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Le régime de neutralité du canal de Panama

 | 
Richard Perruchoud

Partie I. L'ancien régime

Chapitre II. La neutralisation du canal de Panama

Texte intégral

I. Le désistement de la Grande-Bretagne

A. Le projet de traité du 5 février 1900

  • 1 Pour le texte original et les amendements du Sénat, voir Background Documents, pp. 116-117.

1Le projet de traité signé le 5 février 1900 par le Secrétaire d’Etat Hay et Lord Pauncefote1 accordait aux Etats-Unis le droit exclusif de construire et de gérer le canal ainsi que d’en réglementer l’usage. Désireux de maintenir le « principe général de neutralisation » du traité de 1850, les Parties adoptaient, comme base de cette neutralisation, les règles insérées dans la Convention de Constantinople de 1888 ; en particulier, le canal devait être ouvert en temps de paix et de guerre aux navires de commerce et de guerre de toutes les nations sur un pied de stricte égalité ; l’interdiction d’ériger des fortifications était stipulée, quoique les Etats-Unis eussent le droit de maintenir des forces de police militaires le long du canal s’il était nécessaire de le protéger contre l’anarchie et le désordre. Enfin, les Parties s’engageaient à porter le traité à la connaissance des autres Puissances et à les inviter à y accéder.

  • 2 Report of the Nicaragua Canal Commission 1897-1900, par J. G. Walker, Baltimore. 1899. Le Sénat opt (...)

2Ce projet était loin de satisfaire les milieux politiques des Etats-Unis, partisans de la construction d’un canal américain sous contrôle américain. Il survenait en outre à un moment inopportun : les pourparlers étaient très avancés pour la construction d’un canal à travers le Nicaragua sous le contrôle exclusif des Etats-Unis. Après l’échec du canal en 1892, une commission du canal du Nicaragua fut constituée afin d’élaborer des plans définitifs : elle publia son rapport en 18992 ; deux projets de lois prévoyant la construction d’un canal par le Nicaragua furent soumis au Congrès et favorablement accueillis. L’instant était donc mal choisi pour proposer un traité restreignant la liberté d’action des Etats-Unis. Le Sénat ne donna son consentement au projet qu’à la condition que trois modifications lui fussent apportées. La première exigeait l’abrogation explicite du traité Clayton-Bulwer. La deuxième était lourde de conséquences : la déclaration que le canal serait ouvert en temps de paix et de guerre aux navires de commerce et de guerre de toutes les nations ne devait pas faire obstacle aux mesures que les Etats-Unis jugeraient nécessaires d’adopter pour assurer par leurs propres forces la défense des Etats-Unis et le maintien de l’ordre public. Enfin, la troisième consistait à supprimer purement et simplement l’article relatif à l’accession de tierces Puissances.

3La Grande-Bretagne n’était pas très favorablement disposée à accepter les modifications. L’abrogation du traité Clayton-Bulwer était critiquée non pas en raison des clauses relatives au canal mais parce que le traité de 1850 réglait aussi d’autres questions. Le deuxième amendement posait le plus de problèmes, car il était en opposition flagrante avec le principe général de neutralisation ; en outre, il était contradictoire de reconnaître le droit de défense des Etats-Unis tout en maintenant l’interdiction d’ériger des fortifications. Enfin, Londres s’opposait à l’exclusion des tiers non pas tellement en raison de l’exclusivité du contrôle recherchée par les Etats-Unis – exclusivité déjà reconnue en matière de construction et de gestion – mais plutôt du fait que seule la Grande-Bretagne serait tenue de respecter le traité même si elle était en guerre avec les Etats-Unis, tandis que les tiers auraient toute liberté d’action.

4Vu le refus britannique, les amendements du Sénat avaient pour conséquence d’exiger la réouverture des négociations. Le Secrétaire d’Etat Hay proposa un nouveau traité reprenant l’essentiel des modifications souhaitées par le Sénat, tout en y adjoignant quelques autres détails. L’accord se fit le 18 novembre 1901.

B. Le traité Hay-Pauncefote du 18 novembre 19013

  • 3 Voir ci-dessus, p. 23, note 1, ainsi que l’annexe III.
  • 4 Lettre du 23 octobre 1901 du Marquis de Lansdowne à Lord Pauncefote : Moore, op. cit., vol. II, pp. (...)

5Le traité Hay-Pauncefote est applicable au canal à construire par le Nicaragua ou par tout autre tracé jugé propice. Le projet de 1900 avait été rédigé en fonction du tracé par le Nicaragua : ce n’est que lorsque des rumeurs persistantes firent état d’une possibilité de creuser un canal par l’isthme de Panama que les négociateurs, au dernier moment, ajoutèrent cette précision dans le préambule4.

  • 5 La Grande-Bretagne reconnut la logique de cette solution, vu que les Etats-Unis obtenaient le droit (...)
  • 6 L’article III était ainsi libellé : « Les Etats-Unis adoptent, comme base de la neutralisation dudi (...)

6L’article I abroge expressément le traité de 1850, quoique les Parties conviennent dans le préambule que leur but consiste à préserver le principe général de neutralisation du traité Clayton-Bulwer ; cette abrogation a pour effet de lever l’interdiction formulée en 1850 d’acquérir des droits souverains sur l’isthme ou sur toute autre portion de territoire abritant le site du futur canal. L’article II consacre le droit exclusif des Etats-Unis de construire, gérer et réglementer l’usage du canal. Par l’article III, les Etats-Unis – et non plus les Parties contractantes5 – adoptent comme base du régime de neutralisation la substance des règles de la Convention de Constantinople de 18886 : il ne s’agit pas cependant d’une incorporation par référence de toutes les dispositions de 1888.

  • 7 Lopez Guevara, C., “Sobre el problema del Canal”, Lex, Revista del Colegio Nacional de Abogados, Pa (...)
  • 8 Missive du 18 juillet 1911 de l’Ambassadeur britannique Brice au Secrétaire d’Etat Knox Hackworth, (...)
  • 9 Sur l’ensemble de la question, voir : Arias, op. cit., pp. 130-143 ; Consentini, F., « Traités et c (...)
  • 10 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 119-124.
  • 11 Le passage pertinent de ce mémorandum a la teneur suivante : “The various points connected with the (...)

7Nous analyserons en détail le contenu du régime de neutralisation après l’exposé des relations conventionnelles liant les Etats-Unis au Panama ; toutefois, il sied de donner dès maintenant quelques indications sommaires sur la portée de cet article III, source principale du régime du futur canal. Tout d’abord, le membre de phrase « en temps de paix et en temps de guerre » qui figurait dans le projet de 1900 est omis, en raison des dispositions relatives à la protection et à la défense du futur canal : seule subsiste l’affirmation que le canal sera libre et ouvert. Ensuite, l’interdiction d’ériger des fortifications est supprimée ; cette question, quelque peu académique de nos jours, fit l’objet d’une vigoureuse controverse. Les Panaméens soutiennent le plus souvent que les Etats-Unis n’avaient pas le droit d’ériger des fortifications7, sans tenir compte du fait que tout ce qui n’est pas interdit par une norme de droit international est autorisé ; à leur avis, les Etats-Unis n’avaient que la faculté de maintenir les forces de police envisagées par l’article III, chiffre 2. Une telle prétention néglige l’historique des négociations et le souhait impérieux du Sénat de ne consentir qu’à un traité autorisant, ou ne prohibant pas, l’érection de fortifications. L’article III a repris les règles de la Convention de Constantinople, mais non celle excluant l’érection de fortifications ; les Etats-Unis ont recherché la suppression de l’interdiction et l’ont obtenue : une autorisation expresse de pouvoir élever des fortifications n’était pas nécessaire. La Grande-Bretagne elle-même reconnut que rien dans le nouveau traité n’interdisait l’érection de fortifications8. De façon plus générale, il semble évident que si une interdiction de faire est levée, le comportement en question devient licite : juridiquement, la construction de fortifications destinées à assurer la sécurité du canal n’est pas interdite par le droit conventionnel9. Le problème des fortifications n’est cependant qu’un aspect de la question plus générale de la protection et de la défense du canal. Nous avons vu que les Etats-Unis auraient voulu avoir le droit de prendre les mesures de leur choix pour assurer leur propre défense et non seulement celle du canal ; cet amendement ne se retrouve pas dans le traité et nous pourrions de ce fait conclure que les Etats-Unis n’ont pas obtenu satisfaction sur ce point. La tentation est forte, mais nous ne saurions y succomber avant d’avoir examiné scrupuleusement un mémorandum du 3 août 1901 adressé par Lord Lansdowne à Lord Paunce-fote10 : ce document, auquel on a prêté peu d’attention, éclaire d’un jour nouveau l’ensemble de la question. Lord Lansdowne reconnaît tout d’abord que l’amendement du Sénat ne figure plus dans le nouveau projet, ce qui laisse aux Etats-Unis entière liberté d’adopter les mesures nécessaires à leur propre défense ; le silence du traité n’est donc pas une interdiction faite aux Etats-Unis, mais s’apparente plutôt à une entière liberté. Se référant ensuite à la suppression de l’interdiction des fortifications, Lord Lansdowne ajoute que, par cette omission et par celle précédemment mentionnée, les Etats-Unis veulent se réserver le pouvoir d’adopter les mesures de leur choix, chaque fois qu’ils sont en guerre, pour protéger le canal d’une destruction ou d’un dommage provoqué par l’ennemi ; sous réserve de cette exception, et elle est de taille, il est d’avis que les Parties n’ont pas l’intention de déroger au principe de neutralisation. Il reconnaît enfin que la sécurité des Etats-Unis ou les intérêts du commerce mondial peuvent exiger l’adoption de mesures de protection du canal par les Etats-Unis lorsque ceux-ci sont en guerre11. En bref, la Grande-Bretagne a reconnu que le régime de neutralisation du canal pourra ne pas s’appliquer lorsque les Etats-Unis seront engagés dans des hostilités : cette conclusion, qui reflète fidèlement l’intention des Parties, n’était sans doute pas connue du Panama lorsqu’il adopta le traité Hay-Bunau-Varilla.

8Mentionnons enfin que l’article relatif à l’accession de tierces Puissances ne fut pas retenu. La Grande-Bretagne aurait voulu que l’article III, chiffre 1, mentionnât que le canal serait libre et ouvert aux navires de nations « acceptant d’observer les règles » ; les Etats-Unis objectèrent que cette formulation pouvait impliquer la nécessité d’une accession au traité : ils proposèrent la formule « les navires de nations observant les présentes règles », ce qui excluait toute ambiguïté et, partant, toute possibilité ou nécessité d’accession.

9Les modifications apportées au projet de 1900 rencontrèrent l’agrément du Sénat et le traité entra en vigueur le 21 février 1902.

C. Appréciation

  • 12 Huberich, Ch., The Trans-Isthmian Canal. A Study in American Diplomatic History (1825-1904), Austin (...)
  • 13 Message annuel du 3 décembre 1901 ; pour un extrait, voir Background Documents, p. 126.

10Les Etats-Unis ont obtenu le droit de creuser un canal et de le gérer presque selon leur bon vouloir : c’est un canal américain sous contrôle américain qui sera construit. Ce résultat est le fruit d’une lente évolution : après avoir souscrit à la construction d’un canal par des privés à condition qu’aucun Etat n’en ait le contrôle, les Etats-Unis furent ensuite partisans d’un canal privé sous leur contrôle ; ainsi, lors de l’entreprise française, ils écartèrent toute ingérence des Puissances européennes ; enfin, ils estimèrent que la meilleure solution consistait à creuser un canal sous leur contrôle exclusif12. Selon le Président Roosevelt, le traité Hay-Pauncefote conféra aux Etats-Unis tout ce qu’ils avaient désiré13. L’exagération est légère : les Etats-Unis auraient sans doute préféré abroger le traité de 1850 sans en conclure un autre.

  • 14 Message spécial du 4 janvier 1904 du Président Roosevelt : For. Rel., 1903, pp. 260-278.
  • 15 Lettre du 14 novembre 1912 du Secrétaire aux Affaires Etrangères de Grande-Bretagne à l’Ambassadeur (...)
  • 16 Latane, J., “The Neutralization Features of the Hay-Pauncefote Treaty, American Historical Associa (...)

11De son côté, la Grande-Bretagne a renoncé aux droits qu’elle tenait du traité de 1850. Elle ne reçoit en échange que la promesse des Etats-Unis de maintenir le canal ouvert et de le protéger après sa construction14 ; elle seule est conventionnellement tenue par l’obligation de respecter le régime de neutralisation, tout en ayant l’assurance du libre transit. Elle doit s’abstenir de tout acte de guerre dans le canal et à ses abords, tandis que les Etats-Unis peuvent adopter, spécialement en temps de guerre, les mesures de leur choix. La protection commune prévue en 1850 n’existe plus15. Ce que l’on a appelé la « gracieuse reddition16 » de ses droits par la Grande-Bretagne possède des causes historiques connues. Cette reddition fut gracieuse en raison de l’appartenance des deux Etats concernés au même cercle de Puissances : les Etats-Unis proposèrent à Londres une honorable porte de sortie et respectèrent les formes. Cette circonstance explique les silences du traité sur de nombreux points cruciaux, silences que l’examen de la correspondance diplomatique a permis d’élucider.

  • 17 Molina, R., La neutralidad en los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1980, pp. 45-46.

12Le traité Hay-Pauncefote n’incorpore pas toutes les règles de la Convention de Constantinople de 1888 ; il déclare que les Etats-Unis appliqueront, comme base de la neutralisation, certaines règles énumérées à l’article III, ces règles étant en substance celles adoptées à Constantinople. On ne peut affirmer que le même régime juridique s’applique aux deux canaux, vu les exceptions aux règles de 1888 apportées par les Etats-Unis et la Grande-Bretagne. La tentation existe parfois de prétendre que les deux traités sont identiques17 et que les Etats-Unis n’ont pas respecté les règles communes : c’est oublier que l’analogie entre les deux traités est loin d’être absolue.

13Relevons enfin que, pour la première fois, le principe général de neutralisation est introduit dans un texte conventionnel relatif à l’isthme de Panama. Lorsque la neutralisation ou la Befriedung était embryonnaire en 1850, on n’en fit pas mention ; la même retenue s’imposa en 1888 au sujet du canal de Suez. Maintenant que l’essence de la neutralisation est abandonnée, le concept apparaît : étrange comportement que celui qui consiste à se réfugier derrière la façade d’un terme pour donner l’illusion d’une réalité absente. Plus le régime s’est éloigné des principes rudimentaires élaborés en 1850, plus on s’est efforcé d’introduire un vocabulaire inadéquat, poursuivant ce qui n’était plus que le miroir d’une ombre. Aucun dessein malicieux n’a guidé les Parties : le maintien du principe général de neutralisation fut une concession gracieuse octroyée à Londres et rien de plus. Il est prématuré de procéder à l’analyse détaillée de l’ensemble du régime afin d’examiner ce qui subsiste de la Befriedung, de la neutralisation ou de la neutralité. De façon générale, nous pouvons d’ores et déjà constater que cette sollicitude accordée au principe de neutralisation ressemble fort aux derniers soins prodigués à un moribond. Une autre observation a trait à l’extension du principe général de neutralisation. Auparavant, la neutralisation ou la Befriedung d’une voie d’eau était l’ensemble des moyens destinés à assurer la liberté de transit, liberté qui était le but de la Befriedung sans en être une composante ; désormais, au vu de l’article III, chiffre 1, du traité Hay-Pauncefote, la liberté de transit et ses modalités d’application font partie du régime. Le traité de 1901 marque le début de la confusion entre le but et les moyens, par un procédé consistant à qualifier le tout par la partie ; ce syncrétisme maladroit conduit à confondre le régime d’utilisation d’une voie d’eau et les mesures établies pour sa mise en œuvre.

II. L’indépendance du Panama

A. Le refus de la Colombie

1. Le mémorandum du 18 avril 1902

  • 18 L’adoption de la route par le Nicaragua, telle qu’envisagée par les projets de lois déposés, aurait (...)

14Alors que la Colombie était confrontée à une guerre civile prolongée, la guerre des mille jours qui débuta en 1899, elle négocia avec les Etats-Unis la conclusion d’un nouveau traité pour la construction d’un canal. Les raisons étaient multiples : les caisses de l’Etat étaient vides et la Colombie avait un urgent besoin d’argent pour financer la lutte contre la révolution. La Colombie était en outre déçue de l’inactivité de la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama et désirait que le canal se fît sur son territoire. Enfin, elle était effrayée des rumeurs selon lesquelles les Etats-Unis envisageaient sérieusement de construire un canal par le Nicaragua. De fait, les milieux politiques et économiques aux Etats-Unis étaient en faveur de la route par le Nicaragua ; fort heureusement, la négociation du traité Hay-Pauncefote mit un frein à l’ardeur législative du Congrès, permettant au lobby panaméen de renverser l’opinion des membres du Congrès et de l’Exécutif18.

  • 19 Pour la teneur des instructions de Silva, voir Lemaitre, op. cit., p. 683, note 231.
  • 20 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 159-167 ; voir aussi Lemaitre, op. cit., pp. 372 et s (...)

15Un premier négociateur colombien, Silva, arriva aux Etats-Unis sans véritable soutien de son Gouvernement et muni d’instructions peu précises19. Le Ministre de la Guerre de Colombie, Concha, lui succéda et entreprit la rédaction d’un projet de traité en s’inspirant des travaux de son prédécesseur. Ce projet, plus connu sous le nom de mémorandum du 18 avril 190220, contenait les particularités suivantes :

  • Les Etats-Unis obtenaient le droit exclusif de creuser, gérer et protéger le canal ; une bande de terre de 10 kilomètres était mise à disposition à cet effet ;

    • 21 Lettre du 18 novembre 1902 de Hay à Concha, Background Documents, pp. 191-192.

    La durée du traité était de cent ans, renouvelable à la seule discrétion des Etats-Unis pour des périodes semblables. Les Etats-Unis auraient préféré une concession à perpétuité mais, par déférence pour la Colombie, acceptèrent cette solution de compromis21 ;

    • 22 Pour la teneur de cette disposition, voir ci-dessus, note 23 du chapitre I.

    Toutes les stipulations de l’article 35 du traité de 184622 demeuraient en vigueur : les Etats-Unis s’engageaient à garantir la neutralité de l’isthme et la souveraineté de la Colombie sur l’isthme ;

  • Le canal et ses abords devaient être neutres à perpétuité, conformément aux dispositions du traité Hay-Pauncefote de 1901 ;

  • Le Gouvernement colombien avait le droit de faire transporter gratuitement en tout temps ses navires de guerre, troupes et munitions de guerre ;

    • 23 Sur cette question, voir Adams, R., A History of the Foreign Policy of the United States, New York, (...)

    Si la sûreté et la protection du canal exigeaient l’emploi de forces armées, la Colombie fournirait les forces nécessaires. Si elle n’était pas en mesure de le faire, les Etats-Unis enverraient leurs troupes avec le consentement ou à la requête des autorités colombiennes, dans le seul but d’assurer la liberté de transit ; dès que leur présence devenait inutile, le retrait s’imposait. Ce n’est qu’en cas de circonstances exceptionnelles, lors d’un danger imprévu et imminent, que les Etats-Unis auraient pu agir sans le consentement de Bogota ; en une telle hypothèse, ils devaient avertir immédiatement le souverain des mesures adoptées et se retirer dès l’arrivée des forces colombiennes. Dans une correspondance confidentielle ultérieure, Concha fit observer que le droit de contrôle concédé aux Etats-Unis visait à exclure les autres nations, mais non la Colombie23.

16Le mémorandum fut modifié par Hay en de nombreux points, spécialement celui du contrôle. Les Etats-Unis désiraient avoir le droit d’user de la force pour assurer le libre transit et de retirer leurs troupes totalement ou partiellement dès que cesseraient les motifs dictant leur présence ; les Etats-Unis se contenteraient de notifier à la Colombie les mesures adoptées. Le renversement était donc complet, puisque la Colombie était pratiquement privée de tout droit d’assurer la sécurité du transit.

  • 24 Voir en particulier les notes des 26 octobre et 11 novembre 1902, ibid., pp. 186-189.
  • 25 Pour plus de détails, voir Anguizola, The Panama Canal: Isthmian Politicai Instability from 1821 to (...)

17Le mémorandum resta au stade de projet du fait que, dans le même temps, les Etats-Unis étaient intervenus dans l’isthme et avaient interdit tout transport de troupes par l’isthme. Concha jugea cette attitude contraire au traité de 1846 et envoya de multiples notes de protestation au Département d’Etat24. Concha ignorait toutefois que l’intervention avait été sollicitée par son Gouvernement : le fils du Président Marroquin et le Ministre de la Guerre de Colombie avaient requis l’aide de Washington, promettant en échange de conclure rapidement un traité favorable aux Etats-Unis25. Bogota se contentait d’ordonner à Concha de poursuivre les négociations et de mettre une sourdine à ses protestations, sans l’informer des dessous de l’affaire. Désavoué par son Gouvernement et ulcéré par l’attitude des Etats-Unis, Concha offrit sa démission.

  • 26 Voir la note 10 ci-dessus.

18Le mémorandum du 18 avril 1902 mérite notre attention car il inspira les projets ultérieurs ; en outre, il représente la fusion de deux courants juridiques apparemment inconciliables : le premier est issu du traité de 1850 et du traité Hay-Pauncefote tandis que le second est fermement ancré dans le traité de 1846. Malgré l’incorporation des règles du traité de 1901, le mémorandum constitue surtout un développement de l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino et présente de nombreuses analogies avec les multiples projets de modification du traité de 1846 dont nous avons fait état : cette conclusion n’est guère étonnante si l’on se souvient de la teneur du mémorandum de Lord Lansdowne26. Elle est en outre révélatrice de la finalité du traité à conclure avec la Colombie : régler les modes de contrôle du passage, grâce à l’exclusivité obtenue de la Grande-Bretagne par les Etats-Unis.

2. Le projet de traité Hay-Herrán du 22 janvier 1903

  • 27 Pour le texte, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosema (éd.), pp. 151-169.

19Herrán remplaça Concha et, le 22 janvier 1903, signa un traité avec Hay27après avoir reçu de ce dernier un ultimatum affirmant qu’il s’agissait des dernières concessions que les Etats-Unis étaient disposés à accorder. Aucune modification ne fut apportée aux dispositions du mémorandum de l’an précédent relatives au libre transit et aux modalités de contrôle. Lors de la discussion du traité par le Sénat, certains membres auraient voulu que le droit de défendre et fortifier le canal fût formulé de façon plus explicite ; ils adoptèrent finalement le traité sans amendement, non sans avoir déclaré que les « circonstances exceptionnelles » justifiant le recours à la force sans l’assentiment de la Colombie étaient un concept sujet à interprétation extensive, du moment que seuls les Etats-Unis détermineraient la nature des circonstances où surgirait un danger imprévu et imminent. Par conséquent, s’il devenait un jour nécessaire de fortifier le canal, ce serait un cas de danger imprévu et imminent, soit une circonstance exceptionnelle.

3. Le rejet et ses conséquences

  • 28 Background Documents, pp. 214 et ss ; Bray, op. cit., pp. 30-31 ; Mack, The Land Divided, pp. 445 e (...)
  • 29 A ce propos, voir For. Rel., 1903, p. 179 ; Lemaitre, op. cit., pp. 390-463.

20Le traité Hay-Herrán fut soumis au Sénat colombien et fut en butte à de vives critiques. Officiellement, on reprochait à Herrán d’avoir conclu un traité portant gravement atteinte à la souveraineté nationale ; en réalité, l’insuffisance des compensations financières était la source essentielle d’opposition28. Finalement, le traité fut repoussé à l’unanimité le 12 août 1903, quoique ce rejet ne fût pas définitif29.

  • 30 32 Stat. 1302.
  • 31 Rappelons que les conclusions de la Commission du Canal isthmique, présidée par l’ingénieur Walker, (...)

21Le rejet du traité par le Sénat colombien provoqua l’ire des milieux officiels aux Etats-Unis. La situation se présentait désormais comme suit : selon le Spooner Act adopté par le Congrès le 28 juin 190230, le Président des Etats-Unis était autorisé à acquérir pour 40 millions de dollars la concession pour le creusement d’un canal par le Panama. Si, après un délai raisonnable, le rachat ne s’opérait pas, le Président devait se tourner vers le Nicaragua et obtenir une concession aux mêmes conditions31. Trois possibilités étaient donc à disposition : patienter et négocier un nouveau traité avec la Colombie ; considérer que le délai raisonnable était écoulé et construire le canal par le Nicaragua ; favoriser la création d’un Etat indépendant au Panama en vue de la construction d’un canal ou, à tout le moins, ne pas s’opposer à une sécession de l’isthme.

  • 32 Le Président rappela les membres de la Commission Walker, leur demandant un rapport supplémentaire (...)

22La première solution était exclue : c’eût été se déjuger, se soumettre à ce qui était considéré comme un chantage exercé par la Colombie. Le Président Roosevelt estimait que Bogota n’avait pas le droit de proposer des modifications au traité, ayant apparemment oublié les circonstances d’adoption du traité Hay-Pauncefote. La deuxième solution semblait la plus logique et la plus raisonnable : le Président Roosevelt, partisan tardif mais convaincu de la route panaméenne après que la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama se fut enfin déterminée à faire une offre ferme et acceptable de rachat32, en décida autrement. C’est finalement la troisième solution qui fut retenue, la création d’un Etat indépendant plus docile que la Colombie.

B. La séparation de l’isthme

1. Les faits

  • 33 Voir l’extrait d’une lettre du 13 mai 1909 adressée à Bunau-Varilla par le Président de Obaldia rep (...)
  • 34 Son nom fut livré “al escarnio de los panameños y a la execración de la posteridad” ; Gaceta Oficia (...)

23Le rejet du traité Hay-Herrán mettait un terme aux espoirs de prospérité économique nourris par le département de Panama. Il contribua en outre à aviver les tendances sécessionnistes d’un peuple meurtri par la guerre des mille jours ; toutes les circonstances se prêtaient à une séparation. Si les artisans du soulèvement furent nombreux, il sied d’accorder une place spéciale à Philippe Bunau-Varilla, personnage le plus pittoresque et le plus controversé des débuts de la République panaméenne : le Panama lui attribua le titre de bienfaiteur de la patrie33, vouant ensuite son nom à l’opprobre de la postérité34.

  • 35 Bunau-Varilla, Ph., Panama. Le passé, le présent, l’avenir, Paris, 1892, pp. 22-23.
  • 36 Guerrero, V., Bunau-Varilla y Panamá : motivaciones y balance, Panama, 1972-1973, pp. 63-66.
  • 37 Bunau-Varilla, Ph., Les 19 documents clés du drame de Panama. Adoption, révolution, convention. Sup (...)
  • 38 Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la résurrection, pp. 715-716 ; Guerrero, op. ci (...)
  • 39 Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la résurrection, p. 574.

24Bunau-Varilla avait été enthousiasmé par une conférence délivrée en 1880 par de Lesseps sur le canal de Panama à l’Ecole polytechnique de Paris ; promu ingénieur des Ponts et Chaussées, il se rendit au Panama en 1884 où il devint ingénieur en chef des travaux à l’âge de 26 ans35. Après la débâcle, il s’employa à titre privé à faire triompher l’idée d’un canal par le Panama, essayant même d’intéresser les Russes à l’entreprise36. Au début du siècle, grâce à ses multiples relations, il travailla sans relâche à gagner à sa cause quelques sénateurs influents et eut de nombreuses entrevues avec des membres de l’Exécutif américain, ce qui lui permit de constater que les Etats-Unis ne verraient pas d’un mauvais œil une séparation de l’isthme. Il était également en contact étroit avec les chefs du mouvement séparatiste au Panama et aida à l’organisation du soulèvement. Malgré toutes les malédictions dont on l’accable encore aujourd’hui, deux faits demeurent certains : tout d’abord, il agit sans cesse de sa propre initiative, sans être lié à la Compagnie Nouvelle du Canal représentée aux Etats-Unis par l’avocat Cromwell37 ; en outre, il n’a jamais été poussé par l’appât du gain38 : selon ses propres déclarations, son obsession fut de « sauver l’œuvre du génie national, venger l’honneur du nom français, servir la France39. » Un tel objectif laissait certes peu de place à la sauvegarde des intérêts du Panama ; le fait demeure que Bunau-Varilla fut un des protagonistes essentiels de l’indépendance panaméenne.

  • 40 Parmi les auteurs cités en note 1 du chapitre I, voir Lemaitre, op. cit., pp. 467-546 ; Mack, The L (...)

25Le soulèvement de l’isthme fut mal préparé et à deux doigts de l’échec ; il se produisit le 3 novembre 1903 et réussit presque par miracle40. Il fut un des moins sanglants de l’histoire : il tua un Chinois, Wong Kong Yee, et abrégea l’existence d’un âne qui, ironie du sort, se baguenaudait dans un abattoir.

  • 41 L’affirmation du Président Roosevelt qu’il n’y eut aucune complicité des Etats-Unis dans l’élaborat (...)
  • 42 Le passage pertinent du message, reproduit in For. Rel., 1903, pp. 260-277, avait la teneur suivant (...)

26L’indépendance fut rendue possible grâce à l’appui des autorités américaines qui interdirent aux troupes colombiennes débarquées à Colon d’utiliser le chemin de fer pour se rendre à Panama et y réprimer la rébellion41. Le Président Roosevelt, dans son message spécial du 4 janvier 1904, justifia l’action des Etats-Unis en se fondant sur l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino de 1846 : les Etats-Unis n’avaient jamais pris l’engagement de protéger la Colombie contre une insurrection de l’isthme mais seulement contre un ennemi extérieur ; de plus, cette protection visait aussi à assurer la sécurité du transit par un canal dont la construction devait être autorisée par la Colombie, même si le traité ne le disait pas expressément42.

  • 43 Pour le texte du mémorandum, voir Miner, op. cit., Appendix D, pp. 427-432.

27Avant de délivrer son message, le Président Roosevelt s’entoura de l’avis de juristes éminents, l’un d’eux étant John Basset Moore. Ce dernier avait transmis au Président en août 1903 un mémorandum qui influença profondément Roosevelt et l’inspira dans la rédaction du message43. Moore prétend tout d’abord que les nations d’Amérique centrale, y compris la Colombie, n’ont aucun droit de s’opposer à la construction du canal, cette œuvre à accomplir pour le bénéfice de toute l’humanité. Cette affirmation n’a aucun fondement : même si elle contenait une once de vérité, il est évident que les Etats concernés n’étaient pas tenus de se soumettre sans discussion aux conditions proposées ou imposées de l’extérieur. Faisant ensuite observer que les Etats-Unis ont garanti la souveraineté de la Colombie sur l’isthme depuis 1846, Moore estime que, en contrepartie, les Etats-Unis sont en mesure d’exiger l’autorisation de construire le canal ; au demeurant, le canal français fut entrepris sous la protection de la garantie de l’article 35. Moore reconnaît, tout comme Roosevelt, que le canal n’est pas encore construit, mais cela ne suffit pas à exclure l’invocation du traité de 1846, du fait que ce dernier parle des voies de communication existantes ou à créer. Cette interprétation est insoutenable car le traité de 1846 conférait le traitement national et la liberté de passage, privilèges ne pouvant être accordés qu’une fois la voie ouverte : l’article 35 ne prévoyait rien quant au droit de construction.

  • 44 Voir aussi la note du 5 janvier 1904 adressée par le Secrétaire d’Etat Hay au général Reyes, Minist (...)

28Fonder un droit de construire le canal sur l’article 35 est si exorbitant et contraire au texte même du traité qu’il est difficilement imaginable aujourd’hui de comprendre comment on eut le front ou l’ingénuité de présenter un tel argument. Prétendre que la Colombie n’avait pas le droit de refuser le traité Hay-Herrán sans violer l’esprit et sans répudier les obligations du traité de 1846 dont elle avait bénéficié durant plus de 50 ans est pour le moins curieux ; l’étonnement grandit lorsqu’on apprend que le traité de 1846 n’obligeait pas la Colombie à permettre le creusement d’un canal à travers l’isthme mais que cette obligation était implicitement contenue dans le traité : elle aurait été si évidente qu’il n’avait pas été nécessaire de l’exprimer44.

  • 45 Voir le message du Président Polk accompagnant le traité de 1846 : The Story of Panama, pp. 114-115
  • 46 Note du 6 janvier 1904 du général Reyes au Secrétaire d’Etat Hay, For. Rel., 1903, pp. 306-309.
  • 47 Voir à ce propos Bray, op. cit., pp. 45-46 ; Lafeber, op. cit., pp. 33-34.

29Tous les arguments échafaudés par Hay, Moore et Roosevelt ne résistent pas à l’analyse. Le seul argument juridique ayant une certaine vraisemblance est celui selon lequel les Etats-Unis, en soutenant l’indépendance du Panama, ont voulu protéger la liberté de transit ; dans ce but, ils ont favorisé le mouvement sécessionniste. Nous avons vu que les Etats-Unis ont toujours soutenu que l’article 35 ne les obligeait à intervenir que lors d’une attaque externe dirigée contre l’intégrité de l’isthme ; certes, ils intervinrent en cas de troubles internes pour restaurer l’autorité du Gouvernement colombien, mais il s’agissait d’un droit d’intervention et non d’un devoir. Nous ne saurions oublier toutefois que les Etats-Unis avaient le devoir de garantir la souveraineté de la Colombie sur l’isthme car c’était le seul moyen propre à garantir en même temps la neutralité de l’isthme45. L’activité exercée par les Etats-Unis aboutit, comme le fit remarquer l’envoyé colombien à Washington, à empêcher le souverain de rétablir l’ordre en prétendant protéger la neutralité de l’isthme et le droit de transit46 ; ce paradoxe, ou cette contradiction, n’avait certainement pas été le but poursuivi par les négociateurs du traité de 1846. Quelles que soient les possibilités de l’esprit humain, on ne peut comprendre comment la garantie de la souveraineté d’un Etat sur une portion de son territoire est assurée par la favorisation de la sécession de ce même territoire : on ne protège pas la souveraineté en la détruisant47.

  • 48 Message du 4 janvier 1904 précité : For. Rel., 1903, pp. 260-278 ; voir aussi Miner, op. cit., Appe (...)
  • 49 Lettre du 2 août 1902, citée par Duval, op. cit., p. 183.
  • 50 Message du 4 janvier 1904 : “Long acknowledged to be essential to our commercial development, it [a (...)

30D’autres arguments avancés par les autorités des Etats-Unis permettent de se faire une idée plus complète de la politique poursuivie. Après le refus du Sénat colombien et avant l’indépendance du Panama, le Président Roosevelt eut l’intention de demander au Congrès l’autorisation d’aller de l’avant, de creuser le canal et de « proposer » ensuite à la Colombie de ratifier le traité Hay-Herrán : en cas de refus, les négociations auraient été conduites avec le Panama48. Une autre hypothèse envisagée fut tout simplement l’achat de l’isthme de Panama à la Colombie : dans une lettre à Hay, Roosevelt était persuadé que la Colombie souscrirait à une telle transaction si la somme proposée était suffisante49. Le motif principal de l’activité des Etats-Unis est finalement excellemment résumé dans le message au Congrès du Président Roosevelt : l’extension des possessions territoriales des Etats-Unis rendait un canal plus nécessaire que jamais à la défense du pays50.

  • 51 En sus des auteurs cités ci-dessus en note 40, voir Adams, op. cit. sous note 22, p. 290 ; Bray, op (...)

31Les événements de cette époque ont été abondamment commentés et critiqués51, de sorte qu’il n’est pas nécessaire de s’appesantir sur le caractère délictueux du comportement des Etats-Unis, désireux malgré tout de parer leur activité des atours de la légalité. Notons cependant l’importance attribuée à l’article 35 du traité de 1846 : le droit de construire le canal est fondé sur cette disposition ; le droit d’assurer la sécurité du libre transit est si impérieux qu’il l’emporte sur les intérêts du souverain.

2. Le traité Hay-Bunau-Varilla du 18 novembre 1903

  • 52 La reconnaissance aurait eut lieu 1 jour, 17 heures et 41 minutes après la déclaration d’indépendan (...)
  • 53 Bunau-Varilla estimait que seule une personne expérimentée serait à même de mener à chef les délica (...)
  • 54 Voir Background Documents, pp. 253 et ss ; Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la r (...)

32Sitôt son indépendance déclarée, le Panama fut reconnu par les Etats-Unis52. De son côté, Bunau-Varilla s’était fait promettre avant le soulèvement qu’il serait le premier Ambassadeur du Panama à Washington pour conclure un traité53. La promesse fut tenue, quoique la correspondance diplomatique ne permette pas d’établir avec certitude si Bunau-Varilla avait les pouvoirs de conclure seul un traité ou s’il devait attendre l’arrivée d’une équipe de négociateurs panaméens54.

  • 55 Bunau-Varilla, ibid., p. 492 ; la nature de ces modifications n’est cependant pas connue.
  • 56 Ibid., p. 427.
  • 57 Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949, vol. (...)
  • 58 Pour une analyse des circonstances des négociations et de la conclusion du traité, voir Dealey, J., (...)
  • 59 Castillero Pimentel, E., “Cómo Ilegaron los Estados Unidos al istmo de Panamá, Una explosión en Am (...)

33Bunau-Varilla reçut de Hay une copie du traité Hay-Herrán avec quelques modifications mineures55. Il décida toutefois de rédiger un nouveau projet en tenant compte de quatre principes : neutralité du canal, égalité des pavillons, indemnité à accorder au Panama, protection du Panama contre toute agression. Le projet n’est cependant pas entièrement nouveau puisque Bunau-Varilla s’inspira de la constitution cubaine56 et que de nombreuses dispositions du traité Hay-Herrán furent reprises. Le traité fut hâtivement signé le 18 novembre 190357 et le Sénat y donna son consentement le 23 février 190458 ; de son côté, le Panama avait ratifié le traité le 2 décembre 190359.

  • 60 Bunau-Varilla, op. cit., pp. 493 et 548.
  • 61 Le Sénateur Morgan, farouche partisan du Nicaragua, avait présenté plus de 60 amendements au traité (...)
  • 62 Anguizola, Philippe Bunau-Varilla. The Man Behind the Panama Canal, Chicago, 1980, p. 267 ; Duval, (...)
  • 63 Voir “Relaciones diplomaticas y consulares entre Panamá y los Estados Unidos de America, Revista L (...)

34Nul ne conteste que le traité était largement favorable aux Etats-Unis, comme le reconnut d’ailleurs Bunau-Varilla60. Il faut cependant préciser que l’opposition était très forte au Sénat : elle réunissait les amis de la Colombie, les partisans de la route par le Nicaragua et les adversaires de Roosevelt ; seul un traité encore plus favorable que le projet Hay-Herrán avait des chances de succès61. En outre, la Colombie avait envoyé le général Reyes en mission à Washington, proposant de céder gratuitement les droits nécessaires à la construction du canal contre restauration de la souveraineté colombienne62. Enfin, l’indépendance du Panama était en péril du fait que des troupes colombiennes se préparaient à envahir l’isthme63 : il convenait d’obtenir rapidement et à tout prix le soutien des Etats-Unis.

35Par ce traité, le Panama concédait à perpétuité aux Etats-Unis l’usage, l’occupation et le contrôle d’une zone large de dix miles et s’étendant jusqu’à trois milles marins de la ligne moyenne de marée basse, en vue de la construction, de l’entretien, de l’exploitation et de la protection du canal. A l’intérieur de cette zone, le Panama cédait aux Etats-Unis tous les droits, pouvoirs et autorité que posséderaient les Etats-Unis si la souveraineté du territoire leur appartenait, et ce à l’entière exclusion de l’exercice par le Panama desdits droits, pouvoirs et autorité. Etaient également concédés le droit d’utiliser les eaux nécessaires à la construction, à l’entretien, au fonctionnement et à la protection du canal, ainsi que le monopole de la construction et du fonctionnement de tout système de communication par canal ou voie ferrée à travers le territoire du Panama. Ces avantages étaient accordés contre versement d’une indemnité immédiate de dix millions de dollars et d’une annuité de 250 000 dollars-or, le premier versement devant avoir lieu neuf ans après la ratification.

36Le régime d’utilisation du canal faisait l’objet de l’article 18 rédigé en ces termes : « [l]e canal, lorsqu’il sera construit, et les entrées dudit canal, seront neutres à perpétuité et seront ouverts aux termes du premier paragraphe de l’article III du traité conclu le 18 novembre 1901 par les Gouvernements des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne et conformément à toutes les dispositions dudit traité. » Par l’article 19, le Panama obtenait le droit d’utiliser le canal gratuitement et en tout temps pour le transit de ses navires, troupes et munitions de guerre. La protection et la défense du canal étaient régies d’une part par l’article 18 et, d’autre part, par l’article 23 autorisant les Etats-Unis à utiliser en tout temps et à leur discrétion leur police, leurs forces militaires et navales ou à ériger des fortifications, s’il était nécessaire à un moment quelconque d’employer la force armée pour la sécurité ou la protection du canal, des navires l’utilisant ou du chemin de fer et des ouvrages nécessaires. Enfin, par l’article premier, les Etats-Unis garantissaient et reconnaissaient l’indépendance du Panama. Ces diverses dispositions seront analysées en détail ci-dessous, lors de l’examen des éléments de la neutralisation.

3. Les développements conventionnels

37Le survol des développements conventionnels auquel nous allons procéder vise uniquement à donner un aperçu sommaire de l’évolution des relations entre les deux pays. Les dispositions relatives à la protection et à la défense du canal ou à la liberté de transit seront étudiées lors de l’analyse approfondie de ces questions.

  • 64 For. Rel., 1904, pp. 613 et ss, spéc. p. 614 ; un autre chef d’œuvre d’interprétation est fourni pa (...)
  • 65 Lettre du 19 avril 1916 du Gouverneur Goethals, For. Rel., 1916, p. 949 ; voir aussi For. Rel., 192 (...)

38Le Panama se déclara très tôt insatisfait des termes arrêtés en 1903 ; les Etats-Unis furent sans cesse confrontés à des demandes panaméennes tendant à recouvrer partiellement les avantages concédés. L’examen de l’attitude adoptée par les Etats-Unis durant plus d’un demi-siècle est nécessaire pour comprendre les démêlés futurs. La position des Etats-Unis ne varia pas et est admirablement résumée dans une réponse du 24 octobre 1904 de Hay au Président de Obaldia : le Panama n’a pas le droit de soulever un problème et de contester l’exercice de la juridiction par les Etats-Unis ; ces derniers consentent cependant à expliquer au Panama les motifs de leur attitude64. Lorsque le Panama désirait soumettre un problème à l’arbitrage, la réponse était invariablement la même : les Etats-Unis avaient raison, il n’y avait donc pas lieu de recourir à l’arbitrage, vu que les objections panaméennes étaient dénuées de tout fondement65. Plus que l’issue des controverses, c’était plutôt la manière de les résoudre, ou de les ignorer, qui provoqua le ressentiment durable des Panaméens.

  • 66 Voir le mémorandum du 27 juillet 1904 de Arias, For. Rel., 1904, pp. 591-593 et la lettre du 11 aoû (...)
  • 67 Taft Agreement du 3 décembre 1904 : Bevans, Treaties and Other International Agreements of the Unit (...)
  • 68 For. Rel., 1923, vol. II, pp. 638 et ss ; Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 799-801. Il était enten (...)

39Les difficultés relatives à l’interprétation du traité de 1903 commencèrent quelques mois après son entrée en vigueur66. Lors du début des travaux de construction du canal, les Etats-Unis et le Panama signèrent le Taft Agreement afin de réglementer les questions des douanes, des offices postaux et des ports67 ; cet échange de notes fut unilatéralement abrogé par les Etats-Unis en 1924, contre la volonté du Panama68.

  • 69 For. Rel, 1924, vol. II, pp. 521-537. Les pourparlers échouèrent du fait que le Panama désirait res (...)
  • 70 Pour le texte, voir For. Rel., 1926, vol. II, pp. 833-849.
  • 71 Le traité établissait le monopole des Etats-Unis en matière d’installation et de gestion des téléph (...)
  • 72 For. Rel., 1927, vol. III, pp. 487-488 ; Cosentini, op. cit. sous note 9, pp. 17-34 ; Liss, op. cit (...)
  • 73 Pour une analyse générale du traité, voir Alfaro, R., Historia documentada de las negociaciones par (...)

40Des pourparlers visant à remplacer le Taft Agreement échouèrent en premier temps69. Un projet fut finalement adopté le 28 juillet 192670 ; il maintenait en vigueur le traité de 1903 et, sur certains points, restreignait encore plus la souveraineté du Panama71. Le projet fut fort mal accueilli au Panama en raison des dispositions relatives à la protection et à la défense72 : son approbation fut refusée73.

  • 74 Pour le texte, voir Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 806-808.
  • 75 Recueil des Traités de la Société des Nations, vol. 200, pp. 17-33.
  • 76 Ibid., pp. 57-59.
  • 77 L’annuité était libellée en dollars-or et les Etats-Unis la versaient en dollars-papier, ce qui pré (...)

41Il fallut attendre le début des années trente et la politique de bon voisinage instaurée par Franklin Roosevelt pour qu’un progrès se manifestât. En 1933, les Présidents Arias et Roosevelt arrivèrent à un accord de principe sur les lignes générales à insérer dans un nouveau traité74, accord conclu le 2 mars 1936 et connu sous le nom de traité Hull-Alfaro75. Le traité, qui n’entra en vigueur que le 27 juillet 1939, était accompagné de nombreux échanges de notes dont l’un, des 1er février et 25 juillet 193976, clarifiait les modalités de protection et de défense du canal. Le traité Hull-Alfaro mettait fin à l’article 1er du traité de 1903 par lequel les Etats-Unis garantissaient la souveraineté et l’indépendance du Panama ; il reconnaissait que les Etats-Unis et le Panama avaient l’obligation commune d’assurer le fonctionnement effectif et continu du canal et la sauvegarde de sa neutralité ; enfin, il augmentait l’indemnité versée au Panama de 250 000 à 430 000 dollars, augmentation plus symbolique que réelle77.

  • 78 Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 243, n° 3454, p. 258.
  • 79 Pour une analyse du traité, voir Doc. on Am. For. Rel., 1955, pp. 368-374 et Fenwick, Ch., “The Tre (...)
  • 80 L’augmentation semble substantielle ; toutefois, le Panama dut s’engager à réduire de 75 % l’impôt (...)
  • 81 Cf. l’échange de protestations rapporté dans Doc. on Am. For. Rel., 1959, pp. 511-514.
  • 82 Doc. on Am. For. Rel., 1964, pp. 301-302 ; Baxter, R. et Carrol, D., The Panama Canal, The Hamarskj (...)
  • 83 Déclarations du 18 décembre 1964 et du 23 janvier 1964 du Président Johnson : Doc. on Am. For. Rel. (...)
  • 84 Communiqué du 24 septembre 1965 du Président Johnson, Doc. on Am. For. Rel., 1965, pp. 303-305.

42De nouvelles revendications aboutirent à la signature de l’accord Chapin-Fabrega du 25 janvier 195578. Sans abroger les conventions de 1903 et de 1936, ce traité accordait quelques avantages économiques au Panama79, en particulier une augmentation de l’annuité allouée au Panama80 ; il n’introduisait aucune modification au régime international de la voie d’eau de sorte qu’une analyse détaillée de ses dispositions ne s’impose pas en l’espèce. Le Panama ne fut que provisoirement apaisé et, avec une insistance accrue, réclama la reddition de la Zone considérée comme un vestige du colonialisme. Depuis cette période, les relations entre les Etats-Unis et le Panama se résument en une lutte tenace, parfois violente, où chaque Partie rejette sur l’autre la responsabilité des événements, comme ce fut le cas en 195981 et, surtout, lors des émeutes sanglantes de janvier 1964 qui marquèrent le point le plus sinistre des relations entre les deux Etats, provoquant 17 morts et la rupture des relations diplomatiques82. Suite à cet épisode, les Etats-Unis reconsidérèrent fondamentalement leur position à l’égard du Panama : ils décidèrent de négocier un nouveau traité remplaçant celui de 1903, tout en revendiquant en leur faveur le maintien des droits nécessaires au fonctionnement effectif et à la sécurité du canal83. Dès 1965, l’accord se fit sur le principe du partage de la gestion et du contrôle du canal ainsi que sur la durée limitée du traité ; comme par le passé, le canal devait demeurer ouvert en tout temps, sans discrimination, aux navires de toutes les nations ; enfin, la construction d’un canal à niveau était également réglementée84.

43Finalement, trois projets de traités furent rédigés en 1967. Quoique rejetés par le Panama, ils constituent le point de départ du nouveau régime établi en 1977.

4. Observations

  • 85 Note du 5 janvier 1904 du Secrétaire d’Etat Hay au général Reyes : For. Rel., 1903, pp. 294-306.
  • 86 Cette interprétation fut soutenue par le Président Roosevelt dans son message spécial du 4 janvier (...)
  • 87 Umaña de Brigard, J., El estatuto jurídico del Canal de Panamá, thèse, Bogota, 1942, p. 24.
  • 88 A ce sujet, voir Hoyt, op. cit. sous note 66. pp. 27 et ss.

44Une première observation a trait à l’absence de toute référence au traité de 1846 dans le traité Hay-Bunau-Varilla ; contrairement à la situation prévue par le mémorandum de Concha et le projet Hay-Herrán, le lien de continuité entre l’article 35 et le nouvel état de droit semble rompu. La réalité est cependant différente : après que les Etats-Unis eurent aidé le Panama à accéder à l’indépendance, ils prétendirent que le traité de 1846 avait survécu à la sécession et que la jeune République était liée par ledit traité. Le Secrétaire d’Etat Hay fit valoir que les traités de garantie ou d’alliance qui créent des obligations en matière de navigation, de voies de communication ou de frontières s’imposent à l’Etat successeur. En garantissant la neutralité de l’isthme et la liberté de passage, les Etats-Unis étaient fidèles à leur devoir, peu importait qui détenait la souveraineté sur l’isthme85 ; le Panama était lié par l’article 35 du traité de 1846, même si cette succession ne figurait pas expressément dans le traité Hay-Bunau-Varilla86. En fait, l’article 24 du traité de 1903 paraît impliquer une telle succession, sans compter que l’article premier instituant la garantie par les Etats-Unis de l’indépendance du Panama n’est finalement qu’une adaptation de l’article 35 aux nouvelles réalités politiques. Cette disposition ne fut pas insérée dans le traité de 1903 pour le simple motif qu’elle aurait été inopportune à un moment où l’article en question avait reçu une application contraire à son but qui consistait, entre autres, à garantir la souveraineté de la Colombie sur l’isthme. La succession au traité, si elle ne fut pas automatique, a plutôt résulté du traité de 1903 lui-même87. Ajoutons que le traité Hay-Pauncefote, en son article IV, avait pris soin de préciser que des modifications de souveraineté territoriale n’affecteraient pas le principe général de neutralisation qui fut à son tour incorporé dans le traité de 1903. Le traité Hay-Bunau-Varilla a donc bien été conclu dans la ligne tracée par le traité Bidlack-Mallarino de 1846. Les Etats-Unis possédaient un droit de passage dont ils étaient les garants ; ils avaient élaboré au cours de plus d’un demi-siècle une pratique avantageuse : la tentation était grande de transposer à un canal à construire un système de neutralité d’une route et d’une voie ferrée qui avait fait ses preuves. Cette transposition était d’autant plus aisée que l’interlocuteur n’avait pas une grande liberté de manœuvre : tant la Colombie en 1846 que le Panama en 1903 étaient faibles militairement et politiquement, incitant à l’établissement et au maintien d’une vigilante protection88.

  • 89 En ce sens, Beck, W., Der Panamakanal und die internationale Schiffahrt. Eine völkerrechtliche Stud (...)
  • 90 Voir Baxter, R., The Law of International Waterways, Cambridge, Harvard University Press, 1964, pp. (...)

45Une deuxième observation doit être faite au sujet du statut du futur canal. Nous avons vu qu’un canal fait partie des eaux intérieures de l’Etat, même si un régime spécial d’utilisation est convenu avec un ou plusieurs autres Etats. Vu l’accession du Panama à l’indépendance, la conclusion logique serait que le canal fera partie du territoire panaméen. Juridiquement, la situation est plus complexe ; en raison des concessions accordées par les articles 2 et 3 du traité de 1903, les Etats-Unis peuvent agir dans la Zone du canal comme s’ils étaient souverains, à l’exclusion de toute activité du Panama ; ce dernier conserve certes une souveraineté titulaire ou résiduelle, mais l’exercice des compétences appartient exclusivement aux Etats-Unis. Par conséquent, le canal peut être assimilé à une eau intérieure des Etats-Unis89. Le rêve de faire du canal une part de la ligne côtière des Etats-Unis s’est presque complètement réalisé : la seule restriction est que les Etats-Unis ne peuvent céder le canal à un tiers Etat sans le consentement du souverain en titre. En pratique, les Etats-Unis institueront un Gouvernement de la Zone, établiront les lois et les tribunaux, géreront le canal comme une de leurs possessions sans que le Panama puisse élever la moindre objection. Les modalités d’administration de la Zone et l’épineuse question de la souveraineté ont fait l’objet d’une littérature abondante90 ; il ne nous appartient pas d’en rendre compte vu que cette question est marginale au regard de notre propos et surtout parce qu’elle a désormais perdu toute actualité. La seule conclusion sur laquelle nous devons insister – parce qu’elle fut trop souvent laissée dans l’ombre – est que le canal n’est pas soumis aux lois panaméennes : seuls les Etats-Unis en réglementeront la construction, le fonctionnement, l’usage et le contrôle, dans des conditions presque analogues à celles établies pour leurs propres eaux intérieures.

  • 91 Voir par exemple Quintero, G, “La llamada neutralidad del canal de Panamá, Una explosión en Améric (...)

46La dernière observation est d’ordre terminologique. Le traité Hay-Bunau-Varilla, en son article 18, déclare que le canal sera neutre à perpétuité, tandis que le traité Hay-Pauncefote établissait sa neutralisation. L’usage du terme neutre ne relève pas d’un dessein malicieux des Etats-Unis, quoi qu’en pensent d’aucuns91 : la même formule était déjà utilisée dans le mémorandum de Concha et dans le projet Hay-Herrán ; le traité de 1846 fournissait également un précédent commode à l’usage du terme. Les expressions de neutralisation et de neutralité étaient indifféremment employées à cette époque, preuve en est le fait que le canal était déclaré neutre conformément aux dispositions du traité Hay-Pauncefote qui ne faisait référence qu’à la neutralisation. Cette neutralité est en outre perpétuelle, comme le sont d’ailleurs les concessions octroyées aux Etats-Unis. Le Panama reprocha fréquemment à Bunau-Varilla l’insertion de la clause de perpétuité, comme si la différence était de taille avec les concessions de cent ans renouvelables au gré des Etats-Unis accordées par Concha et Herrán. Le traité Hay-Pauncefote était muet sur cette question, quoique la perpétuité du régime de neutralisation découlât du traité lui-même, conclu pour une période indéterminée. Personne ne conteste que la permanence d’un régime de neutralisation est naturelle, tout comme d’ailleurs la nécessité de réviser périodiquement les modalités du système adopté.

III. Les éléments de la neutralisation

47Les éléments de la neutralisation du canal de Panama sont ceux définis par les traités Hay-Pauncefote et Hay-Bunau-Varilla. Nous avons mentionné que, pour la première fois, les modalités d’utilisation du canal par les navires avaient été incluses dans le régime de neutralisation, par simple commodité de langage. Cette confusion ne nous empêchera pas toutefois de distinguer, en fin d’analyse, les éléments propres à une neutralisation ou à une Befriedung, de ceux qui leur sont étrangers.

A. L’absence de garantie multilatérale

  • 92 Une troisième possibilité dont nous ferons abstraction consisterait à placer la sécurité du canal s (...)

48Schématiquement, la sécurité d’une voie d’eau internationale ne peut être assurée que par une garantie multilatérale ou la protection d’un Etat92. Dans le premier cas, chaque Partie s’engage à s’abstenir de tout acte violant le régime et à repousser toute atteinte qui lui serait portée : il y a donc une auto-restriction de chaque Partie. Dans le second cas, la sécurité dépend uniquement de la capacité du protecteur de repousser les atteintes : l’élément d’auto-restriction fait défaut ; s’ils en ont les moyens, les Etats tiers sont libres de porter atteinte au régime sans violer un engagement conventionnel. Le système du protecteur unique est à l’opposé de la philosophie présidant à l’instauration d’une Befriedung ou d’une neutralisation, vu qu’il est établi dans l’intérêt d’un seul Etat.

49Le traité Hay-Pauncefote abandonne aux Etats-Unis le contrôle du canal ; malgré ses réticences, la Grande-Bretagne dut finalement souscrire à cette solution. Il est intéressant de remarquer que les objections britanniques n’avaient pas trait à l’abandon de la garantie multilatérale, mais à la crainte d’être dans une situation plus défavorable que les Etats tiers. En effet, la nouvelle formulation du traité autorisait les Etats-Unis, en cas de guerre, à empêcher le transit de navires de nations ennemies, nations qui n’étaient pas tenues de respecter le traité ; en revanche, si la Grande-Bretagne était l’ennemi, elle devait observer le régime de neutralisation. La Grande-Bretagne rechercha donc non pas un succédané d’une garantie multilatérale, mais une formule par laquelle les Etats tiers seraient tenus de respecter les règles du traité s’ils entendaient bénéficier du libre transit. De son côté, le traité Hay-Bunau-Varilla écarte toute compétence du Panama en matière de contrôle du canal, vu les droits presque souverains conférés aux Etats-Unis.

  • 93 Woolsey, T., “Suez and Panama – A Parallel”, American Historical Association, 1902, I, p. 308.
  • 94 Voir en particulier Mahan, A., The Panama Canal and Sea Power in the Pacific: An Original Study in (...)

50Les Etats-Unis assument seuls la sécurité du canal, tâche bien plus onéreuse que celle assumée par les parties à une garantie multilatérale. Le motif de l’adoption d’une telle solution a été mis en lumière par Woolsey ; théoriquement, « la garantie multilatérale du régime de neutralité par les Puissances maritimes du monde est préférable. Toutefois, la réponse peut être différente si les privilèges obtenus par le protecteur sont assez grands pour compenser entièrement la charge acceptée. Un de ces avantages pourrait être l’usage exclusif du canal à des fins militaires en cas de guerre93. » Aujourd’hui comme en 1900, nul n’ose soutenir que les Etats-Unis ont opté pour le système de la protection poussés par des considérations philanthropiques, convaincus qu’ils étaient les seuls à pouvoir assurer la sécurité du commerce maritime mondial ; leur but était de s’assurer le contrôle exclusif à des fins militaires, pour les besoins de leur défense nationale. Cette préoccupation fut au centre des débats en 1901 et en 190394, tout comme elle le sera en 1977. Elle influencera également les modalités d’utilisation du canal par les alliés ou les ennemis des Etats-Unis.

B. La sécurité du canal

1. Le principe

  • 95 “Defensa y neutralidad del canal de Panamá, Revista Lotería, n° 196, Panama, 1972 ; Illueca, J., “ (...)
  • 96 Castillero, E., El Canal de Panama, p. 82 ; Quintero, La llamada neutralidad del Canal, pp. 155-156 (...)

51En temps de paix comme en temps de guerre, les Etats-Unis sont responsables de la sécurité du canal, des installations et des navires utilisant la voie d’eau. Toutefois, le Panama a constamment soutenu que les Etats-Unis avaient le droit de ne prendre que des mesures de protection du canal et non de défense. Selon cette théorie, le canal doit être protégé contre les désordres internes par des forces de police mais ne peut être transformé en forteresse militaire lorsque les Etats-Unis sont en guerre ; la protection ferait référence à des fonctions de police, tandis que la défense aurait trait à la guerre et à des activités impliquant la militarisation de l’objet à défendre95. A l’appui de cette thèse, on a relevé que le terme défense n’apparaît nulle part dans les traités : en particulier, l’amendement du Sénat au premier traité Hay-Pauncefote de 1900 relatif à la défense fut rejeté par la Grande-Bretagne ; cet argument porte à faux, du fait que ses auteurs croient que l’amendement était relatif à la défense du canal alors qu’il concernait la défense des Etats-Unis96. Afin d’examiner le bien-fondé de cette thèse, il importe de savoir si les Parties, lors de la conclusion des traités, firent une distinction entre la protection, la sécurité et la défense.

  • 97 Article III, règle 2, in fine ; voir ci-dessus, note 6.
  • 98 Voir ci-dessus, note 10.
  • 99 Contra : Lopez Guevara, C., “Panamá tiene derecho a denunciar la convención del canal ístmico de 19 (...)
  • 100 Lopez Guevara, dans l’ouvrage précité, mentionne plusieurs définitions des fortifications qui, tout (...)

52Le traité Hay-Pauncefote mentionne certes que les Etats-Unis peuvent maintenir des forces de police militaires le long du canal pour le protéger contre l’anarchie et le désordre97 ; on pourrait en conclure que seule la police ordinaire du canal est réglementée et qu’aucune militarisation n’est permise. Néanmoins, cette conclusion est infirmée par la correspondance diplomatique de l’époque, en particulier par le mémorandum de Lord Lansdowne dont le but était d’écarter tout doute quant à l’intention des Parties98. Dans le passage en question, Lord Lansdowne parle indifféremment des mesures de protection ou de défense du canal que peuvent prendre les Etats-Unis lorsqu’ils sont en guerre. II admet que les Etats-Unis peuvent se départir du principe de neutralisation pour protéger le canal lorsqu’ils sont eux-mêmes en guerre ; ici encore, la protection ne saurait se résumer à de simples forces de police : elle recouvre toute mesure de sécurité. Lord Lansdowne va même plus loin, ne distinguant pas clairement entre la défense du canal et celle des Etats-Unis : il se borne à reconnaître que les Etats-Unis peuvent déroger au principe de neutralisation pour des raisons de défense nationale et pour la sauvegarde du commerce international. En clair, la sécurité du canal bénéficie aux Etats-Unis et, indirectement, au commerce mondial, vu que le canal pourra être réutilisé à la fin des hostilités. Enfin, Lord Lansdowne reconnaît que plus rien ne s’oppose à l’érection de fortifications99 ; on conçoit mal comment une fortification pourrait ne servir qu’à la protection, au sens où l’entendent certains Panaméens100, et non à la défense. En conclusion, le traité Hay-Pauncefote ne confère aucun sens restrictif au terme protection. Il est vrai que le traité n’est pas explicite, mais nous savons désormais que ses silences ne valaient pas interdictions. Au demeurant, il est difficile d’imaginer les Etats-Unis acceptant une telle restriction, du moment que la valeur stratégique du canal à construire était la raison essentielle de leur recherche du contrôle exclusif.

  • 101 Voir ci-dessus, note 30.

53Les circonstances entourant la négociation du traité Hay-Bunau-Varilla ne permettent pas d’arriver à une autre conclusion. Rappelons tout d’abord que le mémorandum de Concha et le projet Hay-Herrán accordaient aux Etats-Unis le droit d’assurer la protection et la sécurité du canal dans des conditions analogues à celles prévalant sous l’empire de l’article 35 du traité de 1846 : ce dernier instituait une alliance militaire défensive contre un ennemi extérieur et un protectorat des Etats-Unis sur l’isthme, sans distinguer entre la protection et la défense du passage. Lorsque le Congrès adopta la loi Spooner101, à laquelle référence est faite dans le préambule du traité Hay-Bunau-Varilla, il donna mandat au Président de prendre les mesures de défense nécessaires à la sécurité et à la protection du canal : l’équivalence entre les termes ne saurait être plus manifeste. Dans ces conditions, le droit exclusif de protection du canal accordé aux Etats-Unis à l’article 2 du traité de 1903 ne souffre aucune limitation et recouvre l’ensemble des mesures de sécurité, en temps de paix comme en temps de guerre. Si la défense du canal était soustraite à l’autorité des Etats-Unis, qui en aurait la responsabilité ? Ce ne peut être le Panama, étant donné que l’article 3 exclut tout exercice de compétences du riverain. Ce sont les règles de la neutralisation, disent certains Panaméens, qui s’appliquent en l’espèce ; or, nous venons de voir que ces règles autorisent les Etats-Unis à déroger au principe général de neutralisation lorsqu’ils sont en guerre.

  • 102 “Los problemas concernientes a la defensa y neutralidad del canal de Panamá, Ministerio de Relacio (...)

54Le Panama a également tenté de limiter la liberté d’action des Etats-Unis en se fondant sur l’article 23 du traité de 1903 : l’érection de fortifications ne serait possible qu’en cas de nécessité. Une telle interprétation est insoutenable, vu que l’article 23 accorde aux Etats-Unis le droit d’ériger des fortifications en tout temps et à leur gré, quand ils le jugent nécessaire ; en outre, l’argument panaméen aboutit à n’autoriser que des fortifications temporaires, dont le démantèlement devrait être effectué à l’extinction des circonstances ayant donné lieu à leur construction. A titre subsidiaire, le Panama admet parfois que les fortifications étaient autorisées, mais non les bases militaires progressivement établies par les Etats-Unis dans la Zone102. Cet argument semble impliquer que les Etats-Unis auraient dû, par exemple durant la seconde guerre mondiale, se borner à ériger des châteaux forts agrémentés de donjons, crénaux, ponts-levis et machicoulis ; la défense eût été assurée à l’aide de bombardes, arquebuses et flots de feu grégeois. L’objection relative aux bases militaires est sans fondement dans la mesure où elle concerne leur établissement : une base militaire est, aujourd’hui, l’équivalent d’une fortification en 1900. En revanche, l’objection méritera d’être examinée plus loin lors de la mise en œuvre du régime de neutralisation : une base militaire ne peut servir qu’à assurer la sécurité du canal ; toute autre affectation est contraire aux traités. A notre avis, toute la controverse relative aux fortifications est oiseuse : elle est le fruit d’une rédaction maladroite de l’article 23 du traité de 1903. Bunau-Varilla passa une nuit d’intense labeur à écrire le traité sans remarquer que l’article 23 était inutile : le renvoi général au traité Hay-Pauncefote était suffisant, vu que cet accord n’interdisait pas les fortifications.

55En conclusion, la sécurité du canal relève de la compétence exclusive des Etats-Unis qui, à cet effet, adoptent les mesures de leur choix ; la terminologie n’a pas d’importance. Le critère décisif est celui de l’objet des mesures : seule la sécurité du canal, et non celle des Etats-Unis, doit être poursuivie. Cette compétence exclusive des Etats-Unis, reconnue par la Grande-Bretagne et le Panama, entraîne la conséquence suivante : si les Etats-Unis sont en guerre, l’obligation de protéger le canal est incompatible avec le principe du libre transit à tous les navires. Afin de préserver la sécurité du canal, le transit doit être refusé aux navires ennemis.

56Avant d’analyser les compléments apportés aux clauses relatives à la sécurité du canal dans les divers traités conclus entre les Etats-Unis et le Panama, il importe de garder à l’esprit la teneur de l’article premier du traité de 1903. En garantissant l’indépendance et la souveraineté du Panama, les Etats-Unis se sont octroyé un droit d’intervention dans les affaires intérieures et extérieures du pays, droit non limité à la sécurité du canal. Vu le protectorat établi sur la République, il est malaisé de distinguer dans chaque cas d’intervention si la mesure est prise au titre de l’article premier ou des articles relatifs à la sécurité du canal : jusqu’à l’abrogation de l’article premier, le maintien de la sécurité du souverain en titre et celui du canal sont confondus.

2. Les développements conventionnels

  • 103 Voir ci-dessus, note 70.
  • 104 Alfaro, O., El canal de Panamá en las guerras futuras, 2e éd., Guayaquil, 1930, pp. 10 et ss ; Lafe (...)

57Le projet de traité de 1926103, en son article XI, reconnaissait le désir du Panama de coopérer étroitement à la protection et à la défense du canal. Dans ce but, le Panama se considérait en état de guerre lors de chaque conflit armé dans lequel les Etats-Unis seraient engagés ; si nécessaire, le contrôle de la navigation aérienne et des liaisons radiophoniques serait transféré aux Etats-Unis ; ces derniers auraient en outre la direction et le contrôle de toutes les opérations militaires en tout point du territoire panaméen. Cette disposition, qui aurait été proposée par le négociateur panaménen, ne trouva pas grâce au Panama104.

  • 105 Voir ci-dessus, note 75.
  • 106 Cet article avait la teneur suivante : “In case of an international conflagration or the existence (...)
  • 107 Voir Consuegra, H., Proyecciones jurìdico-politìco de los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1979, p (...)
  • 108 Voir Cosentini, op. cit., pp. 34-39.
  • 109 Voir ci-dessus, note 76.

58Le traité Hull-Alfaro de 1936105 mit fin à l’article premier du traité de 1903 par lequel les Etats-Unis garantissaient la souveraineté et l’indépendance du Panama. Désormais, les Etats-Unis ne pouvaient plus intervenir pour des motifs n’ayant aucun rapport avec la sécurité du canal. A première vue, cela ne signifie pas pour autant qu’une crise interne ou une révolution n’est pas un motif légitime d’intervention, vu que de tels événements peuvent mettre en péril la liberté de transit ; l’article X du traité exclut cependant cette hypothèse : en cas de conflagration internationale ou d’existence d’une menace quelconque d’agression mettant en danger la sécurité du Panama, ou la neutralité ou la sécurité du canal, les Etats-Unis et le Panama prendront les mesures préventives et défensives jugées nécessaires à la protection de leurs intérêts communs. Toutes les mesures destinées à préserver ces intérêts, dont l’adoption paraîtrait essentielle à l’un des Etats et affecterait le territoire placé sous la juridiction de l’autre, devaient faire l’objet de consultations entre les deux Etats106. Faisons observer que, a contrario, les mesures préventives et défensives à l’intérieur de la Zone relevaient de la seule compétence des Etats-Unis. Le traité de 1936 met ainsi fin, juridiquement, au protectorat exercé par les Etats-Unis sur le Panama, grâce à l’abrogation de l’article premier du traité de 1903107. Il maintient le principe de la responsabilité des Etats-Unis en matière de sécurité du canal ; cette sécurité est assurée par les forces armées stationnées dans la Zone du canal. En cas de guerre ou de menace d’agression, les deux Etats font cause commune et s’entendent sur les mesures à adopter selon une procédure préétablie excluant l’action unilatérale d’un Etat108 : cette particularité déplut au Sénat des Etats-Unis qui ne consentit au traité qu’après l’adoption d’un échange de notes des 1er février et 25 juillet 1939109. Cet échange de notes spécifie tout d’abord que les manœuvres et exercices militaires des forces des Etats-Unis dans le territoire limitrophe de la Zone constituent une mesure essentielle de préparation pour la sécurité du canal et sont licites s’ils sont conduits selon une procédure déterminée. En outre, si une urgence est si soudaine qu’elle nécessite des mesures de caractère préventif pour sauvegarder la neutralité ou la sécurité du canal et si, par suite de cette urgence, il se révèle impossible de se concerter dans les formes prévues à l’article X, les Etats-Unis ne seront pas tenus de retarder l’adoption desdites mesures en attendant les consultations requises. Si les consultations n’ont pas eu lieu avant la prise de décision, les Etats-Unis devront faire tous leurs efforts pour se concerter aussitôt que possible avec le Panama.

  • 110 Voir le projet d’accord du 3 juillet 1940 : For. Rel., 1940, vol. V, pp. 1073 et ss.
  • 111 Voir la lettre du 9 décembre 1940 de l’Ambassadeur à Panama Dawson au Secrétaire d’Etat Hull : For. (...)
  • 112 Ibid., p. 1086 et For. Rel., 1941, vol. VII, p. 414.
  • 113 Doc. on Am. For. Rel., 1940-1941, pp. 140-141.
  • 114 For. Rel., 1941, vol. VII, pp. 427-429.
  • 115 Pour le texte, voir EAS, n° 359. Cet accord était accompagné d’un autre accord du même jour en 12 p (...)
  • 116 Pour une analyse de l’accord, voir Wright, A., “Defense Sites Negotiations Between the United State (...)
  • 117 For. Rel., 1945, vol. IX, pp. 1236-1237.
  • 118 Department of State Bulletin, vol. 15, 1946, p. 551 : déclaration commune du 12 septembre 1946 du P (...)
  • 119 Les Etats-Unis estimaient que le traité de 1936 obligeait le Panama à conclure un nouvel accord : F (...)
  • 120 Pour le texte, voir For. Rel., 1947, vol. VIII, pp. 932-941.
  • 121 Doc. on Am. For. Rel, 1947, vol. IX, pp. 557-558 ; Lafeber, op. cit., p. 101 ; Ryan, op. cit., p. 3 (...)
  • 122 Doc. on Am. For. Rel., 1948, vol. X, pp. 538-539.

59Lors de la survenance de la seconde guerre mondiale, les Etats-Unis estimèrent que l’octroi de nouvelles bases hors de la Zone s’imposait : ils requirent l’attribution de plus de 100 bases pour une durée de 999 ans110. Une telle demande n’eut pas l’heur de plaire au Panama pour deux raisons : la durée était excessive ; l’octroi de bases hors de la Zone en ferait autant d’objectifs pour l’ennemi, exposant le Panama à un péril accru. Sans nier la pertinence de la seconde objection, les Etats-Unis tempérèrent leurs demandes, se contentant d’une durée de 99 ans avec possibilité de renouvellement. Cette suggestion fut repoussée par le Panama, car elle aboutissait en fait à un octroi de bases à perpétuité : une période de 7 ans paraissait acceptable111. Finalement, les Etats-Unis admirent que la durée de l’octroi couvrît une période aussi longue que l’exigerait le but de la défense de la neutralité et de la sécurité du canal112. De tergiversations en marchandages, et vu l’urgence de la situation, le Gouvernement Arias autorisa enfin les Etats-Unis, le 5 mars 1941, à débuter les travaux sur certains sites avant la signature d’un accord en bonne et due forme113, après que les Etats-Unis se furent engagés à n’utiliser les bases que pour la durée de l’urgence ou de la menace114. L’accord fut signé le 18 mai 1942 et entra en vigueur le 11 mai 1943115. Cet accord devait s’éteindre un an après la date à laquelle un traité de paix mettant définitivement un terme aux hostilités serait entré en vigueur ; si, en dépit de la fin de la guerre, un état d’insécurité devait prévaloir et rendait nécessaire la continuation de l’usage des bases, les deux Etats engageraient de nouveaux pourparlers à cet effet116. A la fin des hostilités, le Panama exigea le retour des bases pour le 1er septembre 1946, soit un an après la capitulation du Japon signée à bord du Missouri117. Les Etats-Unis objectèrent qu’un traité de paix définitif n’était pas encore signé : ils avaient donc le droit de conserver leurs bases. Vu l’opposition du Panama, ils se retirèrent en un premier temps de 71 bases et se déclarèrent disposés à en évacuer 27 autres ; en juillet 1947, 98 bases avaient été évacuées, alors que 36 demeuraient occupées par les forces des Etats-Unis118. Parallèlement, des négociations furent menées en vue de l’utilisation de certaines bases hors de la Zone119. Un accord fut atteint le 10 décembre 1947, par lequel les Etats-Unis obtenaient le droit d’utiliser 13 bases pendant 5 ans et une quatorzième, celle de Rio Hato, pendant 10 ans, avec possibilité de renouvellement en ce dernier cas120. L’Assemblée nationale panaméenne refusa d’approuver cet accord le 22 décembre 1947, après des manifestations hostiles au traité qui furent la première poussée de nationalisme, préfigurant l’âpreté et la violence qui allaient accompagner toute nouvelle négociation121. Après ce refus, les Etats-Unis évacuèrent toutes les bases sises hors de la Zone : l’échange de notes des 16 et 20 février 1948 mit un terme à l’accord de 1942.122

  • 123 Voir ci-dessus, note 78.

60Enfin, le traité de 1955123 contenait peu de précisions relatives à la sécurité du canal. Les Etats-Unis obtenaient l’usage de la base de Rio Hato durant 15 ans, avec possibilité de prolongation, pour les manœuvres et entraînements militaires ; ils avaient le droit d’accéder à la base et d’en sortir, de se mouvoir librement à l’intérieur de celle-ci et de contrôler l’espace aérien au-dessus de la zone concédée. Au surplus, les dispositions de 1936 demeuraient applicables.

61Les développements conventionnels illustrent le souci des Etats-Unis d’associer le Panama à la sécurité du canal ; les mesures sont prises de concert afin de préserver les intérêts communs des deux Etats, quoique les Etats-Unis se réservent un droit d’action unilatéral en cas d’urgence. Cette recherche de coopération s’affirmera de plus en plus, les Etats-Unis devenant conscients qu’une sécurité optimale du canal ne sera atteinte qu’avec la collaboration du Panama : le but recherché sera une alliance militaire sauvegardant la dignité du Panama et accordant aux Etats-Unis la responsabilité principale de la sécurité du canal.

C. La liberté de transit

1. Le champ d’application temporel

  • 124 A ce propos, voir Arias, op. cit., p. 123.
  • 125 Voir ci-dessus, note 6.

62Le traité Hay-Pauncefote fut conclu pour une durée indéterminée : il était dans l’intention des Parties d’établir un régime permanent ; la clause de perpétuité fut d’ailleurs explicitement introduite dans le traité Hay-Bunau-Varilla. Le traité Hay-Pauncefote ne précise pas cependant que le canal sera ouvert en temps de paix comme en temps de guerre, contrairement au projet de 1900. On a donc prétendu parfois que le régime de neutralisation ne s’appliquait qu’en période de paix : on ne peut en inférer moins, sous peine de rendre le traité inopérant. Cette interprétation très restrictive est insoutenable : un principe général de neutralisation, même imparfait, ne peut être conçu uniquement pour le temps de paix ; il n’a de sens que s’il est aussi applicable en période de guerre124. Si nous examinons l’article III, chiffres 2 à 6, du traité de 1901125, force est de constater qu’il ne sortit ses effets qu’en cas de guerre ; ainsi, le chiffre 2 déclare qu’aucun acte d’hostilité ne doit être commis dans le canal et le chiffre 6 précise que le canal et les installations jouiront, en temps de paix comme en temps de guerre, d’une immunité complète de la part des belligérants. Demeure ouverte la question de savoir si le régime s’applique en cas de guerre dans laquelle les Etats-Unis, souverains de fait du canal, sont neutres ou aussi en cas de guerre à laquelle prennent part les Etats-Unis.

63Lorsque les Etats-Unis sont neutres, le régime de neutralisation s’applique : les Etats-Unis sont tenus de respecter les termes du traité en accordant le transit aux navires de toutes les nations. L’article III prémentionné se borne à énumérer les règles de la neutralité maritime ; le rappel de ces règles dans les traités de 1901 et 1903 n’est pas superflu : en effet, nous avons vu que le canal fait partie des eaux intérieures d’un Etat qui, en l’absence de dispositions conventionnelles, n’aurait aucune obligation d’autoriser le transit de belligérants à travers son territoire. L’article III est donc une dérogation aux règles de la neutralité terrestre, assimilant un canal à la mer territoriale lorsque le riverain est neutre.

  • 126 De cet avis, Arias, op. cit., p. 114.
  • 127 Voir en particulier Davis, op. cit. sous note 9, pp. 894-895 et Olney, op. cit. sous note 9, p. 311 (...)
  • 128 Le Sénat se réunit en session exécutive pour examiner le traité ; cette information est rapportée d (...)
  • 129 Lettre du 14 novembre 1912 du Ministère britannique des Affaires étrangères, transmise par l’Ambass (...)
  • 130 Fischer, G., « Les relations entre les Etats-Unis et la République de Panama », AFDI, 1955, pp. 85- (...)
  • 131 Sur ce parallélisme, voir Woolsey, op. cit. sous note 93, p. 309.

64Lorsque les Etats-Unis étaient en guerre, il a été avancé que la situation était identique, vu la permanence du régime126. Tel n’est cependant pas le cas : nous avons relevé que les Parties ont envisagé l’hypothèse d’une guerre dans laquelle les Etats-Unis seraient engagés, admettant que ces derniers auraient le droit d’user de toutes les mesures jugées nécessaires à la sécurité du canal qui serait en même temps un élément de leur propre sécurité ; certains auteurs en déduisent même le droit des Etats-Unis de clore le canal127. Lors des débats du Sénat en 1901, un membre s’inquiéta de l’interdiction faite aux Etats-Unis d’utiliser « leur propre territoire » pour ravitailler leurs navires ou débarquer leurs troupes128. Le Gouvernement britannique éclaircit cette question en 1912, rappelant que lorsque le traité fut conclu, les Etats-Unis ne possédaient pas encore le territoire sur lequel allait être creusé le canal : de ce fait, il n’avait pas été nécessaire d’inclure des clauses relatives au droit de défense du souverain, contrairement à la procédure suivie lors de l’adoption de la Convention de Constantinople ; cet argument n’est pas décisif, vu que les mesures de défense de l’Egypte ne devaient pas faire obstacle au libre usage du canal. Le Gouvernement britannique ajouta que « maintenant que les Etats-Unis sont devenus les souverains de fait du canal, le Gouvernement de Sa Majesté ne conteste pas le titre des Etats-Unis à l’exercice de droits de belligérance pour leur protection129. » Cette entorse au principe de neutralisation a été admise, entorse qui rend inexistante la neutralité du canal lorsque les Etats-Unis sont en guerre130. L’attitude de la Grande-Bretagne n’est pas étonnante pour qui connaît sa position à Suez au début de ce siècle ; Londres avait occupé l’Egypte en 1882 et, lors de l’adoption de la Convention de Constantinople de 1888, avait émis une réserve par laquelle l’application du traité était suspendue tant que durerait cette occupation : le canal demeurait sous le contrôle de la Puissance occupant l’Egypte. Le système du protecteur unique remplaçait celui de la garantie multilatérale, autorisant la Grande-Bretagne à interdire à ses ennemis le passage par le canal131. La question de savoir si les Etats-Unis ont le droit de clore le canal ne mérite pas que nous nous y arrêtions : les Etats-Unis n’auraient aucun intérêt à fermer une voie de communication vitale pour leur défense nationale. En revanche, il ne fait aucun doute que les Etats-Unis ont obtenu le droit, lorsqu’ils sont en guerre, d’interdire le transit aux navires ennemis. Le fait que cette mesure est adoptée pour assurer la sécurité du canal et éviter sa destruction ne saurait faire oublier qu’elle est prise au titre du droit de la guerre et non de la neutralité.

  • 132 Contra : Bourquin, M., « L’organisation internationale des voies de communication », RCADI, 1924 (I (...)
  • 133 A ce propos, voir Beck, op. cit. sous note 89, pp. 31-32.

65Par conséquent, le droit conventionnel est muet sur l’existence d’une liberté de transit lorsque les Etats-Unis sont en guerre : le transit ne dépend que du bon vouloir des Etats-Unis, disposés ou non à accorder ce qui n’est qu’un privilège132. Vu que le canal fera partie du théâtre des hostilités, les Etats-Unis auront le droit de le bloquer, d’interdire son accès aux navires ennemis, sans qu’une violation du droit conventionnel puisse leur être imputée133. En temps de paix ou en période de guerre durant laquelle les Etats-Unis sont neutres, le régime s’applique, l’octroi du transit est une obligation imposée aux Etats-Unis et dont ils doivent assurer l’exécution.

2. Les modalités d’octroi

66La liberté de transit se définit par l’obligation juridique d’accorder le passage par le canal, sans restriction déraisonnable, aux navires de commerce et de guerre de toutes les nations. Selon le traité Hay-Pauncefote, la liberté sera accordée aux navires de toutes les nations respectant les règles de l’article III : aucune discrimination ne sera effectuée quant aux conditions du transit ou aux droits de péage qui doivent être justes et équitables.

67Les règles posées à l’article III manquent de précision. Tout d’abord, le transit est accordé aux navires de nations observant les règles : qui est compétent pour décider qu’un navire ou une nation observe les règles ? Quels seront les critères utilisés pour déterminer la conformité d’un comportement aux règles édictées ? On ne sait si la promesse d’un navire ou d’une nation de respecter les règles suffit ou si le gérant est en droit d’adopter des dispositions supplémentaires ; les mesures de contrôle seront-elles préventives, s’appliqueront-elles durant toute la traversée, pourront-elles inclure la faculté de refuser le transit ? Si une nation s’engage à respecter les règles et qu’un de ses navires les enfreint, qui est compétent pour réprimer l’infraction ? Le traité ne fournit guère d’indications : une large manœuvre d’appréciation est abandonnée au propriétaire du canal.

68La règle cardinale est celle de la non-discrimination, spécialement en matière de droits de péage qui doivent être justes et équitables ; ici encore, la formule est vague. Qu’est-ce qu’un droit de péage juste et équitable ? Les droits de péage ne doivent-ils couvrir que les frais d’exploitation et/ou de construction du canal ou un bénéfice est-il autorisé ? Le taux peut-il varier selon qu’il s’agit de navires de commerce ou de guerre ? Si cette dernière discrimination est permise, en est-il de même de celle fondée sur la nature de la cargaison, voire sur le pavillon ?

  • 134 73 Stat. 560.
  • 135 Pour plus de détails, voir le mémorandum du Président Taft accompagnant le Panama Canal Act: Backgr (...)
  • 136 Voir la lettre du 8 juillet 1912 du Chargé d’affaires britannique au Secrétaire d’Etat, For. Rel., (...)
  • 137 For. Rel., 1914, pp. 317 et ss ; Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 772-774.

69L’interdiction de discrimination en matière de droits de péage fit l’objet d’une sérieuse controverse avant l’ouverture du canal. Lorsque les Etats-Unis édictèrent le Panama Canal Act du 24 août 1912134, ils exonérèrent leurs navires du paiement des droits de péage, motif pris de ce que l’engagement de traiter toutes les nations sur un pied d’égalité ne concernait que les navires des autres nations et non les leurs135. Cette législation souleva de vives protestations de la Grande-Bretagne ; de l’avis de cette dernière, le principe général de neutralisation de 1850 exigeait l’égalité de traitement pour les navires des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne : ce principe avait été repris en 1901 et son application étendue aux navires de toutes les nations136. Les Etats-Unis admirent le bien-fondé de la position britannique et supprimèrent la disposition litigieuse en 1914137.

  • 138 Sur l’attitude de la Grande-Bretagne à ce propos, voir Whiteman, M., Digest of International Law, v (...)
  • 139 Pour le texte du traité, voir For. Rel., 1909, pp. 223-233.
  • 140 Sur les motifs du refus, voir For. Rel., 1910, pp. 361-408.
  • 141 Lettre du 20 février 1909 du Secrétaire d’Etat Bacon à l’Ambassadeur britannique : Hackworth, op. c (...)
  • 142 Pour le texte, voir Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States 1776-1 (...)
  • 143 Voir la lettre du 27 septembre 1921 du Ministre colombien Urueta au Secrétaire d’Etat Hughes, Backg (...)

70L’interdiction de discrimination souffre deux dérogations conventionnelles. Tout d’abord, l’article 19 du traité Hay-Bunau-Varilla accorde aux navires de guerre du Panama, à ses troupes et munitions de guerre, l’exonération du paiement des péages138. Le même privilège fut accordé à la Colombie. L’appui apporté par les Etats-Unis à la sécession du Panama avait été loin de ravir la Colombie ; afin de pouvoir œuvrer en toute quiétude au creusement du canal, les Etats-Unis amorcèrent un rapprochement qui aboutit à un projet de traité du 9 janvier 1909 aux termes duquel les navires de guerre colombiens étaient autorisés à utiliser le canal sans acquitter de péages, quoique ce privilège fût dénié en cas de guerre entre la Colombie et le Panama139 ; la Colombie refusa de ratifier le traité140. Cette exception au principe de non-discrimination résultait du désir des Etats-Unis de normaliser leurs relations avec la Colombie : il ne s’agissait pas d’un précédent dont pourraient se prévaloir d’autres nations ; ce n’est qu’après avoir reçu ces assurances que la Grande-Bretagne consentit à cette entorse141. Un nouveau traité fut conclu le 6 avril 1914 entre Thomson et Urrutia, accordant la même exemption à la Colombie142. La version originale du traité octroyait ce privilège même en cas de guerre opposant la Colombie à un autre Etat, ce qui fut omis dans la version définitive. Selon Bogota, cela signifiait que la gratuité était refusée, et non la liberté de transit : si la liberté était déniée, la Colombie serait placée dans une situation plus défavorable que les Etats tiers143. Aucune référence n’était faite à l’hypothèse d’une guerre entre la Colombie, d’une part, et les Etats-Unis ou le Panama de l’autre : les conclusions développées lors de l’examen du champ d’application temporel permettent d’affirmer que le transit aurait été refusé. Le traité ne fut approuvé par le Sénat qu’en 1921 et la Colombie le ratifia le 1er mars 1922.

3. Le cercle des bénéficiaires

71La liberté de transit par le canal de Panama est un droit conventionnel dont peuvent se prévaloir quatre Etats : les Etats-Unis, la Grande-Bretagne, le Panama et la Colombie. Nous sommes en présence de trois traités bilatéraux dont aucun n’est assorti d’une clause d’accession. Un traité peut cependant conférer des droits à un Etat tiers dans les formes prévues à l’article 36, alinéa 1, de la Convention de Vienne sur le droit des traités du 23 mai 1969 : « [u]n droit naît pour un Etat tiers d’une disposition d’un traité si les parties à ce traité entendent, par cette disposition, conférer ce droit soit à l’Etat tiers ou à un groupe d’Etats auquel il appartient, soit à tous les Etats, et si l’Etat tiers y consent. Le consentement est présumé tant qu’il n’y a pas d’indication contraire, à moins que le traité n’en dispose autrement. »

  • 144 Voir en particulier Cahier, Ph., « Le problème des effets des traités à l’égard des Etats tiers », (...)

72Le problème général de l’effet des traités à l’égard des tiers a été maintes fois analysé144 ; en matière de voies de communication internationales, plusieurs solutions furent envisagées par la doctrine pour affirmer un droit d’usage des tiers : la servitude, le statut objectif, l’affectation, la stipulation pour autrui.

  • 145 Crusen, G., « Les servitudes internationales », RCADI 1928 (II), vol. 22, pp. 5-79 ; McNair, A., “S (...)
  • 146 Voir la sentence de la Cour permanente d’Arbitrage rendue le 7 septembre 1910 dans l’affaire des Pê (...)

73Peut-on considérer le libre transit comme une servitude imposée aux Etats-Unis ou au Panama et bénéficiant à la communauté internationale ? La notion de servitude internationale est peu compatible avec celle de souveraineté de l’Etat : elle est loin d’être admise par la doctrine145 et la jurisprudence ne l’a jamais accueillie avec ferveur146. Au surplus, l’obligation de garder le canal ouvert est contenue dans le traité Hay-Pauncefote : le recours à la servitude n’est d’aucune utilité pour fonder l’existence d’un droit des tiers.

  • 147 Dahm, G., Völkerrecht, vol. I, Stuttgart, 1958, pp. 696-697 ; Obieta, J., The International Status (...)
  • 148 Voir surtout Cahier, op. cit. sous note 144, pp. 660 et ss.

74L’idée du statut objectif est parfois invoquée comme fondement du droit de transit des Etats tiers147. Elle est surtout utilisée pour justifier l’imposition d’une obligation au riverain et non nécessairement l’octroi d’un droit à des tiers : de ce fait, elle est en butte aux mêmes critiques que la servitude et n’a pas les faveurs de la doctrine récente148.

  • 149 Voir en particulier Baxter, The Law of International Waterways, pp. 181-185 et McNair, op. cit. sou (...)
  • 150 CPJI, Série A, N° 1, p. 28.
  • 151 De Visscher, P., « Les aspects juridiques fondamentaux de la question de Suez », RGDIP, vol. 52, 19 (...)
  • 152 L’analogie entre la servitude et la dédication fut notamment relevée par Cahier, op. cit. sous note (...)

75La théorie de l’affectation part de l’idée qu’un canal interocéanique est un service public international et que son gérant est tenu de garantir l’ouverture à tous les navires149 ; elle fut appliquée au canal de Panama en s’inspirant notamment de l’arrêt de la Cour permanente de Justice internationale dans l’affaire du Wimbledon où il est dit que « lorsqu’une voie d’eau artificielle mettant en communication deux mers libres a été affectée d’une manière permanente à l’usage du monde entier, cette voie se trouve assimilée aux détroits naturels…150. » Ce passage de l’arrêt a reçu une portée excessive ; la Cour trancha une question bien délimitée : « dans les limites des traités en vigueur, la Cour a assimilé les canaux aux détroits non pas quant à leur statut territorial ni même quant au droit universel d’en user, mais uniquement quant à l’effet du passage conventionnellement consenti sur les règles de la neutralité151. » Une objection plus sérieuse réside en ce que l’on ne discerne pas ce qui différencie fondamentalement, si ce n’est la terminologie, cette théorie de celles de servitude et de régime objectif152. Il nous paraît illusoire d’écarter le concept de servitude pour le faire ressusciter sous le masque de l’affectation.

  • 153 Dictionnaire de la terminologie du droit international, p. 584.
  • 154 Pour un aperçu, voir Baxter, The Law of International Waterways, pp. 178-180.
  • 155 CPJI, Série A/B, N° 46, pp. 147-148.
  • 156 Par avantage, nous entendons un intérêt accordé à bien plaire et dont le tiers ne peut se prévaloir
  • 157 Précisons toutefois que l’existence d’une clause d’accession n’exclut pas l’octroi de droits à des (...)
  • 158 Outre les références déjà citées, voir aussi For. Rel., 1881, pp. 537, 549, 554-559, 563-569 et For (...)
  • 159 His Majesty’s Government were prepared to accept this amendment, which seemed to us equally effica (...)
  • 160 Lettre du Secrétaire d’Etat Hughes au Président Harding, Hackworth, op. cit., vol. V, 1943, pp. 221 (...)
  • 161 Déclaration du Secrétaire d’Etat Dulles : Whiteman, Digest of International Law, vol. III, Washingt (...)
  • 162 En ce sens, Beck, op. cit., pp. 40, 41 et 49 ; Dahm, op. cit., pp. 696-697 ; Müller-Heymer, P., Der (...)
  • 163 Telle est l’opinion de Cahier, op. cit. sous note 144, p. 695 ; voir aussi Jimenez de Arechaga, op. (...)
  • 164 On a parfois objecté que la position des Etats-Unis fut contradictoire dans le passé du fait qu’ils (...)
  • 165 Mémorandum d’une conversation du 17 octobre 1921, For. Rel., 1921, vol. II, p. 131.
  • 166 En 1913, la Grande-Bretagne fit valoir qu’elle n’était pas obligée d’attendre que les droits de péa (...)

76La stipulation pour autrui, « clause d’un traité énonçant une promesse dont le bénéficiaire est un Etat qui n’est pas partie à ce traité et dont on peut se demander si elle crée un droit dont cet Etat est fondé à se prévaloir et qui ne peut pas lui être retiré sans son consentement153 », pose de nombreux problèmes théoriques154 et a rarement été admise par la jurisprudence internationale155. Dans le cas qui nous occupe, nous pourrions admettre que le traité Hay-Pauncefote contient une offre des Etats-Unis de garder le canal ouvert aux navires de toutes les nations qui, par l’usage du canal, ont accepté ce droit et convenu de respecter les règles énoncées dans le traité. Pour que cette assertion se vérifie, il faut examiner si un droit ou seulement un avantage156a été concédé : à cet effet, il importe de se référer à l’intention des Parties. Rappelons tout d’abord que le traité Hay-Pauncefote ne contient pas de clause d’accession, ce qui laisse la porte ouverte à l’octroi de droits à des tiers157 ; toutefois, les motifs de suppression de cette clause laissent supposer que les Etats-Unis étaient opposés à l’octroi de droits à d’autres Etats que la Grande-Bretagne : la volonté de construire un canal américain sous contrôle américain accordait peu de place à l’obtention d’un droit par d’autres Etats158. Lorsque la clause d’accession fut supprimée en 1901, les Etats-Unis acceptèrent l’insertion du membre de phrase « nations observant les présentes règles » uniquement parce que la Grande-Bretagne ne voulait pas être la seule à être liée par l’observation du traité. Londres reconnut que cette clause n’avait que ce but limité et « n’avait pas pour effet de conférer aux autres nations un droit contractuel à l’usage du canal159. » La manifestation de volonté des Parties paraît donc dépourvue de toute équivoque : l’intention était de ne pas accorder de droits aux Etats tiers. Au cours des années, les Etats-Unis ont réaffirmé cette position à plusieurs reprises, en particulier les 13 et 17 octobre 1921160 ainsi qu’en 1956161. La conclusion serait que la liberté de transit n’est pas un droit dont les Etats tiers peuvent se prévaloir et que le mécanisme de la stipulation pour autrui ne s’applique pas162 ; de ce fait, on ne saurait prétendre que les Etats parties « ont offert aux tiers une liberté de passage à travers les canaux, ces derniers en exerçant ce droit… ont donné leur acceptation163 », tout en insistant dans le même temps sur l’importance décisive de l’intention des Parties qui, en l’espèce, ne paraît laisser planer aucune équivoque. Cette conclusion aboutirait aux effets pratiques suivants : si le transit est refusé à un navire de Sa Majesté, la Grande-Bretagne est autorisée à invoquer le traité, alors que ce recours est exclu s’il s’agit d’un navire d’un autre Etat. Un Etat tiers dont les navires observent les règles de l’article III du traité Hay-Pauncefote est en droit d’attendre des Etats-Unis qu’ils respectent l’engagement contracté envers la Grande-Bretagne. Si tel n’est pas le cas, il est démuni de protection, sauf si l’on admet que la Grande-Bretagne peut agir en qualité de représentant de l’Etat tiers auprès des Etats-Unis, et ce malgré l’absence de droit conféré au tiers164 ; à cet égard, le Secrétaire d’Etat Hughes fit savoir à l’Ambassadeur britannique Geddes qu’aucun Etat tiers ne pouvait fonder un droit sur le traité de 1901 et que la Grande-Bretagne ne pouvait prétendre représenter les intérêts des autres Etats165. Si cette assertion est correcte, on peut toutefois se demander si la Grande-Bretagne ne serait pas habilitée à invoquer la violation objective du traité, même si cette violation s’est exercée au détriment de navires de tiers Etats166 ; à cet égard, l’engagement pris par les Etats-Unis est général et concerne les navires de toutes les nations ; la violation, par les Etats-Unis, de cet engagement, semble autoriser une réponse positive à notre question, encore que la Grande-Bretagne ne pourrait exiger que le respect du traité et non la réparation du préjudice subi par un navire d’un autre Etat. Le fait demeure qu’à l’obligation des Etats-Unis de garder le canal ouvert ne correspondrait pas, de façon absolue, un intérêt juridiquement protégé des Etats tiers.

  • 167 Voir, par exemple, l’avis de la Commission internationale de juristes constituée en 1920 par le Con (...)

77La solution ci-dessus proposée est toutefois difficilement acceptable car elle va à l’encontre du texte même du traité ; si seuls les Etats-Unis et la Grande-Bretagne devaient avoir un droit de transit, il eût été aisé de mentionner dans le traité Hay-Pauncefote que le canal serait libre et ouvert aux navires des Parties contractantes, ce qui n’aurait laissé subsister aucun doute sur l’absence de droits des Etats tiers. En réalité, la question du droit dont un Etat tiers pourrait se réclamer présente un double aspect trop souvent négligé : il faut se demander d’abord si l’Etat tiers a un droit à l’application du traité tant que le traité est en vigueur ; ensuite, il sied de déterminer si l’Etat tiers a un droit à ce que le traité ne soit pas modifié ou abrogé sans son consentement. On peut en effet fort bien concevoir qu’un Etat ait droit à l’application d’un traité, sans toutefois être en mesure de s’opposer à sa modification ou à son abrogation167.

78Dans notre cas, il faut tenir compte des éléments suivants :

  • Le traité Hay-Pauncefote assure l’ouverture du canal à tous les navires de toutes les nations, clause qui n’a de sens et un effet utile que si le transit est plus qu’un avantage ou un intérêt dont le tiers ne saurait se prévaloir ;

  • En plus de cet argument tiré du texte, il importe de se souvenir que, dès le milieu du siècle dernier, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne avaient convenu que le canal devait servir les intérêts de la communauté maritime mondiale selon les règles conventionnellement établies ; cet accord fut modifié en 1901 en raison de la puissance des Etats-Unis, désireux d’acquérir un monopole. La Grande-Bretagne accepta l’abrogation du traité Clayton-Bulwer, à condition toutefois que les Etats-Unis s’engageassent à garder le canal ouvert aux navires de toutes les nations. L’engagement des Etats-Unis n’est certes pris qu’envers la Grande-Bretagne, mais l’obligation est relative à tous les navires et non seulement à ceux du contractant ;

  • Une considération à ne pas perdre de vue est sans doute le motif pour lequel les Etats-Unis ont voulu exclure les tiers de la conclusion du traité de 1901 : ils voulurent être les maîtres du canal, les seuls à le contrôler, refusant une internationalisation de la voie d’eau assortie d’une garantie multilatérale. Lorsqu’ils affirmaient que les tiers n’avaient aucun droit, ils entendaient par là que ces Etats n’avaient aucun droit de contrôler la voie d’eau, aucun pouvoir de s’immiscer dans le mode de gestion et de fonctionnement du canal, aucun titre à réclamer le maintien du traité ou sa modification. Ils ne prétendaient pas que ces tiers ne pouvaient se prévaloir du droit de transit s’ils respectaient les conditions prescrites ;

    • 168 Voir ci-dessus, note 159.

    Enfin, lorsque la Grande-Bretagne, dans le passage précité168, admettait que les tiers n’auraient pas un droit contractuel à l’usage du canal, elle voulait dire que tout Etat tiers ne deviendrait pas partie au traité par quelque moyen que ce soit ; peut-être voulait-elle dire aussi qu’un Etat tiers n’aurait pas de droit ne pouvant être abrogé qu’avec son consentement. En effet, si la Grande-Bretagne avait été convaincue que les tiers n’avaient pas un droit de transit, elle n’aurait eu aucune raison de craindre d’être en position défavorable face à ces tiers, vu qu’elle-même possédait ce droit. De l’avis de Londres, toutes les nations avaient ce droit et seule la Grande-Bretagne, en vertu du projet soumis par les Etats-Unis, s’engageait à respecter le traité : l’insertion du membre de phrase « nations observant les présentes règles » visait à rétablir l’égalité des droits et devoirs en n’accordant le droit de transit qu’aux navires respectant le régime, solution qui fut finalement adoptée. A la lumière de cet argument, nous pouvons conclure que certaines prises de position des Etats-Unis, notamment en 1956, étaient dictées uniquement par le souci de rappeler qu’une internationalisation du canal était hors de question ; elles n’étaient pas destinées à laisser entendre que les navires de tout Etat respectant les règles du traité n’avaient pas un droit de transit, mais plus simplement que les Etats tiers n’avaient aucun droit de regard sur d’éventuelles négociations portant sur la modification ou l’abrogation des traités existants.

  • 169 Sur cette question, voir Cahier, op. cit. sous note 144, pp. 631 et ss.
  • 170 Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, première session, Vienne, 24 mars- 24 mai 19 (...)

79En résumé, nous pouvons conclure que les Etats tiers ont un droit de transit, ils peuvent réclamer le respect du traité, ce qui constitue bel et bien un droit ; par contre, ils n’ont pas un droit à ce que le traité ne soit pas modifié ou abrogé sans leur consentement. Si la faculté d’exiger le respect du traité est subordonnée à la condition que le traité Hay-Pauncefote ne soit pas abrogé, il s’agit d’un droit conditionnel ou d’un droit précaire : en tout état de cause, il s’agit d’un droit et non d’un avantage ou d’un intérêt dont le tiers ne pourrait se réclamer. Faisons aussi observer que ce droit de transit conféré aux tiers ne naît pas du traité Hay-Pauncefote mais du mécanisme de l’offre et de la demande qui lui est extérieur : un nouvel accord naît et le traité primitif n’a pas à proprement parler d’effet à l’égard des tiers169. Précisons que ce droit dépend de l’observation des règles du traité : un Etat désireux de se prévaloir du droit conféré doit satisfaire aux conditions apposées à l’exercice du droit. Enfin, il ne semble pas qu’il faille attacher de l’importance au fait que le traité Hay-Pauncefote accorde le droit de transit aux navires et non aux Etats : l’exercice du droit de transit par le navire battant pavillon d’un Etat « est réputé suffire à conférer ce droit à l’Etat en question170. » La distinction entre les navires et les Etats ne revêt d’ailleurs pas de signification lorsqu’il s’agit d’un navire d’Etat ; l’utilité ne reparaît que lorsque le droit est lésé : un navire privé est tenu d’épuiser les voies de recours internes avant de faire appel à la protection diplomatique afin d’obtenir réparation de l’atteinte au droit dont il est titulaire.

D. Appréciation

80La conclusion de cet examen du régime de neutralisation est simple : la neutralité du canal ne s’applique que lorsque les Etats-Unis, souverains de fait du canal, ne sont pas engagés dans une guerre ; en ce dernier cas, les Etats-Unis sont libres d’adopter les mesures de leur choix. Contrairement au projet de traité Hay-Pauncefote de 1900 déclarant le canal ouvert et libre en temps de paix comme en temps de guerre, le traité de 1901 est muet sur cette question : au cours des négociations, les Parties ont convenu qu’une neutralisation permanente du canal était inconciliable avec la protection exclusive exercée par les Etats-Unis.

81Le système conventionnel mis en place illustre aussi le fait que le régime d’une voie d’eau internationale ne peut être dissocié de celui du souverain. Comme les Etats-Unis ont obtenu l’exercice exclusif des compétences sur la Zone, toute réglementation du temps de paix ou de guerre affectant la Zone aura une incidence directe sur le statut du canal.

82Enfin, on peut se demander ce qui demeure de la Befriedung envisagée en 1850. Apparemment, deux vestiges subsistent ; l’article III, chiffre 6, du traité de 1901 dit que le canal et les installations jouiront, en temps de paix comme en temps de guerre, d’une immunité complète de la part des belligérants ; de son côté, le chiffre 2 du même article déclare qu’aucun acte d’hostilité ne doit être commis dans le canal. Ces dispositions sont caractéristiques de la Befriedung, mais ne font plus partie d’un système général de Befriedung ; l’immunité de la guerre est obtenue par l’exclusion des ennemis du propriétaire du canal, solution à l’opposé de la philosophie inspirant la Befriedung. L’immunité de la guerre existe toujours, mais dépend en dernier recours de la capacité du protecteur de détourner l’ennemi et non plus d’une garantie multilatérale par laquelle une obligation d’abstention est souscrite. La fiction de transformer le canal en une oasis de paix même quand le riverain est en guerre n’est finalement qu’une utopie : le canal de Panama est sans conteste une excellente illustration de l’impossibilité de réaliser la Befriedung d’une voie d’eau.

Notes

1 Pour le texte original et les amendements du Sénat, voir Background Documents, pp. 116-117.

2 Report of the Nicaragua Canal Commission 1897-1900, par J. G. Walker, Baltimore. 1899. Le Sénat opta pour le Nicaragua le 21 janvier 1899 mais la Chambre des Représentants fit nommer une nouvelle commission, ce qui sauva la route panaméenne.

3 Voir ci-dessus, p. 23, note 1, ainsi que l’annexe III.

4 Lettre du 23 octobre 1901 du Marquis de Lansdowne à Lord Pauncefote : Moore, op. cit., vol. II, pp. 217-218.

5 La Grande-Bretagne reconnut la logique de cette solution, vu que les Etats-Unis obtenaient le droit exclusif de construire et de gérer le canal.

6 L’article III était ainsi libellé : « Les Etats-Unis adoptent, comme base de la neutralisation dudit canal navigable, les règles suivantes, contenues en substance dans la Convention de Constantinople, signée le 28 [29] octobre 1888, pour la libre navigation du canal de Suez, à savoir :
1. L’accès au canal sera libre et ouvert aux navires marchands et aux navires de guerre de toutes les nations observant les présentes règles, sur un pied de complète égalité, de manière qu’il n’y ait aucune discrimination au détriment de l’une quelconque de ces nations, ou à ses citoyens ou ressortissants, quant aux conditions ou tarifs des transports ou autres. Lesdites conditions et tarifs de transports doivent être justes et équitables.
2. Le canal ne devra jamais faire l’objet d’un blocus et il ne devra y être exercé aucun droit de guerre, ni commis aucun acte d’hostilité. Il sera loisible, toutefois, aux Etats-Unis, de maintenir sur le canal la police militaire qui pourra être nécessaire à sa défense contre les illégalités et les désordres.
3. Les navires de guerre d’un belligérant ne devront ni se ravitailler ni s’approvisionner dans le canal, si ce n’est dans la mesure du strict nécessaire, et le transit desdits navires à travers le canal devra s’effectuer dans le plus bref délai possible, conformément aux règlements en vigueur, et seulement avec les arrêts imposés par les nécessités du service.
Les prises seront à tous égards assujetties aux mêmes règlements que les navires de guerre des belligérants.
4. Aucun belligérant ne devra embarquer ni débarquer des troupes, des munitions de guerre ou du matériel de guerre dans le canal, sauf le cas d’obstruction accidentelle au transit et, dans ce cas, le transit devra être repris le plus promptement possible.
5. Les dispositions du présent article s’appliqueront aux eaux limitrophes du canal, dans un rayon de trois milles marins de chacune de ses extrémités. Les navires de guerre d’un belligérant ne séjourneront pas dans ces eaux plus de vingt-quatre heures à la fois, sauf le cas de détresse, et dans ce cas ils en repartiront le plus tôt possible ; toutefois, un navire de guerre appartenant à l’un des belligérants ne partira pas moins de vingt-quatre heures après le départ d’un navire de guerre de l’autre belligérant.
6. L’outillage, les installations, les bâtiments et tous les ouvrages nécessaires pour la construction, l’entretien et le fonctionnement du canal seront considérés comme faisant partie dudit canal, suivant le présent traité, et jouiront en temps de guerre, comme en temps de paix, d’une immunité complète de la part des belligérants, de toute attaque et de tout dommage, ainsi que de tout acte susceptible d’en diminuer l’utilité en tant que faisant partie du canal. »

7 Lopez Guevara, C., “Sobre el problema del Canal”, Lex, Revista del Colegio Nacional de Abogados, Panama, 1975, n° 1, p. 54 ; id., Un Canal sin Zona del Canal. Reflexiones en torno a las negociaciones que celebran Panamá y los Estados Unidos para estructurar el régimen del canal de Panamá en armonía con la carta de la Naciones Unidas, Panama, 1974, p. 28.

8 Missive du 18 juillet 1911 de l’Ambassadeur britannique Brice au Secrétaire d’Etat Knox Hackworth, op. cit., vol. II, p. 791.

9 Sur l’ensemble de la question, voir : Arias, op. cit., pp. 130-143 ; Consentini, F., « Traités et conventions de la “zone du canal” de Panama », extrait de la Revue Internationale française du Droit des Gens, 1939-1940, nos 1-2, Paris, 1940, p. 15 ; Davis, G., “Fortifications of the Panama Canal”, AJ1L, vol3, 1909, p. 900 ; Hains, P., “Neutralization of the Panama Canal”, AJIL, vol. 3, 1909, pp. 354-394 ; Lafeber, op. cit., p. 18 ; Olney, R., “Fortification of the Panama Canal”, AJIL, vol. 5, 1911, pp. 298 et ss ; Wambaugh, E., “The Right to Fortify the Panama Canal”, AJIL, vol. 5, 1911, pp. 615-619.

10 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 119-124.

11 Le passage pertinent de ce mémorandum a la teneur suivante : “The various points connected with the defence of the canal may conveniently be considered together. In the present draft the Senate amendment has been dropped, which left the United States at liberty to apply such measures as might be found ‘necessary to take for securing by its own forces the defence of the United States.’ On the other hand, the words ‘in time of war as in time of peace’ are omitted from Rule 1, and there is no stipulation, as originally in Rule 7, prohibiting the erection of fortifications commanding the canal or the waters adjacent.
I do not fail to observe the important difference between the question as now presented to us and the position which was created by the amendment adopted by the Senate.
In my dispatch I pointed out the dangerous ambiguity of an instrument of which one clause permitted the adoption of defensive measures, while another prohibited the erection of fortifications. It is most important that no doubt should exist as to the intention of the Contracting Parties. As to this, I understand that by the omission of all reference to the matter of defence the United States’ Government desire to reserve the power of taking measures to protect the canal, at any time when the United States may be at war, from destruction or damage at the hands of an enemy or enemies. On the other hand, I conclude that, with the above exception, there is no intention to derogate from the principles of neutrality laid down by the Rules. As to the first of these propositions, I am not prepared to deny that contingencies may arise when not only from a national point of view, but on behalf of the commercial interests of the whole world, it might be of supreme importance to the United States that they should be free to adopt measures for the defence of the canal at a moment when they were themselves engaged in hostilities.
It is also to be borne in mind that, owing to the omission of the words under which this country became jointly bound to defend the neutrality of the canal, and the abrogation of the Clayton-Bulwer treaty, the obligations of Great Britain would be materially diminished
.

12 Huberich, Ch., The Trans-Isthmian Canal. A Study in American Diplomatic History (1825-1904), Austin, 1904, p. 31.

13 Message annuel du 3 décembre 1901 ; pour un extrait, voir Background Documents, p. 126.

14 Message spécial du 4 janvier 1904 du Président Roosevelt : For. Rel., 1903, pp. 260-278.

15 Lettre du 14 novembre 1912 du Secrétaire aux Affaires Etrangères de Grande-Bretagne à l’Ambassadeur à Washington : For. Rel., 1912, pp. 481 et ss, spéc. p. 483.

16 Latane, J., “The Neutralization Features of the Hay-Pauncefote Treaty, American Historical Association, 1902, I, p. 291.

17 Molina, R., La neutralidad en los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1980, pp. 45-46.

18 L’adoption de la route par le Nicaragua, telle qu’envisagée par les projets de lois déposés, aurait constitué une violation du traité Clayton-Bulwer. Un bon aperçu des démarches parfois tortueuses entreprises par le lobby panaméen est fourni par Miner, op. cit., pp. 75 et ss ; voir aussi Fabrega de Ward, M.. Gestación y nacimiento de la via interoceánica a la luz del Congreso norteamericano, Panama, 1978, pp. 19 et ss ; MartinezO., Panama Canal, Londres, New York, Gordon et Cremonesi, 1978, pp. 83 et ss ; Mack, The Land Divided, pp. 417 et ss.

19 Pour la teneur des instructions de Silva, voir Lemaitre, op. cit., p. 683, note 231.

20 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 159-167 ; voir aussi Lemaitre, op. cit., pp. 372 et ss.

21 Lettre du 18 novembre 1902 de Hay à Concha, Background Documents, pp. 191-192.

22 Pour la teneur de cette disposition, voir ci-dessus, note 23 du chapitre I.

23 Sur cette question, voir Adams, R., A History of the Foreign Policy of the United States, New York, 1924, pp. 288 et ss ; Dennis, A., Adventures in American Diplomacy 1896-1906, New York, 1928, pp. 309 et ss. Voir aussi la lettre du 11 novembre 1902 de Concha à Hay, Background Documents, pp. 189-190.

24 Voir en particulier les notes des 26 octobre et 11 novembre 1902, ibid., pp. 186-189.

25 Pour plus de détails, voir Anguizola, The Panama Canal: Isthmian Politicai Instability from 1821 to 1977, pp. 46 et ss ; Lemaitre, op. cit., pp. 384-389 ; Teran, op. cit., pp. 136-137.

26 Voir la note 10 ci-dessus.

27 Pour le texte, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosema (éd.), pp. 151-169.

28 Background Documents, pp. 214 et ss ; Bray, op. cit., pp. 30-31 ; Mack, The Land Divided, pp. 445 et ss ; Teran, op. cit., pp. 173-223.

29 A ce propos, voir For. Rel., 1903, p. 179 ; Lemaitre, op. cit., pp. 390-463.

30 32 Stat. 1302.

31 Rappelons que les conclusions de la Commission du Canal isthmique, présidée par l’ingénieur Walker, étaient favorables à la construction du canal par le Nicaragua : Report of the Isthmian Canal Commission 1899-1901, par J. G . Walker, Washington, 1904, p. 175.

32 Le Président rappela les membres de la Commission Walker, leur demandant un rapport supplémentaire favorisant la route panaméenne : le rapport favorable fut rendu à l’unanimité le 16 janvier 1903 ; voir à ce propos Duval, op. cit., pp. 148 et ss ; The Story of Panama, pp. 165-166.

33 Voir l’extrait d’une lettre du 13 mai 1909 adressée à Bunau-Varilla par le Président de Obaldia reproduit chez Anguizola, G. , Philippe Bunau-Varilla. The Man Behind the Panama Canal, Chicago, 1980, p. 301.

34 Son nom fut livré “al escarnio de los panameños y a la execración de la posteridad” ; Gaceta Oficial du 16 janvier 1927, Panama.

35 Bunau-Varilla, Ph., Panama. Le passé, le présent, l’avenir, Paris, 1892, pp. 22-23.

36 Guerrero, V., Bunau-Varilla y Panamá : motivaciones y balance, Panama, 1972-1973, pp. 63-66.

37 Bunau-Varilla, Ph., Les 19 documents clés du drame de Panama. Adoption, révolution, convention. Supplément au livre : De Panama à Verdun. Mes combats pour la France, Paris, 1937, pp. 20-21 : id., Panama, La création, la destruction, la résurrection, Paris, 1913, p. 239.

38 Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la résurrection, pp. 715-716 ; Guerrero, op. cit. supra., p. 106 ; Harding, E., The Untold Story of Panama, New York, 1959, pp. 15 et 58-60 ; Teran, op. cit., pp. 8-9.

39 Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la résurrection, p. 574.

40 Parmi les auteurs cités en note 1 du chapitre I, voir Lemaitre, op. cit., pp. 467-546 ; Mack, The Land Divided, pp. 453 et ss ; Selser, op. cit., pp. 164 et ss ; Teran, op. cit., pp. 233 et ss ; Uribe, op. cit., pp. 99-144. Voir aussi Castillero, E., El Canal de Panamá, pp. 103 et ss ; Muñoz, P., “Grandeza y desventura del 3 de noviembre de 1903”, El Canal de Panamá : origen, trauma nacional y destino, Jaramillo Levi (éd.), Mexico, 1976, pp. 12-19 ; Soler, R., “La independencia de Panamá de Colombia, Panamá, dependencia y liberación, San José, Costa Rica, 1974, pp. 9-29.

41 L’affirmation du Président Roosevelt qu’il n’y eut aucune complicité des Etats-Unis dans l’élaboration et l’accomplissement du soulèvement ne correspond pas à la réalité ; voir à ce propos la note du 23 décembre 1903 du général colombien Reyes à Hay, For. Rel., 1903, pp. 284-294. Voir aussi Chamberlain, L. Un chapitre de déshonneur national, Londres, 1912, ainsi que l’échange de cables entre Washington et Panama reproduit dans Background Documents, pp. 249-250 : les Etats-Unis demandaient à leur représentant des nouvelles du soulèvement ; la réponse fut qu’il ne s’était pas produit mais était prévu pour la nuit suivante.

42 Le passage pertinent du message, reproduit in For. Rel., 1903, pp. 260-277, avait la teneur suivante : “I have already adverted to the treaty of 1846, by the thirty-fifth article of which the United States secured the right to a free and open transit across the Isthmus of Panama, and to that end agreed to guarantee to New Granada her rights of sovereignty and property over that territory. This article is sometimes discussed as if the latter guarantee constituted its sole object and bound the United States to protect the sovereignty of New Granada against domestic revolution. Nothing, however, could be more erroneous than this supposition. That our wise and patriotic ancestors, with all their dread of entangling alliances, would have entered into a treaty with New Granada solely or even primarily for the purpose of enabling that remnant of the original Republic of Colombia, then resolved into the States of New Granada, Venezuela, and Ecuador, to continue from Bogotá to rule over the Isthmus of Panama, is a conception that would in itself be incredible, even if the contrary did not clearly appear. It is true that since the treaty was made the United States has again and again been obliged forcibly to intervene for the preservation of order and the maintenance of an open transit, and that this intervention has usually operated to the advantage of the titular Government of Colombia, but it is equally true that the United States in intervening, with or without Colombia’s consent, for the protection of the transit, has disclaimed any duty to defend the Colombian Government against domestic insurrection or against the erection of an independant government on the Isthmus of Panama. The attacks against which the United States engaged to protect New Granadian sovereignty were those of foreign powers; but this engagement was only a means to the accomplishment of a yet more important end. The great design of the article was to assure the dedication of the Isthmus to the purposes of free and unobstructed interoceanic transit, the consummation of which would be found in an interoceanic canal. To the accomplishment of this object the Government of the United States had for years directed its diplomacy. It occupied a place in the instructions to our delegates to the Panama Congress during the Administration of John Quincy Adams. It formed the subject of a resolution of the Senate in 1835, and of the House of Representatives in 1839. In 1846 its importance has become still more apparent by reason of the Mexican war. If the treaty of 1846 did not in terms bind New Granada to grant reasonable concessions for the construction of means of interoceanic communication, it was only because it was not imagined that such concessions would ever be withheld. As it was expressly agreed that the United States, in consideration of its onerous guarantee of new Granadian sovereignty, should possess the right of free and open transit on any modes of communication that might be constructed, the obvious intent of the treaty rendered it unnecessary, if not superfluous, in terms to stipulate that permission for the construction of such modes of communication should not be denied.

43 Pour le texte du mémorandum, voir Miner, op. cit., Appendix D, pp. 427-432.

44 Voir aussi la note du 5 janvier 1904 adressée par le Secrétaire d’Etat Hay au général Reyes, Ministre de Colombie, For. Rel., 1903, pp. 294-306.

45 Voir le message du Président Polk accompagnant le traité de 1846 : The Story of Panama, pp. 114-115.

46 Note du 6 janvier 1904 du général Reyes au Secrétaire d’Etat Hay, For. Rel., 1903, pp. 306-309.

47 Voir à ce propos Bray, op. cit., pp. 45-46 ; Lafeber, op. cit., pp. 33-34.

48 Message du 4 janvier 1904 précité : For. Rel., 1903, pp. 260-278 ; voir aussi Miner, op. cit., Appendix I, pp. 508-509.

49 Lettre du 2 août 1902, citée par Duval, op. cit., p. 183.

50 Message du 4 janvier 1904 : “Long acknowledged to be essential to our commercial development, it [an interoceanic canal] has become, as the result of the recent extension of our territorial dominion, more than ever essential to our national self-defense. Voir aussi Sprout, H. et M., Toward a New Order of Sea Power. American Naval Policy and the World Scene, 1918-1922, 2e éd., Princeton, Princeton University Press, 1943, pp. 23-24 et 28. Voir surtout les propos de McKean, J. S., The Strategic Value of the Panama Canal, Naval War College, Extension, Washington, DC, 1914, p. 8 : “ ... while the value of the canal to commercial strategy, which is appreciated by all, is immense, its value to naval strategy is beyond calculation. In a few words, the Panama Canal is a commercial convenience, but is also a naval necessity.
To sum up: The Panama Canal, by transferring vessels from one ocean to the other within from 8 to 10 hours, furnishes the only means yet discovered to advance a ship, man-of-war or merchant, toward her destination – a fight or a market – at the rate of 1,000 miles per hour.
The value of the canal can only be preserved to us and denied to the enemy – to whom it would be equally great – by so defending the canal and our absolutely necessary naval bases in the Atlantic that the fleet will be free to seek the enemy fleet wherever it may be. To enable the fleet to so operate it must, when concentrated, be equal to the largest fleet that any
possible enemy may bring across both oceans ; or, should circumstances find the fleet divided, that part in the Atlantic should be at least equal to the fleet of the most probable enemy in the Atlantic, while that part in the Pacific should be at least equal to the fleet of the most probable enemy in that ocean.

51 En sus des auteurs cités ci-dessus en note 40, voir Adams, op. cit. sous note 22, p. 290 ; Bray, op. cit., p. 31 ; Hill, H., Roosevelt and the Caribbean, Chicago, 1927, pp. 30-68 ; Mathews, J., American Foreign Relations. Conduct and Policies, 2e éd., New York, 1938, p. 126.

52 La reconnaissance aurait eut lieu 1 jour, 17 heures et 41 minutes après la déclaration d’indépendance : The Story of Panama, p. 84.

53 Bunau-Varilla estimait que seule une personne expérimentée serait à même de mener à chef les délicates négociations avec Washington : Duval, op. cit., p. 308 et Miner, op. cit., p. 374.

54 Voir Background Documents, pp. 253 et ss ; Bunau-Varilla, Panama. La création, la destruction, la résurrection, pp. 432, 467, 479, 481 ; Panama. Sovereignty for a Land Divided, Epica Task Force, Washington, DC, 1976, pp. 19-22.

55 Bunau-Varilla, ibid., p. 492 ; la nature de ces modifications n’est cependant pas connue.

56 Ibid., p. 427.

57 Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949, vol. 10, pp. 663-672 et ci-dessous, annexe IV.

58 Pour une analyse des circonstances des négociations et de la conclusion du traité, voir Dealey, J., Foreign Policies of the United States. Their Bases and Development, Bostor, 1926, pp. 234 et ss ; Dennis, op. cit. sous note 22, pp. 323 et ss ; Fabrega de Ward, op. cit. en note 18, pp. 118 et ss ; Hill, Ch., Leading American Treaties, New York, 1931, pp. 347 et ss ; Latane et Wainhouse, op. cit. sous note 53 du Chap. i, pp. 517-542 ; Sears, op. cit. sous note 53 du Chap. i, pp. 462 et ss ; Selser, op. cit., pp. 211 et ss ; Teran, op. cit., pp. 389-457.

59 Castillero Pimentel, E., “Cómo Ilegaron los Estados Unidos al istmo de Panamá, Una explosión en América : el canal de Panamá, Jaramillo Levi (éd.), Mexico, 1976, p. 80.

60 Bunau-Varilla, op. cit., pp. 493 et 548.

61 Le Sénateur Morgan, farouche partisan du Nicaragua, avait présenté plus de 60 amendements au traité Hay-Herrán pour le faire échouer.

62 Anguizola, Philippe Bunau-Varilla. The Man Behind the Panama Canal, Chicago, 1980, p. 267 ; Duval, op. cit., p. 396 ; Lemaitre, op. cit., pp. 587-599.

63 Voir “Relaciones diplomaticas y consulares entre Panamá y los Estados Unidos de America, Revista Lotería, supplément spécial, vol. 2, Panama, février 1966, pp. 16, 127-128, 153, 276 ; Lemaitre, op. cit., pp. 603-610 ; Luna Herrera, L., The Panama Canal. An Exercice in International Relations, Tampere Peace Research Institute, Tampere, 1978, p. 11.

64 For. Rel., 1904, pp. 613 et ss, spéc. p. 614 ; un autre chef d’œuvre d’interprétation est fourni par le mémorandum du Département d’Etat du 4 avril 1912, ibid., 1912, pp. 1221-1233.

65 Lettre du 19 avril 1916 du Gouverneur Goethals, For. Rel., 1916, p. 949 ; voir aussi For. Rel., 1925, vol. II, p. 654.

66 Voir le mémorandum du 27 juillet 1904 de Arias, For. Rel., 1904, pp. 591-593 et la lettre du 11 août 1904 de de Obaldia à Hay, ibid., pp. 598-607 ; voir aussi Hoyt, E., National Policy and International Law. Case Studies from American Canal Policy, Denver, 1966-1967, pp. 39 et ss et McCain, op. cit., pp. 23 et ss.

67 Taft Agreement du 3 décembre 1904 : Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States of America 1776-1949, vol. 10, pp. 684-695.

68 For. Rel., 1923, vol. II, pp. 638 et ss ; Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 799-801. Il était entendu que cet accord n’était valable que pour la durée de construction du canal : Anguizola, The Panama Canal: Isthmian Political Instability From 1821 to 1977, p. 51 ; Castillero, E., El Canal de Panamá, pp. 116-117.

69 For. Rel, 1924, vol. II, pp. 521-537. Les pourparlers échouèrent du fait que le Panama désirait restreindre les avantages accordés en 1903 aux Etats-Unis, tandis que ces derniers souhaitaient inclure dans la Zone une partie de la ville de Colon.

70 Pour le texte, voir For. Rel., 1926, vol. II, pp. 833-849.

71 Le traité établissait le monopole des Etats-Unis en matière d’installation et de gestion des téléphones et télégraphes le long des routes à construire sur tout le territoire panaméen ; les Etats-Unis avaient le droit d’exiger du Panama la fermeture de toute installation ou station de radio qui serait préjudiciable au bon fonctionnement des opérations du canal ; ils avaient en outre le droit d’établir et de faire fonctionner les stations radiophoniques de leur choix sur tout le territoire de la République.

72 For. Rel., 1927, vol. III, pp. 487-488 ; Cosentini, op. cit. sous note 9, pp. 17-34 ; Liss, op. cit., p. 34.

73 Pour une analyse générale du traité, voir Alfaro, R., Historia documentada de las negociaciones para la celebración del Tratado de 1926, Panama, 1972 et Velarde, F., Análisis del nuevo tratado, Panama, 1927.

74 Pour le texte, voir Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 806-808.

75 Recueil des Traités de la Société des Nations, vol. 200, pp. 17-33.

76 Ibid., pp. 57-59.

77 L’annuité était libellée en dollars-or et les Etats-Unis la versaient en dollars-papier, ce qui prétéritait le Panama, vu que le dollar avait été dévalué de 59 % ; voir Gandasegui, M., “La concentración del poder económico en Panamá, Panamá, dependencia y liberación, San José, Costa Rica, 1974, p. 110 ; voir aussi Alfaro, R., El pago de la anualidad del Canal en dólares desvalorizados, Anuario de Derecho, 1956-1957, n° 2, pp. 193-202.

78 Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 243, n° 3454, p. 258.

79 Pour une analyse du traité, voir Doc. on Am. For. Rel., 1955, pp. 368-374 et Fenwick, Ch., “The Treaty of 1955 Between the United States and Panama”, AJIL, vol. 49, 1955, pp. 543-547.

80 L’augmentation semble substantielle ; toutefois, le Panama dut s’engager à réduire de 75 % l’impôt frappant l’importation de boissons alcoolisées du Panama vers la Zone, de sorte que le Panama ne retira aucun bénéfice de l’opération ; voir “Nuestra lucha por la Soberanía, Revista Lotería, nos 266-267, Panama, 1978, p. 41 ; Castillero, E., El Canal de Panamá, p. 171.

81 Cf. l’échange de protestations rapporté dans Doc. on Am. For. Rel., 1959, pp. 511-514.

82 Doc. on Am. For. Rel., 1964, pp. 301-302 ; Baxter, R. et Carrol, D., The Panama Canal, The Hamarskjöld Forums, New York, 1964 ; Lafeber, op. cit., pp. 140 et ss. ; Zuñiga, J., Los proyectos de tratado de 1967 entre Panamá y los Estados Unidos. Administración y defensa. Analisis historico-juridico, Panama, 1976, pp. 62-71 ; “Testimonios officiales sobre la agresión sufrida por Panamá en enero de 1964, Panamá, dependencia y liberación, San José, Costa Rica, 1974, pp. 195-239.

83 Déclarations du 18 décembre 1964 et du 23 janvier 1964 du Président Johnson : Doc. on Am. For. Rel., 1964, pp. 303 et 312.

84 Communiqué du 24 septembre 1965 du Président Johnson, Doc. on Am. For. Rel., 1965, pp. 303-305.

85 Note du 5 janvier 1904 du Secrétaire d’Etat Hay au général Reyes : For. Rel., 1903, pp. 294-306.

86 Cette interprétation fut soutenue par le Président Roosevelt dans son message spécial du 4 janvier 1904 : For. Rel., 1903, pp. 260-278.

87 Umaña de Brigard, J., El estatuto jurídico del Canal de Panamá, thèse, Bogota, 1942, p. 24.

88 A ce sujet, voir Hoyt, op. cit. sous note 66. pp. 27 et ss.

89 En ce sens, Beck, W., Der Panamakanal und die internationale Schiffahrt. Eine völkerrechtliche Studie, thèse, Stuttgart, 1911, p. 49.

90 Voir Baxter, R., The Law of International Waterways, Cambridge, Harvard University Press, 1964, pp. 71 et ss ; Benedetti, E., “El problema de la Soberanía en la Zona del Canal, Tres Ensayos sobre el canal de Panamá, Panama, 1965, pp. 5 et ss ; Castillero Pimentel, E., La soberanía de la República de Panamá en la Zona del Canal, El Canal de Panamá : origen, trauma nacional y destino, Jaramillo Levi (éd.), Mexico, 1976, pp. 20-25 ; Hanrahan, D., “Legal Aspects of the Panama Canal Zone in Perspective, Boston University Law Review, vol. XLV, 1965, pp. 64-87 ; Mensbrugghe, Les canaux et détroits dans le droit de la mer actuel, p. 210 ; Fabrega, O., “La cuestión de soberanía en la Zona del Canal, Anuario de Derecho, 1956-1957, n° 2, pp. 205-224 ; Berrios Herrera, J., op. cit., pp. 69-185 ; Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, pp. 45 et ss ; Simpson, M., “Panama: The Proposed Transfer of the Canal and Canal Zone by Treaty, Georgia Journal of International and Comparative Law, vol. 5, 1975, pp. 195-215.

91 Voir par exemple Quintero, G, “La llamada neutralidad del canal de Panamá, Una explosión en América : el canal de Panamá, Jaramillo Levi (éd.), Mexico, 1976, pp. 155-156.

92 Une troisième possibilité dont nous ferons abstraction consisterait à placer la sécurité du canal sous la seule responsabilité du souverain.

93 Woolsey, T., “Suez and Panama – A Parallel”, American Historical Association, 1902, I, p. 308.

94 Voir en particulier Mahan, A., The Panama Canal and Sea Power in the Pacific: An Original Study in Naval Strategy, Albuquerque, 1977.

95 “Defensa y neutralidad del canal de Panamá, Revista Lotería, n° 196, Panama, 1972 ; Illueca, J., “Informe sobre las negociaciones actuales con los Estados Unidos”, Revista Jurídica Panameña, n° 1, janvier-avril 1973, pp. 99-115 ; Pedreschi, C., Canal propio vs. canal ajeno, 2e éd., Panama, 1976, pp. 30 et ss.

96 Castillero, E., El Canal de Panama, p. 82 ; Quintero, La llamada neutralidad del Canal, pp. 155-156 ; Berrios Herrera, op. cit., p. 216.

97 Article III, règle 2, in fine ; voir ci-dessus, note 6.

98 Voir ci-dessus, note 10.

99 Contra : Lopez Guevara, C., “Panamá tiene derecho a denunciar la convención del canal ístmico de 1903 por violación a la misma por parte de los Estados Unidos, Revista Lotería, n° 196, Panama, 1972, pp. 97-117.

100 Lopez Guevara, dans l’ouvrage précité, mentionne plusieurs définitions des fortifications qui, toutes, incluent la défense contre un ennemi comme fonction des fortifications.

101 Voir ci-dessus, note 30.

102 “Los problemas concernientes a la defensa y neutralidad del canal de Panamá, Ministerio de Relaciones Exteriores, Departamento de Información, Panamá, 1972, Revista Lotería, n° 196, Panama, 1972, p. 10.

103 Voir ci-dessus, note 70.

104 Alfaro, O., El canal de Panamá en las guerras futuras, 2e éd., Guayaquil, 1930, pp. 10 et ss ; Lafeber, op. cit., p. 75 ; McCain, op. cit., pp. 225 et ss.

105 Voir ci-dessus, note 75.

106 Cet article avait la teneur suivante : “In case of an international conflagration or the existence of any threat of aggression which would endanger the security of the Republic of Panama or the neutrality or security of the Panama Canal, the Governments of the United States of America and the Republic of Panama will take such measures of prevention and defense as they may consider necessary for the protection of their common interests. Any measures, in safeguarding such interests, which it shall appear essential to one Government to take, and which may affect the territory under the jurisdiction of the other Government, will be the subject of consultation between the two Governments.”

107 Voir Consuegra, H., Proyecciones jurìdico-politìco de los tratados Torrijos-Carter, Panama, 1979, p. 29 ; Ryan, op. cit., pp. 25-26 ; Zuñiga, C., “El tratado general de 1936, la neutralización y sus proyectos, Revista Tareas, n° 27, Panama, 1974, pp. 21-44, spéc. pp. 35-38. Voir aussi Werchan, P., “Die Panamakanalverträge von 1977 aus der Sicht des Völkerrechts, Asien – Afrika – Lateinamerika, 1982, vol. 10, pp. 307-316, spéc. p. 309.

108 Voir Cosentini, op. cit., pp. 34-39.

109 Voir ci-dessus, note 76.

110 Voir le projet d’accord du 3 juillet 1940 : For. Rel., 1940, vol. V, pp. 1073 et ss.

111 Voir la lettre du 9 décembre 1940 de l’Ambassadeur à Panama Dawson au Secrétaire d’Etat Hull : For. Rel., 1940, vol. V, pp. 1083-1085.

112 Ibid., p. 1086 et For. Rel., 1941, vol. VII, p. 414.

113 Doc. on Am. For. Rel., 1940-1941, pp. 140-141.

114 For. Rel., 1941, vol. VII, pp. 427-429.

115 Pour le texte, voir EAS, n° 359. Cet accord était accompagné d’un autre accord du même jour en 12 points résumant les concessions de caractère essentiellement économique que les Etats-Unis s’engageaient à accorder au Panama : Recueil des Traités des Nations Unies, vol. 124, n° 422, p. 232 ; ajoutons que la conclusion de l’accord fut facilitée par l’arrivée au pouvoir de de la Guardia, le 1er  octobre 1941.

116 Pour une analyse de l’accord, voir Wright, A., “Defense Sites Negotiations Between the United States and Panama 1936-1948, Department of State Bulletin, vol. 27, 1952, pp. 212-219 ; voir aussi Lafeber, op. cit., pp. 87-88 et surtout Fonseca Fong, P., La diplomacia panameña durante la Segunda Guerra Mundial, Panama, 1975, pp. 324-442.

117 For. Rel., 1945, vol. IX, pp. 1236-1237.

118 Department of State Bulletin, vol. 15, 1946, p. 551 : déclaration commune du 12 septembre 1946 du Panama et des Etats-Unis.

119 Les Etats-Unis estimaient que le traité de 1936 obligeait le Panama à conclure un nouvel accord : For. Rel., 1947, vol. VIII, pp. 881 et ss.

120 Pour le texte, voir For. Rel., 1947, vol. VIII, pp. 932-941.

121 Doc. on Am. For. Rel, 1947, vol. IX, pp. 557-558 ; Lafeber, op. cit., p. 101 ; Ryan, op. cit., p. 34.

122 Doc. on Am. For. Rel., 1948, vol. X, pp. 538-539.

123 Voir ci-dessus, note 78.

124 A ce propos, voir Arias, op. cit., p. 123.

125 Voir ci-dessus, note 6.

126 De cet avis, Arias, op. cit., p. 114.

127 Voir en particulier Davis, op. cit. sous note 9, pp. 894-895 et Olney, op. cit. sous note 9, p. 311 ; voir aussi Mensbrugghe, op. cit. sous note 90, p. 207.

128 Le Sénat se réunit en session exécutive pour examiner le traité ; cette information est rapportée dans la note suivante.

129 Lettre du 14 novembre 1912 du Ministère britannique des Affaires étrangères, transmise par l’Ambassadeur à Washington au Secrétaire d’Etat, le 9 décembre 1912 : For. Rel., 1912, p. 486.

130 Fischer, G., « Les relations entre les Etats-Unis et la République de Panama », AFDI, 1955, pp. 85-98, spéc. p. 88 ; Siegfried, A., « Les canaux internationaux et les grandes routes maritimes mondiales », RCADI 1949 (I), vol. 74, pp. 5-72, spéc. pp. 59-60.

131 Sur ce parallélisme, voir Woolsey, op. cit. sous note 93, p. 309.

132 Contra : Bourquin, M., « L’organisation internationale des voies de communication », RCADI, 1924 (IV), vol. 5, pp. 163-210, spéc. p. 172 ; voir l’avis plus nuancé de Dupuis, Ch., « Liberté des voies de communication. Relations internationales », RCADI 1924 (I), vol. 2, pp. 129-444, spéc. pp. 212 et 217.

133 A ce propos, voir Beck, op. cit. sous note 89, pp. 31-32.

134 73 Stat. 560.

135 Pour plus de détails, voir le mémorandum du Président Taft accompagnant le Panama Canal Act: Background Documents, pp. 607-611.

136 Voir la lettre du 8 juillet 1912 du Chargé d’affaires britannique au Secrétaire d’Etat, For. Rel., 1912, pp. 469-470 ; voir aussi Oppenheim, L., The Panama Canal Conflict Between Great Britain and the United States of America. A Study, Londres, Cambridge University Press, 1913 ; Sears, L., A History of American Foreign Relations, 3e éd., New York, 1938, pp. 508 et ss.

137 For. Rel., 1914, pp. 317 et ss ; Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 772-774.

138 Sur l’attitude de la Grande-Bretagne à ce propos, voir Whiteman, M., Digest of International Law, vol. III, Washington, DC, 1964, p. 1194.

139 Pour le texte du traité, voir For. Rel., 1909, pp. 223-233.

140 Sur les motifs du refus, voir For. Rel., 1910, pp. 361-408.

141 Lettre du 20 février 1909 du Secrétaire d’Etat Bacon à l’Ambassadeur britannique : Hackworth, op. cit., vol. II, pp. 777-778.

142 Pour le texte, voir Bevans, Treaties and Other International Agreements of the United States 1776-1949, vol. 6, pp. 900-903.

143 Voir la lettre du 27 septembre 1921 du Ministre colombien Urueta au Secrétaire d’Etat Hughes, Background Documents, pp. 687-688 ; pour la version originale du traité, voir ibid., pp. 669-671.

144 Voir en particulier Cahier, Ph., « Le problème des effets des traités à l’égard des Etats tiers », RCADI 1974 (III), vol. 143, pp. 591-735 ; Jimenez de Arechaoa, E., “Treaty Stipulations in Favor of Third States, AJIL, vol. 50, 1956, pp. 338-357 ; Roucounas, E., « Le traité et les Etats tiers », Revue hellénique de droit international, 1964, pp. 299-365 ; Roxburgh, R., International Conventions and Third States, Londres, 1917 ; Smets, P., Les effets des traités internationaux à l’égard des Etats tiers, Paris, Institut de Hautes Etudes Internationales, 1965-1966 ; Klein, E., Statusverträge im Völkerrecht. Rechtsfragen territorialer Sonderregime, Berlin, Heidelberg, New York, 1980.

145 Crusen, G., « Les servitudes internationales », RCADI 1928 (II), vol. 22, pp. 5-79 ; McNair, A., “So-Called State Servitudes, BYBIL, vol. VI, 1925, pp. 111-127 ; Reid, D., « Les servitudes internationales », RCADI 1933 (III), vol. 45, pp. 5-73. Pour un examen de l’application de la notion de servitude à la liberté de transit, voir Mensbrugghe, Les garanties de la liberté de navigation dans le canal de Suez, Paris, LGDJ, 1964, pp. 322 et ss.

146 Voir la sentence de la Cour permanente d’Arbitrage rendue le 7 septembre 1910 dans l’affaire des Pêcheries de l’Atlantique Nord ; voir aussi les arrêts de la CPJI dans l’affaire du Wimbledon et dans celles des Zones franches.

147 Dahm, G., Völkerrecht, vol. I, Stuttgart, 1958, pp. 696-697 ; Obieta, J., The International Status of the Suez Canal, 2e éd., La Haye, 1970, p. 77 ; Mensbrugghe, op. cit. sous note 145, pp. 318 et ss ; Reid, op. cit. sous note 145, pp. 56 et ss.

148 Voir surtout Cahier, op. cit. sous note 144, pp. 660 et ss.

149 Voir en particulier Baxter, The Law of International Waterways, pp. 181-185 et McNair, op. cit. sous note 145, pp. 122-123 et 126.

150 CPJI, Série A, N° 1, p. 28.

151 De Visscher, P., « Les aspects juridiques fondamentaux de la question de Suez », RGDIP, vol. 52, 1958, pp. 400-443, spéc. p. 405.

152 L’analogie entre la servitude et la dédication fut notamment relevée par Cahier, op. cit. sous note 144, p. 675, note 63 et par Fischer, Les Etats-Unis et le canal de Panama, p. 178.

153 Dictionnaire de la terminologie du droit international, p. 584.

154 Pour un aperçu, voir Baxter, The Law of International Waterways, pp. 178-180.

155 CPJI, Série A/B, N° 46, pp. 147-148.

156 Par avantage, nous entendons un intérêt accordé à bien plaire et dont le tiers ne peut se prévaloir.

157 Précisons toutefois que l’existence d’une clause d’accession n’exclut pas l’octroi de droits à des tiers.

158 Outre les références déjà citées, voir aussi For. Rel., 1881, pp. 537, 549, 554-559, 563-569 et For. Rel, 1882, pp. 283, 302 et 305.

159 His Majesty’s Government were prepared to accept this amendment, which seemed to us equally efficacious for the purpose which we had in view, namely, that of insuring that Great Britain should not be placed in a less advantageous position than other powers, while they stopped short of conferring upon other nations a contractual right to the use of the canal.” Lettre du 23 octobre 1901 de Lord Lansdowne à Lord Pauncefote, Background Documents, p. 125.

160 Lettre du Secrétaire d’Etat Hughes au Président Harding, Hackworth, op. cit., vol. V, 1943, pp. 221-222 ; mémorandum d’une conversation du 17 octobre 1921 entre le Secrétaire d’Etat Hughes et l’Ambassadeur britannique Geddes, For. Rel., 1921, vol. II, p. 131.

161 Déclaration du Secrétaire d’Etat Dulles : Whiteman, Digest of International Law, vol. III, Washington, DC, 1964, p. 1150.

162 En ce sens, Beck, op. cit., pp. 40, 41 et 49 ; Dahm, op. cit., pp. 696-697 ; Müller-Heymer, P., Der Panamakanal in der Politik der Vereinigten Staaten, thèse, Würzburg, 1909, pp. 20-21 ; Oppenheim/Lauterpacht, op. cit., p. 832 ; Rousseau, Ch., Droit international public, tome I, Introduction et sources, Paris, Sirey, 1970, pp. 190-192 ; Whiteman, op. cit., vol. III, pp. 1235-1236.

163 Telle est l’opinion de Cahier, op. cit. sous note 144, p. 695 ; voir aussi Jimenez de Arechaga, op. cit., p. 350 et Arias, op. cit., p. 145.

164 On a parfois objecté que la position des Etats-Unis fut contradictoire dans le passé du fait qu’ils revendiquèrent un droit de transit à travers le canal de Suez alors qu’ils ne sont pas partie à la Convention de Constantinople de 1888 ; ils ne pourraient nier aux Etats tiers un droit de transit par le canal de Panama, alors qu’ils réclament à leur profit le bénéfice d’un droit semblable à Suez. Le régime juridique des deux canaux étant différent, rien n’empêchait théoriquement les Etats-Unis de soutenir une interprétation déterminée de la Convention de Constantinople – interprétation à laquelle pouvaient s’opposer les autres Etats – et d’adopter une ligne de conduite différente au regard du canal de Panama régi par un autre traité ; sur ce problème, voir Baxter, The Law of International Waterways, pp. 176-177 ; Hackworth, op. cit., vol. II, p. 824 ; Whiteman, op. cit., vol. III, p. 1102.

165 Mémorandum d’une conversation du 17 octobre 1921, For. Rel., 1921, vol. II, p. 131.

166 En 1913, la Grande-Bretagne fit valoir qu’elle n’était pas obligée d’attendre que les droits de péage fussent effectivement perçus sur ses navires pour être habilitée à soulever l’illégalité du Panama Canal Act de 1912 ; cet exemple montre que la violation du traité existe avant la survenance d’un préjudice, mais ne permet pas de conclure que la Grande-Bretagne aurait le droit de se plaindre d’une violation n’affectant pas ses propres navires ; voir la lettre du 27 février 1913 de l’Ambassadeur britannique au Secrétaire d’Etat, Background Documents, p. 629. Sur cette question, voir aussi Ago, R., « Sixième rapport sur la responsabilité des Etats », Annuaire de la Commission du Droit international, 1977, vol. II, lre partie, New York, Nations Unies, 1978, pp. 17-18.

167 Voir, par exemple, l’avis de la Commission internationale de juristes constituée en 1920 par le Conseil de la Société des Nations au sujet de la neutralisation des îles d’Aland : Journal officiel de la Société des Nations, supplément spécial n° 3, octobre 1920, pp. 18-19.

168 Voir ci-dessus, note 159.

169 Sur cette question, voir Cahier, op. cit. sous note 144, pp. 631 et ss.

170 Conférence des Nations Unies sur le droit des traités, première session, Vienne, 24 mars- 24 mai 1968, Documents officiels, Comptes rendus analytiques des séances plénières et des séances de la Commission plénière, New York, 1969, p. 209, n° 21.

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