921, p. 181.
- 247 Beck, op. cit. sous note 89, pp. 33 et 41 ; Cavare, L., Le droit international public positif, tome (...)
- 248 Fischer, G., « Les relations entre les Etats-Unis et la République de Panama », AFDI 1955, pp. 85-9 (...)
- 249 Williams, M., Anglo-American Isthmian Diplomacy 1815-1915, Washington, DC, 1916, p. 309.
3L’adoption du traité Hay-Pauncefote de 1901 n’est en définitive qu’une adaptation du droit au fait ; le rappel du principe général de neutralisation ne revêt pas une grande signification : il constitue tout au plus une concession platonique accordée à la Grande-Bretagne246. L’insertion de certaines règles de la Convention de Constantinople de 1888 laisse supposer que le libre transit en tout temps est assuré grâce à l’imposition aux Etats-Unis du respect des règles de la neutralité en cas de guerre maritime. Ici encore, l’assimilation avec ces règles est imparfaite, vu qu’elles ne sont applicables que si les Etats-Unis demeurent neutres : une dissociation du statut des Etats-Unis et du régime du canal est impossible. La raison en est simple : lorsque la construction du canal fut décidée, on s’aperçut que la réalité exigeait des adaptations au droit conventionnel existant ; le fait de construire un canal, de le financer et de le gérer implique un droit de regard étendu de l’Etat entreprenant l’œuvre ; en l’espèce, vu la relation étroite existant entre le canal et la sécurité des Etats-Unis, il convenait d’insérer le canal dans le système de défense de ces derniers et, par conséquent, de prévoir sa défense et d’autoriser sa fortification comme s’il faisait partie du territoire national. Ces considérations expliquent pourquoi le traité de 1901 n’est pas applicable lorsque les Etats-Unis sont en guerre : la neutralité d’un canal n’est possible que si le riverain ou le souverain de fait du canal est lui-même neutre. La doctrine est souvent désabusée lors de l’analyse du régime du canal de Panama : elle constate que la neutralité du canal dépend du bon vouloir des Etats-Unis247, relève que la neutralité des canaux résiste mal aux vicissitudes de la guerre248, manifeste son scepticisme sur une possible neutralité du canal lorsque les Etats-Unis sont en guerre249, tentant d’appliquer les règles conventionnelles à une situation qu’elle croit couverte par les traités. La conclusion essentielle de nos investigations, à ce stade de développement, est que les traités de 1901 et de 1903 ont institué un régime de neutralisation ou d’utilisation du canal en temps de paix et en temps de guerre, sauf quand les Etats-Unis sont eux-mêmes en guerre.
4Peut-on dire que l’usage des termes neutralité et neutralisation est trompeur ? La réponse est affirmative en ce qui concerne la neutralisation : la protection par un seul Etat rend impossible toute neutralisation. Notre réponse sera plus nuancée au regard de la neutralité : son emploi se justifie clans la mesure où il se réfère aux normes régissant le canal lorsque les Etats-Unis sont neutres. En revanche, des critiques peuvent être portées à l’extension de l’acception du terme : nous avons vu que, depuis 1901, la neutralité désigne l’ensemble du régime d’utilisation du canal ; cette extension, source de confusions, a été inscrite dans le droit conventionnel et communément admise en pratique : il eût mieux valu adopter une série de règles relatives au régime d’utilisation, sans la placer sous le chapeau inadéquat de la neutralité.
Notes
245 Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 6.
246 Latane, J., The United States and Latin America, Toronto, 1921, p. 181.
247 Beck, op. cit. sous note 89, pp. 33 et 41 ; Cavare, L., Le droit international public positif, tome II, 3e éd., Paris, 1969, p. 851.
248 Fischer, G., « Les relations entre les Etats-Unis et la République de Panama », AFDI 1955, pp. 85-98, spéc. p. 86.
249 Williams, M., Anglo-American Isthmian Diplomacy 1815-1915, Washington, DC, 1916, p. 309.
© Graduate Institute Publications, 1983