1La position de la cité-Etat au cœur du monde malais est influencée par un équilibre instable entre des éléments de complémentarité et d’interdépendance économiques régionales, et des facteurs de tensions ethnico-politiques au centre desquels se situe cet emporium peuplé à 75 % par une population chinoise1. Pour Singapour, il s’agit non seulement de relever le défi de la viabilité économique, domaine dans lequel de larges succès ont été remportés, mais aussi de s’insérer politiquement dans un environnement où la méfiance, les rivalités, la jalousie rampante ont longtemps opposé les ethnies et les cultures en présence. La diplomatie doit habilement tempérer et prendre le relais de la réussite matérielle pour rechercher les voies de la coopération avec les pays voisins, seule en mesure de réduire les dépendances extérieures structurelles et conjoncturelles de l’emporium.

2Les instruments utilisés à cet effet reposent sur quelques principes fondamentaux définissant la politique extérieure et l’appartenance à l’ASEAN de Singapour ; ils obéissent en premier lieu à l’observation directe des faits puis à un essai de classification ultérieure selon le pays partenaire ou le problème considéré.

1. Les principes de base de la politique extérieure de Singapour et l’appartenance à l’ASEAN

3Sur la toile de fond des dépendances extérieures omniprésentes dans la vie de l’emporium, l’expulsion hors de la Fédération de Malaisie et la confrontation décrétée par l’Indonésie ont posé, en 1965, le problème urgent d’assurer la viabilité d’un Singapour devenu brutalement indépendant, et nourrissent depuis lors une mentalité collective d’île « assiégée » devant se mobiliser, totalement et en permanence, pour garantir sa survie2. Parmi tous les instruments pouvant servir cet objectif prioritaire, l’affirmation d’une politique de coopération régionale va de pair avec la consolidation de l’économie nationale : l’équipe dirigeante s’est résolument engagée dans cette double direction dès la première heure.

4La politique extérieure de Singapour réfléchit cette notion quasi obsessionnelle de lutte pour la survie ; elle repose sur quelques grands principes, notamment sur celui de l’acceptation et du renforcement des interdépendances avec le milieu régional.

Les principes de base de 1965-67

5La vulnérabilité d’un mini-Etat, leitmotiv de la réflexion de Lee Kuan Yew et de ses collaborateurs, incite à rechercher reconnaissance et amitié d’un nombre de pays aussi étendu que possible, et de nouer avec eux, quels que soient leurs régimes politiques et sociaux, au moins des relations commerciales et davantage si la situation le permet3.

6En développant l’image d’une cité globale au service du reste du monde, Lee veut convaincre les pays tiers de leur intérêt à garantir l’indépendance et le développement de l’île. En invitant toutes les puissances, y compris la Chine et l’URSS, à utiliser Singapour comme plate-forme internationale, il estime que rien n’est durable en matière de sécurité et de stabilité en Asie du sud-est sans leur présence dans la région (multiple involvement). Il démontre du même coup à la Malaisie et à l’Indonésie que Singapour n’est l’avant-poste d’aucun grand pays en particulier, ni de la Chine, ni de l’ancienne métropole coloniale4.

7Première application du principe de l’amitié avec tous, Singapour diversifie ses relations commerciales.

8Les fonctions traditionnelles de l’économie d’entrepôt entretiennent une dépendance excessive avec le triangle Londres-Kuala Lumpur-Jakarta ; contestées vigoureusement par les voisins et en déclin dès la fin des années 50, elles ne dégagent pas des ressources suffisantes permettant à la cité-Etat d’accroître rapidement ses chances de viabilité. En revanche, l’ouverture économique en direction du commerce et de l’investissement des pays industrialisés, voire des grands pays en développement, représente un apport potentiel capable de répondre aux défis de l’indépendance.

9Sur le plan politique, l’établissement de relations commerciales offre l’avantage de ne pas signifier pour autant le partage d’affinités idéologiques entre les deux parties : Singapour profite de plusieurs mondes à la fois sans se compromettre avec l’un d’eux. Telle est l’une des conditions de son autonomie, sinon de son indépendance, que les pays voisins peuvent accepter.

10Seconde application logique, il s’agit d’habiller cette stratégie mercantile d’une solide enveloppe politique attentive aux pays du Tiers Monde et donc des Etats voisins : avant même l’indépendance, Lee Kuan Yew a commencé à cultiver sa popularité sur la scène internationale en rencontrant les ténors des pays non-alignés (Nasser, Sihanouk, Chou En Lai, Tito), tâche qu’il s’emploie à poursuivre avec son ami et Ministre des Affaires Etrangères Rajaratnam5. Aux lendemains du 9 août 1965, il adopte un discours musclé, souvent anti-occidental, mais tout à fait opportuniste le temps d’être accepté, et donc reconnu, comme nouveau membre du club des pays afro-asiatiques, et d’apaiser l’hostilité initiale de l’Indonésie (1963-66)6. Moscou comme Pékin accueillent favorablement l’indépendance de Singapour et nombreux sont ceux qui associent la démarche de Lee Kuan Yew à celle de son ami le Prince Sihanouk.

11Troisième application, cette politique de non-alignement semble avoir joué un rôle d’expédient visant à obtenir la reconnaissance de la souveraineté de Singapour par la communauté internationale. Le discours radical de Lee s’étant tari très rapidement, on peut parler, à plus long terme, de l’affirmation d’une sorte de neutralité positive : appartenance au Commonwealth, maintien de la présence aéro-navale britannique (jusqu’en 1971), soutien logistique aux troupes américaines engagées au Vietnam (dès 1966), adhésion au pacte de sécurité collective de l’ANZUK (Australie, Nouvelle-Zélande et Royaume-Uni, avril 1971), marquent, de facto, un certain engagement pro-occidental même si les navires soviétiques peuvent continuer à utiliser le port de Singapour comme point de relâche7. Les débuts d’un flux ininterrompu d’investissements américains, européens et japonais, véritable outil de l’essor économique de la cité-Etat, expliquent que l’un des plateaux de la balance ait penché en faveur de l’Occident dès les premières années de l’indépendance.

12Entretenir un large nombre d’amitiés internationales, nouer des liens commerciaux avec tous, favoriser la présence des grandes puissances dans la région, afficher un non-alignement tout en se montrant particulièrement bienveillant vis-à-vis des plus gros détenteurs de capitaux disposés à s’investir, se prononcer sur les seules affaires internationales qui concernent directement la cité-Etat, tous ces principes laissent libre cours au pragmatisme absolu, art dans lequel Lee Kuan Yew, combinant l’héritage de sa culture chinoise et l’apport de ses études en Angleterre, est passé maître. Cette flexibilité répond à la situation spécifique de l’emporium comme formation étatique, condamnée à s’adapter sans cesse aux événements extérieurs dans l’ordre où ils surviennent ; elle produit également la souplesse nécessaire dans les relations avec les pays voisins qui sont les plus délicates et les plus déterminantes pour garantir un développement continu de Singapour.

La reconnaissance officielle d’une indépendance « limitée » vis-à-vis de la Malaisie

13L’autonomie de la politique extérieure d’un emporium, même souverain, est limitée par définition : le gouvernement de Singapour, qui n’a ni souhaité ni demandé l’indépendance de l’île en 1965, admet officiellement l’existence d’interdépendances avec la péninsule sur la plupart des dossiers économiques (même l’approvisionnement en eau), politiques et militaires. Même si son discours est moins unanime, la Malaisie adopte une attitude similaire.

14La politique extérieure de la péninsule n’a jamais entièrement coïncidé avec celle de Singapour (statuts coloniaux distincts, poursuite de voyages à l’étranger de Lee Kuan Yew parlant au nom de la Malaisie après la fusion de 1963), mais les deux territoires sont étroitement soudés par la culture, l’histoire et l’économie. Le retrait de la Fédération en 1965 divise à nouveau les statuts mais ne modifie pas l’interdépendance réelle reconnue expressément dans l’accord réglant les modalités de la séparation : les articles V et VI traitant des questions de défense et de coopération économique stipulent qu’une collaboration étroite se poursuivra en matière de sécurité et qu’aucune des deux parties ne peut s’engager formellement avec des Etats tiers sans consulter l’autre au préalable8.

15L’invasion japonaise de 1942, l’Etat d’urgence anti-communiste de 1948-60, le débordement incontrôlé des troubles communistes de 1964 et 1969, démontrent que l’interdépendance, y compris en matière politique, est telle que les deux partenaires peuvent se blesser mutuellement par toute action ignorant l’autre. Le 17 décembre 1965, Rajaratnam déclare devant le Parlement de Singapour :

L’aspect le plus important de notre politique étrangère réside dans nos relations avec la Malaisie… les statuts constitutionnels sont une chose, et les réalités historiques, géographiques, économiques et démographiques une autre… J’ai mes parents et un frère en Malaisie… et je ne peux pas m’obliger à les considérer comme des étrangers… La survie et l’essor de la Malaisie sont essentiels pour la survie de Singapour9.

16Cette analyse peut s’étendre dans une assez large mesure aux relations entre Singapour et l’Indonésie. En règle générale la liberté d’initiative de la cité-Etat en politique étrangère doit, avant de s’exprimer, envisager les réactions possibles de ses deux voisins et s’autocensurer en conséquence. Soucieuse de réduire son image d’intermédiaire colonial et chinois exploitant à son profit les ressources de la région, elle n’entend pas provoquer de graves mécontentements en Malaisie ou en Indonésie ; elle ne souhaite pas jouer le trouble-fête à l’encontre de son environnement immédiat, même si ses succès économiques remarquables de 1970-80 lui donnent plus d’aisance sur la scène internationale.

17L’interdépendance conjugue ici des facteurs de complémentarité économique et des éléments de conflits politiques encore potentiels. Les tensions ethnico-raciales, l’échec de la fusion avec la Malaisie, la confrontation avec l’Indonésie, les convoitises suscitées par Singapour, ont avivé des rancœurs et des méfiances longues à se cicatriser de part et d’autre. La cité-Etat ne les a pas encore complètement oubliées malgré le renforcement des complémentarités économiques : sa perception d’un environnement régional hostile à l’origine résulte de sa dimension minuscule et de son identité très distincte des deux voisins. L’annonce du retrait des forces britanniques, qui intervient en 197110, a engendré dans la petite république la crainte angoissante d’une attaque-pirate ou d’une guerre larvée avec la péninsule ou l’archipel. Singapour redoute l’expansionnisme territorial d’une Indonésie agitée par l’instabilité politique, par des velléités de domination régionale, ou par l’exploitation de ressentiments contre les Chinois bouc-émissaires en raison de difficultés intérieures ; les précédents ne manquent pas (Brunei, Sarawak, Irian Jaya,...)11 !

18L’option privilégiant la présence des grandes puissances en Asie du sud-est, y compris à Singapour, s’explique par un double souci de développement économique et de sécurité : celles-ci peuvent se neutraliser mutuellement, par ASEAN et Indochine interposées et empêcher également toute ambition régionale individuelle d’un des grands Etats de la région (Indonésie ou Vietnam)12.

19Interdépendance économique et politique de l’emporium avec son voisinage, évoluant au gré d’une imbrication dualiste de facteurs de coopération et de conflits, tel est le cadre d’analyse qui délimite le champ de la politique extérieure de Singapour.

L’appartenance de Singapour à l’ASEAN (8 août 1967)

20Deux ans séparent l’expulsion hors de Malaisie et la fin de la confrontation active menée par l’Indonésie (1965) de la création de l’ASEAN (1967) et l’adhésion de Singapour peut sembler paradoxale face à un voisinage ouvertement hostile hier encore. En réalité, l’île-Etat a pris en compte des événements intervenus en 1965-67 qui modifient en profondeur les clivages politiques initiaux.

21En Indonésie, la tentative de coup d’Etat du 30 septembre 1965 à Jakarta clôt l’ère politique du Président Soekarno et la période de confrontation contre la Malaisie et Singapour. Le Général Suharto et Adam Malik annoncent leur volonté de décrispation et de coopération avec les pays voisins.

22En Malaisie, le retrait de Singapour ne signifie pas une coupure du cordon ombilical liant les deux territoires, même si les blessures réciproques infligées lors de l’affrontement politique de 1964-65 sont gravement ressenties. Les deux premiers ministres se rencontrent à Kuala Lumpur dès juin 1966, et, de part et d’autre, les hommes politiques, ne parvenant pas à se considérer comme des étrangers, pensent que Singapour réintégrera bientôt la Fédération. L’embarras est à son comble lorsque Lee Kuan Yew publie une note de Tunku Abdul Rahman démontrant que celui-ci, empêché pour des raisons de santé, ne contrôlait pas réellement les affaires gouvernementales au moment de la séparation13. La perspective du désengagement militaire britannique (annoncé officiellement en janvier 1968) souligne par ailleurs la dimension commune des problèmes de sécurité.

23Aux Philippines enfin, les élections de novembre 1965 portent au pouvoir Ferdinand Marcos qui ne partage pas la même attitude négative que son prédécesseur, le Président Magapagal, à l’égard de la Fédération de Malaisie. Les querelles de souveraineté en Malaisie orientale (Sabah), qui ont provoqué l’échec des premiers essais de regroupement régional (ASA en 1961 et Maphilindo en 1963) entrent là aussi dans une phase de dédramatisation, même si la contestation n’est pas encore formellement abandonnée aujourd’hui.

24En avril 1966, l’Indonésie propose de reconnaître Singapour et d’établir des relations diplomatiques avant même que la fin de la confrontation ait été officiellement prononcée par Jakarta14. Conformément à l’article V de l’accord sur la séparation, la cité-Etat consulte la Malaisie, inquiète d’un tel rapprochement semble-t-il. Mais Singapour ne tarde pas à apprendre que des négociations secrètes ont eu lieu, à son insu, d’octobre 1965 à mai 1966 entre Kuala Lumpur et Jakarta afin de mettre un terme à la confrontation et d’aboutir à la reconnaissance de la Malaisie (relations diplomatiques en août 1967). Stupéfait par ce comportement niant l’accord de 1965, Lee Kuan Yew cherche à s’assurer auprès de Tunku Abdul Rahman, en juin 1966, qu’il ne s’agit pas d’une alliance bilatérale entre frères malais tournée contre l’enclave insulaire chinoise. Ce dernier, pour témoigner de ses bonnes intentions, propose alors une revitalisation de l’ASA de 1961 (Association of Southeast Asia) en l’élargissant à l’Indonésie et à Singapour15. L’initiative de créer une nouvelle association, l’ASEAN, est officiellement exprimée par l’Indonésie peu après et prépare la Déclaration de Bangkok du 8 août 1967 à laquelle Singapour souscrit.

25L’appartenance de Singapour à l’ASEAN, groupement qui contrairement à l’ASA et au Maphilindo n’est pas mort-né, représente un avantage de poids pour la cité-Etat en dépit des apparences assez lâches de cette association régionale, surtout au cours de ses premières années d’existence :

• L’Indonésie et la Malaisie reconnaissent, conjointement avec leurs deux autres partenaires (mais moins directement concernés), l’indépendance de Singapour qui siège comme un Etat-membre à part entière ;

• La souveraineté intangible et donc l’intégrité territoriale de l’île-Etat, sont formellement respectées par ces deux mêmes pays puisqu’ils s’engagent à régler, dans le cadre de l’ASEAN, tout futur différend par des voies pacifiques (principe éprouvé mais non remis en cause dès 1968 à propos du statut du Sabah opposant la Malaisie aux Philippines) ;

• La participation de la Thaïlande et des Philippines offre à Singapour une garantie et une marge de manœuvre accrues dans l’hypothèse de tensions avec ses voisins. Face au sentiment anti-chinois de ces derniers, elle constitue un utile contrepoids ;

• Pesant autant que chacun de ses quatre partenaires (principe de l’unanimité par consensus) dans le système institutionnel de l’ASEAN, Singapour transcende sur le plan politique sa taille démographique et géographique réelle. En associant sa voix à celle de ses partenaires, son influence en sort renforcée sur la scène internationale16.

26En bref, la perspective redoutée d’une nouvelle « confrontation », pouvant ruiner la prospérité et même l’existence de Singapour, s’éloigne. L’ASEAN symbolise un nouvel instrument qui permet à la cité-Etat de renforcer ses chances de survie17.

27A dix-sept ans d’intervalle, l’adhésion à l’ASEAN du Sultanat de Brunei, devenu indépendant en janvier 1984, a été un nouveau test pour observer les réactions de la Malaisie et de l’Indonésie, suivies attentivement par Singapour qui gardait en mémoire la tentative de subversion à l’intérieur de ce territoire britannique en 196218. L’identité culturelle et religieuse de Brunei, mais aussi son énorme richesse contrôlée par la famille du Sultan (donc non chinoise) associée à la compagnie SHELL, expliquent l’unanimité de Kuala Lumpur et de Jakarta pour accueillir Brunei au sein de l’ASEAN. Ces deux capitales ont reconfirmé par la même occasion, en direction de Singapour, leur respect de la souveraineté des petits Etats dans la région.

28Par sa position géographique, l’appartenance de Brunei à l’ASEAN s’imposait, mais il n’est pas certain que sa contribution se développe entièrement dans le sens souhaité par les deux grands frères malais voisins. Divers facteurs rapprochent en effet Brunei de Singapour : géopolitique de deux petits Etats à l’intérieur du même espace régional, proximité des deux pays, richesse nationale, complémentarité des deux économies exploitée à Brunei par une minorité chinoise très active, liens personnels entre le Sultan et la famille de Lee Kuan Yew19.

29L’équilibre institutionnel de l’ASEAN devrait en être modifié. Singapour se sent désormais moins isolé qu’auparavant et peut rechercher l’appui du second petit Etat-membre, qui sait jouer habilement de son image socioculturelle le rapprochant a priori de ses deux grands voisins. Réciproquement, Brunei est tourné sur le plan économique vers Singapour, plusieurs de ses diplomates s’y trouvent en formation et la cité-Etat représente souvent le Sultanat à l’étranger20.

2. L’évolution de la politique régionale de Singapour

30Moins de vingt ans se sont écoulés durant lesquels les tensions quasi émotionnelles héritées de la séparation de la Malaisie et de la confrontation avec l’Indonésie se sont graduellement résorbées. La politique régionale de Singapour a traversé trois phases s’enchaînant logiquement : une première période (1965-71) durant laquelle les traumatismes antérieurs ont pesé de tout leur poids sur les relations intra-régionales ; une transition (1971-77) marquée par la réouverture de Singapour en direction de ses voisins à la faveur d’événements géo-politiques affectant l’équilibre de l’Asie du sud-est et rendant indispensable une cohésion accrue des pays de l’ASEAN ; enfin une normalisation et une multiplication des liens unissant la cité-Etat au devenir de la Malaisie et de l’Indonésie, et qui se poursuit jusqu’à nos jours.

Le poids des traumatismes de 1965 (1965-71)

31Aux lendemains de l’indépendance, la politique étrangère de Singapour s’oriente résolument à l’extérieur de la région.

32La séparation de la Malaisie, l’hostilité de l’Indonésie soekarnienne, le nationalisme ambiant dans tous les pays de l’Asie du sud-est, incitent Singapour à rechercher hors de la région les moyens de garantir, à bref délai, son indépendance économique et politique. Le maintien de la présence militaire britannique et surtout l’apport commercial et financier des pays industrialisés facilitent la consolidation rapide des structures de l’île devenue Etat. Immédiatement accusée de vouloir coopérer en priorité avec l’extérieur et d’entretenir des relations plus étroites avec le reste du monde qu’avec ses partenaires locaux, Singapour n’affiche pourtant pas, hormis son héritage colonial, un engagement extra-régional plus marqué que ses voisins, mais se contente d’opter pour une politique de large ouverture aux investissements occidentaux à une époque où tous les autres pays, y compris l’Indonésie avec un décalage de quelques années, adoptent une démarche similaire pour assurer leur décollage économique. L’impact de cette stratégie est naturellement plus visible, et donc plus jalousé, à l’échelle d’un micro-territoire de 620 km² que dans la péninsule ou dans l’énorme archipel indonésien21. En coopérant avec des puissances extérieures et en prenant ses distances vis-à-vis d’un environnement régional hostile jusqu’en 1965-66 au moins, la cité-Etat se contente de rechercher au meilleur prix une sécurité et une stabilité optimales.

33Les traumatismes de 1965 alimentent un discours singapourien volontiers amer et critique à rencontre des pays voisins, qui l’interprètent en termes d’arrogance, de condescendance et de mépris. Les préoccupations de survie nationale, nombrilistes car essentielles, puis les premiers signes du succès économique, expliquent pour une large part le comportement initial qui insiste sur les disparités entre Singapour et le reste de la région, sur l’infériorité des sociétés traditionnelles environnantes et sur la corruption de leurs équipes dirigeantes : Lee Kuan Yew qualifie la cité-Etat de “Venice during the Middle Ages”, d’“Israel in a Malay-Moslem sea” ou d’“oasis in a desert”22. Voyageant dans le monde entier, le Premier Ministre ne se rend qu’une seule fois à Kuala Lumpur en 1966 et ignore superbement Jakarta.

34Cette attitude procède également, selon certains sociologues, d’une logique où milieu urbain et monde rural tendent à s’opposer, où les compétences financières et mercantiles des Chinois de Singapour favorisent un caractère matérialiste souvent abrasif et peu sociable, et où l’élitisme ouvertement pratiqué dans la cité-Etat tranche avec les systèmes de valeurs des pays voisins (humilité, modestie, style indirect du discours)23. Toutefois, la comparaison peu élogieuse entre ces derniers et les réalisations de Singapour, que Lee Kuan Yew et son équipe se plaisent à exploiter dans les premières années de la construction nationale, semble vouloir, en réalité, moins provoquer les pays concernés que produire une vaste mobilisation de la population à l’intérieur de Singapour.

35Si la création de l’ASEAN renforce le respect de la souveraineté et de la sécurité de l’île-Etat, celle-ci manifeste au-delà de cet acquis un intérêt peu empressé pour l’élaboration d’une coopération régionale : l’échec du marché commun avec la Malaisie puis la séparation ne lui laissent guère l’espoir de pouvoir utiliser la structure trop lâche de l’ASEAN comme l’un des moteurs de son développement national.

36Le gouvernement de Singapour est conscient des nombreux obstacles qui empêchent une coopération économique régionale étendue, tout groupement entre pays en développement dégageant, selon lui, des gains faibles qu’il convient encore de partager en favorisant les Etats-membres les plus pauvres, et dans le cas de l’ASEAN, les plus peuplés (Indonésie). L’exercice se résume à un jeu à somme nulle : les petits Etats (Singapour, Brunei) craignent l’absorption économique et/ou politique par les plus grands (Indonésie, Malaisie), lesquels se montrent peu enclins à coopérer avec les premiers qui, s’ils figurent de surcroît parmi les plus développés, risquent de retirer l’essentiel des bénéfices.

37A l’époque, le régionalisme n’intéresse pas les cinq partenaires de l’ASEAN pour lui-même mais pour ses contributions potentielles à la réalisation d’objectifs nationaux. Pour ne pas décourager la participation des grandes puissances à son développement et à sa sécurité, la petite république rejette l’idée d’une fraternité particulière entre les pays d’Asie du sud-est, avec lesquels elle se trouvait hier encore en conflit ouvert pour certains, et qui doivent démontrer leurs bonnes intentions réciproques et durables24.

Singapour/Malaisie : les conséquences de la séparation

38Le contentieux de l’expulsion de Singapour hors de la Fédération de Malaisie pèse sur l’application future de l’accord de séparation de 1965 et plusieurs événements creusent la division entre les deux pays :

• A l’automne 1965, les rancœurs accumulées de part et d’autre provoquent une crise, les relations diplomatiques à peine établies. Kuala Lumpur adresse à Singapour en septembre et octobre deux protestations et les Hauts Commissaires respectifs sont rappelés. Lee Kuan Yew vient en effet de se livrer à une attaque verbale contre le MCA, membre de l’Alliance tripartite au pouvoir en Malaisie (alliance de trois partis : UMNO, MCA et MIC)25. Il lui reproche d’être l’« eunuque » de l’UMNO majoritaire et le véritable fossoyeur de la fusion des deux territoires ; il dénonce plus généralement le « féodalisme » de la société malaise26 ;

• Parallèlement, une « guerre » de restrictions en matière de permis de travail et d’autorisation de circulation des personnes entre les deux pays va se prolonger jusqu’en 1967. Le contrôle frontalier de l’immigration est considérablement renforcé à Johor Baru, la présentation d’un passeport devient obligatoire, plusieurs dizaines de milliers de permis de travail sont retirées27 ;

• En avril 1966, la Malaisie, prétextant son mécontentement à la suite de l’offre de reconnaissance de Singapour par l’Indonésie, procède à des opérations douanières qui frappent les Singapouriens traversant le Caueway et augmente à des fins protectionnistes certaines taxes à l’importation. Des mesures de rétorsion sont immédiatement arrêtées par Singapour (« guerre » des poulets et des légumes en 1966-67)28 ;

• En juin 1967, le différend s’étend au domaine monétaire et se solde in extremis par la négociation d’un accord d’interchangeabilité des deux monnaies nationales, qui mourra cinq ans plus tard29 ;

• En 1969, l’éventualité d’une poussée électorale chinoise échappant au contrôle du MCA et de l’Alliance au pouvoir provoque des émeutes raciales meurtrières à Kuala Lumpur et ailleurs. Singapour, ayant par anticipation décrété un couvre-feu et procédé à de nombreuses arrestations préventives, ne peut que les déplorer ;

• En 1971, la volonté des milieux politiques malais de boycotter la cité-Etat en encourageant le commerce extérieur direct aboutit à l’interdiction d’importer des produits de Chine Populaire ayant transité via Hong Kong ou Singapour ;

• Enfin, la même année, la compagnie aérienne commune MSA (Malay-sian-Singapore Airline) se divise en deux sociétés nationales distinctes, Malaysian Air System (MAS) et Singapore International Airlines (SIA).

39Pourtant, même si toute perspective de réunification paraît largement improbable, d’autres signes démontrent que les intérêts des deux pays restent indivisibles.

40L’hostilité politique dominante n’empêche pas une première rencontre entre Lee Kuan Yew et Tunku Abdul Rahman dès juin 1966 dont les retombées les plus directes sont la proposition de revitaliser l’ASA de 1961 en acceptant Singapour en son sein et un accord en matière de double taxation30. Lors du conflit au Sabah qui oppose la Malaisie aux Philippines en 1968 et qui menace la viabilité de l’ASEAN à peine fondée, Singapour propose à Kuala Lumpur l’assistance de volontaires31 !

41L’arrivée au pouvoir en 1970 d’un nouveau Premier Ministre, Tun Razak, confirme l’amorce d’une amélioration des relations bilatérales jugée essentielles à Kuala Lumpur. Maurice Baker, le Haut Commissaire de Singapour en Malaisie, suggère la construction d’un second Causeway et les deux sociétés nationales de commercialisation, PERNAS et INTRACO, décident en 1971 de collaborer sur leurs marchés intérieurs respectifs et ceux des pays tiers.

Singapour/Indonésie : les lendemains difficiles de la confrontation

42Les relations entre Singapour et Jakarta sont celles qui en 1966-67 ont besoin d’une relance sur des bases nouvelles, tant les craintes et les suspicions inspirées par la confrontation sont enracinées dans l’esprit des dirigeants de la cité-Etat qui redoutent à tout moment la réaffirmation de visées expansionnistes et les aspirations de leadership régional de l’Indonésie. L’énorme répression sanglante qui frappe sans discernement, à la suite de la tentative de coup d’Etat du 30 septembre 1965, des centaines de milliers de victimes, parmi lesquelles de nombreux Chinois, choque profondément les Singapouriens. Pour eux, Jakarta semble une capitale chaotique à la tête d’un pays économiquement irresponsable, socialement troublé, politiquement explosif et mal administré, même si cette situation et les ressources considérables de l’archipel permettent de réaliser des affaires très lucratives.

43Renversant l’ordre des priorités (Ordre Nouveau) au terme d’une grande page de l’histoire indonésienne où la politique prévalait sur l’économie, le Général Suharto se prononce dès 1966 en faveur de la coopération régionale et veut faire oublier au plus vite la période de la confrontation32. Les communications avec Singapour sont rétablies dès le 9 septembre et les relations diplomatiques nouées un an plus tard (7 septembre 1967) peu après la création de l’ASEAN à laquelle l’Indonésie a participé.

44Dans le domaine économique, la décision de Singapour de s’abstenir de publier les statistiques de ses échanges avec l’Indonésie amplifie le différend en matière de commerce de « contrebande » jugé illicite par Jakarta. S’il faut attendre août 1971 pour que s’engagent des premières discussions à ce propos, un accord de promotion commerciale intervient cependant dès 1968 ; les deux parties ont tiré les conclusions du désastre provoqué par la suspension d’une large part de leurs relations économiques en 1963-196533.

45Sur le plan politique, l’héritage de la confrontation connaît un prolongement qui empoisonne quelques temps encore les relations bilatérales.

46En 1968, en dépit des recours en grâce adressés par le Général-Président Suharto et par Tunku Abdul Rahman, Singapour exécute deux marins indonésiens condamnés à mort pour une action terroriste perpétrée dans l’île en 1964 et ayant coûté la vie à trois employés de banque. Le lendemain, des émeutes anti-chinoises meurtrières éclatent à Surabaya et à Jakarta, où l’Ambassade de Singapour est saccagée, mais Suharto rejette le conseil de certains milieux militaires qui lui recommandent une riposte officielle immédiate. Ainsi, la cité-Etat ose pour la première fois braver le mécontentement de son grand voisin ! Mais peut-être le risque était-il calculé ? ! Cette sanction a posteriori des infiltrations d’agents indonésiens à Singapour en 1963-65, dont la modeste ampleur (deux peines capitales) ne peut pas remettre en cause un mouvement inéluctable de décrispation entre les deux pays, vient symboliquement rappeler au Général Suharto les égarements passés de l’Indonésie dommageables pour tous. A travers cette crise, il est possible que Singapour ait également voulu tester jusqu’où ses partenaires malais de l’ASEAN, et Jakarta en particulier, sont disposés à respecter la jeune souveraineté de la petite république à majorité chinoise34. Devant les témoignages de la volonté pacifique de l’Indonésie, Singapour n’hésitera pas en 1969 à lui apporter en retour son soutien pour le rattachement de l’Irian Jaya à son territoire.

47Toutefois, les méfiances de la cité-Etat vis-à-vis de la politique étrangère indonésienne s’étendent à ses aspirations régionales qui reprennent à leur compte une partie de l’héritage de Soekarno, même si l’annonce d’un Ordre Nouveau peut donner l’illusion de l’absence de continuité. L’affaire du statut du détroit de Malacca (1971) révèle une Indonésie soucieuse de se voir reconnaître un rôle de primus inter pares au sein de l’ASEAN, ce que les autres membres, Singapour en tête, ne sont pas disposés à accepter au-delà de leur respect formel pour la diplomatie déclarative caractéristique des Javanais.

La politique extérieure de Singapour s’ouvre sur la région (1971-77)

48Durant les six années qui séparent le départ des Britanniques du second sommet de l’ASEAN, des changements importants interviennent sur l’échiquier régional et de nouveaux défis pèsent sur la sécurité et la viabilité de Singapour qui doit s’adapter au plus vite.

49Le retrait militaire de la Grande-Bretagne (1971), annoncé dès 1968 mais que Lee Kuan Yew avait espéré pouvoir retarder au moins jusqu’en 1975-76, pose à la fois un problème d’urgente reconversion économique de la base aéro-navale et un formidable enjeu d’organisation d’une défense crédible pour une île qui n’a jamais eu auparavant à se préoccuper elle-même de sa sécurité.

50Le désengagement des Etats-Unis au Vietnam démontre combien la garantie octroyée par les grandes puissances s’avère aléatoire. Le danger du communisme extérieur vietnamien aux portes de l’ASEAN, confirmé par la chute de Saigon en 1975, inquiète Singapour et ses partenaires, tous préoccupés par ses liens avec l’activisme de mouvements communistes intérieurs. Cette nouvelle crise d’Indochine se situe à l’origine de la relance politique de l’ASEAN par les sommets de Bali (1976) et de Kuala Lumpur (1977) qui réunissent pour la première fois les Chefs d’Etat et de Gouvernement des Cinq.

51L’instabilité monétaire internationale, la recrudescence de l’inflation, puis la crise pétrolière provoquent les débuts d’une récession et des tendances protectionnistes dans les pays industriels pouvant affecter une économie aussi extravertie que celle de Singapour. Au moment où la cité-Etat est parvenue à prouver sa viabilité, sa disponibilité à l’égard de ses voisins s’élargit et l’île se réoriente en partie vers une prospection du marché régional.

52Cette évolution de l’environnement contribue à une sorte de rééquilibrage entre les intérêts extra-ASEAN de Singapour et ses intérêts régionaux : le Ministre des Affaires Etrangères Rajaratnam lance en 1972 le slogan de la cité globale35. Singapour évoque l’ASEAN en termes plus favorables et évite d’irriter ses voisins : Lee Kuan Yew entreprend en 1972-74 une série de voyages officiels, les premiers, dans les capitales de l’ASEAN où il affirme que l’association régionale doit former un solide contrepoids à l’expansion du communisme en Indochine et que le développement économique de l’Indonésie et de la Malaisie n’offre que des avantages pour garantir la stabilité de la zone et le propre essor de l’île-Etat36. Jakarta et Kuala Lumpur prennent conscience que l’anti-communisme viscéral du People’s Action Party (PAP) de Lee Kuan Yew rejoint le leur ; en sens inverse Singapour profite, grâce à ses deux voisins, des bonnes relations entre l’ASEAN et les pays du Moyen-Orient et échappe à l’embargo pétrolier de 1973.

53A l’exception de l’affaire de Timor, la cité-Etat s’aligne aux Nations-Unies sur la position de ses partenaires et participe activement à la relance de l’ASEAN en 1976-77. Soucieuse de substituer à l’étroitesse de son marché intérieur l’accès à un vaste espace régional, son ouverture vers les pays voisins minimise son rôle, mal accepté, et valorise de nouvelles filières d’activités (services et technologies) susceptibles de contribuer utilement au développement de l’Indonésie et de la Malaisie37.

« Normalisation » des relations entre Singapour et la Malaisie (1971-76)

54Plusieurs différends et obstacles demeurent à l’ordre du jour dans les relations entre Singapour et la Malaisie, mais celles-ci s’améliorent dès le début des années 1970, facilitées par la stabilité et la bonne gestion du gouvernement de Tun Razak qui n’a pas lui-même de responsabilités directes dans les traumatismes de 1965.

55Le retrait britannique rend indispensable, conformément à l’accord sur la séparation d’ailleurs, une coopération accrue en matière de sécurité, y compris dans le cadre du Five Power Arrangement (ANZUK) maintenant un engagement formel de Londres dans la défense de la région.

56La politique de Kuala Lumpur privilégiant une neutralisation de l’Asie du sud-est (Zopfan Declaration de 1971) reçoit le soutien de Singapour pour qui il est exclu de critiquer cet objectif utopique de peur de voir la Malaisie adopter un comportement plus réaliste et se rapprocher de l’Indonésie38. Lee Kuan Yew se contente de préférer une présence équilibrée de toutes les puissances dans la région et il regrette le rejet par Kuala Lumpur de la demande d’autorisation de l’armée singapourienne pour pouvoir s’entraîner dans la jungle du Johore.

57Même si tout nouveau chef de gouvernement de Malaisie se rend habituellement d’abord à Jakarta, Lee réserve à Kuala Lumpur sa première visite officielle dans une capitale de l’ASEAN (mars 1972). Tun Razak effectue en 1973 le premier voyage à Singapour d’un leader de son pays, sept ans après l’indépendance de l’île39. Ce début de réchauffement permet d’éviter une dramatisation excessive de l’annonce unilatérale par la Malaisie, le 8 mai 1971, de la séparation des deux devises nationales (fin de l’accord d’interchangeabilité de 1967) et de la création de deux marchés boursiers distincts : la déchirure de 1965 et le décalage économique qui se creuse depuis entre les deux Etats sont définitivement entérinés40.

58A la mort de Tun Razak le 14 janvier 1976, son successeur, Datuk Hussein Onn souhaite poursuivre l’œuvre de réconciliation entreprise.

Singapour/Indonésie : le rapprochement (1972-76)

59Les répercussions de l’exécution des deux marins indonésiens s’émoussent rapidement et les qualités de l’Ambassadeur de Singapour à Jakarta, Lee Khoon Choy, détendent l’atmosphère. En 1972, le Ministre indonésien de la Défense, le Général Panggabean, se rend en visite officielle dans la petite république et cinq navires de guerre lui succèdent à des fins amicales dès juin ; Singapour reçoit l’autorisation d’ouvrir à Medan son premier consulat à l’étranger41.

60Le dégel se poursuit avec le premier voyage de Lee Kuan Yew à Jakarta en mai 1973 durant lequel il va symboliquement s’incliner sur le mémorial des deux marins pendus à Singapour en mai 1968. Des conversations sur le statut du détroit de Malacca et de l’archipel se déroulent, sans témoin, entre Suharto et Lee qui parle couramment le malais. De ces entretiens et de ceux d’août 1974, qui marquent la venue à Singapour du Président Suharto, naît une sympathie entre les deux hommes, dont les applications immédiates se traduisent par l’adoption d’un accord-cadre de coopération économique et technique et d’un traité de frontière, par le lancement du projet de Batam et par la réalisation d’un premier exercice conjoint des flottes militaires en septembre42.

61Malgré les abstentions répétées de Singapour sur la question de Timor et ses réticences à l’encontre des relations diplomatiques nouées entre l’Indonésie et le Vietnam, la concertation se poursuit activement. Lee et Suharto se rencontrent à Bali (septembre 1975) et à Singapour (novembre 1976) : à l’ordre de ces deux réunions, la préparation des sommets de l’ASEAN, la coopération pour le développement de Batam, la négociation difficile d’un accord d’extradition achoppant sur le problème du statut juridique des contrebandiers, la remise des statistiques commerciales de Singapour au gouvernement indonésien43.

62A la suite de la reconnaissance de la République Populaire de Chine par la Malaisie, les Philippines et la Thaïlande, Singapour s’engage auprès de l’Indonésie à ne pas établir de relations diplomatiques avec Pékin aussi longtemps que Jakarta ne l’aura pas précédé dans cette voie.

La politique régionale de Singapour des années 80

63Au cours de la seconde moitié des années 70, l’attention de Singapour en matière régionale redouble de vigueur autour de trois axes principaux :

• La cité-Etat ne peut que se féliciter, pour sa propre sécurité et celle de la région vis-à-vis de l’Indochine voisine, du renforcement de la cohésion politique de l’ASEAN par les sommets de 1976 et 1977. Elle salue le double succès de l’association en matière de règlement pacifique de tous les différends intra-régionaux intervenus jusque-là, et le long chemin parcouru depuis 1965 dans la réduction des méfiances et incompréhensions réciproques. Même si la cohérence de l’ASEAN s’affirme principalement face aux défis extérieurs, cette démarche rejoint les préoccupations de Singapour pour qui la sécurité de la région prévaut sur toute autre priorité ;

• La relance de l’ASEAN, qui introduit des objectifs de nécessaire coopération économique régionale garantissant elle-même le développement et la stabilité des Etats-membres, correspond aux intérêts de l’île-Etat et à sa nouvelle stratégie de croissance (secteur tertiaire et technologies) misant sur une complémentarité plus étendue avec les économies des pays voisins ;

• L’invasion du Cambodge, qui donne raison à Singapour quant au danger de l’expansionnisme vietnamien, lui fournit aussi la justification pour se propulser sur le devant de la scène régionale et tenter de rallier tous les membres de l’ASEAN à un anti-communisme tourné d’abord contre l’Indochine. Singapour doit la réussite de cette percée diplomatique, impensable quinze ans plus tôt, aux menaces directes pesant désormais sur la frontière orientale de la Thaïlande et au climat de compréhension mutuelle régnant à l’intérieur du « triangle » Mahathir-Lee-Suharto.

Singapour/Malaisie : « L’ère LEE-MAHATHIR »

64Le voyage à Singapour du Premier Ministre Datuk Hussein Onn en mai 1980 constituait déjà une étape décisive dans le rapprochement entre les deux pays : un comité intergouvernemental, rattaché aux bureaux des deux premiers ministres et se réunissant à intervalles réguliers, était créé44.

65L’arrivée au pouvoir de Mahathir comme nouveau Premier Ministre en 1981 (celui-ci se rendant à Singapour dès le mois de décembre) ouvre une période de véritable réconciliation et une nouvelle dynamique dans les relations bilatérales. Assez jeune, très attentif aux problèmes économiques, soucieux de promouvoir une certaine libéralisation dans son pays, Mahathir se rapproche de Lee Kuan Yew malgré leurs oppositions d’hier en matière de politique multiraciale ; les deux hommes et leurs équipes vont dès lors se consulter fréquemment45.

66Un accord intervient sur le partage des eaux territoriales dans le détroit de Johore (accès au port de Pasir Gudang) et sur l’évacuation par l’armée malaisienne de la base navale de Woodlands située au nord de l’île de Singapour46. Pour la première fois en quinze ans, un Chef de Gouvernement Fédéral loue le succès économique de Singapour en termes constructifs pour son apport au propre essor de la Malaise :

L’histoire du succès de Singapour dans les domaines économiques et sociaux ne peut qu’être un modèle pour les Malaisiens et non un objet d’envie. Ce que nous faisons à l’intérieur de nos pays respectifs contribue à l’essor de chacun et le complète… je ne vois aucune raison pour laquelle nous devrions récolter en Malaisie la méfiance et la suspicion de Singapour et vice versa47.

67Le voyage remarqué du Vice-Premier Ministre Datuk Musa Hitam à Singapour en février 1983 scelle plusieurs projets de coopération dans les domaines du développement du Johore, des liaisons aériennes et touristiques, de l’immigration des travailleurs, des livraisons pétrolières et du pipeline Trengganu/Johore/Singapour, des fournitures en eau et électricité, et de la formation professionnelle48. Seule la construction d’un second Causeway semble soulever des hésitations à Kuala Lumpur.

68L’excellence des relations Lee-Mahathir s’est trouvée prolongée en 1984 par l’élection comme monarque constitutionnel de la Malaisie du Sultan du Johore, ami personnel de Lee Kuan Yew49.

69Comme il a déjà été mentionné, on assiste à un mimétisme de plus en plus fréquent entre la politique de Kuala Lumpur et celle de Singapour, notamment en matière économique. Cette interdépendance semble plus manifeste encore en période de récession, ce dont a témoigné à la fin de 1985 la fermeture simultanée des deux bourses nationales à la suite de la faillite retentissante du groupe industriel PAN ELECTRIC ayant des ramifications dans les deux pays50.

Singapour/Indonésie : « L’ère LEE-SUHARTO »

70La rencontre Lee-Suharto à Bali en juin 1978, qui suit de quelques heures la disparition accidentelle de l’Ambassadeur d’Indonésie à Singapour, H. Tasling, venant les rejoindre, marque le début d’une réelle banalisation des consultations bilatérales tant celles-ci se multiplient51. En 1979, Lee et le Ministre indonésien de la Science et de la Technologie Habibie ne se voient pas moins de deux fois pour préparer un accord relatif au développement de Batam (juin 1980). En 1980-82, d’autres coopérations s’établissent dans le domaine des communications (droits aériens, second câble sous-marin entre Singapour et Medan) et du commerce (statistiques singapouriennes, pétrole et gaz naturel). La visite du Président Suharto à Singapour suit en 1983, à deux mois d’intervalle, celle du Chef des Armées, le Général Murdani, et étonne la cité-Etat peu accoutumée à entendre un discours indonésien aussi favorable au renforcement de la coopération économique dans le secteur privé : la première réunion officielle des chambres de commerce respectives se déroule à Jakarta en novembre 198452.

71L’année 1985 représente à plus d’un titre un aboutissement symbolique des efforts de coopération. L’inauguration d’une nouvelle ambassade d’Indonésie à Singapour, la plus spacieuse et moderne que possède ce pays à l’étranger, vient démentir ceux qui entretiennent encore des suspicions réciproques et une volonté de boycotter les fonctions régionales de l’économie singapourienne53. L’amitié entre Lee et Suharto n’est jamais apparue aussi clairement qu’à l’occasion du sommet d’avril 1985 à Jakarta et Ujung Pandang. Pour la première fois, en l’absence de différends, les questions bilatérales sont reléguées au second plan. Même à propos de Batam, Suharto ne partage pas l’idée d’une quelconque « obligation morale » de la participation de la cité-Etat au développement de cette île ; il cède la place aux initiatives du secteur privé conformément à l’amorce d’une libéralisation plus générale des rouages administratifs et économiques de l’Indonésie54. Réitérant l’assurance de ne nourrir aucune ambition territoriale, Suharto s’emploie à discuter de stabilité politique régionale, qu’il sait vitale pour l’avenir de Singapour comme pour le succès de l’Ordre Nouveau. Les deux leaders abordent des sujets politiquement sensibles mais au cœur de leurs préoccupations communes : récession pétrolière et répercussions sur les grands équilibres socio-économiques de l’Indonésie, agitation et attentats extrémistes ébranlant Jakarta et d’autres villes javanaises55, problèmes de succession des équipes dirigeantes, inquiétudes sur le devenir des Philippines. En cela, les deux hommes témoignent d’un remarquable esprit de confiance faisant presque oublier la confrontation armée vingt ans plus tôt et les disparités évidentes entre l’île-Etat et le vaste archipel.

72Au-delà de la complémentarité de leurs économies, Singapour et Jakarta ont mutuellement beaucoup à apprendre sur le terrain politique, l’un l’importance des valeurs culturelles et immatérielles d’une société encore largement traditionnelle, l’autre la primauté de l’action et de l’engagement concret sur le discours. Seul déséquilibre, de bonnes relations avec l’Indonésie paraissent indispensables à la viabilité de Singapour, mais l’inverse semble moins vrai : il revient donc aux Singapouriens d’en prendre conscience et de savoir s’adapter à la situation de leur voisin.