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Le régime de neutralité du canal de Panama

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Richard Perruchoud

Introduction

Texte intégral

« Malheureusement le mot de neutralisation et d'autres termes analogues ont parfois été employés à contre-sens ou dans un sens détourné dans les traités et dans d'autres actes diplomatiques. Des rivières ouvertes au commerce pacifique, des détroits et des bras de mer sur les rivages desquels les parties contractantes se sont engagées à ne pas élever de fortifications, ont été dits neutralisés, et tel accord d'après lequel un Etat puissant entreprenait d'assister un voisin plus faible dans la défense d'une importante voie maritime a été déclaré équivaloir à une complète neutralisation. Il est impossible d'être précis dans les faits, ni logique dans les raisonnements, si les mots qu'on emploie n'ont pas un sens clair et constant. … »
Thomas LAWRENCE, « Les principes de droit international », traduction de la 5e édition, Oxford, Imprimerie de l’Université, 1920, p. 619.

  • 1 Panama Canal Treaty, September 7, 1977 ; pour le texte, voir ILM, vol. 16, 1977, pp. 1022-1039 et a (...)
  • 2 Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Operation of the Panama Canal, September 7, 1977 ; p (...)
  • 3 Protocol to the Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Operation of the Panama Canal, Septe (...)

1Au milieu du xixe siècle, bien avant qu’un canal interocéanique fût construit, l’isthme de Panama fut déclaré parfaitement neutre afin que la liberté de passage fût sauvegardée ; cette neutralité fut placée sous la protection des Etats-Unis. Peu après, la Grande-Bretagne et les Etats-Unis convinrent de la neutralisation du futur canal interocéanique sous garantie internationale, quoique les Etats-Unis avançassent progressivement la prétention que la voie d’eau serait mise sous leur contrôle exclusif et ferait partie intégrante de leur ligne côtière. Lorsque le canal fut creusé au début du siècle, sa neutralité permanente fut inscrite dans deux traités bilatéraux. Récemment, les Etats-Unis et le Panama adoptèrent deux nouveaux traités mettant un terme aux accords antérieurs : le premier traité prévoit la rétrocession du canal au Panama à la fin du siècle1, tandis que le second maintient le régime de neutralité permanente du canal2. Les Etats tiers sont invités à accéder à un protocole par lequel ils reconnaissent cette neutralité3.

2L’examen des textes et de la pratique révèle que les Etats-Unis furent les maîtres du canal dès sa construction : ils exercèrent des pouvoirs souverains dans la Zone du canal, fortifièrent la voie d’eau et la considérèrent comme une de leurs possessions. Lorsqu’ils furent en guerre, ils empêchèrent l’accès des navires ennemis et, en période de neutralité, édictèrent des prescriptions restreignant le transit ou renforçant les contrôles préalables au transit. L’observateur ne manquera pas de s’étonner qu’un tel régime puisse être qualifié de neutre ; en effet, comment une voie d’eau peut-elle être en même temps neutre et partie du système de défense d’un belligérant, neutre et fermée au transit des navires ennemis, alors que cette même neutralité laisserait plutôt supposer une liberté de transit accordée à tous les usagers ?

3Notre propos consiste donc principalement à analyser la signification de cette neutralité du canal, en la comparant à la définition usuellement acceptée de la neutralité. Nous tenterons de déterminer le pourquoi de l’adoption de ce terme et le sens qui lui fut attribué non seulement dans les textes conventionnels mais aussi dans la pratique subséquente.

  • 4 De Visscher, Ch., Théories et réalités en droit international public, 4e éd., Paris, Pedone, 1970, (...)

4Cet examen du régime de neutralité ne concerne au premier chef que les aspects internationaux du canal de Panama, ceux intéressant la doctrine du droit international public relative aux canaux internationaux. Néanmoins, les circonstances politiques, géographiques et stratégiques ont joué un rôle décisif dans l’aménagement de l’exercice des compétences entre le Panama et les Etats-Unis et nous ne saurions en faire abstraction ; par conséquent, des références indispensables devront être faites aux rapports établis entre les Etats-Unis et l’Etat territorial, rapports ayant eu et exerçant toujours une incidence profonde sur le destin de la voie d’eau. La nécessaire prise en considération des intérêts politiques ne peut que rendre plus ardu le maintien d’une stricte objectivité dans l’appréciation des arguments et la pondération des jugements ; en dépit de cette difficulté, le fait demeure que le régime de neutralité adopté et appliqué en l’espèce est l’expression de certains équilibres d’intérêts : ce n’est que dans la recherche de ces équilibres que nous trouverons l’explication du régime et les limites de sa validité. Une telle méthode, qui évite les constructions préconçues et les systématisations outrancières, « maintient les normes au contact de la vie internationale ; elle tend à leur restituer, par la patiente recherche d’une adéquation meilleure aux exigences sociales, le minimum d’efficacité qui est la condition de leur autorité.4 »

5Notre examen se veut critique et objectif, mais aussi tourné vers l’avenir. L’analyse de la neutralité de l’ancien régime n’a pas qu’un intérêt historique : les Parties aux traités de 1977 n’ont pas fait table rase du système antérieur, elles l’ont accommodé aux exigences du monde actuel. Il importe de s’interroger sur le contenu et la viabilité du nouveau régime, sur les modifications souhaitables ou nécessaires à long terme, dans la mesure où l’on aspire à ce que le canal soit réellement neutre. D’ores et déjà, nous remarquons que les intérêts contradictoires en jeu – le respect de la souveraineté territoriale du Panama, les avantages du commerce maritime mondial et la position stratégique du canal au regard de la sécurité des Etats-Unis – ne laissent qu’une marge de manœuvre très étroite.

6En disséquant la neutralité du canal, nous découvrirons peut-être que, par un usage incorrect du terme, cette neutralité n’est qu’un mythe, n’a qu’un lointain rapport avec la neutralité du droit international public. La boîte de Pandore que nous allons ouvrir devant le lecteur ne livrera sans doute pas toutes les réponses à nos interrogations : il nous appartient de faire d’abord l’inventaire des contradictions et incertitudes qu’elle contient, avant de fournir des éléments de réponse et, si les réalités dont ce droit procède nous y autorisent, une esquisse de solution.

Notes

1 Panama Canal Treaty, September 7, 1977 ; pour le texte, voir ILM, vol. 16, 1977, pp. 1022-1039 et annexe V.

2 Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Operation of the Panama Canal, September 7, 1977 ; pour le texte, voir ILM, vol. 16, 1977, pp. 1040-1042 et annexe VI.

3 Protocol to the Treaty Concerning the Permanent Neutrality and Operation of the Panama Canal, September 7, 1977; pour le texte, voir ILM, vol. 16, 1977, p. 1042 et annexe VII.

4 De Visscher, Ch., Théories et réalités en droit international public, 4e éd., Paris, Pedone, 1970, p. 183.

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