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Le régime de neutralité du canal de Panama

 | 
Richard Perruchoud

Partie I. L'ancien régime

Chapitre premier. La neutralité de l’isthme de Panama

Texte intégral

I. La naissance d’une alliance

A. Le panorama politique

  • 1 Sur l’historique du problème, voir : Aristizabal Llano, N., Dos tesis y un Canal, thèse, Bogota, 19 (...)
  • 2 Le roi Ferdinand ordonna la construction de la route qui fut achevée en 1519. Le creusement d’un ca (...)
  • 3 Burton, T., Clay Henry. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VI, New York, 1 (...)
  • 4 Pour le texte intégral, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosemena, D. (éd. (...)

1Le creusement d’un canal reliant les océans Atlantique et Pacifique suscita maints enthousiasmes et se solda par autant de déboires au cours des siècles1 ; les conquérants espagnols l’envisagèrent en un premier temps, puis se limitèrent à la construction d’une route à travers l’isthme de Panama2. II fallut attendre le premier congrès amphictyonique de 1826 réuni à Panama pour que l’hypothèse d’une voie artificielle fût reprise en considération. A cette date, le Secrétaire d’Etat Clay délivra à ses deux délégués, dont l’un mourut en route et l’autre arriva après la clôture des travaux3, les instructions suivantes : « si un canal doit être creusé d’un océan à l’autre de façon à permettre le passage des navires, les bénéfices de l’opération ne peuvent être exclusivement accaparés par une seule nation, mais doivent être étendus à tous les Etats du globe contre paiement d’une juste compensation ou de péages raisonnables4. »

2Au milieu du xixe siècle, le déclin de la puissance espagnole et la croissance de l’influence britannique accélérèrent le cours des événements. Afin de bien comprendre le déroulement complexe de l’histoire de cette époque, il est indispensable de connaître au préalable la situation politique de la Nouvelle-Grenade.

  • 5 Lemaitre, op. cit., pp. 49 et ss.

3Lorsque la Nouvelle-Grenade déclara son indépendance en 1819, elle ne fut reconnue par la Grande-Bretagne qu’après avoir souscrit à un traité de commerce accordant d’appréciables avantages économiques à la Couronne ; le traité Gual-Hamilton-Campbell de 1825 réduisait sensiblement les taxes frappant le commerce britannique transitant par l’isthme. Cet accord ne contenait aucune clause relative à la protection de la Nouvelle-Grenade mais, en pratique, la Grande-Bretagne exerçait cette fonction5.

  • 6 Sammartin, G., Tratado conciernente a la neutralidad permanente del Canal y al funcionamiento del C (...)
  • 7 Souza, R., De Leon, C, Victor, H. et Shangmarin, C., Panamá 1903-1970. Nación-imperialismo, fuerzas (...)

4Un premier nuage assombrit l’idylle entre la Grande-Bretagne et la Nouvelle-Grenade en 1836 lorsqu’une décision judiciaire défavorable à un ressortissant de Sa Majesté provoqua l’arrivée d’une escadre britannique à Carthagène. Un second coup lui fut porté en raison des appétits financiers excessifs de la Grande-Bretagne : cette dernière avait fourni des capitaux servant à financer la lutte d’indépendance, mais le taux des prêts était si élevé que la Nouvelle-Grenade avait peine à faire face aux demandes pressantes de remboursement6. Malgré ces démêlés, un projet d’accord fut signé avec Londres en 1841 afin que la Grande-Bretagne assure formellement la protection de l’isthme et du pays tout entier ; le projet demeura à ce stade en raison de l’opposition des Etats-Unis qui y discernaient une atteinte à la doctrine Monroe7.

  • 8 Selzer, G., El rapto de Panamá, pp. 59 - 60.
  • 9 Nos italiques.
  • 10 Voir “Abstracts of Instructions Given by the Granadian Government to Mr. Mosquera, their Chargé d’A (...)
  • 11 Voir Parks, T., Columbia and the United States 1765-1934, Durham, 1935, pp. 185 et 192

5Un sujet de crainte plus sérieux pour Bogota était l’expansionnisme de la Grande-Bretagne en Amérique centrale et dans les Caraïbes : Londres manifestait un intérêt croissant dans la région et, vu son attitude hostile envers la Nouvelle-Grenade, il devenait nécessaire pour cette dernière de se doter d’un nouveau protecteur8. C’est ainsi qu’en 1843 le ministre Mosquera reçut pour instructions d’obtenir des Puissances et non seulement de Londres la garantie de la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme et de la neutralité9 du futur canal afin que la voie d’eau soit toujours ouverte à toutes les nations10. A cette époque, la construction d’un canal avait passé du domaine du rêve à celui du possible ; il fut question à plusieurs reprises d’une garantie de l’ouvrage par l’Europe : il s’agissait d’obtenir une protection des investisseurs potentiels et l’assurance de l’égalité de traitement. A aucun moment il ne fut fait mention de neutralité, avant l’envoi des instructions à Mosquera11 ; on utilisait indifféremment les expressions de garantie, sécurité ou protection. L’emploi du terme neutralité n’a aucune signification particulière et est l’équivalent des qualificatifs précités.

  • 12 Lemaitre, op. cit., p. 49.

6Les Puissances européennes n’ayant pas répondu à la demande, la Nouvelle-Grenade n’eut pas d’autre recours que de se tourner vers les Etats-Unis qui, à l’époque, étaient seuls en mesure de contrecarrer les ambitions de la Grande-Bretagne. Les Etats-Unis possédaient de nombreuses raisons de s’intéresser à l’isthme. Il y avait évidemment l’intérêt commercial : par un traité Gual-Anderson du 13 octobre 1824, les Etats-Unis n’avaient pas été mis au bénéfice des avantages économiques concédés à Londres12 ; les péages levés sur leurs marchandises transitant par l’isthme étaient élevés et les Etats-Unis désiraient leur suppression ; en outre, l’occasion était propice pour les Etats-Unis d’étendre leur sphère d’influence et de mettre un frein à l’expansion britannique dans la région.

7La Nouvelle-Grenade avait une raison supplémentaire de rechercher un protecteur : il s’agissait de préserver la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’ensemble de son territoire, en particulier sur l’isthme de Panama. La menace interne d’une sécession de l’isthme n’était pas moins dangereuse que la menace externe : le traité d’alliance à conclure devait conjurer ces deux dangers.

  • 13 Voir surtout “Relaciones diplomaticas y consulares entre Panamá y los Estados Unidos de America, R (...)
  • 14 Le Panama envisagea aussi de s’unir au Pérou ou au Mexique.
  • 15 Valdes, R., L’indépendance de l’Isthme de Panama. Ses antécédents, ses causes et sa justification, (...)
  • 16 Pour le texte de la loi fondamentale de l’Etat, voir Relaciones diplomáticas y consulares entre Pan (...)
  • 17 Lemaitre, op. cit., pp. 9 et ss et p. 662, note 13.
  • 18 Lettre du 28 janvier 1842 du Secrétaire d’Etat Webster à l’agent spécial du Département de l’Isthme (...)

8Une croyance assez répandue veut que les Etats-Unis, en 1903, créèrent de toutes pièces l’Etat panaméen afin de pouvoir construire le canal. Une telle opinion ne résiste pas à l’examen de l’histoire de l’isthme13. Le Panama possédait un statut spécial sous la Couronne d’Espagne et n’était rattaché à aucune autre colonie ; lorsqu’il déclara son indépendance le 28 novembre 1821, il décida de s’unir à la fédération de la Nouvelle-Grenade en raison de sa faiblesse politique, de sa pauvreté économique et de son incapacité de se défendre14. Cette union ne fut pas goûtée par les habitants de l’isthme qui, le 26 septembre 1830, tentèrent de se séparer de Bogota et auraient même eu l’intention de s’annexer à la Grande-Bretagne15. Sur les instigations de Bolivar, l’isthme demeura dans la fédération. Dix ans plus tard, le 18 novembre 1840, un nouveau soulèvement se produisit et, le 20 mars 1841, l’Etat de l’Isthme fut proclamé16. Le Panama envoya un émissaire à Washington pour examiner la possibilité d’une « neutralisation » de l’isthme sous la garantie des Etats-Unis, de la France et de la Grande-Bretagne : cette demande n’eut pas de suite, vu que le Président des Etats-Unis était absent de la capitale et que l’Etat de l’Isthme décida de renoncer à la séparation après avoir obtenu l’assurance de Bogota que son autonomie au sein de la fédération serait respectée17 ; les Etats-Unis estimèrent en outre qu’ils ne pouvaient donner leur reconnaissance au nouvel Etat en raison du peu de temps écoulé depuis la proclamation d’indépendance18.

  • 19 Miner, op. cit., pp. 33 et ss.

9Ces aspirations à l’indépendance puisaient leur source dans le sentiment des isthmiens de former une entité distincte de la Nouvelle-Grenade. Elles étaient en outre avivées par la crainte que les bénéfices de la construction d’un canal dont on parlait de plus en plus seraient accaparés par le Gouvernement central au lieu d’être distribués aux habitants de l’isthme. Enfin, le Département de Panama était las des promesses d’autonomie non tenues par Bogota et du marasme politique dans lequel était plongée la fédération19.

10Ces tendances sécessionnistes ne manquèrent pas d’alarmer Bogota, consciente de la valeur inestimable de l’isthme au cas où un canal viendrait à être creusé ; pour des raisons de politique interne, il convenait de trouver un allié assez puissant pour préserver l’unité nationale.

  • 20 Sur la nature de la mission de Buchanan, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, p (...)
  • 21 Pour le texte, voir Martens, NRG, 1re série, vol. XIII, pp. 653 et ss.
  • 22 Miner, op. cit., p. 12.

11Poussée par ses difficultés internes et par la menace extérieure, la Nouvelle-Grenade proposa donc à Washington d’accorder le traitement national aux marchandises américaines transportées par l’isthme, contre une garantie des droits de souveraineté et de propriété de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme. L’opération parut avantageuse au chargé d’affaires des Etats-Unis à Bogota, Bidlack, qui, sans attendre d’instructions ou une autorisation de son Gouvernement20, signa le 12 décembre 1846 un traité d’amitié et de commerce avec le ministre des Affaires étrangères, Mallarino21. Cet accord, conclu pour une durée de vingt ans et soumis avec réticence au Sénat américain le 10 février 184722, allait se transformer en maître atout dans le jeu des Etats-Unis et se retourner contre la Nouvelle-Grenade.

B. Le traité Bidlack-Mallarino de 1846

  • 23 Cette disposition avait la teneur suivante : “The Government of New Granada guarantees to the Gover (...)

12Le traité Bidlack-Mallarino fut approuvé par le Sénat le 3 juin 1848 et entra en vigueur le 10 juin de la même année. La disposition-clé, sujette à maintes controverses, en est l’article 35, alinéa 1, par lequel le Gouvernement de la Nouvelle-Grenade garantissait au Gouvernement des Etats-Unis que le droit de passage ou de transit à travers l’isthme de Panama par tout mode de communication existant actuellement ou à construire ultérieurement serait libre et ouvert au Gouvernement et aux citoyens des Etats-Unis. En outre, afin de se garantir mutuellement la jouissance paisible et continue des avantages convenus et comme compensation spéciale pour les avantages accordés aux Etats-Unis, ces derniers garantissaient positivement et efficacement à la Nouvelle-Grenade la neutralité parfaite de l’isthme, de sorte que le libre passage d’un océan à l’autre ne fût pas entravé ou interrompu à l’avenir. En conséquence, les Etats-Unis garantissaient pareillement les droits de souveraineté et de propriété de la Nouvelle-Grenade sur ledit territoire23.

1. La garantie de la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme

13La garantie de la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme fut vivement combattue aux Etats-Unis car elle paraissait contredire la doctrine Monroe. Le Président Polk fit litière de ces objections par les arguments suivants :

  • L’alliance contractée avec la Nouvelle-Grenade a un but essentiellement commercial et non politique ; la sécurité du passage par un futur canal est dans l’intérêt de toutes les nations maritimes. En réalité, l’alliance avait aussi un but politique puisque les Etats-Unis voulaient faire échec à la poussée britannique en Amérique centrale.

  • La garantie est octroyée à un Etat étranger, mais s’applique à un territoire sur lequel les deux partenaires possèdent un intérêt commun. Au demeurant, les intérêts des Etats-Unis sont même plus grands que ceux de la Nouvelle-Grenade.

    • 24 Message du 10 février 1874 : Background Documents Relating to the Panama Canal, Prepared for the Co (...)
    • 25 Message annuel du 6 décembre 1881 du Président Arthur : For. Rel., 1881, p. vi.

    Enfin, la garantie ne s’étend pas à tout le territoire de la Nouvelle-Grenade mais seulement à un de ses départements24. Certes, la garantie ne s’étend pas à la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’ensemble de son territoire ; néanmoins, l’article premier du traité mentionne que régneront entre les deux Etats « une paix parfaite, solide et inviolable et une amitié sincère », ce qui laisse présager une alliance étroite et complète, surtout en cas de guerre défensive. D’ailleurs, en certaines circonstances, les Etats-Unis admirent qu’ils étaient les garants non seulement de la neutralité de l’isthme mais de l’intégrité territoriale de toute la Nouvelle-Grenade25.

14Un premier point à élucider est celui des situations dans lesquelles la garantie doit être mise en œuvre : s’agit-il d’une garantie contre les attaques externes ou aussi contre des troubles internes affectant l’isthme ? Rappelons ici les inquiétudes de la Nouvelle-Grenade au sujet des visées expansionnistes de la Grande-Bretagne et des tendances sécessionnistes du département de l’isthme : la garantie cherchait à écarter ces deux périls. L’article 35 ne fait aucune distinction quant à la nature ou à l’origine de la menace ; nous en concluons que la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme devait être garantie quel que fût le danger.

  • 26 Lettre du 27 mai 1871 du Secrétaire d’Etat Fish au Ministre colombien Perez : Moore, J., A Digest o (...)

15Une deuxième question est celle des modalités de mise en œuvre de la garantie. Les Etats-Unis étaient d’avis que la responsabilité principale du maintien de l’ordre public incombait à la Nouvelle-Grenade, estimant que la garantie devait être mise en œuvre seulement si le souverain était attaqué de l’extérieur et ne pouvait faire face26. Cette interprétation n’est pas en harmonie avec l’article 35 mais permettait le partage des responsabilités suivant : le souverain assurait la sécurité de l’isthme et, en cas de défaillance, le garant apportait son appui grâce à son droit d’intervention. Cette solution rendait en outre possible l’affirmation que le garant était libre de déterminer s’il lui fallait intervenir ou demeurer passif, décision qui pouvait être prise même sans l’accord de la Nouvelle-Grenade ; vu qu’il s’agissait d’une alliance, il était préférable d’agir de concert avec Bogota mais, le cas échéant, l’action individuelle du garant n’était pas expressément interdite par le traité : l’imprécision de l’article 35 sur ce point allait d’ailleurs se révéler décisive au début de ce siècle.

  • 27 Note du 16 octobre 1865 du Ministre colombien Perez, au Ministre résident des Etats-Unis Burton : C (...)
  • 28 Note du 5 novembre 1865 de Burton au Secrétaire d’Etat Seward, ibid., pp. 1161-1165.
  • 29 En ce sens, Parks, op cit., pp. 257 et ss.

16Une troisième question consiste à déterminer si les Etats-Unis possédaient un droit ou un devoir d’intervention. Le traité ne mentionnait pas en toutes lettres que les Etats-Unis devaient user de la force si la Nouvelle-Grenade en faisait la demande. Bogota était d’avis que la garantie était un devoir des Etats-Unis, s’appuyant en cela sur le texte même du traité selon lequel la garantie était une compensation spéciale pour les droits accordés à Washington27. Les Etats-Unis, de leur côté, se montrèrent plus réservés : ils affirmèrent parfois que, si l’isthme était envahi ou se soulevait, ils avaient le devoir d’intervenir, même si l’attaque était d’origine interne et que la liberté de transit n’en souffrait point28 ; le plus souvent, ils s’en tinrent cependant à la position qu’ils ne devaient protéger l’isthme que contre des attaques extérieures : même en cette hypothèse, le recours à la force était un droit conféré aux Etats-Unis. L’article 35 permet les deux interprétations, mais un fait demeure certain : l’intervention ne devait avoir pour but que le maintien ou la restauration de la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme. Même si les Etats-Unis possédaient la faculté du choix des moyens et n’avaient pas un devoir de recourir à la force, leur obligation de garantie subsistait29. Comme nous le verrons, cette question n’a rien perdu de son actualité.

  • 30 Message précité du Président Polk : Background Documents, p. 13.

17La garantie de la souveraineté sur l’isthme avait pour conséquence de faire des Etats-Unis et de la Nouvelle-Grenade des alliés dans toute guerre défensive à laquelle serait mêlée Bogota. Cette alliance militaire était inégale : elle plaçait la Nouvelle-Grenade, ou à tout le moins l’isthme, sous le protectorat des Etats-Unis. Selon le Président Polk, cette alliance était un pis-aller : l’idéal eût été de transformer l’isthme en Etat souverain, perpétuellement neutre ; vu la faiblesse politique, militaire et démographique de l’isthme, une telle solution n’avait pu être adoptée30 ; d’ailleurs, il ne semble pas qu’elle fut même envisagée par les négociateurs. Plus d’un demi-siècle plus tard, la situation générale de l’isthme ne s’était guère modifiée, mais les Etats-Unis n’eurent plus les mêmes doutes au sujet de la viabilité d’un Etat panaméen.

18Cette garantie de la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme n’était que le moyen d’assurer un but, la neutralité de l’isthme, qui n’était lui-même qu’un moyen d’assurer un autre but, la sécurité du transit. Cette subsidiarité de la garantie permettra plus tard à Washington de ne considérer que le but ultime et de faire abstraction de la finalité immédiate de la garantie.

2. La garantie de la neutralité parfaite de l’isthme

19La garantie de la neutralité de l’isthme était une compensation spéciale pour les droits et faveurs obtenus par les Etats-Unis. Son but était d’assurer le libre transit d’un océan à l’autre ; cette sécurité ne couvrait cependant que le commerce des deux Etats que l’on voulait mettre à l’abri des guerres et révolutions si fréquentes dans cette partie de l’hémisphère. Toutefois, la garantie ne porte pas seulement sur le passage lui-même, la route construite par l’Espagne, mais sur l’ensemble du département de Panama. On se rendit compte qu’on ne pouvait artificiellement assurer la sécurité d’une voie de communication en faisant abstraction de son substrat territorial : une aire étendue, aux frontières géographiques et politiques clairement définies, devait être soumise à un régime conventionnel spécial pour atteindre la fin projetée.

  • 31 Instructions du 18 février 1881 du Secrétaire d’Etat Seward à Dichanan : Wharton. op. cit., vol. II (...)

20Même si la garantie portait explicitement sur tout l’isthme, les Etats-Unis n’étaient intéressés que dans le droit de passage : ils en vinrent à prétendre que seule la liberté de transit était garantie et non la neutralité de l’isthme31. Une telle interprétation permettait le déroulement de révolutions ou guerres civiles dans l’isthme, pourvu que les combattants observassent une trêve lors du passage d’un convoi de mules transportant des marchandises américaines. Cette position aboutissait en outre aux conclusions suivantes : les Etats-Unis avaient le droit, ou le devoir, de protéger l’isthme contre des invasions étrangères ; de leur côté, ils étaient en droit d’exiger que la Nouvelle-Grenade maintînt le transit à l’abri de troubles internes : si cette obligation n’était pas remplie, le souverain était en défaut, permettant au garant d’adopter la ligne de conduite de son choix.

  • 32 Marroquin, L., El Canal, Bogota, 1903, p. 42.
  • 33 Lettre du 14 juillet 1860 adressée par le Département d’Etat à Bogota : Protesta de Colombia contra (...)
  • 34 Lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à Lowell : Wharton, op. cit., vol. II, pp.  (...)

21L’article 35 du traité de 1846 n’est pas d’une absolue limpidité dans la délimitation des droits et devoirs des Parties ; de plus, il ne jette aucune lumière sur le sens de la neutralité parfaite de l’isthme. Le traité Bidlack-Mallarino aboutit à la mise en place d’une alliance par laquelle les Etats-Unis accordent leur protection à la Nouvelle-Grenade32 ; les Etats-Unis reconnurent eux-mêmes qu’il s’agissait d’une véritable alliance de protection, una verdadera alianza de protección33. Vu l’inégalité des forces en présence, cette alliance ne constitue en fait qu’un protectorat des Etats-Unis sur l’isthme34. Comment une alliance-protectorat se concilie-t-elle avec la neutralité parfaite de l’isthme ?

  • 35 Voir ci-dessus, p. 6.

22Précisions tout d’abord que la neutralité en question n’est pas parfaite selon les canons de l’époque35. Sans doute voulait-on dire que la neutralité serait absolue ou complète : le qualificatif parfait ne fut pas employé dans son acception juridique.

23Cette neutralité est bilatérale, n’est applicable que dans les relations entre les Etats-Unis et la Nouvelle-Grenade ; les tiers n’en bénéficient pas. Certes, il fut épisodiquement question des intérêts sacrés de la civilisation et des avantages du commerce international, mais ces préoccupations ne trouvèrent aucune consécration dans le traité.

  • 36 Pour le texte, voir 70 Brit and For State Papers, 1878-1879, pp. 750-751.

24Cette neutralité ne correspond pas aux règles de la neutralité ordinaire telles que nous les avons définies. Si une guerre éclate entre les Parties, l’alliance est rompue et la neutralité disparaît. Si une guerre oppose le souverain à un tiers, la neutralité de l’isthme n’est pas opposable à ce dernier. Enfin, si la Nouvelle-Grenade demeure neutre dans une guerre, elle est habilitée à appliquer les règles de la neutralité ordinaire sur l’ensemble de son territoire, y compris l’isthme. La neutralité de l’isthme n’y fait pas obstacle, comme le démontre l’exemple suivant : le 2 juin 1879, les Etats-Unis de Colombie promulguèrent un décret prohibant le passage de troupes par la voie ferrée, à l’occasion de la guerre entre le Pérou, la Bolivie et le Chili, mais autorisant le transport d’armes et de munitions36 ; les Etats-Unis firent savoir que leur garantie de la neutralité de l’isthme ne fournissait aucune base d’action quant aux mesures prises par Bogota en vertu du droit de la neutralité ; n’étant pas partie au conflit armé, ils devaient s’abstenir de toute intervention, ce d’autant plus que leur propre liberté de manœuvre dans l’isthme n’était pas entravée.

  • 37 Lemaitre, op. cit., p. 54. Les Puissances européennes étaient réticentes à garantir la souveraineté (...)
  • 38 Message cité en note 24 ci-dessus.

25La neutralité parfaite ne correspond pas non plus à une neutralisation en raison de l’absence de garantie multilatérale. La Nouvelle-Grenade aurait voulu une garantie trilatérale des Etats-Unis, de la Grande-Bretagne et de la France, mais ne l’obtint pas37 ; le Président Polk avoua certes qu’une telle garantie était souhaitable38, sans que cette expectative se réalisât. Au lieu d’une garantie multilatérale, nous sommes en présence d’un protectorat par lequel le garant unique possède un droit d’intervention. Même à l’intérieur de ces relations bilatérales, l’isthme n’est pas neutralisé en cas de guerre opposant les Parties.

26La neutralité signifie seulement absence d’hostilités ; deux Etats conviennent qu’une portion de territoire ne pourra être transformée en théâtre d’hostilités qui seraient menées par des insurgés ou par d’autres Etats. Nous rejoignons ici l’idéal inspirant la Befriedung : l’interdiction d’hostilités vise à assurer le libre passage, quoique cette liberté ne soit concédée qu’à deux Etats et garantie par un seul des bénéficiaires. Les altérations de cet idéal sont multiples : absence de garantie multilatérale, absence d’interdiction de fortifications et, surtout, absence d’engagement des contractants eux-mêmes de ne pas transformer l’isthme en théâtre d’hostilités.

  • 39 Voir ci-dessus, note 10.

27La neutralité se résume en la sécurité de l’isthme, sécurité imparfaitement garantie. L’usage du terme trouve son origine dans les instructions adressées en 1843 à Mosquera39 ; nous avons vu que cet emploi n’était pas très heureux : protection ou sécurité eussent parfaitement convenu pour qualifier l’objectif recherché.

28En résumé, l’article 35 du traité de 1846 accorde aux Etats-Unis l’exercice de certains droits de souveraineté sur l’isthme de Panama. Il les autorise à intervenir militairement, si besoin est, contre un agresseur potentiel. Il leur donne un droit de libre transit sur un canal à construire et le pouvoir de garantir la souveraineté de l’Etat territorial. Dès cette date, nous voyons se dessiner les lignes de force de la politique américaine en matière de canal transisthmique : conclusion d’un traité bilatéral par lequel le droit de transit est assuré ; droit de garantie exclusif au bénéfice des Etats-Unis, grâce à la faiblesse politique et militaire de l’interlocuteur ; formulation de droits généraux et généreux au bénéfice des Etats-Unis, de sorte que la pratique subséquente permettra, si nécessaire, d’étendre le champ des avantages concédés.

C. Le fonctionnement de l’alliance

  • 40 Chamberlain, L., Un chapitre de déshonneur national, Londres, 1912, p. 23 ; Escala, C., Intervencio (...)
  • 41 Dennis, A., Adventures in American Diplomacy 1896-1906, New York, 1928, p. 313 ; Fischer, G., Les E (...)

29De 1846 à 1903, pas moins de 53 rébellions, insurrections ou révoltes se produisirent dans l’isthme de Panama. Les auteurs divergent quant au nombre et à la durée des interventions des Etats-Unis dans l’isthme : les estimations de durée varient entre 168 heures et 134 jours40. En réalité, les Etats-Unis intervinrent à dix reprises pour protéger la vie et les biens de leurs ressortissants, sept de ces interventions ayant également été dictées par le souci de sauvegarder la liberté de transit ; il n’y eut interruption de transit qu’en trois cas : en 1885, en 1901 et en 190241. Les interventions des Etats-Unis sont caractérisées par les dominantes que voici :

    • 42 For. Rel., 1879, pp. 273-277 et 284.

    La garantie couvre plus le droit de passage des Etats-Unis que la neutralité de l’isthme. Les Etats-Unis n’intervinrent que lorsque leurs nationaux étaient menacés dans leur personne ou leurs biens : le sort des autres ressortissants échappait à l’empire de la garantie. Cette préoccupation était accompagnée d’un autre objectif : consolider les droits conférés par l’article 35. Le traité accordait le libre passage non seulement aux ressortissants des Etats-Unis mais aussi au Gouvernement ; par conséquent, le passage de troupes était autorisé à travers l’isthme. En un premier temps, Bogota contesta cette prérogative avant de s’incliner : un protocole du 27 février 1879 autorisa le passage de troupes, étant entendu que cette concession n’était accordée qu’en contrepartie de la garantie de la souveraineté et de la propriété de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme42.

    • 43 Lettre du 11 juillet 1862 du Secrétaire d’Etat Seward à l’Ambassadeur à Londres Adams : Compilation (...)
    • 44 Keasbey, L., The Nicaragua Canal and the Monroe Doctrine, Londres, Putnam’s Sons, 1896, pp. 284-285 (...)
    • 45 Réponse du 1er août 1862 d’Adams au Secrétaire d’Etat Seward : Compilation of Executive Documents, (...)
    • 46 Latane, J., The United States and Latin America, Toronto, 1921, pp. 150-151.
    • 47 Voir la note 56 du chapitre préliminaire.

    La garantie couvre plus le libre transit que la neutralité de l’isthme. Les Etats-Unis n’eurent pas à intervenir lors d’attaques externes dirigées contre l’isthme mais seulement lors de troubles internes. Durant les premières années de la mise en œuvre de l’alliance, les Etats-Unis ne surent pas s’ils devaient intervenir chaque fois que l’isthme était en effervescence. Ainsi, lorsque des troubles éclatèrent en 1862 et que la Nouvelle-Grenade demanda l’aide des Etats-Unis, ceux-ci s’adressèrent à Londres et Paris pour savoir quelle attitude adopter43 : ils proposèrent même à ces deux Puissances d’apporter leur concours à l’application de la garantie de la sécurité du passage en procédant à une occupation commune de l’isthme44 ; les deux capitales répondirent que le libre transit n’était pas perturbé et que par conséquent la neutralité de l’isthme n’était pas affectée45. A compter de cette date, la sécurité du passage fut le critère décisif d’une intervention46 ; il fallait que le transit fût mis à l’abri des vicissitudes des hostilités, jouît de l’immunité de la guerre au sens où nous l’avons définie ci-dessus47.

    • 48 Message annuel du Président Cleveland, 8 décembre 1885, For. Rel., 1885, p. iv ; Hill, H., Roosevel (...)

    La garantie est un droit accordé aux Etats-Unis et non un devoir. Les Etats-Unis intervinrent chaque fois sur requête ou avec le consentement de la Nouvelle-Grenade ; ils précisèrent chaque fois qu’il ne s’agissait pas d’une obligation, mais d’une faculté. Cette position ne souffrit qu’une exception : en 1885, les Etats-Unis estimèrent qu’ils avaient une obligation à remplir en vertu du traité de 1846 et que leurs troupes avaient pour mission de prévenir l’interruption du transit et de restaurer la souveraineté colombienne48. Ce revirement d’attitude trouve peut-être son explication dans le fait que la construction du canal par les Français était en cours : il convenait d’affirmer avec force la responsabilité exclusive des Etats-Unis dans le maintien de l’ordre et de la sécurité.

  1. Les Etats-Unis n’intervinrent jamais contre la volonté du souverain, du moins jusqu’en 1903. Ils apportèrent régulièrement leur aide au Gouvernement légal en proie à une guerre civile ; la sauvegarde de la liberté de passage était certes leur principal objectif mais, indirectement, ils se mettaient aux côtés du pouvoir légal. Tout en proclamant le principe qu’ils n’avaient pas à se mêler des révolutions intestines qui proliféraient dans l’isthme, les Etats-Unis se déclaraient en même temps fermement disposés à assurer la liberté de passage, ou plutôt leur droit de passage, au cas où ce dernier souffrirait d’une menace ou d’une atteinte. Par conséquent, le maintien du libre passage l’emportait sur toute autre considération, faisant passer à l’arrière-plan le respect de la souveraineté territoriale.

30En résumé, aucun problème sérieux ne surgit entre les deux Etats durant plus d’un demi-siècle, tant que Bogota requit l’aide des Etats-Unis et adopta une attitude conforme aux intérêts du garant. Les positions adoptées par les Etats-Unis laissent présager toutefois que, au besoin, la liberté de passage dont ils sont les garants et les bénéficiaires transcende le respect de la souveraineté territoriale, autorisant notamment le recours unilatéral à la force en cas de troubles internes menaçant cette liberté. L’exercice de ce droit d’intervention pour protéger la liberté de passage par la route, puis par la voie ferrée, est si bien établi que les Etats-Unis n’auront aucune difficulté à franchir une étape supplémentaire pour l’appliquer aussi au canal.

II. Le gel des ambitions

A. La rivalité anglo-américaine

31L’option octroyée par la Nouvelle-Grenade aux Etats-Unis n’était pas suffisante pour que ces derniers pussent envisager de contrôler tout futur canal interocéanique ; les avis scientifiques étaient fortement partagés sur le site idéal d’un canal, accordant même la préférence au Nicaragua. Vu que les Etats-Unis ne jouissaient pas au Nicaragua d’une position aussi forte qu’en Nouvelle-Grenade, ils s’efforcèrent de s’y assurer un droit de passage analogue à celui concédé par Bogota.

  • 49 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 16-21.

32Les démarches aboutirent et, le 21 juin 1849, l’accord Hise-Selva fut signé49. Le traité contenait les particularités suivantes : les Etats-Unis obtenaient le droit exclusif de construire le canal et d’ériger des fortifications pour sa défense et sa protection (articles I et V). Une fois le canal construit, seuls les navires de commerce et de guerre de nations en paix entre elles et avec les Etats-Unis et le Nicaragua étaient au bénéfice du libre transit (article VI). Les navires de commerce et de guerre de nations en guerre avec les Etats-Unis ou le Nicaragua étaient privés de la faculté d’utiliser le canal, alors que les navires d’Etats neutres ne pouvaient transporter de la contrebande de guerre (article VI). L’interdiction de transit frappait les navires des belligérants même si les Etats-Unis et le Nicaragua étaient neutres (article VI). Les Etats-Unis s’engageaient non seulement à protéger et défendre le canal, mais aussi à préserver la paix et la neutralité de l’ensemble du Nicaragua (article VI). Enfin, par l’article XII, les Etats-Unis concluaient une alliance avec le Nicaragua pour lui apporter leur appui en cas de guerre juste.

  • 50 40 Brit and For State Papers, 1850-1851, pp. 953 et ss.
  • 51 Voir Whiteley, J., « Les traités Clayton-Bulwer et Hay-Pauncefote », RDILC, 1901, p. 6.
  • 52 Pour de plus amples développements, voir Duval, op. cit., pp. 40 et ss ; Miner, op. cit., pp. 15 et (...)
  • 53 Voir Latane, J. et Wainhouse, D., A History of American Foreign Policy 1776-1940, New York, 1941, p (...)
  • 54 Pour le texte, voir Martens, NRG, lre série, vol. XV, pp. 187 et ss ainsi que ci-dessous, annexe II

33Le traité ne fut pas soumis au Sénat, Hise ayant excédé ses pouvoirs50. L’Ambassadeur Squier en conclut un autre par lequel les Etats-Unis ne garantissaient plus tout le territoire du Nicaragua mais seulement la neutralité du canal et reconnaissaient la souveraineté du Nicaragua sur la route maritime. A son tour, ce traité ne fut pas soumis au Sénat, du fait que les relations avec la Grande-Bretagne prenaient un tour inquiétant : l’urgence exigeait que soit d’abord stabilisée une situation qui devenait explosive. La Grande-Bretagne étendait en effet son protectorat sur l’Amérique centrale, solidement installée sur la côte des Mosquitos, du Honduras au Costa Rica : de ce fait, elle contrôlait le débouché oriental du futur canal, rendant nécessaire l’adoption d’un compromis51. Les deux Puissances convinrent que, pour l’heure, le contrôle d’un canal non encore construit ne justifiait pas l’ouverture d’hostilités52 ; vu qu’à cette époque aucune des nations ne pouvait exercer un contrôle exclusif sur le canal, elles décidèrent de garantir de concert la sécurité d’une voie de communication par le Nicaragua ; elles convinrent en outre de geler le problème litigieux le plus important, celui du protectorat britannique sur la côte des Mosquitos53. Les négociations aboutirent le 19 avril 1850 à la signature du traité Clayton-Bulwer54.

  • 55 Latane, op. cit. sous note 46, p. 153 ; lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à L (...)
  • 56 Lemaitre, op. cit., p. 64.
  • 57 Lettre du 14 décembre 1849 du Secrétaire d’Etat Clayton à Lawrence : Compilation of Executive Docum (...)
  • 58 Moore, op. cit., pp. 10-11.

34L’accord Hise-Selva méritait d’être rappelé en cet endroit non seulement parce qu’il fut une des causes de la conclusion du traité anglo-américain, mais aussi parce qu’il inspira les négociateurs55. Il est également digne d’intérêt en raison de sa ressemblance avec le traité Bidlack-Mallarino, tant par les objectifs recherchés que par les moyens prévus pour leur mise en œuvre56. Soulignons enfin que le traité de 1846 exerça aussi une influence sur le traité Clayton-Bulwer : en effet, l’Ambassadeur des Etats-Unis à Londres fut chargé d’obtenir de la Grande-Bretagne une garantie analogue à celle insérée dans le traité de 184657 ; des instructions semblables furent adressées à l’Ambassadeur des Etats-Unis à Paris58, sans qu’un résultat concret couronnât ces démarches.

B. Le traité Clayton-Bulwer de 1850

1. Le régime juridique du futur canal

  • 59 Lettre du 13 novembre 1849 de Lord Palmerston à Lawrence : Compilation of Executive Documents, p. 5 (...)
  • 60 Voir surtout la lettre du 20 octobre 1849 du Secrétaire d’Etat Clayton à Lawrence, ibid., pp. 495-4 (...)

35Lors des pourparlers, le but recherché fut de mettre le canal à l’abri des guerres internationales afin qu’il soit ouvert en tout temps aux navires de tous les Etats59. Pour atteindre cet objectif, on se rendit compte que l’idéal serait de neutraliser la bande de terre sise des deux côtés du canal ; cette neutralisation, en pratique, était impossible sans que fût neutralisé en même temps tout le territoire de l’Etat60. Ces aspirations restèrent au stade de vœux, puisque le traité ne fait nulle part mention de neutralisation.

36L’article I du traité prévoit qu’aucun des deux Etats ne tentera d’obtenir ou de maintenir un contrôle exclusif sur le canal du Nicaragua et qu’il n’érigera ou ne maintiendra jamais de fortifications sur ce canal, ni n’occupera, ne fortifiera, ne colonisera ou n’exercera le pouvoir sur une partie quelconque de l’Amérique centrale. L’article II contient l’interdiction du blocus, de la détention ou de la capture, des navires des deux Etats en cas de guerre entre eux. Par les articles III et V, les deux Etats s’engagent à protéger les personnes et les biens affectés à la construction du canal de toute détention, saisie ou confiscation injustifiée ; une fois le canal construit, il sera protégé de toute interruption, saisie ou confiscation et sa neutralité sera garantie afin que la voie d’eau soit toujours libre et ouverte et que le capital investi soit protégé. Cette liberté de transit n’est cependant garantie qu’aux Etats contractants ; afin que les autres nations puissent partager l’honneur et l’avantage d’avoir contribué à cette œuvre d’intérêt général, elles sont invitées par l’article VI à conclure des traités analogues avec les Etats-Unis ou la Grande-Bretagne, créant ainsi un réseau de traités bilatéraux tenant lieu de convention multilatérale.

  • 61 On oublie souvent que la sécurité du capital investi était un des buts de la neutralité.
  • 62 Lettre du 8 novembre 1858 du Secrétaire d’Etat Cass à Lord Napier, Ambassadeur britannique : Moore, (...)
  • 63 Compilation of Executive Documents, p. 625.

37Si la neutralisation ne fut présente que dans la correspondance diplomatique, la neutralité survécut aux négociations et apparaît à l’article V du traité. Accolée à la sécurité du canal, elle est revêtue d’une double fonction : assurer la sécurité des capitaux engagés et l’ouverture de la voie d’eau en tout temps61. De même que dans l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino, le terme neutralité ne signifie rien de plus que sécurité ou liberté, comme le reconnurent d’ailleurs les Parties62. Le Président Taylor, dans son message du 22 avril 1850, mit surtout l’accent sur la protection du futur canal et non sur sa neutralité63.

38De manière plus générale, il faut s’interroger sur les caractéristiques du régime prévu par le traité. Nous avons vu que la Befriedung de voies de communication avait pour but d’assurer la liberté de transit en tout temps : cet objectif se retrouve dans le traité de 1850, avec cette importante restriction que le libre transit n’est assuré qu’aux Parties contractantes ; il n’y a pas de droit de transit conféré par le traité à la communauté internationale. La liberté de transit est assurée par les prohibitions d’ériger des fortifications et de commettre des actes hostiles. Cette dernière n’est cependant pas expressément mentionnée : les articles II et III interdisent le blocus, la capture, la détention, la saisie, sans spécifier expressis verbis que des navires de guerre ennemis n’ont pas le droit de se livrer bataille durant la traversée ; cette interdiction découle peut-être de la nécessité de pourvoir à la sécurité du canal, quoiqu’une clause précise eût été préférable. Enfin, les dispositions relatives à la protection des personnes et à la sécurité des installations sont aussi des traits propres à la Befriedung.

  • 64 Voir Strupp, op. cit., p. 405, note 34.

39A cette Befriedung embryonnaire s’ajoutent des règles empruntées au droit de la neutralité et insérées à l’article II : même si les Parties sont en guerre, le canal demeure neutre pour la durée des hostilités, si l’on admet l’existence de l’interdiction de commettre des actes hostiles. Ajoutons que cette neutralité du canal est garantie par les belligérants eux-mêmes lorsque les Etats-Unis et la Grande-Bretagne sont en guerre : on peut s’interroger sur l’utilité de la garantie en un tel cas, les protagonistes étant à la fois les seuls garants et les seuls belligérants64. Une autre anomalie consiste en ce que ces règles de la neutralité s’appliquent à un territoire que les Parties ne possèdent pas : le Nicaragua ne fut pas consulté, le traité de 1850 ne le lie pas.

  • 65 Lettre du 19 novembre 1881 du Secrétaire d’Etat Blaine à Lowell, Wharton, op. cit., p. 213.

40Enfin, la liberté de transit est assortie d’une garantie bilatérale ; cette garantie est insuffisante, quoiqu’une garantie de toutes les Puissances soit possible en raison de l’article VI. En fait, cette garantie bilatérale est un protectorat commun exercé par les Etats-Unis et la Grande-Bretagne sur le futur canal65. Comme pour les autres aspects du traité, le garanti est maintenu à l’écart du régime qu’on veut imposer à une portion de son territoire.

41Pour assurer l’efficacité du système, il eût fallu une garantie multilatérale, ce qui ne se produisit point. A cette époque, les Etats-Unis ne recherchaient pas encore l’exclusivité du contrôle : ce n’est que vers 1880 qu’ils tenteront d’obtenir un monopole et s’efforceront de jeter l’oubli sur l’article VI. Une autre lacune du traité est l’absence de consentement du souverain : quelle est cette étrange Befriedung dont est écarté le riverain ? Le Nicaragua fut sans doute considéré comme quantité négligeable : au cas où le canal serait construit, les Etats-Unis et la Grande-Bretagne se faisaient fort d’imposer au riverain le respect du traité Clayton-Bulwer.

42En sus de ces deux défauts, le traité comporte plusieurs failles ou silences. Les navires de guerre et de commerce des Etats non parties au traité seraient-ils autorisés à franchir le canal ? Quel serait le régime du canal au cas où le riverain serait mêlé à un conflit armé ? La liberté de transit serait-elle accordée à des Etats tiers en guerre entre eux ? La réponse serait-elle identique si les Etats tiers étaient en guerre contre les garants ? Les solutions préconisées par le projet de traité Hise-Selva nous donnent une indication des réponses qui pourraient être apportées à ces interrogations.

43Malgré ces lacunes, la Befriedung établie en 1850 contenait en germe tous les éléments nécessaires à sa réussite. Il s’agissait certes d’une Befriedung en devenir, mais elle représentait le plus sérieux effort de mise en œuvre de l’idéal de la Befriedung. Son succès dépendait de l’extension du cercle des garants, de l’accord du riverain et du maintien de l’équilibre politique qui avait présidé à la conclusion du traité.

2. Le principe général de l’article VIII

44Le traité Clayton-Bulwer vise essentiellement la construction d’un canal par le Nicaragua. Cependant, son article VIII contient une précision importante qui embarrassera ultérieurement les Etats-Unis : désireux de fermer toutes les portes aux entreprises isolées, les deux Etats conviennent que le traité établit un principe général ; par conséquent, ils étendent leur protection à toute voie de communication à construire à travers l’isthme, notamment par le Panama. Ces canaux ou voies ferroviaires seront ouverts sur un pied d’égalité à tous les citoyens et sujets des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne ainsi qu’aux citoyens et sujets de tout autre Etat accordant la même protection à ladite voie de communication que les signataires originaux du traité.

  • 66 Mémorandum de 1896, Background Documents, pp. 109-114.
  • 67 Ibid., p. 112.

45Beaucoup de choses ont été écrites sur cet article VIII qui aurait établi un principe général de neutralisation, alors même que le terme n’y figure pas. Ainsi, le Secrétaire d’Etat Olney déclara que ce principe englobait la neutralité du canal et la liberté pour toutes les nations66 – ce qui est vague mais soutenable – et qu’il était en quelque sorte le condensé des sept autres articles du traité Clayton-Bulwer67. Cette dernière assertion est excessive : si tel était le cas, il suffisait d’affirmer que le traité était relatif à la construction de toute voie d’eau et non seulement à celle projetée par le Nicaragua, rendant du même coup l’article VIII sans objet. Même en admettant que le principe général couvre toutes les particularités du traité, le sens du principe ne s’en trouve pas éclairci : nous avons vu ci-dessus que de nombreuses lacunes existent, laissant sans réponses maintes questions épineuses.

46Lors de la conclusion du traité, l’article VIII fut ajouté à la sauvette, sans qu’une grande importance lui fût accordée. On voulut simplement étendre à toute l’Amérique centrale l’interdiction pour chaque contractant d’obtenir le contrôle exclusif sur un futur canal ; en termes positifs, on résolut de ne pas limiter au Nicaragua le protectorat conjoint exercé par les Etats-Unis et la Grande-Bretagne.

  • 68 Keasbey, op. cit. sous note 44, p. 210.
  • 69 Voir la lettre du 30 décembre 1882 de Lord Grandville à West : Correspondence in Relation to the Pr (...)

47On a prétendu que ce principe général était si désespérément ambigu que son interprétation était quasiment impossible68 ; sans doute a-t-on voulu faire dire à l’article VIII plus de choses qu’il n’en contenait. L’interdiction du contrôle exclusif, seul but de cet article, signifie qu’un canal devra être construit pour le bénéfice de l’humanité et qu’aucune nation ne devra en tirer un profit particulier : c’est tout ce que les Parties envisagèrent en 185069. On ne saurait déduire de cet article des directives précises relatives à l’établissement des droits de péage, à l’égalité de traitement ou aux droits des Etats non parties au traité. Peut-être convient-il de rappeler le truisme qu’un principe général ne se limite souvent qu’à l’énoncé de généralités.

C. Compatibilité des traités de 1846 et de 1850

48Les Etats-Unis ont conclu deux accords relatifs à la sécurité d’un canal ; les dispositions des deux traités ne s’harmonisent pas sur plusieurs points.

49En vertu du traité de 1846, les Etats-Unis ne possèdent pas le droit de construire un canal au Panama, contrairement à ce qu’ils prétendront au début de ce siècle. Par le traité de 1850, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis n’ont pas obtenu ce droit, mais ont convenu que la construction sera accomplie d’un commun accord. Par conséquent, les Etats-Unis ne peuvent obtenir une concession de Bogota qu’avec l’assentiment et la coopération de Londres. Est-il besoin d’ajouter que la construction ne sera entreprise qu’avec l’accord du riverain.

50Le traité de 1846 accorde un droit de transit aux seuls Etats-Unis, tandis que celui de 1850 le confère aux Etats-Unis et à la Grande-Bretagne. L’ouverture d’un canal au Panama exigerait la conclusion entre Bogota et Londres d’un accord incorporant la teneur du traité de 1850 : le traité de 1846 est incompatible avec celui de 1850 en raison de l’exclusivité du droit de transit.

51La construction d’un canal au Panama sous l’empire du traité de 1846 aurait permis aux Etats-Unis et à la Nouvelle-Grenade d’interdire le passage aux navires ennemis ; cette prohibition aurait été contraire au traité de 1850 si la Grande-Bretagne était l’objet de cette mesure.

  • 70 De Bustamante, A., « Le canal de Panama et le droit international », RDILC, 1895, pp. 112-142 et 22 (...)

52Les Etats-Unis sont les seuls garants de la sécurité du passage par l’isthme de Panama ; selon le traité de 1850, la liberté de transit par un canal maritime au Panama devrait être également garantie par la Grande-Bretagne et toute Puissance désireuse de conclure un accord semblable. Par la conclusion du traité de 1850, les Etats-Unis ont renoncé au contrôle exclusif sur le canal : c’est surtout sur ce point que le traité de 1846 est incompatible avec celui de 185070.

  • 71 Report of the Secretary of State with Accompanying Correspondence cité en note 44, p. 7.

53Les Etats-Unis ont affirmé ultérieurement que le traité de 1850 ne portait pas atteinte aux droits conférés par le traité Bidlack-Mallarino71 : une telle prétention est contraire à la lettre même du traité de 1850, spécialement son article VIII. Elle ne se justifierait que si les Etats-Unis avaient, dans le même temps, ouvert le traité de 1846 à l’accession de tierces Puissances, ce qu’ils ne firent point.

54L’incompatibilité entre les deux traités ne dégénéra pas en conflit ouvert du fait que la Nouvelle-Grenade n’était pas liée par le traité de 1850 qui demeurait res inter alios acta. Si le canal venait à se construire au Panama, il incombait aux Etats-Unis de conclure avec la Nouvelle-Grenade une convention modifiant ou abrogeant le traité Bidlack-Mallarino ; en outre, la Grande-Bretagne devait être associée à ce traité ; les deux accords ne pouvaient cependant être imposés à la Nouvelle-Grenade. Le traité américano-britannique fut d’ailleurs favorablement accueilli par la Nouvelle-Grenade qui y voyait une préfiguration de la garantie multilatérale qu’elle aurait voulu obtenir en 1846. Lorsque les Etats-Unis se mirent à interpréter extensivement l’article 35 du traité de 1846, Bogota tenta de s’abriter derrière la protection des stipulations du traité Clayton-Bulwer. En effet, au fil des décennies, les Etats-Unis devinrent de plus en plus pressants dans leur désir de posséder, et non seulement contrôler, une voie de communication à travers l’isthme ; comme la Nouvelle-Grenade n’était pas en droit d’invoquer le traité Clayton-Bulwer dans ses relations avec les Etats-Unis, ces derniers ignorèrent progressivement le traité de 1850 et, au vu des développements politiques de la seconde partie du xixe siècle, s’employèrent à consolider les droits obtenus en 1846.

55Le fait demeure que les Etats-Unis avaient conclu, au sujet du futur canal de Panama, deux traités prévoyant chacun un régime différent. Cette politique, peut-être curieuse de nos jours, n’avait rien d’exceptionnel à l’époque ; elle était dictée par les rapports de force liant les Etats-Unis à leurs deux partenaires et aboutissait à l’adoption d’un double standard :

    • 72 Lemaitre, op. cit., p. 67.

    Avec la puissante Grande-Bretagne, les Etats-Unis traitèrent sur un pied d’égalité et durent se contenter de bloquer l’avance britannique en Amérique centrale : le traité de 1850 constitue un exemple d’équilibre entre les droits et obligations de chacun des contractants ; vu qu’il avait pour objet de geler les prétentions réciproques des Parties en Amérique centrale, l’accord de 1850 était finalement plus une trêve qu’un traité72 ;

  • Avec la faible Nouvelle-Grenade, considérée comme un Etat de seconde zone, les Etats-Unis eurent la faculté de s’octroyer des avantages sans commune mesure avec les obligations assumées. Ce rôle de protecteur, d’ailleurs sollicité par leur partenaire, faisait partie du plan d’expulsion de toute influence européenne sur le continent américain : on ne peut faire grief à la Nouvelle-Grenade d’être tombée de Charybde en Scylla, fuyant la menace britannique pour se réfugier sous la protection pas encore envahissante des Etats-Unis.

III. L’affirmation de la doctrine Monroe

A. Le déclin de la puissance britannique

56Le simple examen des textes conventionnels gouvernant la sécurité du transit incite à conclure que la construction et l’utilisation du canal projeté sont entourées de solides garanties. Les deux principales Puissances intéressées à sa construction ont pris sa destinée en main en gelant leurs ambitions réciproques ; bien plus, elles offrent aux Etats tiers un droit d’accès et de transit, dans la mesure où ils sont disposés à conclure avec les garants des traités analogues à celui de 1850. Cette Befriedung en gestation de la future voie d’eau, toute idyllique qu’elle est, n’existe que sur le papier et ne sera jamais mise en pratique.

  • 73 Cité par Duval, op. cit., p. 80 ; dans le même sens, voir aussi la lettre du 24 juin 1881 du Secrét (...)

57Une des causes en est l’insatisfaction provoquée par le traité Clayton-Bulwer aux Etats-Unis. Après quelques années, on se rendit compte que le gel des intérêts des deux Puissances s’était fait au détriment des Etats-Unis ; ces derniers prirent conscience de leur force à l’issue de la guerre de Sécession et, dès lors, pratiquèrent une politique étrangère expansionniste. L’accroissement de leurs possessions, étendant les limites de l’Union de l’Atlantique au Pacifique, rendit indispensable le contrôle de la route transisthmique. L’affaiblissement relatif de la Grande-Bretagne et son engagement à Suez permirent d’envisager une modification du traité de 1850. Peu à peu, la pression des Etats-Unis se fit plus insistante et, en 1880, le Président Hayes déclara que la politique de son pays était de construire un canal sous contrôle américain73 ; cette opinion était émise alors que débutait la construction du canal au Panama sous la direction de de Lesseps. Le Président ajouta qu’un canal constituerait virtuellement une part de la ligne côtière des Etats-Unis.

  • 74 Background Documents, pp. 52 et ss et 109 et ss ; voir aussi Dennis, A., John Hay. The American Sec (...)
  • 75 Lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à Lowell : Wharton, op. cit., p. 220.
  • 76 Message annuel du 5 décembre 1892 du Président McKinley : pour un extrait, voir Background Document (...)
  • 77 Ibid., p. 55.

58La correspondance diplomatique du dernier quart de siècle témoigne des efforts menés par les Etats-Unis pour modifier ou abroger le traité de 1850. Certaines initiatives manquèrent de pertinence, en particulier celles visant à contester la validité du traité74 ; ce nonobstant, cette correspondance est riche d’enseignements par la lumière qu’elle jette sur le régime du futur canal tel que le concevaient les Etats-Unis. Tout d’abord, les Etats-Unis voulaient que le protectorat bilatéral établi en 1850 soit transformé en un protectorat exclusif des Etats-Unis sur l’Etat abritant le site de la voie d’eau75 ; le contrôle serait exercé uniquement par les Etats-Unis76. Bien évidemment, il n’était plus question de garantie bi- ou multilatérale : on recherchait un accord calqué sur le traité de 1846. Au sujet de l’isthme de Panama, les Etats-Unis estimaient leur garantie suffisante : toute tentative d’établir une garantie multilatérale serait considérée comme un geste inamical à leur égard. Enfin, vu les intérêts de la sécurité nationale, le canal serait protégé et défendu par les seuls Etats-Unis. En temps de paix, les navires de commerce et de guerre pourraient utiliser librement le canal ; en période de guerre, le canal serait fermé aux navires de guerre de tous les belligérants77.

  • 78 Kennan, G., American Diplomacy 1900-1950, New York, 1951, pp. 14 et ss.
  • 79 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 116-117.

59Face aux démarches répétées des Etats-Unis, la Grande-Bretagne commença par faire la sourde oreille, consciente d’avoir le droit pour elle : rien ne l’obligeait à se départir du traité de 1850. Néanmoins, à la fin du siècle, sa position internationale s’affaiblit, notamment en raison de la guerre des Boers. De leur côté, les Etats-Unis se faisaient plus insistants : la guerre contre l’Espagne en 1898 leur avait montré l’avantage militaire indéniable qu’aurait procuré un canal sous leur contrôle ; de plus, l’acquisition presque fortuite des Philippines, de Guam et de Hawaï78 rendait impérieuse la possession d’une voie de communication maritime rapide d’une côte à l’autre ; enfin, les milieux économiques étaient favorablement disposés à la construction d’une voie leur ouvrant de nouveaux débouchés. La conjonction de ces divers facteurs aboutit à la signature d’un projet de traité le 5 février 190079.

B. Le contrôle exclusif d’un canal par le Nicaragua

  • 80 Sur les relations avec le Mexique, voir Statement of the Rights and Just Reasons on the Part of the (...)

60Le traité Clayton-Bulwer avait fait échec à l’adoption des projets signés avec le Nicaragua en 1849 ; le contretemps ne fut que passager. Bien avant que les Etats-Unis cherchassent à se libérer du traité conclu avec la Grande-Bretagne, ils tentèrent d’obtenir l’exclusivité de la construction d’un canal par l’Amérique centrale. Des accords furent conclus avec le Honduras, le Guatemala, le Mexique, le Nicaragua et le Costa Rica80. C’est surtout le Nicaragua qui fit l’objet d’une attention toute spéciale.

  • 81 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1048-1058.
  • 82 Voir Moore, op. cit., p. 176.
  • 83 Compilation of Executive Documents, p. 1790.
  • 84 Mack, The Land Divided, p. 212.
  • 85 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 65-76.

61Un projet de traité Cass-Yrissari du 16 novembre 1857 était bâti sur le modèle du traité de 184681 ; les Etats-Unis s’engageaient à garantir et protéger la neutralité du futur canal, tout en promettant d’user de leur influence pour inciter d’autres nations à adhérer à cette garantie. Le 21 juin 1867 fut conclu l’accord Dickinson-Ayón par lequel les Etats-Unis recevaient le droit de transit par le Nicaragua pour leurs marchandises, leurs troupes et munitions de guerre ; comme en 1857, les Etats-Unis s’engageaient à promouvoir l’accession d’autres Etats à la garantie82. Malgré cette possible accession, qui ne se produisit pas, les Etats-Unis estimèrent que cet accord leur conférait les mêmes droits et leur imposait les mêmes obligations que le traité de 184683. Cinq ans plus tard, la commission du canal interocéanique fut créée aux Etats-Unis et chargée d’analyser les divers tracés possibles ; elle déposa son rapport en 1876, se prononçant en faveur d’un canal par le Nicaragua84 : les conclusions de cette commission guideront pendant un quart de siècle la politique des Etats-Unis quant au choix du tracé. Sur la base de ce traité et de ce rapport, une société incorporée au Etats-Unis, la Maritime Canal Company of Nicaragua, commença la construction d’un canal de 1889 à 1892 : les fonds firent défaut et la société tomba en faillite. Malgré cet échec, il est utile de s’arrêter aux termes de la concession octroyée à la société le 25 avril 188785. L’article VI, alinéa 1, déclarait que le canal serait neutre afin que le transit soit libre en cas de guerre entre deux Puissances ou entre une Puissance et le Nicaragua : cette réglementation laisse augurer une Befriedung absolue ; toutefois, ce même alinéa précisait que l’entrée du canal serait rigoureusement déniée aux navires de guerre des Puissances ennemies du Nicaragua ou de toute autre République d’Amérique centrale ; le régime du canal était donc lié à celui du souverain. En outre, le droit de transit n’était accordé qu’aux Etats ayant conclu un accord avec le Nicaragua, ce qui exclut l’idée d’un droit général accordé à la communauté internationale. Enfin, l’alinéa 3 de cet article contenait l’engagement du Nicaragua de chercher à obtenir la garantie de la neutralité de la bande de terre adjacente au canal : la neutralité du canal était indissociable de celle du territoire traversé.

  • 86 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1412-1420.
  • 87 Ibid., pp. 1394 et 1400.
  • 88 Ibid., p. 1410.
  • 89 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 59-63.

62Suite au dépôt du rapport de la commission, les Etats-Unis tentèrent de préciser les droits conférés en 1867 : un projet d’accord Fish-Cardenas fut conclu en 187786. Le Nicaragua désirait une garantie multilatérale de l’Espagne, de la France, des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne, demande jugée totalement inadmissible par Washington87. En outre, les Etats-Unis ne voyaient pas la nécessité de faire référence au traité de 1850 : vu qu’aucun projet de canal n’était élaboré à ce jour, il ne leur incombait pas de prendre des mesures en vue d’obtenir une garantie d’autres Etats88. Un autre accord, signé le 1er décembre 1884 entre Frelinghuysen et Zavala, fut également rejeté : une alliance perpétuelle était scellée entre les deux Etats, les Etats-Unis obtenant le contrôle exclusif du canal89.

  • 90 Pour le texte, voir ibid., pp. 169-175 ; ajoutons que l’Espagne, l’Italie et la France avaient conc (...)
  • 91 Aucune allusion n’était faite au traité Hay-Pauncefote récemment conclu entre les Etats-Unis et la (...)

63A la fin du xixe siècle, les Etats-Unis ne possédaient donc pas encore le contrôle exclusif d’un canal par le Nicaragua, même s’ils étaient d’avis que le traité de 1867 était la copie conforme du traité Bidlack-Mallarino : le traité conclu avec Londres faisait chaque fois obstacle à l’obtention de l’exclusivité. Il fallut attendre l’abrogation du traité Clayton-Bulwer pour que l’objectif fût atteint, permettant la conclusion d’un accord en 1902 par lequel les Etats-Unis garantissaient à perpétuité la souveraineté, l’indépendance et l’intégrité territoriale du Nicaragua90. Toute référence à une garantie multilatérale était écartée ; le futur canal était soumis aux règles de la Convention de Constantinople de 188891, avec quelques restrictions sérieuses : l’interdiction d’ériger des fortifications n’était pas reprise, de même que la possibilité d’accession de tierces Puissances. Le canal n’était pas neutre ou neutralisé, quoiqu’il fût question de la neutralité du « district du canal » longeant les rives de la voie d’eau. Dans l’ensemble, il rappelait le traité de 1846 et ses projets de modification dont nous ferons état ci-dessous, préfigurant aussi le traité qui sera conclu en 1903 avec le Panama.

C. La prééminence du traité de 1846

64L’évincement progressif de la Grande-Bretagne et l’obtention d’avantages exclusifs au Nicaragua ne furent pas les seules initiatives entreprises par les Etats-Unis. Le traité de 1846 était trop vague pour autoriser la construction d’un canal, rendant nécessaire l’adoption de précisions à cet effet. En outre, Bogota se mit à accorder des concessions pour la construction d’une voie ferrée et d’un canal, ce qui indisposa Washington et l’incita à réaffirmer la prééminence de l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino.

1. Les concessions octroyées par Bogota

  • 92 Lemaitre, op. cit., p. 45 ; Uribe, op. cit., p. 58.

65Avant la conclusion du traité Bidlack-Mallarino, la Nouvelle-Grenade avait accordé à des particuliers des concessions pour la construction d’une voie ferrée ou le creusement d’un canal. Vu que ces concessions étaient toutes exclusives, des conflits ne manquèrent pas de surgir : en 1843, elles furent toutes révoquées92.

  • 93 Pour le texte de l’article, voir Background Documents, p. 38.

66Alors que le traité de 1846 n’était pas encore entré en vigueur, une nouvelle concession fut octroyée le 10 mars 1847 à une société française afin de construire une voie ferrée à travers l’isthme ; la société ne fut pas à même de mener à bien l’entreprise et, le 12 juin 1849, la concession fut transférée à trois citoyens américains qui formèrent la Panama Railroad Company. Le chemin de fer fut achevé en 1855 et, dès lors, les Etats-Unis purent invoquer l’article 35 du traité de 1846 pour protéger le libre passage à travers l’isthme par la voie ferrée. L’article 26 de la concession spécifiait que les navires de nations en guerre avec Bogota ne seraient pas admis dans les ports de l’isthme et que leurs marchandises ne bénéficieraient pas du libre transit93 ; ainsi, tant l’isthme que la voie ferrée n’étaient pas neutres ou neutralisés. Lorsque la Nouvelle-Grenade était en guerre, elle exerçait les droits de belligérance, droits qui l’emportaient sur la prétendue neutralité parfaite de l’isthme : la sécurité du chemin de fer ne différait point de celle de la route, telle que nous l’avons déjà définie.

  • 94 Latane, op. cit. sous note 46, p. 146.

67Vu que le chemin de fer fut construit par une société américaine, aucune difficulté ne surgit avec les Puissances européennes : la doctrine Monroe était sauve. Le traité Clayton-Bulwer fut ignoré, même si son article VIII établissait un principe général pour toute voie de communication, voie ferrée ou canal ; on pourrait en conclure que le traité de 1850 aurait dû s’appliquer à la voie ferrée et conduire à un protectorat bilatéral des Etats-Unis et de la Grande-Bretagne. En fait, la Nouvelle-Grenade n’était pas liée par le traité et, surtout, la concession fut accordée avant l’adoption de l’accord anglo-américain. De son côté, Londres ne manifesta aucune opposition, semblant accepter que les Etats-Unis fussent les seuls garants de la sécurité du transit par la voie ferrée. Faisons enfin observer que l’existence du chemin de fer constituera aussi un facteur important lors de la lutte pour le choix définitif du tracé du canal94.

  • 95 Pour le texte de la concession, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosemena (...)
  • 96 Le contrat de concession de la Panama Railroad Company contenait depuis 1867 une clause par laquell (...)

68Les événements se compliquèrent vers 1880 lorsque débuta le creusement d’un canal au Panama. En 1878, Lucien Napoléon Bonaparte Wyse obtint des Etats-Unis de Colombie une concession pour la construction d’un canal interocéanique95. La concession fut rachetée l’année suivante par la Compagnie Universelle du Canal Interocéanique de Panama présidée par de Lesseps96. Cette concession accordait le droit exclusif de construire un canal en douze ans et attribuait au concessionnaire une bande de terre de 200 mètres de chaque côté du canal ; une clause stipulait en outre que la concession ne pouvait être aliénée à un Gouvernement étranger sans le consentement de Bogota. Les travaux débutèrent le 1er février 1881 et se soldèrent par un échec lorsque la faillite de la Compagnie fut prononcée le 4 février 1889 ; par la suite, la Compagnie Nouvelle du Canal de Panama géra les affaires courantes dès 1894. Dans le cadre restreint de notre analyse, deux points précis méritent notre attention : la teneur de la concession au sujet du statut du canal et la réaction des Parties au traité Clayton-Bulwer.

  • 97 Ces dispositions avaient la teneur suivante :
    Article 5 : “
    The Government of the Republic declares n (...)

69La concession contenait deux dispositions selon lesquelles le riverain déclarait le canal neutre en tout temps. De cette neutralité découlait la liberté de transit des navires de commerce en cas de guerre entre d’autres nations : les troupes étrangères ne pouvaient utiliser le canal qu’avec l’autorisation du Congrès. Cette neutralité avait pour conséquence que les navires de commerce et de guerre des nations en guerre avec les Etats-Unis de Colombie ne bénéficiaient pas du libre transit, sauf si ces nations avaient conclu avec le souverain un traité garantissant la souveraineté du riverain sur l’isthme ainsi que l’immunité et la neutralité du canal. Le transit de navires de guerre de nations belligérantes était interdit sauf stipulation contraire d’un traité ; cette dernière interdiction n’était donc pas limitée aux ennemis du souverain mais s’étendait à tout belligérant97. Ainsi, la neutralité du canal signifiait que la voie d’eau serait soumise aux règles de la neutralité lorsque Bogota était neutre ; si le souverain était en guerre, le canal serait fermé à tous les navires ennemis, sauf disposition conventionnelle contraire : il n'y avait ni neutralisation, ni Befriedung. Le terme neutre était employé à bon escient, vu qu'il énumérait les droits et devoirs du souverain et des belligérants lorsque le souverain lui-même était neutre.

  • 98 Message du 6 décembre 1880, For. Rel., 1880, p. xii.
  • 99 Brown, Ph., Frelinghuysen Frederick. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VI (...)

70Lors du début des travaux, les Etats-Unis s’inquiétèrent et invoquèrent l’article 35 du traité de 1846. Ils ne mirent pas en doute la sincérité de la France qui n’était pas partie à la concession et s’empressa d’assurer Washington qu’elle se désintéressait de la question. Ils s’en prirent à Bogota, l’avertissant que toute concession devait faire l’objet d’un examen commun et d’un accord préalable ; l’octroi d’une concession à une Puissance étrangère, spécialement à la Grande-Bretagne, serait incompatible avec le traité de 1846. Cet avertissement portait à faux du fait que la concession réservait expressément les droits accordés à d’autres nations par traité international ; cet avertissement était de surcroît partial et partiel, les Etats-Unis ayant omis de préciser que l’octroi d’une concession à une Puissance étrangère, spécialement à la Grande-Bretagne, serait conforme au traité de 1850. Malgré cela, le Président Hayes déclara que toute concession devait recevoir l’aval des Etats-Unis et que c’était le droit et le devoir de son pays de maintenir la supervision et le contrôle sur tout canal interocéanique98. Cette interprétation du traité de 1846 indique clairement que les Etats-Unis entendent étendre leur garantie exclusive à la construction d’un canal et à sa gestion, ce qui n’était pas envisagé lors de la conclusion du traité de 1846 et contrevenait aux dispositions du traité de 185099.

71De son côté, la Grande-Bretagne jugea la concession contraire au traité Clayton-Bulwer, tandis que les Etats-Unis furent d’un avis opposé, distinguant l’aspect purement commercial et privé de la concession du contrôle politique qui était soumis aux traités internationaux. Il ne semble pas que l’octroi de la concession ait été contraire au traité de 1850, même si le principe général de l’article VIII s’appliquait aussi à la construction et non seulement au régime d’utilisation du canal ; il appartenait à Londres de proposer aux Etats-Unis de Colombie la conclusion d’un traité lui octroyant un droit de transit et de garantie. En revanche, il est certain que l’attitude des Etats-Unis, ignorant le traité de 1850 et plaçant le canal sous le seul empire de l’article 35 du traité Bidlack-Mallarino, n’était pas en harmonie avec le but recherché en 1850.

2. Les tentatives de modification du traité de 1846

72L’attitude des Etats-Unis au cours de l’essai de construction du canal ne constitue pas un fait isolé. Depuis l’ouverture de la voie ferrée, les Etats-Unis tentèrent à plusieurs reprises de modifier ou compléter le traité de 1846 afin d’obtenir un droit exclusif de construction d’un canal. L’analyse des divers projets est instructive, donnant un aperçu du sens attribué à la neutralité du futur canal ou de l’isthme.

  • 100 Pour les détails du projet, voir Correspondence in Relation to the Proposed Interoceanic Canal Betw (...)
  • 101 Les articles III et IV étaient ainsi libellés :
    Article III : “
    If, unhappily, the high contracting p (...)
  • 102 Lettre du 3 décembre 1856 du Secrétaire d’Etat Marcy à MM. Morse et Bowlin, Compilation of Executiv (...)
  • 103 Lettre du 10 septembre 1857 de Cass à Napier, ibid., pp. 1038-1039.

73Un premier projet fut soumis à Bogota en 1856 après la survenance d’émeutes au Panama. Les Etats-Unis suggérèrent d’accorder une relative autonomie au département de Panama et de créer une zone neutralisée de 20 miles le long de la voie ferrée100. Les stipulations pour la protection du transit étaient énoncées en détail dans le projet américain : en cas d’interruption ou de menace d’interruption du transit, les forces armées des Etats-Unis avaient le droit d’intervenir si les forces de police locales, et non nationales, étaient dépassées. Dans l’hypothèse d’une guerre entre les Etats-Unis et le souverain, aucun des deux Etats n’avait le droit d’interrompre le trafic ou d’occuper la zone : ainsi, une zone de 20 miles, et non l’isthme tout entier, était protégée en cas de guerre opposant le garant au souverain101. Enfin, le transit était libre pour tous les Etats acceptant de traiter le département de Panama comme territoire neutre : les Etats étrangers étaient invités à accéder à la garantie. En bref, l’accent était mis sur la sécurité de la route plutôt que sur sa neutralité102 : on voulait mettre la voie à l’abri de la guerre, assurer sa protection en tout temps en évitant toute interruption provenant même du souverain103. Le projet était intéressant par la Befriedung de la zone : même si le souverain était en guerre, la zone jouissait de l’immunité de la guerre. A l’instar du traité de 1850, les contractants s’engageaient à respecter la sécurité du passage, même s’ils étaient en guerre l’un contre l’autre ; mieux encore, le souverain était partie à l’accord, ce qui n’était pas le cas lors de la conclusion du traité Clayton-Bulwer.

  • 104 Espinosa, R. et Torres, R., Algunos aspectos del canal de Panamá como problema mundial y su inciden (...)

74La Nouvelle-Grenade refusa d’entrer en matière sur ce projet. Toutefois, cette autonomie dont Bogota ne voulait pas entendre parler fut octroyée cinq ans plus tard par un accord de droit interne. En 1860, le Panama se souleva à nouveau et exigea la garantie de son indépendance par les Etats-Unis, la France et la Grande-Bretagne ; finalement, l’accord de Colon du 6 septembre 1861 régla le problème en ces termes : le Panama restait membre des Etats-Unis de Colombie, mais avec le droit de demeurer neutre si les autres membres de la fédération guerroyaient entre eux ou si la fédération était engagée dans un conflit armé international ; de plus, les questions relatives au transit étaient décidées par le Panama sans en référer à Bogota104. Même si cet intermède d’autonomie prit fin en 1886, il illustre le fait qu’une neutralisation ou Befriedung du futur canal doit s’appuyer sur la neutralisation du souverain ou de l’entité politique gouvernant l’isthme. Le Panama serait à l’abri d’hostilités même si le reste de l’Etat est engagé dans une guerre : il observerait les règles de la neutralité à l’égard des autres membres de la fédération et, en ce qui concerne ses relations internationales, se trouverait dans cet état de Befriedung dont nous avons mentionné les caractéristiques, dans la mesure où existe une garantie internationale.

  • 105 Pour le texte, voir The Story of Panama, pp. 128-132 ; voir aussi Lemaitre, op. cit., p. 95.
  • 106 Au terme de cent ans, tout redevenait propriété du souverain.
  • 107 Cette disposition avait la teneur suivante : “The United States of America shall have the right to (...)
  • 108 L’article XVIII était ainsi formulé : “The United States of America and the United. States of Colom (...)

75De nouvelles négociations conduites d’une part par Sullivan et, d’autre part, par Samper et Ñuenca aboutirent à la rédaction d’un projet de traité du 14 janvier 1869105. Conclu pour une période de cent ans106, le traité accordait aux Etats-Unis le droit de construire le canal, droit qui ne figurait pas dans le traité de 1846. Les Etats-Unis étaient autorisés à maintenir 1000 hommes en armes dans la zone de 20 miles durant la période de construction ; ils devaient les retirer dès la fin des travaux à la demande du souverain. Si par la suite l’envoi de troupes s’imposait pour la protection du canal, les Etats-Unis pouvaient y procéder dans ce but précis, plaçant leurs troupes sous le commandement conjoint des deux Etats. L’article IX conférait aux Etats-Unis le droit de transporter leurs navires, troupes et munitions de guerre par le canal, en temps de paix seulement ; les navires, troupes et munitions de guerre de nations belligérantes n’avaient pas accès au canal107. Cette disposition ne dit pas si les navires de commerce des belligérants ont accès au canal ; elle n’indique pas si les Etats-Unis ont un droit de transit s’ils sont eux-mêmes en guerre contre un tiers ; elle ne donne aucune précision sur le statut du canal en cas de guerre entre les Etats-Unis et le souverain ; elle est en revanche formelle sur un point, l’exclusion des navires de guerre de tous les belligérants. L’article XVIII mérite une mention spéciale du fait que les Parties s’engageaient à promouvoir l’amitié et la garantie des autres nations en faveur de la neutralité mentionnée aux articles VII et IX108. L’article VII était relatif à l’égalité de traitement en matière de péages et n’avait aucun rapport avec la neutralité, tandis que l’article IX précité n’était qu’un cas d’application des règles de la neutralité terrestre ; cette disposition est en outre révélatrice d’une nouvelle tendance des Parties : on ne recherche plus l’accession des tiers au traité mais, sous une forme assez vague, une garantie négative du respect du traité selon des modalités non définies.

  • 109 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1255-1268.
  • 110 Voir Report of the Secretary of Stale with Accompanying Correspondence, cité en note 101 supra, pp. (...)
  • 111 Compilation of Executive Documents, pp. 1288 et 1300.
  • 112 Lettre du 6 juin 1870 de Hurlbut au Secrétaire d’Etat Fish, ibid., pp. 1314-1315.
  • 113 L’article XI modifié avait la teneur suivante : “On their part the United States of America guarant (...)
  • 114 La Grande-Bretagne joua aussi un rôle dans l’échec du traité : voir Viallate, op. cit. sous note 3, (...)

76Les pourparlers échouèrent et furent repris l’année suivante. Un nouvel accord fut signé le 26 janvier 1870 entre Hurlbut d’une part, Arosemena et Sanchez d’autre part109. Dans les grandes lignes, ce projet ne différait guère de celui de l’année précédente110 ; toutefois, par l’article XI, les Etats-Unis garantissaient Bogota que le canal et ses dépendances seraient libres et exempts de tout acte hostile de la part de toute autre nation ; dans ce but, les Etats-Unis se constituaient en alliés du souverain pour l’aider à repousser toute attaque ou invasion. Les deux Etats avaient le droit de faire transiter en tout temps, et non seulement en temps de paix, leurs navires de guerre, troupes et munitions de guerre sans acquitter de péage ; le canal était fermé aux navires de commerce et de guerre de nations en guerre avec l’un ou l’autre des contractants. L’article XXV reprenait la teneur de l’article XVIII de 1869 et les Etats-Unis y réaffirmaient leur obligation de garantie souscrite dans le traité Bidlack-Mallarino de 1846. Ici encore, l’article XXV faisait référence à la neutralité de l’article XI, alors que cette disposition ne la mentionnait pas. Bogota s’opposa énergiquement à l’article XI, redoutant d’être automatiquement partie à toute guerre dans laquelle les Etats-Unis seraient engagés. La proposition fut donc faite d’accorder le libre transit aux navires de commerce des belligérants, dans la mesure où l’Etat du pavillon aurait garanti par traité l’immunité et la neutralité du canal. Quant aux navires de guerre, la situation était la suivante : en un premier temps, les Etats-Unis de Colombie souhaitèrent que le droit de transit leur fût accordé en cas de guerre opposant les signataires à un garant ou l’un ou plusieurs des garants111 ; les Etats-Unis s’employèrent à supprimer ce droit de transit des navires de guerre des belligérants112, de sorte que la version finale de l’article XI stipulait que le droit de transit était suspendu pour la durée du conflit et qu’aucun acte d’hostilité ne serait commis dans les limites du canal et de ses eaux adjacentes113. En clair, le droit de transit était suspendu pour les garants, tandis que le passage était interdit aux non garants. Les Etats-Unis rejetèrent catégoriquement ces modifications qui les auraient empêchés d’utiliser le canal s’ils étaient belligérants et la situation n’évolua pas jusqu’en 1881114.

  • 115 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1537-1539.
  • 116 L’article IV était ainsi formulé : “As the United States of Colombia and the United States of Ameri (...)
  • 117 Voir For. Rel., 1881, pp. 361-388.
  • 118 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1575-1577 ; les dispositions essentiell (...)
  • 119 Pour le texte, voir ibid., pp. 1578-1579. Les dispositions mentionnées avaient la teneur suivante :(...)
  • 120 Ibid., pp. 1584-1585 ; faisons observer que cette position est contraire à celle adoptée en 1870.
  • 121 Ibid., pp. 1585-1587.

77Un protocole fut signé le 17 février 1881, plus modeste que les projets précédents115 : il ne s’appuyait que sur l’article 35 du traité de 1846, se limitant à énumérer les droits et devoirs des deux Etats en relation avec l’ouverture d’un canal. Seuls les Etats-Unis et les Etats-Unis de Colombie étaient les garants du passage et convenaient que, même en temps de paix, les navires de guerre d’autres nations n’avaient pas un droit de transit ; ils acceptaient toutefois d’ouvrir le canal à ces navires de guerre en temps de paix à condition que l’usage soit innocent, privilège révocable à leur gré116. Le projet fut refusé par Bogota117 qui en proposa un autre : une alliance était conclue afin que l’isthme ne soit pas le théâtre d’hostilités. Les Etats-Unis avaient le devoir de secourir Bogota contre une attaque extérieure ; les navires de guerre et les troupes des Etats-Unis avaient le droit d’utiliser en tout temps le canal, sauf en cas de guerre entre le garant et le souverain ; enfin, ce dernier était responsable du maintien de l’ordre et de la sécurité face aux troubles internes118. Les Etats-Unis répondirent par leurs propres modifications, insistant sur le droit d’ériger des fortifications et l’ouverture du canal aux navires de commerce en temps de paix ; en période de guerre, l’interdiction de capture et de détention était formulée en faveur des navires de commerce de nations ayant accepté par traité de respecter la neutralité de l’isthme. En principe, le canal était fermé au transit des navires de guerre et au transport de troupes et de munitions, en temps de paix comme en période de conflit armé : toutefois, les Parties acceptaient d’ouvrir le canal au passage des navires de guerre en temps de paix119. Ces diverses propositions firent l’objet d’une correspondance fournie. Sans entrer dans les détails, relevons que les Etats-Unis de Colombie firent objection à la suggestion d’ouvrir le canal en temps de paix aux navires de guerre120 ; ils proposèrent finalement un protocole du 27 mai 1881 qui fut rejeté par Washington : ce protocole excluait le passage des navires de guerre des Etats-Unis en cas de guerre contre le souverain et semblait obliger les Etats-Unis à garantir la sécurité de l’isthme même contre des troubles internes121.

  • 122 La concession Wyse n’excluait pas la possibilité d’une garantie multilatérale ; en outre, les dispo (...)
  • 123 Lettre du 24 juin 1881 du Secrétaire d’Etat Blaine à Dichman, Compilation of Executive Documents, p (...)
  • 124 Voir surtout Compilation of Executive Documents, pp. 1604-1616.

78Jusqu’au début de ce siècle, rien ne fut décidé et les Parties s’en tinrent à l’article 35 du traité de 1846. Certaines réticences de Bogota provenaient de l’incompatibilité des clauses proposées avec la teneur de la concession accordée à Wyse122. D’autres réticences, bien plus profondes, trouvaient leur origine dans la pression croissante exercée par les Etats-Unis pour obtenir le contrôle exclusif du futur canal : les Etats-Unis de Colombie entreprirent diverses démarches pour obtenir une garantie multilatérale123, ce à quoi s’opposèrent avec succès les Etats-Unis124.

3. Conclusion

79Tous ces développements sur les divers projets de traités ou concessions peuvent paraître excessifs. En réalité, nous devons nous souvenir que les Etats-Unis vont se libérer du traité Clayton-Bulwer et, comme le canal sera finalement construit au Panama, il est de la plus haute importance de connaître le régime envisagé pour la future voie d’eau. Plusieurs enseignements se dégagent de l’examen des démarches diplomatiques ci-dessus rapportées.

  • 125 D’un avis opposé, Fischer, G., « Le canal de Panama : passé, présent, avenir », AFDI, 1977, pp. 745 (...)
  • 126 Voir ci-dessus, pp. 33-34.
  • 127 Projet de traité Fish-Cardenas (note 86 supra) et projet de Protocole de 1881 (note 115 supra).

80Tout d’abord, la possibilité d’une garantie multilatérale s’est progressivement estompée ; les Etats-Unis l’envisagèrent sérieusement en 1846125 et en 1850, demandèrent conseil aux Puissances européennes en 1862126, et l’admirent encore dans les premiers projets de traité conclus avec le Nicaragua et la Colombie. Cependant, dès 1877 dans leurs relations avec le Nicaragua et dès 1881 dans leurs rapports avec Bogota127, ils manifestèrent clairement leur volonté d’obtenir le contrôle exclusif, rendant impossible l’adoption d’une garantie multilatérale.

81L’objectif principal de la Befriedung, assurer la sécurité du transit en tout temps, n’a pas survécu. Plus précisément, cet objectif a reçu une application limitée, dénaturant la Befriedung : seul le passage en temps de paix est assuré, et encore cette sécurité n’est pas un droit dont les tiers peuvent se prévaloir ; seuls les Etats au bénéfice d’un traité possèdent ce droit. Comme les Etats-Unis refusent toute garantie multilatérale, la sécurité du passage n’est assurée qu’aux Etats-Unis et au souverain.

  • 128 Voir ci-dessus, pp. 48-49.

82L’intention de neutraliser l’isthme ou une portion de territoire existe encore dans le projet de traité de 1856128, pour disparaître par la suite. On ne s’occupe plus que de la sécurité du passage, alors même que l’on a reconnu que cette sécurité ne pouvait être assurée en tout temps que par une neutralisation du territoire traversé par le canal.

83Pour des raisons économiques, la liberté de transit est accordée en temps de paix aux navires de commerce. En période de guerre, elle n’est assurée qu’aux navires marchands d’Etats ayant reconnu la neutralité du canal selon des modalités non définies.

84Vu que le canal est assimilé à une voie de communication terrestre, le passage de troupes et de munitions de guerre est exclu. Les navires de guerre sont l’objet de la même interdiction ; parfois, ils sont autorisés à utiliser le canal si l’Etat du pavillon n’est pas en guerre contre les Parties au traité : une position clairement arrêtée fait défaut sur cette question.

85L’assimilation du canal à un passage terrestre entraîne une autre conséquence : la neutralité du canal n’est rien d’autre que la neutralité du souverain. Le canal ne bénéficie pas d’un régime de neutralité particulier : si le souverain est en guerre, le canal est fermé aux navires ennemis.

86Vu l’application des règles de la neutralité ordinaire, le canal est fermé aux navires du garant en cas de guerre entre le souverain et le garant ; quelques projets de traités envisageaient d’ailleurs expressément une telle solution, ce à quoi s’opposèrent les Etats-Unis. Afin d’éviter ou de rendre hautement improbable ce résultat, une alliance militaire est conclue entre le souverain et le garant.

  • 129 Arias, H., The Panama Canal. A Study in International Law and Diplomacy, Londres, 1911, pp. 34-51 ; (...)

87Il semble presque superflu de préciser que ces solutions sont en flagrante contradiction avec les engagements pris par les Etats-Unis dans le traité Clayton-Bulwer129. Cette méconnaissance des obligations conventionnelles ne peut être comprise qu’au regard de l’évolution des rapports de force entre les deux Puissances au cours de la seconde moitié du xixe siècle, de la position adoptée par les Etats-Unis dans leur interprétation de l’article 35 du traité de 1846 et de leur volonté manifeste de ne laisser à personne d’autre le soin de creuser, gérer et contrôler un canal interocéanique. Il nous appartient désormais d’examiner si l’abrogation du traité Clayton-Bulwer a permis aux Etats-Unis de réaliser tous leurs objectifs ou si les idéaux arrêtés en 1850 ont réussi à tempérer quelque peu les rigueurs de l’exclusivité recherchée.

Notes

1 Sur l’historique du problème, voir : Aristizabal Llano, N., Dos tesis y un Canal, thèse, Bogota, 1912, pp. 36 et ss ; El canal de Panamá : origen, trauma nacional y destino, Jaramillo Levi, E. (éd.), Mexico, 1976 ; Diplomatic History of the Panama Canal. Correspondence Relating to the Negotiation and Application of Certain Treaties on the Subject of the Construction of an Interoceanic Canal, and Accompanying Papers, Washington, DC, 1914 ; Duval, M., Cadiz to Cathay. The Story of the Long Diplomatic Struggle for the Panama Canal, Londres, Stanford University Press, 1947 ; Ealy, L., Yanqui Politics and the Isthmian Canal, Trenton, Pennsylvania State University Press, 1971, pp. 1-71 ; Guerero, V., Bunau-Varilla y Panamá : motivaciones y balance, Panama, 1972-1973 ; Kitchell, D., The Truth About the Panama Canal, New Rochelle, New York, 1978, pp. 19-75 ; Lemaitre, E., Panamá y su separación de Colombia, Bogota, 1972 ; Lafeber, W., The Panama Canal. The Crisis in Historical Perspective, 2e éd., New York, Oxford University Press, 1979 ; Liss, S., The Canal. Aspects of United States – Panamanian Relations, Londres, University of Notre Dame Press, 1967 ; Mack, G., The Land Divided. A History of the Panama Canal and Other Isthmian Canal Projects, New York, 1944 ; Martinez, O., Panama Canal, Londres, New York, Gordon et Cremonesi, 1978 ; McCain, W., The United States and the Republic of Panama, Durham, 1937 ; Miner, D., The Fight for the Panama Route. The Story of the Spooner Act and the Hay-Herrán Treaty, Columbia University Press, 1940, réimprimé en 1966 ; Niemeyer, J., Panama Story, Portland, 1968, pp. 1-175 ; Padelford, N., The Panama Canal in Peace and War, New York, 1943 ; Roa y Uriarte, A., El Canal de Panamá y el derecho internacional, thèse, La Havane, 1926 ; Selser, G., El rapto de Panamá, Editorial universitaria centroamericana, Costa Rica, 1977, pp. 9-47 ; Thomson, N., Colombia and the United States, Londres, 1915 ; Uribe, A., Colombia y los Estados Unidos de America, 2e éd., Antioquia, 1976 ; Vattier, G., Les grandes heures de l’Histoire de Panama, Paris, 1965.

2 Le roi Ferdinand ordonna la construction de la route qui fut achevée en 1519. Le creusement d’un canal fut envisagé par Philippe II : on se plaît à relever qu’il renonça au projet, motif pris de ce qu’il serait impie de joindre artificiellement deux océans alors que la volonté divine avait voulu qu’ils fussent séparés. On omet d’ajouter que la crainte de la puissance maritime naissante des Anglais et les conclusions mitigées des ingénieurs commis à l’étude des travaux exploratoires contribuèrent fortement à l’abandon du projet.

3 Burton, T., Clay Henry. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VI, New York, 1928, p. 147 ; Viallate, A., « Les Etats-Unis et le canal interocéanique », RGDIP, vol. 10, 1903, pp. 5-65, spéc. p. 9.

4 Pour le texte intégral, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosemena, D. (éd.), Panama, 1961, pp. 19-22.

5 Lemaitre, op. cit., pp. 49 et ss.

6 Sammartin, G., Tratado conciernente a la neutralidad permanente del Canal y al funcionamiento del Canal de Panamá, Panama, 1978, p. 49.

7 Souza, R., De Leon, C, Victor, H. et Shangmarin, C., Panamá 1903-1970. Nación-imperialismo, fuerzas populares y oligarquía, crisis y camino revolucionario. Panama, 1970, p. 31 ; voir cependant Anguizola, G., The Panama Canal : Isthmian Politicai Instability from 1821 to 1977, 2e éd., Washington, DC, University Press of America, 1977, p. 21, ainsi que Espinosa, R. et Torres, R., Algunos aspectos del canal de Panamá como problema mundial y su incidencia en la vida nacional, Panama, 1980, p. 7.

8 Selzer, G., El rapto de Panamá, pp. 59 - 60.

9 Nos italiques.

10 Voir “Abstracts of Instructions Given by the Granadian Government to Mr. Mosquera, their Chargé d’Affaires at London, on the Subject of the Panama Canal”, Compilation of Executive Documents and Diplomatic Correspondence Relative to a Trans-Isthmian Canal in Central America, New York, s.d., pp. 125-126 (ci-après : Compilation of Executive Documents) ; voir aussi Castillero, E., El Canal de Panamá, sdnl, pp. 33-34.

11 Voir Parks, T., Columbia and the United States 1765-1934, Durham, 1935, pp. 185 et 192

12 Lemaitre, op. cit., p. 49.

13 Voir surtout “Relaciones diplomaticas y consulares entre Panamá y los Estados Unidos de America, Revista Lotería, supplément spécial, vol. 2, Panama, février 1966, pp. 34 et ss ; voir aussi Linares, J., Derecho internacional público, tome I, Panama, 1977, p. 113 et Berrios, J., Le différend Panamo-Américain sur le canal de Panama, thèse, Strasbourg, 1976, pp. 14 et ss.

14 Le Panama envisagea aussi de s’unir au Pérou ou au Mexique.

15 Valdes, R., L’indépendance de l’Isthme de Panama. Ses antécédents, ses causes et sa justification, Panama, 1904, p. 3 ; voir aussi Espinosa et Torres, op. cit., pp. 29-62.

16 Pour le texte de la loi fondamentale de l’Etat, voir Relaciones diplomáticas y consulares entre Panamá y los Estados Unidos de America, pp. 37-38.

17 Lemaitre, op. cit., pp. 9 et ss et p. 662, note 13.

18 Lettre du 28 janvier 1842 du Secrétaire d’Etat Webster à l’agent spécial du Département de l’Isthme William Radcliff : The Evolution of our Latin-American Policy. A Documentary Record, Gantenbein, J. (éd.), New York, 1971, p. 498.

19 Miner, op. cit., pp. 33 et ss.

20 Sur la nature de la mission de Buchanan, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, p. 29.

21 Pour le texte, voir Martens, NRG, 1re série, vol. XIII, pp. 653 et ss.

22 Miner, op. cit., p. 12.

23 Cette disposition avait la teneur suivante : “The Government of New Granada guarantees to the Government of the United States, the right of way or transit across the Isthmus of Panama. upon any modes of communication that now exist, or that may be, hereafter, constructed, shall be open and free to the Government and the citizens of the United States, and for the transportation of any articles of produce, manufactures or merchandize, of lawful commerce, belonging to the citizens of the United States; that no other tolls or charges shall be levied or collected upon the citizens of the United States, or their said merchandize thus passing over any road or canal that may be made by the Government of New Granada, or by the authority of the same, than is under like circumstances levied upon and collected from the granadian citizens: that any lawful produce, manufactures or merchandize belonging to citizens of the United States thus passing from one sea to the other, in either direction, for the purpose of exportation to any other foreign country, shall not be liable to any import duties whatever; or having paid such duties, they shall be entitled to drawback, upon their exportation; nor shall the citizens of the United States be liable to any duties, tolls, or charges of any kind to which native citizens are not subjected for thus passing the said Isthmus. And, in order to secure to themselves the tranquil and constant enjoyment of these advantages, and as an especial compensation for the said advantages and for the favours they have acquired by the 4th, 5th and 6th articles of this Treaty, the United States guarantee positively and efficaciously to New Granada, by the present stipulation, the perfect neutrality of the before mentioned Isthmus, with the view that the free transit from the one to the other sea, may not be interrupted or embarrassed in any future time while this Treaty exists; and in consequence, the United States also guarantee, in the same manner, the rights of sovereignly and property which New Granada has and possesses over the said territory. Pour le texte intégral de l’article 35, voir ci-dessous, annexe I.

24 Message du 10 février 1874 : Background Documents Relating to the Panama Canal, Prepared for the Committee on Foreign Relations, United States Senate, by Congressional Research Service, Library of Congress, November 1977, Washington, DC, 1977. pp. 11-13 (ci-après : Background Documents).

25 Message annuel du 6 décembre 1881 du Président Arthur : For. Rel., 1881, p. vi.

26 Lettre du 27 mai 1871 du Secrétaire d’Etat Fish au Ministre colombien Perez : Moore, J., A Digest of International Law, vol. III, Washington, DC, 1906, p. 27 ; lettre du 27 octobre 1873 du Secrétaire d’Etat Fish à Keeler : Wharton, F., A Digest of the International Law of the United States, 2e éd., vol. II, Washington, DC, 1888, p. 105 ; instructions du 4 juin 1856 du Secrétaire d’Etat Marcy à Bowlin, ibid., p. 98.

27 Note du 16 octobre 1865 du Ministre colombien Perez, au Ministre résident des Etats-Unis Burton : Compilation of Executive Documents, p. 1157.

28 Note du 5 novembre 1865 de Burton au Secrétaire d’Etat Seward, ibid., pp. 1161-1165.

29 En ce sens, Parks, op cit., pp. 257 et ss.

30 Message précité du Président Polk : Background Documents, p. 13.

31 Instructions du 18 février 1881 du Secrétaire d’Etat Seward à Dichanan : Wharton. op. cit., vol. II, pp. 108-109 ; lettre du 9 novembre 1885 du Secrétaire d’Etat Seward à Burton, ibid., p. 102 ; messages annuels du Président Hayes (1880) et du Président Cleveland (1885), ibid., pp. 107-108 et 110-111.

32 Marroquin, L., El Canal, Bogota, 1903, p. 42.

33 Lettre du 14 juillet 1860 adressée par le Département d’Etat à Bogota : Protesta de Colombia contra el tratado entre Panamá y los Estados Unidos, Ministerio de Relaciones Exteriores, Bogota, 1904, p. 11.

34 Lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à Lowell : Wharton, op. cit., vol. II, pp. 226-227 ; Parks, op. cit., p. 205.

35 Voir ci-dessus, p. 6.

36 Pour le texte, voir 70 Brit and For State Papers, 1878-1879, pp. 750-751.

37 Lemaitre, op. cit., p. 54. Les Puissances européennes étaient réticentes à garantir la souveraineté de la Nouvelle-Grenade sur l’isthme en sus de la neutralité de l’isthme.

38 Message cité en note 24 ci-dessus.

39 Voir ci-dessus, note 10.

40 Chamberlain, L., Un chapitre de déshonneur national, Londres, 1912, p. 23 ; Escala, C., Intervenciones de los Estados Unidos de America en Panamá desde 1903 hasta 1936, Panama, 1962-1963, pp. 13-18 ; Lemaitre, op. cit., p. 90 ; Parks, op. cit., pp. 219-261.

41 Dennis, A., Adventures in American Diplomacy 1896-1906, New York, 1928, p. 313 ; Fischer, G., Les Etats-Unis et le canal de Panama, Paris, L’Harmattan, 1979, p. 15.

42 For. Rel., 1879, pp. 273-277 et 284.

43 Lettre du 11 juillet 1862 du Secrétaire d’Etat Seward à l’Ambassadeur à Londres Adams : Compilation of Executive Documents, pp. 1147-1149.

44 Keasbey, L., The Nicaragua Canal and the Monroe Doctrine, Londres, Putnam’s Sons, 1896, pp. 284-285 ; Report of the Secretary of State with Accompanying Correspondence in Relation to the Proposed Interoceanic Canal Between the Atlantic and Pacific Oceans, Washington, DC, 1880, pp. 4-5.

45 Réponse du 1er août 1862 d’Adams au Secrétaire d’Etat Seward : Compilation of Executive Documents, p. 1149 ; voir aussi celle de l’Ambassadeur à Paris Dayton du 29 août 1862, ibid., p. 1150.

46 Latane, J., The United States and Latin America, Toronto, 1921, pp. 150-151.

47 Voir la note 56 du chapitre préliminaire.

48 Message annuel du Président Cleveland, 8 décembre 1885, For. Rel., 1885, p. iv ; Hill, H., Roosevelt and the Caribbean, Chicago, 1927, pp. 44-45 ; Norman, A., The Panama Canal Treaties of 1977: A Political Evaluation, Northfield, 1978, pp. 9-10 ; The Story of Panama. Hearings on the Rainey Resolution Before the Committee on Foreign Affairs of the House of Representatives, Washington, DC, 1913, p. 57 (ci-après : The Story of Panama).

49 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 16-21.

50 40 Brit and For State Papers, 1850-1851, pp. 953 et ss.

51 Voir Whiteley, J., « Les traités Clayton-Bulwer et Hay-Pauncefote », RDILC, 1901, p. 6.

52 Pour de plus amples développements, voir Duval, op. cit., pp. 40 et ss ; Miner, op. cit., pp. 15 et ss.

53 Voir Latane, J. et Wainhouse, D., A History of American Foreign Policy 1776-1940, New York, 1941, pp. 314 et ss ; Sears, L., A History of American Foreign Relations, 3e éd., New York, 1938, pp. 255 et ss ; Tyler, A., The Foreign Policy of James G. Blaine, Minneapolis, 1927, pp. 22 et ss ; Williams, M., John Clayton. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VI, New York, 1928, pp. 44 et ss.

54 Pour le texte, voir Martens, NRG, lre série, vol. XV, pp. 187 et ss ainsi que ci-dessous, annexe II.

55 Latane, op. cit. sous note 46, p. 153 ; lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à Lowell : Wharton, op. cit., volII, p. 227.

56 Lemaitre, op. cit., p. 64.

57 Lettre du 14 décembre 1849 du Secrétaire d’Etat Clayton à Lawrence : Compilation of Executive Documents, p. 529.

58 Moore, op. cit., pp. 10-11.

59 Lettre du 13 novembre 1849 de Lord Palmerston à Lawrence : Compilation of Executive Documents, p. 516.

60 Voir surtout la lettre du 20 octobre 1849 du Secrétaire d’Etat Clayton à Lawrence, ibid., pp. 495-496.

61 On oublie souvent que la sécurité du capital investi était un des buts de la neutralité.

62 Lettre du 8 novembre 1858 du Secrétaire d’Etat Cass à Lord Napier, Ambassadeur britannique : Moore, op. cit., pp. 164-175.

63 Compilation of Executive Documents, p. 625.

64 Voir Strupp, op. cit., p. 405, note 34.

65 Lettre du 19 novembre 1881 du Secrétaire d’Etat Blaine à Lowell, Wharton, op. cit., p. 213.

66 Mémorandum de 1896, Background Documents, pp. 109-114.

67 Ibid., p. 112.

68 Keasbey, op. cit. sous note 44, p. 210.

69 Voir la lettre du 30 décembre 1882 de Lord Grandville à West : Correspondence in Relation to the Proposed Interoceanic Canal Between the Atlantic and Pacific Oceans, Washington, 1880, pp. 353-354.

70 De Bustamante, A., « Le canal de Panama et le droit international », RDILC, 1895, pp. 112-142 et 223-253, spéc. p. 130.

71 Report of the Secretary of State with Accompanying Correspondence cité en note 44, p. 7.

72 Lemaitre, op. cit., p. 67.

73 Cité par Duval, op. cit., p. 80 ; dans le même sens, voir aussi la lettre du 24 juin 1881 du Secrétaire d’Etat Garfield au Ministre des Etats-Unis à Londres Lowell, For. Rel., 1881, p. 538.

74 Background Documents, pp. 52 et ss et 109 et ss ; voir aussi Dennis, A., John Hay. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. IX, New York, 1929, pp. 153 et ss.

75 Lettre du 8 mai 1882 du Secrétaire d’Etat Frelinghuysen à Lowell : Wharton, op. cit., p. 220.

76 Message annuel du 5 décembre 1892 du Président McKinley : pour un extrait, voir Background Documents, p. 115.

77 Ibid., p. 55.

78 Kennan, G., American Diplomacy 1900-1950, New York, 1951, pp. 14 et ss.

79 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 116-117.

80 Sur les relations avec le Mexique, voir Statement of the Rights and Just Reasons on the Part of the United Mexican States, Mexico, 1852 ; Cuestión de Tehuantepec, Mexico, 1852 ; La cuestión de Tehuantepec, New York, 1852 ; Ramírez, J., Memorias para servir a ta historia de la comunicación inter-oceánica por el istmo de Tehuantepec, Mexico, 1853. Voir aussi Mensbrugghe, Les canaux et détroits dans le droit de la mer actuel, p. 205, note 20.

81 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1048-1058.

82 Voir Moore, op. cit., p. 176.

83 Compilation of Executive Documents, p. 1790.

84 Mack, The Land Divided, p. 212.

85 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 65-76.

86 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1412-1420.

87 Ibid., pp. 1394 et 1400.

88 Ibid., p. 1410.

89 Pour le texte, voir Background Documents, pp. 59-63.

90 Pour le texte, voir ibid., pp. 169-175 ; ajoutons que l’Espagne, l’Italie et la France avaient conclu des accords avec le Nicaragua, suite à l’adoption du traité Clayton-Bulwer : Castillero, op. cit., p. 52.

91 Aucune allusion n’était faite au traité Hay-Pauncefote récemment conclu entre les Etats-Unis et la Grande-Bretagne.

92 Lemaitre, op. cit., p. 45 ; Uribe, op. cit., p. 58.

93 Pour le texte de l’article, voir Background Documents, p. 38.

94 Latane, op. cit. sous note 46, p. 146.

95 Pour le texte de la concession, voir Documentary Diplomatic History of the Panama Canal, Arosemena (éd.), pp. 69-90 ; cette concession remplaçait une autre concession accordée en 1876 à une société française.

96 Le contrat de concession de la Panama Railroad Company contenait depuis 1867 une clause par laquelle la société ne pouvait s’opposer à la construction d’un canal mais était en droit d’exiger le versement d’une indemnité à partager entre elle-même et le souverain : la société dirigée par de Lesseps acquit, au prix fort, la majorité des actions de la Panama Railroad Company, de sorte qu’elle n’était pas tenue de verser une indemnité supplémentaire à Bogota pour la construction du canal. Sur cette question, voir Bray, W., The Common Law Zone in Panama, San Juan, Inter American University Press, 1977, pp. 26-27 ; The Story of Panama, pp. 126-127 ; Lemaitre, op. cit., pp. 101-241 ; Martinez, op. cit., pp. 61 et ss ; Guerrero, op. cit., sous note 1; Mack, The Land Divided, pp. 281-414.

97 Ces dispositions avaient la teneur suivante :
Article 5 : “
The Government of the Republic declares neutral, for all time, the ports of one and the other end of the Canal, and the waters of the same, from one sea to the other; consequently, in case of war between other nations, the transit through the canal shall not be interrupted for this reason and the merchant vessels and individuals of all nations of the world shall enter said ports and navigate the Canal without being molested nor detained. Generally speaking any vessel may navigate the Canal freely without any discrimination, exclusion or preference of persons or nationalities, by paying the tolls and by observing the rules established by the concessionary Company for the use of said Canal and its dependencies. Foreign troops are excepted and they shall not pass without permission of Congress, and the ships of those nations in state of war with the United States of Colombia which have not obtained the all time transit permission through the Canal, by means of public treaties guaranteeing the sovereignty of Colombia over the Isthmus of Panama and the territory on which the Canal is to be excavated, and guaranteeing as well the immunity and neutrality of the Canal, its ports, bays and its dependencies and the nearby sea.
Article 6 : “
The United States of Colombia reserves to itself the right to pass through the Canal its ships, troops and war ammunitions at any moment, without paying any tolls. The transit through the Canal will remain absolutely closed to the war vessels of those nations at war with one or other nations, and if they have not negotiated by means of public treaties with the Colombian Government the right to transit through the Canal at any time.”

98 Message du 6 décembre 1880, For. Rel., 1880, p. xii.

99 Brown, Ph., Frelinghuysen Frederick. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VIII, New York, 1928, p. 28 ; Lockey, J., Blaine James. The American Secretaries of State and their Diplomacy, vol. VII, New York, 1928, pp. 292 et ss.

100 Pour les détails du projet, voir Correspondence in Relation to the Proposed Interoceanic Canal Between the Atlantic and Pacific Oceans, the Clayton-Bulwer Treaty and the Monroe Doctrine, Washington, DC, 1885, pp. 24 et ss ; Message du 9 mars 1880 du Président Evarts, ibid., p. 10 ; Report of the Secretary of State with Accompanying Correspondence in Relation to the Proposed Interoceanic Canal Between the Atlantic and Pacific Oceans, Washington, DC, 1880, pp. 8 et ss ; Keasbey, op. cit. sous note 44, pp. 282-283 ; Martinez, op. cit., pp. 46-47.

101 Les articles III et IV étaient ainsi libellés :
Article III : “
If, unhappily, the high contracting parties should be engaged in war with each other, they do hereby mutually agree that the district of country before described shall be neutral territory; that neither party shall occupy the same for belligerent purposes (reserving the right of either to pass over it), nor shall either solicit or accept the services or aid of the said municipalities in the said war, but they shall remain neutral; neither shall in any way interrupt the transit within the district aforesaid, or obstruct or interfere with the ordinary operations of business on the said road, but the Governments and citizens of each of the high contracting parties respectively shall have the same use of the road during any such war, and the same security for their persons and property on the said road and within the district aforesaid as if the said parties were at peace.
Article IV : “
It is hereby agreed that both parties shall have the free use of the Panama Railroad, or any other means of passage across the Isthmus, within the said district; but the said road or route shall be open to the common use of all nations which shall by treaty stipulations agree to regard and treat the district of country aforesaid at all times as neutral, and to respect the municipal authorities therein established, and all such nations shall have the use of said road or route to be established within the said district upon fair and reasonable terms; and they do further agree to invite foreign nations to join in the mutual guarantee of the neutrality of the said country, of the municipal governments aforesaid, and of the unobstructed use of the said Panama Railroad, or any other road or route which may be established across the Isthmus within the limits of the territory before designated.”

102 Lettre du 3 décembre 1856 du Secrétaire d’Etat Marcy à MM. Morse et Bowlin, Compilation of Executive Documents, pp. 1012-1018.

103 Lettre du 10 septembre 1857 de Cass à Napier, ibid., pp. 1038-1039.

104 Espinosa, R. et Torres, R., Algunos aspectos del canal de Panamá como problema mundial y su incidencia en la vida nacional, Panama, 1980, pp. 59-60 ; Anguizola, The Panama Canal: Isthmian Political lnstability from 1821 to 1977, pp. 24 et ss.
Les dispositions pertinentes de l’accord de Colon avaient la teneur suivante :
Article 3 : El territorio de Panamá, sus habitantes y Gobiernos serán reconocidos como perfectamente neutrales en las guerras civiles ó de rebelión que surjan en el resto del territorio de los Estados Unidos, en los mismos términos en que el artículo 35 del tratado con los Estados Unidos del Norte los reconoce y el derecho internacional define y estatuye la neutralidad para los pueblos extranjeros.
Article 4 : “Se ha convenido además en que la neutralidad de que trata el artículo anterior será practicada religiosamente desde ahora ; de manera que este Estado no tomará parte alguna en favor ni en contra del Gobierno de la Unión, mientra sea combatido por los partidarios de la extinguida Confederación y del Gobierno que la representaba. Tampoco será obligado el Estado de Panamá á contribuir por medio de empréstitos forzosos ó contribuciones extraordinarias para gastos hechos ó por hacer en la lucha actualmente empeñada en los otros Estados.

105 Pour le texte, voir The Story of Panama, pp. 128-132 ; voir aussi Lemaitre, op. cit., p. 95.

106 Au terme de cent ans, tout redevenait propriété du souverain.

107 Cette disposition avait la teneur suivante : “The United States of America shall have the right to use the canal for the passage of troops, munitions and vessels of war, in time of peace. The entrance to the canal shall be rigorously closed to the troops of nations which are at war with another or others, including their vessels and munitions of war.

108 L’article XVIII était ainsi formulé : “The United States of America and the United. States of Colombia mutually agree to second the efforts of each other in procuring the friendship and guarantee of all other nations in favor of the stipulations of neutrality mentioned in Articles VII and IX, as well as the sovereignty of the United States of Colombia over the territory of the Isthmus of Panama and Darien.

109 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1255-1268.

110 Voir Report of the Secretary of Stale with Accompanying Correspondence, cité en note 101 supra, pp. 41 et ss ; voir aussi Lemaitre, op. cit., pp. 96-97 et Martin, C., Informe sobre segundo debate del tratado celebrado en 1870, Bogota, 1870.

111 Compilation of Executive Documents, pp. 1288 et 1300.

112 Lettre du 6 juin 1870 de Hurlbut au Secrétaire d’Etat Fish, ibid., pp. 1314-1315.

113 L’article XI modifié avait la teneur suivante : “On their part the United States of America guarantee to the Government of Colombia that the canal, its dependencies and appurtenances, shall be free and exempt from all hostility on the part of any other nation or foreign power, and for this purpose the United States of America constitute themselves allies of the United States of Colombia, to assist them to repel any attack or invasion upon the works and properties which are above guaranteed, it being well understood that the expenses which such defense may occasion to the United States of America shall be at their exclusive cost, and also that the United States of Colombia will defend to the utmost of their ability the said canal and its dependencies as part of its territory.
The United States of Colombia reserve to themselves the right of passing through the canal at all times their ships of war, troops and munitions of war free from all burdens, tolls, or imposts, and they extend the same right to the United States of America in respect to the ships of war, troops, and munitions of war pertaining to said nation; but the said canal shall be closed to the flag of all nations that may be at war with either of the contracting parties, except in the case provided for in the clause following. It being the intention and object of the contracting parties that, so far as possible, the canal shall be a safe and privileged highway for the legitimate commerce of the nations, it is hereby stipulated that neither the United States of America nor the United States of Colombia, in case of war with any other nation, will exercise the belligerent right of excluding from the canal, capture, blockade, or detention of the merchant vessels of the hostile nations within the limits of the canal, or in its ports, harbors, and dependencies, nor in the adjacent open sea within distance as may hereinafter be determined. It is, however, distinctly understood that the benefits of the stipulations in this clause specified shall extend to the merchant marine of those nations only which shall by treaty guarantee the sovereignty of Colombia over the Isthmus of Panama and the territory in which the canal shall be constructed, and the
immunity and neutrality of the canal, its ports, harbors, and dependencies, and the open sea adjacent, and shall also concede reciprocally the same rights of exemption from capture, blockade, and detention within the limits aforesaid, with the same conditions and to the same extent to the merchant vessels of the United States of Colombia and of the United States of America. Both contracting parties hereby bind themselves to offer and concede the advantages, rights, and exemptions stipulated in this article, in the 12th and 25th, to the nations which shall furnish their guarantee in the same terms which the United States of America now do, in favor of the sovereignty of Colombia over the Isthmus of Panama and the territory in which the canal may be constructed, and also in favor of the immunity and neutrality of the canal, its dependencies and appurtenances, and the adjacent seas.
Paragraph.The two contracting parties also agree to offer to the nations which shall unite with them in giving the guarantee aforesaid of sovereignty of the United States of Colombia over the Colombian isthmuses, and the neutrality and immunity of the canal, the following bases and conditions of regulations in relation to the passage of ships of war through the canal, that is to say: In case that war should unfortunately arise between either of the contracting parties and any one or more of such guaranteeing nations, or between such guaranteeing nations, the right of transit through the canal shall remain suspended as to the ships of war of such belligerents during the existence of hostilities, and in addition thereto no act of hostility shall be committed by such belligerents, in any form whatever, within the limits of the canal, its ports, harbors, and dependencies, nor in the open sea adjacent within the distance which hereafter may be determined.
But it is expressly stipulated that the benefits and advantages hereinbefore recited in the foregoing clauses shall be enjoyed by those nations only which shall furnish the guarantees above expressed, and which, by means of treaties with both contracting parties, shall accept the principles above expressed, and shall concede to the United States of Colombia and the United States of America the same exemptions therein expressed. The passage of the canal in time of war shall be closed to the ships of war of all belligerent nations which shall not have given the guarantees of sovereignty of Colombia over the Isthmus, and the immunity and neutrality of the canal, its dependencies, appurtenances, and the adjacent seas.

114 La Grande-Bretagne joua aussi un rôle dans l’échec du traité : voir Viallate, op. cit. sous note 3, p. 44.

115 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1537-1539.

116 L’article IV était ainsi formulé : “As the United States of Colombia and the United States of America are the only nations who have by treaty guaranteed the neutrality of transit across the Isthmus of Panama, and as the United States of America have further by treaty guaranteed the sovereignty of the United States of Colombia over the territory of said isthmus, the canal shall not be considered open as matter of right in time of peace to the war vessels or military transports of any nations except the said United States of Colombia and United States of America. But the said two contracting parties agree that they will declare the said canal open to the innocent use of war vessels of other nations, subject to such regulations and restrictions as the said two contracting governments may jointly adopt.
But it is understood that if at any time the two governments should concur in withdrawing such declaration and closing the canal to the war vessels of other nations, and danger should threaten the sovereignty or territory of the United States of Colombia in consequence of such action, the United States of America will co-operate with the United States of Colombia in the means necessary for the defense of the sovereignty and territory so threatened
.”

117 Voir For. Rel., 1881, pp. 361-388.

118 Pour le texte, voir Compilation of Executive Documents, pp. 1575-1577 ; les dispositions essentielles avaient la teneur suivante :
I

B. The guarantee of neutrality consists in this, that the United States of America shall, by all adequate measures, including a belligerent alliance with the United States of Colombia, prevent said territory from being converted into a theatre of hostilities by any power or foreign force; and if this shall have taken place without it having been possible to prevent it in time, the United States of America shall assist with Colombia in its defense as long as hostilities last, and shall oblige the responsible power to make the proper reparation.
C.
The guarantee of sovereignty consists in this, that the United States of America shall, by the necessary measures, including the use of force, prevent the territory in question from being the object of conquest or usurpation, or of intrigues which shall tend to separate it from the Colombian Union, employed by any foreign power.

II

With the object of facilitating to the United States of America the fulfillment of the obligations which they have contracted by the treaty of the 12th of December, 1846, to which the foregoing article refers, the two contracting parties have agreed as follows:
A. Colombia will lend to the Government of the United States of America all the facilities which may be in her power, including permission for the temporary occupation of the territory threatened or invaded, as long as the emergency may last.
B. The Governments of Colombia and of the United States of America, of common accord, shall designate on the coasts of the Isthmus of Panama two places where there may be erected works of defense, permanent or temporary, where there may be established coaling stations for the provision of the naval forces which the two nations may have at their service.

G. With the exception of the case which is merely possible, not probable – and please God never shall occur – of war between the United States of Colombia and the United States of America, transit shall be permitted through the abovementioned canal; first, to the ships of war of the United States of America at all times, whether the United States are or are not engaged in war; second, of the troops of their Army or Navy which it may be necessary to transport from one shore to the other of the American Union, with the proviso that they shall pass without arms through the waters of the canal and integral part of the Colombian territory; and thirdly, of every class of supplies for the services of men-of-war and troops.
III

For the security of transit through the Isthmus of Panama against internal political disorders, the Government of the United States of Colombia will always maintain in that territory a national armed force sufficient to preserve tranquility and public security against revolution, mutiny, or disorder of any kind.

119 Pour le texte, voir ibid., pp. 1578-1579. Les dispositions mentionnées avaient la teneur suivante :
Article IV : “
That in time of peace the canal shall be free and open to the mercantile marine of all nations upon payment of the tolls and compliance with the regulations which may be established therefor under the supervision and with the consent of the two governments. And in lime of war, the two governments agree that neither will exercise the belligerent right of capture, detention, or blockade of merchant vessels within the limits of said canal, its ports, harbors or dependencies, and such distance of open sea as may hereafter be determined, against the merchant vessels of any power which has, by treaty stipulation with the United States of America and the United States of Colombia agreed to respect the neutrality of said isthmus.”
Article V : “
That the canal is closed, as matter of right, both in time of peace and war, to the naval vessels, or military transports whether of troops or munitions, of all nations, except the two contracting governments; but the said governments hereby agree to declare open to all vessels of war the harmless use of canal communication in time of peace, subject to such regulations and restrictions as the said two contracting governments may jointly adopt.”

120 Ibid., pp. 1584-1585 ; faisons observer que cette position est contraire à celle adoptée en 1870.

121 Ibid., pp. 1585-1587.

122 La concession Wyse n’excluait pas la possibilité d’une garantie multilatérale ; en outre, les dispositions relatives aux droits de péage n’étaient pas identiques à celles proposées parles Etats-Unis.

123 Lettre du 24 juin 1881 du Secrétaire d’Etat Blaine à Dichman, Compilation of Executive Documents, pp. 1596-1597 ; voir aussi Uribe, C., Colombia (asuntos internacionales), Medellin, 1913, pp. 9 et ss.

124 Voir surtout Compilation of Executive Documents, pp. 1604-1616.

125 D’un avis opposé, Fischer, G., « Le canal de Panama : passé, présent, avenir », AFDI, 1977, pp. 745-790, spéc. p. 747.

126 Voir ci-dessus, pp. 33-34.

127 Projet de traité Fish-Cardenas (note 86 supra) et projet de Protocole de 1881 (note 115 supra).

128 Voir ci-dessus, pp. 48-49.

129 Arias, H., The Panama Canal. A Study in International Law and Diplomacy, Londres, 1911, pp. 34-51 ; Latane et Wainhouse, op. cit. en note 53, pp. 519 et ss.

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