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Théorie générale de l’État

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Thomas Fleiner-Gerster

Deuxième Partie. L'État comme entité juridique

Chapitre 3. Problèmes de la souveraineté intérieure et extérieure

Texte intégral

§ 17 Souveraineté et Etat fédératif

11 La doctrine de la souveraineté absolue et indivisible a conduit la théorie de l’Etat à assimiler dans une large mesure les Etats fédératifs aux Etats unitaires. En effet, si l’on reconnaît la souveraineté de la confédération ou de la ligue, les Etats membres ne peuvent plus être souverains et, par conséquent, ne sauraient être non plus de véritables Etats. Ainsi, la théorie du droit n’a pas su définir juridiquement le passage progressif de la ligue des Etats à l’Etat unitaire en passant par l’Etat fédératif. Elle s’est bornée à distinguer celui-ci de celui-là. Ce faisant, elle a toutefois perdu de vue le fait que l’Etat fédératif est, lui aussi, une fédération, une ligue, une alliance. Ceci implique une solidarité non seulement entre les Etats membres, mais encore entre l’Etat central et les Etats membres et vice versa. Il s’agit donc d’un véritable « fœdus » qui repose sur l’autonomie et la diversité des Etats membres et de la confédération. Dans les pages qui suivent, nous aurons à tenir dûment compte de cette idée.

a) La souveraineté est-elle divisible ?

  • 1 cf. U. Scheuner, p. 415 ss. – cit.trad. – et K. Hesse, p. 3 ss.

22 Il n’est guère étonnant que les représentants de la théorie germanique de l’Etat aient été vraiment avares de textes sur l’Etat fédératif et le fédéralisme. « On ne saurait méconnaître le fait qu’aujourd’hui la doctrine allemande du droit public ne dispose d’aucune théorie moderne et bien adaptée à notre époque en ce qui concerne l’Etat fédératif1. » Depuis 1962, date de la parution de l’ouvrage d’Ulrich Scheuner, peu de choses ont changé dans ce domaine. La doctrine de la souveraineté, très abstraite et trop éloignée de la réalité, a écarté la théorie de l’Etat d’une approche intérieure et d’une compréhension intime du fédéralisme.

33 Le fédéralisme s’est pourtant précisément imposé dans bon nombre de nouvelles constitutions. De même, il est plus vivant que jamais en Amérique latine, aux Etats-Unis, au Canada, en Union soviétique, en République fédérale d’Allemagne, en Autriche et en Suisse. Comment expliquer cet essor de la pensée fédéraliste à l’échelle des Etats ? Pourquoi la théorie et la pratique concordent-elles si peu en pareil cas ? Nous allons tenter d’approfondir ces questions dans les lignes qui suivent.

  • 2 P. ex. F  Fleiner Z. Giacometti, p. 36 ss.

44 Pour la doctrine classique de la souveraineté, un Etat à structures fédéralistes est inconcevable. En effet, le pouvoir suprême est indivisible. Ou bien ce pouvoir appartient à l’Etat fédérateur, ce qui fait que les membres ne sont plus des Etats, ou bien ledit pouvoir est détenu par les Etats membres, ce qui fait que la confédération n’est pas un Etat, mais tout au plus une fédération d’Etats. L’Etat est une entité indivisible parce que la souveraineté n’est pas divisible. C’est pourquoi, lorsque la constitution fédérale de la Suisse parle à son article 3 de la souveraineté des cantons, il ne faut pas entendre, selon la doctrine de l’Etat qui est dominante en Suisse2, la notion de « souverain » comme souveraineté au sens classique de cette expression, mais au contraire la « compétence ». La Confédération, état fédéral, détient la souveraineté suprême ; elle a donc la compétence des compétences et, dans ce cadre, elle a abandonné ou délégué aux cantons certaines souverainetés ou compétences. Par conséquent, il est également erroné que, dans leur constitution, certains cantons se dotent du titre de « République », puisqu’ils ne sont pas des Etats au sens propre du terme.

  • 3 cf. H  Nawiasky, p. 144 ss.

55 En rapport avec ce problème, Hans Nawiasky (1880-1961) a développé une idée particulière sous l’influence de la théorie du droit pur3. Puisque la souveraineté est indivisible, mais que les Etats membres ont manifestement leur propre compétence parallèlement à celle de l’Etat fédéral, cet auteur a créé un super-Etat qui se situe donc au-dessus de la Confédération et des cantons dans le système suisse par exemple, et qui s’appelle l’Etat global. Il est doté de la personnalité juridique et embrasse à ce titre aussi bien les Etats fédérés que l’Etat fédérateur, tout en répartissant les compétences entre ce dernier et ceux-là. Pour Nawiasky, ni l’Etat fédéral ni les Etats membres ne sont souverains, mais bien l’Etat global, fiction qui englobe le fédérateur et les fédérés.

b) Le fédéralisme comme conception de l’Etat

1. Evolution historique des communautés fédérées

66 Si nous observons l’évolution historique des premières communautés sédentaires, nous distinguons deux types de communautés : les grandes unions ou fédérations territoriales d’une part, et, d’autre part, les petites communes démocratiques. Les grandes entités territoriales sont nées au proche ou au Moyen-Orient, le plus souvent le long des fleuves (p. ex. la Mésopotamie, l’Egypte, etc.). Ces tribus peuplaient un territoire largement ouvert et difficile à défendre, raison pour laquelle ces populations se sont rassemblées en de grandes unions ou fédérations. Le cours du fleuve favorisait la création d’un lien. Dans certains cas, une culture de très haut niveau s’y développait (p. ex. les pyramides d’Egypte). Toutefois, de telles communautés dépendaient d’une bureaucratie fort centralisée et organisée de façon très rigide. Ces administrations sécrétaient leur vie propre et étaient entièrement dévouées à leur souverain, en raison du népotisme qui y régnait. Les fonctionnaires n’y examinaient pas si leurs actes étaient bons ou mauvais ; le critère décisif était l’ordre du monarque. Ainsi, autant que l’histoire peut nous l’apprendre, ce sont bien ces bureaucraties qui pratiquèrent pour la première fois le génocide sur une grande échelle (p. ex. l’extermination des Israélites par les Egyptiens).

77 En revanche, dans les régions géographiquement reculées, les grandes communautés se formaient difficilement. C’est pourquoi on vit s’y développer des petites communautés autonomes, très indépendantes dans leur autogestion. Ces microcommunautés pouvaient se défendre elles-mêmes dans une très large mesure, car le relief ou d’autres données géographiques leur étaient propices. Les premières cités grecques, mais encore l’Alliance d’Israël aux temps bibliques sont des exemples caractéristiques de ces petites communautés. Ce n’est pas par hasard qu’est né et s’est développé au sein de telles communautés le sens de la défense et de la sauvegarde de valeurs humaines comme la liberté, la démocratie, la dignité de l’homme. Dans ces régions, une grande bureaucratie ne pouvait naître, car les dimensions modestes permettaient de tout saisir et de contrôler chacun. Cela conduisait cependant quelquefois à un manque de largeur de vue et de générosité, voire à une intolérance envers les concitoyens dont on pressentait qu’ils puissent devenir dangereux (p. ex. la condamnation à mort de Socrate). La pensée fortement « coopérative » qu’on voit éclore au sein des petites communautés laisse souvent peu de liberté à l’individu.

2. Fédéralisme et liberté

88 La préférence manifeste de beaucoup d’hommes pour le petit groupe qui leur garantit la sécurité et reste contrôlable a abouti à ce que l’on doive bel et bien tenir compte de ce besoin, sous une forme ou sous une autre, dans l’organisation des communautés. Cette tendance s’est encore renforcée par l’extension de la démocratie puisque cette sorte de régime donne vraiment au peuple la possibilité d’avoir son mot à dire. En revanche, le peuple ne se soucie guère de savoir si des régimes autoritaires ou totalitaires sont organisés selon des structures fédéralistes ou centralisées puisqu’il n’a rien à dire de toute façon. Pourtant, dans une démocratie, le peuple s’intéresse avant tout à sa participation aux affaires qu’il est à même de saisir.

99 Bien souvent, les théoriciens de l’Etat s’étonnent du phénomène de l’expansion du fédéralisme et de la décentralisation croissante au sein des Etats modernes et contemporains. Cette tendance répond toutefois à un besoin naturel des hommes. A notre époque, la dépendance toujours plus étroite de la communauté et, partant, la perte de liberté, pent tout au plus être compensés par une plus grande autonomie des petits groupes et des communautés restreintes. Lorsque la dépendance augmente, l’être humain tient tout au moins à disposer autant que faire se peut de possibilités réelles de participation et de codécision dans le cadre communautaire. Cependant, cela n’est parfaitement réalisable qu’au sein de petites communautés dont on saisit bien les tenants et les aboutissants. Pour empêcher pourtant qu’une plus grande autonomie politique ne reste lettre morte, il est indispensable d’inclure l’économie dans ce processus. Il importe donc d’éliminer ou d’atténuer les contraintes objectives d’ordre technologique qui placent l’être humain dans des dépendances toujours nouvelles parce qu’imprévisibles, si l’on veut pouvoir élargir réellement la marge de manœuvre dans l’action politique.

3. Fédéralisme et faculté d’adaptation

  • 4 A propos du devoir d’autorégulation incombant à l’Etat, cf. E  Lang et K.W. Deutsch.

1010 Une tâche essentielle de toute communauté étatique consiste à régler et adapter en permanence les structures communautaires en fonction des conditions qui sont changeantes. Dès lors, il faudra prendre des décisions pour surmonter, par exemple, une pénurie dans le domaine de l’approvisionnement en énergie ; en outre, la communauté ne saurait se désintéresser du sort des chômeurs, des drogués et des enfants sans défense. Plus une communauté est restreinte, plus aisément s’adaptera-t-elle aux circonstances nouvelles et parviendra-t-elle à une autorégulation, mais à condition toutefois qu’elle y soit disposée et non pas figée en raison de structures vieillies. Cependant, les petites communautés manquent fréquemment de personnel qualifié et de ressources financières pour pouvoir s’adapter. C’est pourquoi il est alors nécessaire de trouver des compromis entre des solutions de type fédéraliste et d’autres plus centralisatrices4. A cet égard, les petites communautés présentent également un autre avantage du fait qu’elles sont plus malléables et mieux disposées à apprendre ou à innover que les grandes bureaucraties qui s’épuisent dans la paperasse et les conflits de compétence.

4. Fédéralisme et humanité

1111 Le fait de traiter ensemble des problèmes communs au sein d’un petit groupe permet d’instaurer et de maintenir une administration à visage humain, proche des citoyens et qui protège ceux-ci d’une bureaucratie anonyme et coupée des réalités de la vie. Le président ou le maire de la commune ainsi que ses quelques employés communaux ou municipaux sont bien intégrés dans la commune. On les connaît et on peut les contrôler. Ils ne sont donc guère tentés de prendre des décisions aberrantes, absurdes ou naïves. Ils devront, au contraire, justifier à chaque fois leurs décisions face à leurs concitoyens. Il en va tout autrement d’une lointaine bureaucratie. En effet, les fonctionnaires qui la composent ont, le plus souvent, tout intérêt à y faire carrière ainsi qu’à y traiter, voire à y créer des problèmes spécifiques à l’administration. Le citoyen qui n’est pas d’accord avec une décision prise par cette bureaucratie a peu d’influence sur elle, à moins qu’il n’appartienne à l’élite des rares privilégiés doués d’influence. De surcroît, le bien commun et l’intérêt général sont des données vraiment abstraites pour le fonctionnaire. Puisque le droit administratif qui régit les rapports de service des fonctionnaires lui garantit une carrière toute tracée, empreinte de sécurité et peu dépendante de ses prestations, celui-ci tentera naturellement de faire prévaloir sa propre conception de l’intérêt public. Or, ces vues personnelles sont très souvent utopiques et abstraites, de telle sorte que divers fonctionnaires en arrivent à prendre des décisions tout à fait différentes. Les grandes bureaucraties ne manquent en outre presque jamais de sécréter une existence en vase clos qui leur sert d’autojustification. Par conséquent, le fonctionnaire devra trouver sa raison d’être dans la bureaucratie à laquelle il appartient. S’il n’a pas suffisamment de tâches à accomplir, il en cherchera d’autres autant que possible, afin d’élargir son champ d’activités. Ce faisant, la bureaucratie a toujours tendance à étendre le pouvoir qu’elle exerce sur les citoyens. La loi de Parkinson, selon laquelle tout agent public cherche à avoir plusieurs subordonnés, puisque son prestige au sein de l’administration dépend du nombre de ceux-ci et des dimensions de son bureau, favorise énormément cette vie en vase clos lorsqu’il s’agit de grands Etats.

5. Fédéralisme et protection des minorités

1212 Cependant, les solutions fédéralistes permettent avant tout d’intégrer les minorités dans la communauté étatique. Elles peuvent, en effet, s’y développer de façon autonome et même, dans certaines circonstances, élire leur propre gouvernement et décider elles-mêmes de leur sort dans maintes affaires. La protection des minorités ethniques, linguistiques et historiques constitue à coup sûr la principale raison pour laquelle l’idée du fédéralisme cherche à s’imposer aujourd’hui de manière si véhémente parfois. Dans les anciennes colonies, seules des solutions et des formules fédéralistes ont permis de créer un Etat dans plus d’un cas, puisqu’en leur temps les puissances colonisatrices n’avaient guère tenu compte des véritables données ethniques et géographiques en traçant les frontières de leurs colonies respectives. Aujourd’hui, les Etats issus des anciennes colonies doivent donc faire face à d’innombrables problèmes de minorités qui sont presque insolubles.

6. Fédéralisme et justice

1313 Des lois différentes dans les divers Etats membres (p. ex. des lois fiscales) provoquent naturellement des inégalités devant la loi entre les citoyens d’un même Etat fédéral. Celui-ci doit également prendre en compte un manque d’égalité face à la loi lorsqu’il confère aux Etats membres l’autonomie leur permettant de décider de l’accomplissement de certaines tâches. En Suisse par exemple, les cantons agricoles adoptent un autre ordre de priorités que les cantons fortement industrialisés. Si la „Landsgemeinde“ d’un petit canton helvétique décide de l’affectation des ressources financières, elle préférera certainement subventionner plus fortement les exploitations agricoles plutôt que d’augmenter les bourses d’étude allouées aux étudiants.

1414 Pourtant, si nous partons de l’idée que, parallèlement aux cantons, la Confédération est aussi une communauté fondée sur la solidarité, ce n’est pas uniquement l’intérêt des cantons qui entrera en ligne de compte lors de la répartition des tâches, mais encore l’impératif d’une solution qui soit équitable pour tous les citoyens.

c) Fédéralisme et théorie de la souveraineté

1515 En quoi l’Etat fédératif se distingue-t-il de l’Etat unitaire ? La théorie générale de l’Etat, très fortement dominée par la doctrine de la souveraineté, a eu jusqu’à présent grand peine à distinguer l’Etat fédératif de l’Etat unitaire. La souveraineté indivisible, qui constitue la condition dont dépend le caractère d’Etat, ne permet pas d’opérer une distinction entre l’Etat unitaire, d’une part, et l’Etat fédératif, d’autre part. Ou bien la souveraineté doit être attribuée au peuple et au territoire de l’Etat membre, ce qui fait que la confédération n’a plus le caractère d’Etat, ou bien le peuple et le territoire de l’Etat membre n’ont pas de souveraineté, ce qui signifie alors qu’ils font préciéement partie de l’Etat unitaire qui leur est supérieur.

1. L’idée de participation

1616 Paul Laband (1838-1918) voit seulement dans la consultation des Etats membres une certaine différence par rapport à l’Etat unitaire. Puisque les Etats fédérés sont associés à la formation de la volonté au sein de l’Etat fédéral et parce que celui-ci est obligé de consulter les Etats membres dans l’exercice de sa souveraineté, il se distingue par là même d’un Etat unitaire. Pour Georges Burdeau également, l’aspect décisif n’est autre que la participation des Etats membres à la volonté de l’Etat fédérateur.

1717 Ces réflexions ont abouti à conférer, dans certains Etats de type fédéral, un poids certain au droit des Etats membres d’être consultés, voire de participer activement. La constitution de la RFA est celle qui va le plus loin en donnant aux „Länder“ un droit de participation directe au parlement fédéral et au „Bundesrat“. Toutefois, les voix des „Länder“ de la RFA sont pondérées selon le nombre des habitants qu’ils représentent, bien que la proportionnalité ne soit pas entièrement appliquée. En revanche, à rencontre du système allemand, le Sénat des Etats-Unis d’Amérique ou le Conseil des Etats en Suisse connaissent une formule de représentation fondée sur le principe de l’égalité des Etats ou des cantons suisses (2 Conseillers aux Etats par canton).

1818 Ce qui est cependant caractéristique de la Chambre des Länder en RFA, c’est bien le fait que les représentants des Länder y votent selon les instructions de leurs gouvernements respectifs et non point d’après leurs convictions personnelles. Ils représentent donc les opinions de leurs gouvernements. Dans la plupart des parlements des autres Etats fédératifs, les délégués votent selon leurs vues personnelles sans recevoir des instructions de leurs gouvernements fédérés.

2. Légitimation et non pas souveraineté

1919 Celui qui fait l’expérience de la réalité politique au sein d’un Etat fédéraliste ne peut que s’étonner des conceptions unitaires, théoriques et abstraites. Il y a des Etats fédératifs – et la Suisse est l’un d’eux – dans lesquels le fédéralisme est une réalité politique vivante et vécue. Malgré toutes les théories possibles et imaginables concernant l’Etat, l’Etat fédéral suisse fait chaque jour l’expérience d’une restriction de sa souveraineté par les cantons. Ceux-ci n’ont pas seulement un réel droit de participation par le biais de la Chambre haute, appelée Conseil des Etats ; en effet, le fédéralisme suisse est présent dans chacune des votations populaires, même en cas de référendum législatif où les voix des cantons ne jouent pas de rôle pour l’adoption ou le rejet de la loi en question, car si celle-ci est trop centralisatrice dans sa conception, elle n’a pas grand-chance de passer le cap de la votation populaire, c’est-à-dire de trouver grâce aux yeux du peuple. L’argument du fédéralisme a déjà « enterré » plus d’une loi. Lorsqu’il s’agit pour l’Etat de se charger d’une nouvelle tâche, celle-ci doit s’accomplir autant que possible dans la « proximité » du peuple, c’est-à-dire être confiée aux Etats membres ou cantons.

2020 Il est manifeste qu’entre la doctrine de la souveraineté et la pratique, c’est-à-dire le fédéralisme politique dans sa réalité, le hiatus est si important qu’il y a forcément quelque chose qui ne joue pas dans la théorie. Le vice de la pensée ne peut donc que tenir à la doctrine même de la souveraineté.

  • 5 Le Pays de Vaud est un canton de langue française qui fait partie de la Confédération et dont la po (...)

2121 Si un automobiliste vaudois5 était arrêté par un policier fédéral sur une route vaudoise, il se sentirait profondément atteint dans son âme de vaudois. Pour lui, il est exclu de confier à un policier fédéral l’exercice de la force publique sur le sol vaudois, pour la simple raison que la Confédération a la compétence des compétences ou est détentrice de la souveraineté. En effet, l’automobiliste vaudois rétorquera plutôt que l’éventuel gendarme fédéral n’a pas le droit d’intervenir sur le territoire vaudois parce que le peuple vaudois ne l’a pas chargé d’y accomplir l’une ou l’autre tâche. Sur les autoroutes vaudoises, seuls les gendarmes vaudois sont les représentants de la force publique. Pour cet automobiliste, seul un policier vaudois y est compétent pour procéder à un contrôle. Il ne tire pas son droit souverain de la législation fédérale, mais de la constitution et de la législation cantonales.

2222 Cette constitution cantonale trouve à son tour sa légitimation dans un vote positif du peuple. Cependant, personne ne parviendra à faire entrer dans la tête d’un vaudois l’idée selon laquelle la décision populaire vaudoise est légitime parce que la constitution fédérale donne aux cantons le droit d’organiser eux-mêmes la souveraineté en matière de police. En effet, l’idée d’une délégation de la souveraineté au canton lui est totalement étrangère. Le vaudois cherchera plutôt la légitimation de la force publique dans son propre canton, c’est-à-dire dans une décision populaire démocratiquement obtenue.

2323 D’un autre côté, la Confédération n’a le droit d’exercer son pouvoir souverain que dans la mesure où la constitution fédérale l’y autorise. En d’autres termes, la Confédération trouve la légitimation de son pouvoir étatique dans la décision populaire.

24S’il s’agit d’une décision d’un Etat membre (canton), celle-ci n’a pas besoin d’être ensuite légitimée par une décision de l’Etat fédéral (Confédération). La légitimité ou justification réside dans le résultat positif du scrutin populaire. Puisque tout transfert à la Confédération d’un nouveau droit souverain ne peut s’effectuer que par le biais d’une modification de la constitution, il est dès lors légitime qu’un tel transfert du pouvoir cantonal à celui de la Confédération nécessite également la double approbation indispensable aux autres changements de la constitution, à savoir la majorité des suffrages des citoyens et celle des cantons.

2524 L’exemple précédent montre qu’au sein de l’Etat fédératif la légitimité du pouvoir étatique est partagée. En effet, le peuple de l’Etat fédéré se donne à lui-même la légitimité de son pouvoir souverain d’Etat membre ; cette justification ne découle pas du pouvoir fédéral. Le préambule de la nouvelle constitution jurassienne exprime avec netteté cette conscience de soi et ce sentiment de sa propre valeur : « Le peuple jurassien, conscient de ses responsabilités devant Dieu et devant les hommes, voulant rétablir ses droits souverains et créer une communauté unie, se donne la Constitution dont la teneur suit… En vertu de ces principes, la République et Canton du Jura, issue de l’acte de libre formation du 2 juin 1974… » Aussi contesté que soit ce préambule, il montre fort bien combien la conscience fédéraliste est restée prédominante en Suisse.

2625 Or donc, si nous considérons désormais la souveraineté non plus comme pouvoir suprême découlant du pouvoir de l’Etat, mais partant, en revanche, de l’idée qu’est souverain le peuple qui confère la légitimité à un pouvoir public exercé sur son territoire, nous pouvons parfaitement accepter un partage de la souveraineté entre les Etats fédérés et l’Etat fédérateur. Cela implique, toutefois, que la souveraineté populaire de l’Etat membre soit vraiment originelle et ne se déduise point de l’Etat fédéral. Cela est préciéement le cas de la Confédération suisse qui, tout au long de son histoire, s’est développée à partir des cantons suisses, ses Etats membres.

2726 Ces réflexions mettent en évidence l’absolue nécessité de faire reposer tout fédéralisme authentique sur la souveraineté populaire. Des hiérarchies et autorités publiques légitimées par la seule grâce de Dieu sont inconcevables dans un véritable système fédéraliste, pas plus que ne le sont les régimes totalitaires qui ne tolèrent pas la moindre opposition des corps constitués qui leur sont subordonnés, bien que ceux-ci jouissent théoriquement d’une autonomie.

2827 Celui qui accepte le phénomène d’une véritable forme fédéraliste de l’Etat aura également de la peine à admettre la doctrine du contrat social comme étant constitutive de la légitimité de l’Etat. En effet, le contrat social présuppose l’existence d’un peuple uni, disposant d’un pouvoir central. De son côté, l’Etat fédératif a repris à son compte certaines structures héritées de la hiérarchie féodale, tout en les adaptant aux nécessités d’un Etat moderne et rationnel.

d) Divers types d’Etats fédératifs

1. Concurrence entre les Etats fédérés et l’Etat fédéral

2928 La répartition du pouvoir entre les Etats membres et l’Etat fédéral peut être très diverse. Au sein de l’Etat fédéral américain, les pouvoirs ne sont pas seulement répartis verticalement, mais encore horizontalement entre les organes fédéraux et ceux des Etats fédérés. Aux Etats-Unis, l’Etat fédéral applique donc ses propres lois par l’intermédiaire de ses propres organes fédéraux d’exécution et dispose de ses propres tribunaux fédéraux pour trancher les litiges qui relèvent des affaires fédérales. De leur côté, les Etats membres sont indépendants pour l’application et l’exécution de leurs propres lois. Cette double voie suscite naturellement des conflits entre les deux pouvoirs souverains, par exemple entre la police fédérale, le célèbre FBI, d’une part, et, d’autre part, la police des Etats membres. Puisque l’Etat fédéral ne fait pas exécuter ses tâches par les Etats fédérés, le citoyen se sent constamment pris entre deux pouvoirs : celui de l’Etat fédéral et celui de l’Etat fédéré en question. Dans ce contexte, les fonctionnaires fédéraux travaillent selon le droit fédéral aux côtés de fonctionnaires des Etats membres qui eux sont liés par le droit de l’Etat qu’ils représentent.

2. Répartition verticale des pouvoirs

3029 Nous trouvons une autre conception sur le continent européen. En effet, les Etats européens à structures fédéralistes préfèrent le système d’une répartition verticale des pouvoirs. Selon ce schéma, le pouvoir fédéral se borne en général à une activité législative, tandis que l’exécution, à savoir le contrat avec les citoyens s’effectue par l’entremise des Etats membres. Outre ce partage des pouvoirs dans le domaine de la souveraineté de l’Etat fédéral, il y a encore le système de la répartition des tâches, par exemple en Suisse. Ainsi, les tâches de la Confédération sont limitées par rapport à celles des cantons ou Etats membres. Par ailleurs, la Confédération accomplit de son côté certaines tâches qu’elle exécute à elle seule ; il s’agit généralement des postes, des chemins de fer et des douanes.

3. Réglementation des finances

  • 6 cf. K  Loewenstein, p. 94 ss.

3130 Depuis toujours, les finances ont revêtu une importance primordiale pour le jugement à porter sur les structures fédéralistes d’un Etat. Tandis que les Etats-Unis et la Suisse connaissent une souveraineté fiscale séparée sur le plan fédéral, d’une part, et de l’Etat ou du canton, d’autre part, la République fédérale d’Allemagne a adopté le „Verbundsystem“, autrement dit une formule combinée. C’est aux Etats-Unis d’Amérique que la séparation de la souveraineté fiscale est la plus poussée. L’Union et les Etats membres sont habilités à percevoir des impôts en toute indépendance, ce qui peut aboutir à des doubles impositions fort désagréables6. La Suisse connaît même une sorte de triple souveraineté fiscale : impôts communaux, impôts cantonaux et impôts fédéraux. Cependant, là où le canton et la Confédération perçoivent le même impôt, par exemple celui sur le revenu, la constitution fédérale restreint les ressources fiscales de la Confédération à un certain pourcentage, afin d’empêcher que la Confédération pressure la substance fiscale des cantons. En outre, un système complexe de péréquation financière et de subventions diverses contribue à imbriquer toujours plus étroitement les finances de la Confédération et celles des cantons.

3231 Le système fiscal combiné en vigueur en RFA est beaucoup plus unitaire ; pour l’essentiel, il part du principe d’une souveraineté fiscale unique et uniforme et répartit ensuite les recettes entre les Etats membres selon un autre principe particulier à la péréquation financière. Seul l’Etat fédéral dispose de la législation fiscale. Toutefois, les recettes fiscales sont partagées entre l’Etat fédéral et les „Länder“, tandis que le produit des droits de douane et des taxes sur les monopoles financiers va à la caisse fédérale. Les principales sources des recettes fiscales, à savoir les impôts sur le revenu, les corporations et les chiffres d’affaires donnent lieu à une répartition entre l’Etat et les Länder selon un système combiné. De surcroît, on opère des distinctions selon le genre de recettes. En plus des droits de douane et du produit des monopoles financiers, l’Etat fédéral dispose encore, en Allemagne, des recettes provenant de certains impôts de consommation. Quant aux Länder, ils tirent leurs propres ressources fiscales des impôts sur les successions, sur la fortune, sur les véhicules à moteur ainsi que de quelques autres impôts de consommation. A mon avis, le problème crucial tient au fait qu’un seul législateur fiscal (l’Etat fédéral) décide de ses recettes et de celles des Länder, mais qu’en revanche ceux-ci jouissent d’une large autonomie dans leurs décisions en matière de dépenses.

4. Le fédéralisme des Etats socialistes

  • 7 cf. Th. Fleiner ; p. 399 ss.

3332 Les Etats socialistes connaissent un fédéralisme d’un genre particulier7. Certes, l’Union soviétique a adopté le système de la répartition des tâches entre l’Union et ses différentes Républiques. De plus, en URSS, certaines tâches de l’Union sont exécutées par les Républiques. Pourtant la compétence du gouvernement de l’Union en matière de surveillance est notablement plus étendue que dans les autres Etats de type fédéraliste. Par exemple, le gouvernement d’une des Républiques soviétiques est responsable à la fois devant le gouvernement central et son parlement. Les ministres de ces gouvernements des Républiques fédérées et unies sont à leur tour responsables face au ministère de l’Union et à leur propre gouvernement. De la sorte, la structure fédérative des Républiques membres de l’Union est largement tempérée par un centralisme certain. En effet, tout comme le préfet d’un Département français est directement soumis au ministre de l’Intérieur à Paris, les gouvernements des Républiques soviétiques membres de l’Union doivent rendre compte et raison au gouvernement central à Moscou. Ils exécutent la politique du gouvernement central sous la surveillance directe de celui-ci.

3433 En revanche, dans les Etats fédéralistes d’Europe continentale, la surveillance de l’Etat fédéral se limite à une surveillance globale de type fédératif. Ainsi, fera l’objet d’une surveillance l’Etat membre dont le gouvernement ne reçoit pas des instructions émanant de l’Etat fédéral, car ledit gouvernement est plutôt responsable devant son parlement. En effet, la Confédération ou l’Etat fédéral peut uniquement tenir pour responsable un Etat membre en tant que tel, mais non point faire endosser la responsabilité d’une exécution déficiente des lois fédérales au gouvernement ou à l’un de ses fonctionnaires.

5. Le fédéralisme comme réalité politique et sociologique

3534 Le fédéralisme n’est, toutefois, pas seulement une réalité du droit constitutionnel et public ; il est encore et surtout une réalité politique. Là où les Etats fédéraux sont nés d’Etats membres démocratiques ayant leur propre histoire et leur propre compréhension et conception de l’Etat, ils ne pourront jamais imposer des solutions centralisatrices en passant par-dessus l’autonomie des Etats membres. Ils sont dépendants de la collaboration de ceux-ci.

3635 Ce n’est pas gratuitement que Napoléon en est arrivé à la conclusion que la Suisse était un pays ingouvernable après avoir tenté d’imposer par la contrainte aux confédérés un Etat central, dont la création s’inspirait des doctrines de la Révolution française.

3736 De surcroît, le fédéralisme est avant tout une réalité économique et sociale. Des intérêts économiques différents, la diversité des langues et des conceptions, la variété des traditions familiales et même, jusqu’à un certain point, des échelles de valeur qui ne sont pas identiques, tout cela aboutit à une autodéfense contre tout excès dans les tendances à une suppression de l’autonomie des Etats membres.

Bibliographie

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57Loewenstein, K., Verfassungsrecht und Verfassungspraxis in den Vereinigten Staaten, Berlin 1959

58McWhinney, E., Föderalismus und Bundesverfassungsrecht, Heidelberg 1962

59Nawiasky, H., Allgemeine Staatslehre, IIIe partie, Staatsrechtslehre, Einsiedeln/Zürich/Köln 1956

60Neidhart, L., Föderalismus in der Schweiz, Zürich 1975

61Nyman, O., Der westdeutsche Föderalismus, Studien zum Bonner Grundgesetz, Stockholm 1960

62Repartition des tâches entre la Confédération et les cantons, rapport du Département fédéral de Justice et Police, Berne 1977

63Saladin, P., Lebendiger Föderalismus, in : ZSR 97 (1978), 1er fasc, p. 407 ss.

64Scharpf, F. W., Reissert, B., Schnabel, F., Politikverflechtung : Theorie und Empirie des kooperativen Föderalismus in der Bundesrepublik, Kronberg 1976

65Scheuner, U., Struktur und Aufgabe des Bundesstaates (1962), in : Staatstheorie und Staatsrecht, Berlin 1978

§ 18 Souveraineté extérieure

a) L’évolution de la souveraineté extérieure

1. Le droit régissant les relations entre Etats

661 Les Etats qui entraient en relation, échangeaient des ambassadeurs, concluaient des contrats et même se faisaient la guerre durent forcément créer un régime juridique concernant leurs droits et devoirs réciproques. Ce fut Grotius, le grand érudit hollandais du xviie siècle qui a développé pour ces rapports entre les Etats un droit des gens (gens = la nation) fondé sur le droit naturel. Sa doctrine de la juste guerre, sa distinction entre conflit privé et guerre d’Etat ainsi que son illustre principe “pacta sunt servanda”, tout cela part de l’idée qu’il doit aussi y avoir entre les Etats un droit qui lie les monarques absolus.

672 Entre eux, les citoyens sont liés par le droit interne de leur Etat. Dans leurs rapports, les Etats souverains s’en tiennent, quant à eux, aux règles du droit des gens qui, lui, n’est pas directement applicable aux citoyens. Le droit des gens, appelé aujourd’hui droit international public, est celui qui est valable pour les Etats, tandis que le droit interne est celui qui vaut pour les citoyens résidant dans le pays. Le droit des gens légitime les Etats à conclure des traités entre eux ; en vertu dudit droit, les Etats signataires des traités sont liés par ceux-ci. Cependant, toujours selon Grotius, les Etats peuvent également mener une juste guerre, occuper des pays étrangers et traiter les prisonniers de guerre comme des esclaves. Des droits prévus par le droit des gens, seuls les différents Etats peuvent en jouir. Ceux-ci sont donc les sujets de droit du droit des gens. Les traités permettent d’étendre le droit international public et de créer de nouvelles règles.

  • 8 cf. H. Quaritsch, p. 370 ss.

683 De la sorte, la doctrine de la souveraineté prend une autre dimension que Grotius n’a toutefois pas encore complètement explicitée. Même Bodin qui parle certes de “ius gentium, mais entend par là aussi bien le droit commun à tous les Etats que celui en vigueur entre eux, n’a pas analysé le droit des gens au sens moderne de cette expression. Cela s’explique par le fait qu’à cette époque un certain consensus régnait encore au sujet des relations entre les Etats de la communauté chrétienne d’Occident et qu’au Moyen Age les rapports avec les Etats qui n’étaient pas chrétiens étaient tout simplement interdits et, par voie de conséquence, échappaient à toute règle de droit8.

2. L’égalité des Etats

  • 9 cf. E. de Vattel, p. 11 ss. ; J. Manz.

694 Avant que la doctrine et la jurisprudence ne confèrent aux Etats le droit de créer de nouvelles règles de droit dans le domaine des relations entre Etats, il a pourtant fallu énoncer et reconnaître le principe de l’égalité des Etats. En effet, seul celui qui reconnaît aux Etats le droit d’établir entre eux des rapports sur un pied d’égalité pourra aussi leur reconnaître la capacité de légiférer sur le plan des relations bilatérales (traités et accords bilatéraux). Ce principe de l’égalité des Etats fut énoncé par un représentant d’un petit Etat, à savoir le Neuchâtelois Emer de Vattel9 (1714-1767).

  • 10 cf. l’article 2 de la Charte des Nations Unies.

705 Ce principe a été notablement édulcoré au sein de la communauté moderne des nations et avant tout dans les organisations internationales (cf. W. Schwander ; Th. Fleiner), par exemple sous forme du droit de veto dont disposent les grandes puissances au Conseil de sécurité des Nations Unies ou encore par la pondération des voix des Etats aux Communautés européennes (cf. H. P. Ipsen). Malgré cela, ce principe, selon lequel tous les Etats sont souverains et, partant, égaux en tant que sujets du droit des gens, continue d’être reconnu10.

b) La fonction de la souveraineté extérieure

716 Seuls les Etats souverains constituent au sens strict des sujets de droit pour le droit international public. Certes, il y a encore d’autres sujets de droit dans ce domaine du droit des gens, par exemple les organisations internationales, le Vatican, le Comité international de la Croix-Rouge (CICR) ainsi que les militaires qui sont directement soumis au droit de la guerre. Dans tous ces cas, les personnes concernées ne sont pourtant que partiellement sujets de droits et d’obligations relevant du droit international public. En revanche, les Etats ne sont pas uniquement des sujets passifs de droits et de devoirs ; ils peuvent en effet par l’entremise des traités bilatéraux et multilatéraux, participer activement à la mise en forme, à la modification et au développement du droit des gens.

727 Le principe de l’égalité des Etats est étroitement lié à la notion de sujet de droit. C’est pourquoi les Etats sont tous égaux les uns envers les autres parce qu’ils sont tous souverains sur le plan juridique. Envers l’extérieur, ils ont le statut de sujets de droit en matière de droit international public, tandis qu’à l’intérieur, ils déterminent leur sort en toute indépendance.

c) La relation entre le droit international et le droit national

738 Le fait que l’évolution de la doctrine de la souveraineté ait entraîné le développement d’un nouveau droit international public, applicable aux rapports entre les Etats souverains, a débouché sur un débat portant sur la question de savoir si et le cas échéant comment ce droit interétatique était aussi valable sur le plan intra-étatique. Ainsi, par exemple, les Etats sont-ils les seuls liés par les traités sur l’établissement, ou bien les étrangers concernés peuvent-ils de leur côté déduire directement des droits et des obligations de cas traités sur l’établissement ?

749 Pour répondre à cette question, on peut adopter deux positions. En effet, les uns sont d’avis que la souveraineté est une sorte de peau opaque qui sépare les deux domaines, à savoir celui du droit international public et celui du droit national. Ainsi, ces deux disciplines juridiques sont à tel point distinctes qu’elles ne sauraient avoir de point de contact. Si le droit des gens devait être valable dans le droit interne de la nation, il faudrait commencer par le transformer en droit national par un acte spécifique. Cette doctrine de la « transformation » a, dans la pratique, conduit plusieurs Etats à transformer des engagements pris en vertu du droit des gens en droit interne, ce par le biais d’une décision du législateur, puisqu’il est exclu de déduire directement du droit international public certains droits et certaines obligations, par exemple en matière de contrats.

7510 A cette conception dualiste s’oppose diamétralement la théorie moniste qui part du principe de l’unité du droit. Selon cette doctrine, le droit a par nature une unité qui ne saurait être brisée en deux mondes juridiques différents à cause d’une césure artificielle provenant de la doctrine de la souveraineté. Par conséquent, il importe absolument que le droit international public soit aussi directement appliqué dans la sphère interne de l’Etat dans la mesure où il contient des règles dites “self-executing”, c’est-à-dire directement applicables.

76De nombreux auteurs modernes du droit international public considèrent à juste titre que cette querelle d’écoles entre les partisans d’une conception moniste et ceux d’une conception dualiste du droit des gens néglige en réalité le véritable problème. Celui-ci tient au fait que le droit international public est appliqué par des organes très divers qui, selon leur statut, accordent une importance plus ou moins grande au droit national. En effet, lorsqu’un tribunal international applique le droit des gens, il ne le fait qu’en fonction de ce droit. Mais au contraire si un tribunal national doit l’appliquer, il doit s’en tenir aux attributions qui lui sont conférées par le droit interne et dès lors appliquer le droit international public en tenant compte du droit national. Dans ce contexte, il serait aisément concevable, voire souhaitable que le droit national oblige le tribunal à céder la priorité au droit international public.

1. La thèse moniste de Kelsen

7711 Le droit n’est pas une chose telle qu’on puisse le séparer en eau sucrée d’un côté et salée de l’autre puis les conserver dans deux récipients. A mon avis, le droit a par nature une unité valable vis-à-vis de n’importe qui, à savoir aussi bien envers l’Etat que l’individu. En tant que source de l’ordre juridique, la justice est une et la même, de telle sorte que le droit qui en découle doit forcément être le même. Le sel ne sera jamais sucre, même lorsqu’il est distribué par l’Etat, tandis qu’un meurtre ne se justifie jamais, même lorsqu’il a été commis au nom de la raison d’Etat.

7812 Kelsen est partisan de la conception moniste du droit, mais il l’est pour d’autres raisons, avant tout formelles. Tout comme Austin, Kelsen part de l’idée que l’ordre juridique est un ordre du devoir. Les règles de droit sont des normes de comportement, elles nous ordonnent de faire ceci, de ne pas faire cela, de tolérer ceci ou cela ; elles nous accordent une autonomie ou nous confèrent des attributions. Ces prescriptions de comportement ont leur fondement dans un ordre moral, tout comme l’homme est « noyé » dans sa nature existentielle. Elles sont à déduire d’un devoir suprême qui n’a pas de contenu proprement dit, tout comme l’homme est une partie de la notion d’être, dépourvue elle-même de contenu. Cela aboutit à une optique purement formelle du droit, où celui-ci est vidé de tout contenu. Par conséquent, le droit ne dépend plus que d’une norme suprême et fondamentale, sans contenu aucun, mais énonçant simplement qu’il y a un devoir.

  • 11 cf. H. Kelsen, Souveränität, ainsi que la Wiener rechtstheoretische Schule, p. 2272.

7913 Dans ces conditions, comment Kelsen concilie-t-il la notion de souveraineté avec la théorie du droit pur ? En tant que régime du devoir, l’ordre juridique possède une unité qui ne peut découler que d’une seule et unique norme fondamentale. Or, cette dernière se confond presque avec la souveraineté : « En ce sens, la souveraineté ne constitue pas une qualité perceptible ou objectivement discernable d’un objet réel, mais bien au contraire la condition dont dépend un ordre normatif suprême qui, dans sa validité, ne se déduit d’aucun ordre plus élevé11. »

8014 Kelsen ne professe donc pas une vue dualiste, mais par contre une conception moniste des relations entre le droit des gens et le droit national. A l’encontre de Bodin, il vide la notion de souveraineté de son contenu politique et ne voit en elle – à la suite de Jellinek – qu’une définition juridique formelle. Fidèle à sa conception moniste, il est d’avis que puisque le droit se déduit de la souveraineté, deux constructions sont possibles : ou bien, le droit international public est souverain et, par conséquent, le droit national doit découler du droit des gens qui est alors prioritaire. Ou bien le droit international public n’est pas souverain et n’est donc pas le fondement de l’ordre juridique, et c’est alors le droit interne national qui se caractérise par la souveraineté qui l’emporte logiquement sur le droit des gens.

8115 Sur ce point, la vision moniste de Kelsen est convaincante. En effet, la thèse dualiste de deux sphères juridiques indépendantes l’une de l’autre est contraire à la signification profonde du droit qui, conformément à sa nature, forme nécessairement un tout en définitive. Je ne saurais toutefois souscrire à la thèse de Kelsen concernant la souveraineté, car celui-là vide celle-ci de tout contenu politique. De surcroît, comme nonme fondamentale suprême qui ne peut se déduire de quoi que ce soit, cette souveraineté selon Kelsen est soit une formule vide, soit une notion conditionnelle très éloignée des réalités concrètes et pratiques.

2. La souveraineté comme immédiateté du droit international public

8216 Personne – Bodin pas plus qu’un autre – n’a fait dépendre la souveraineté des Etats de la condition que cette souveraineté soit autorité suprême, indépendante de toute autre puissance et dépourvue de liens avec qui ou quoi que ce soit. Le pouvoir suprême – suprema potestas – signifie pour Bodin que le prince est instance unique et dernière face à ses sujets. Chez ce philosophe, ce recours est lié au droit divin et à celui qui régit les rapports entre les Etats. Lorsque nous parlons aujourd’hui de souveraineté extérieure, nous nous référons plus volontiers aux idées d’égalité et d’indépendances des Etats qui ont été énoncées et développées par de de Vattel ; mais il y a lieu de les compléter par une thèse qui va plus loin encore : celle des Etats en tant que sujets de droit dans le droit des gens. Ainsi comprise, la souveraineté extérieure signifie que les Etats sont les principaux destinataires du droit international public, qu’ils peuvent créer celui-ci en tant que sujets de droit dans cette sphère, qu’ils sont juridiquement égaux et indépendants de la communauté des nations et responsables en ce qui concerne l’application et l’exécution des règles du droit international public dans le cadre de leurs activités internes.

8317 Le fait que les Etats soient les premiers destinataires du droit international public ne doit pas forcément conduire à une optique dualiste dans la manière de considérer le droit national et le droit des gens. Celui-ci a seulement un autre champ d’application que celui-là. Des champs d’application différents ne signifient pourtant pas qu’on soit en présence de deux sphères du droit qui seraient indépendantes l’une de l’autre.

  • 12 cf. A. Verdross/B. Simma, p. 45 ss.
  • 13 cf. A. Verdross/B. Simma, p. 50.

8418 La souveraineté conçue comme une immédiateté inhérente au droit des gens correspond à la conception qui prédomine largement dans la doctrine et la jurisprudence12. A ce sujet, la Cour internationale de justice a récemment distingué la souveraineté politique de celle qui est juridique. Selon cette distinction, la première signifie l’indépendance de fait d’un Etat qui, de toute évidence, peut être très diverse selon l’intégration économique et militaire de l’Etat en question dans un système de blocs ou d’alliances ainsi que selon la puissance propre dudit Etat. En revanche, la souveraineté juridique signifie que l’Etat peut se retirer même lorsqu’il a adhéré à une organisation internationale et qu’il a toute latitude de le faire en vertu des principes du droit des gens, par exemple de la “clausula rebus sic stantibus13”.

8519. L’immédiateté des Etats dans le cadre du droit des gens impliquait encore au temps de Thomas d’Aquin et même de Grotius le droit de faire la guerre. De l’avis de Grotius, personne n’a le droit de mener une guerre privée. Seuls les Etats, c’est-à-dire les princes souverains ont le droit de faire à d’autres des guerres « justes ». Ce droit a même trouvé place dans la Charte des Nations Unies. Dans celle-ci, l’interdiction du recours à la force exclut l’agression, c’est-à-dire le recours à la violence envers d’autres Etats. La Charte concède seulement le droit de légitime défense, c’est-à-dire la sanction envers les Etats qui ne respectent pas cette interdiction du recours à la force. Cependant, ce n’est pas ainsi qu’on supprimera les conflits dans le monde. Comme nous l’avons déjà constaté, l’interdiction de la force a finalement conduit les Etats à se combattre en utilisant une nouvelle tactique. Ils déclenchent dans un pays hostile des conflits internes (par exemple au Cambodge) en y soutenant des groupes d’opposition qui sont sous leur dépendance. Ou bien, ils invoquent le droit à l’autodéfense, bien qu’il n’y ait pas vraiment d’agression à proprement parler.

8620 Malgré cette restriction, une mutation s’est produite dans le domaine international Jusqu’au milieu de notre siècle les conflits territoriaux ont été caractérisés par les démêlés entre Etats, tandis qu’aujourd’hui les rapports et les tensions entre les citoyens et les gouvernements des Etats occupent de plus en plus le devant de la scène internationale. Le monde est divisé en plusieurs camps idéologiques. Ceux-ci ne combattent pas pour étendre leur « empire » territorial, mais pour faire prévaloir leur idéologie et ils tentent de prendre le contrôle de la légitimité du pouvoir gouvernemental sans restreindre la souveraineté extérieure en question. Les attaques ne portent plus guère sur l’indépendance des Etats, mais sur la liberté des hommes qui vivent dans ces Etats.

8721 De même les tensions croissantes entre le Nord et le Sud de la planète, entre les pays industrialisés et ceux en développement sont beaucoup plus un combat pour la répartition des biens économiques, des ressources et des prix relatifs aux moyens de production et aux biens de consommation qu’une lutte d’annexions territoriales. C’est uniquement entre les anciennes colonies qu’il s’agit encore en partie de conflits territoriaux, puisque les Etats nationaux dont les frontières sont clairement tracées n’ont pas encore suffisamment affermi leur position face aux tribus traditionnelles et aux ethnies.

d) Règlement international des conflits et organisations supranationales

1. Organisations supranationales

8822 Il est fréquent que la souveraineté extérieure des Etats soit à tout le moins partiellement remise en question à cause de l’existence des organisations internationales. Par exemple, pour le peuple anglais, la question consistait à savoir si l’entrée de l’Angleterre dans les Communautés européennes allait supprimer la souveraineté britannique traditionnelle (King in Parliament) ; en effet, cet aspect fut longtemps un obstacle à l’adhésion de la Grande-Bretagne à cette institution.

  • 14 cf. H. Ipsen, p. 362.

8923 En fait, des organisations internationales telles que les Communautés européennes jouissent de véritables droits de souveraineté ; leurs décisions sont directement valables et applicables au domaine interne des Etats respectifs. Ainsi, la Commission des communautés européennes peut entre autres édicter des ordonnances qui s’appliquent immédiatement aux Etats membres14. Toutefois, dans la mesure où les Etats membres doivent veiller à l’application du droit communautaire, les Communautés européennes dépendent de l’aide des Etats. Enfin, les Communautés européennes n’ont pas de recettes fiscales en propre, donc pas d’autonomie financière. Par conséquent, leur marge de manœuvre en matière de décisions n’est pas grande. De même, les compétences déléguées aux communautés sont limitées. De la sorte, celles-ci n’ont pas de pouvoir de décision dans les domaines suivants : affaires militaires, droit, politique monétaire et financière, ainsi que politique de l’éducation. Même dans le domaine économique, les attributions des pouvoirs publics sont très limitées.

9024 Il n’est cependant pas exclu qu’avec le temps et en vertu d’une activité législative propre, une telle intégration puisse se produire et déboucher sur un nouveau support de la souveraineté qui restreindrait, au moins en partie, la souveraineté des Etats membres. L’élection des parlementaires européens par le peuple, qui choisit directement ceux qu’il envoie siéger au Parlement européen, renforce encore cette propre activité législative.

2. Les Nations Unies

9125 Les organisations visant à maintenir et à garantir la sécurité collective, notamment l’organisation des Nations Unies, contribuent à entraver de plus en plus la souveraineté des Etats. Selon les articles 39 et suivants de la Charte des Nations Unies, le Conseil de sécurité peut prendre des sanctions envers un Etat qui viole l’interdiction d’user de la force. En principe, les Etats doivent se conformer aux sanctions. Toutefois, le Conseil de sécurité ne peut pas forcer un Etat à une campagne militaire. Les Etats doivent convenir, par contrat avec le Conseil de sécurité, des modalités de leur participation à une campagne militaire (art. 43).

9226 Pour la première fois, on a donc doté une organisation internationale d’un véritable droit de souveraineté, c’est-à-dire d’un pouvoir international souverain. L’organe qui peut user de ce droit souverain n’est autre que le Conseil de sécurité qui se compose d’une partie seulement des Etats membres et décide à la majorité des voix. Cependant, les grandes puissances y jouissent d’un privilège de taille, à savoir d’un droit de veto et d’un siège permanent au sein de ce conseil où elles peuvent bloquer en tout temps toute décision allant à rencontre de leurs intérêts.

9327 Il est bien connu que les conceptions juridiques qui existaient au moment de la fondation des Nations Unies n’ont pas résisté aux impératifs de la pratique. C’est ainsi que, par exemple, le Conseil de sécurité n’a pas pu se muer en une police internationale au service de la paix, puisque la plupart des grands conflits internationaux ont concerné les grandes puissances, du moins de façon indirecte, et que celles-ci étaient toujours présentes au Conseil de sécurité, y exerçant leur droit de veto si nécessaire. Face aux Etats plus petits et pour garantir et contrôler des armistices, le Conseil de sécurité a toutefois accompli jusqu’à présent une tâche utile à la paix. Force est de constater que, dans la perspective de l’équilibre instable de la terreur engendrée par les « super-puissances », un organe international joue un rôle positif, bien que limité, lorsqu’il est en mesure de circonscrire des conflits en soi mineurs, mais qui risquent de dégénérer en un embrasement mondial.

9428 La souveraineté est une notion juridique qui a traditionnellement sa place dans le droit des gens ; elle signifie une immédiateté dans cette sphère du droit international public. Le but le plus fondamental et le plus important que vise le droit des gens est d’assurer et de garantir la paix sur la base de la justice et de l’égalité des Etats. La souveraineté des Etats doit aussi correspondre à un tel but. Une notion de la souveraineté qui nierait les principes et l’importance du droit des gens serait incompatible avec les efforts d’intégration sur le plan du droit international public et serait contraire aux fondements et à la finalité de ce droit qui régit les rapports entre les nations.

  • 15 cf. à ce sujet également le § 35/4 ss.

9529 Si l’on veut qu’à l’avenir la doctrine de la souveraineté continue de contribuer efficacement aux efforts faits en vue d’établir un ordre mondial plus équitable et de consolider les relations internationales dans la direction de la paix, il importe de donner une nouvelle dimension à certains aspects de cette doctrine. En effet, faim et misère d’un côté, société de surconsommation de l’autre, affrontements Nord-Sud, ordre économique mondial profondément injuste, pénurie prochaine des matières premières, course effrénée aux armements, problèmes écologiques à l’échelle mondiale, ce sont là les mots clés qui nous rappellent tragiquement qu’une profonde conversion des mentalités est indispensable, si l’humanité veut survivre. Dans ce contexte, ce sont précisément les nations les plus industrialisées du monde qui devraient absolument se rendre compte que des avantages matériels obtenus à court terme, au détriment des pays pauvres, peuvent constituer des erreurs lourdes de conséquences15.

Bibliographie

a) Auteurs classiques

96Grotius, H., Le Droit de la guerre et de la paix, trad. M. P. Pradier-Fodéré, Paris, Guillaumin, 1865-1867

97Vattel, E. de, Le Droit des Gens, Paris, Janet et Cotelle, 1820

b) Autres auteurs

98Bleckmann, A., Grundgesetz im Völkerrecht, Berlin 1975

99Die Wiener rechtstheoretische Schule, Wien 1968

100Fleiner, Th., Die Kleinstaaten in den Staatenverbindungen des 20. Jahrhunderts, thèse Zürich 1966

101Hasford, H., Die Jurisdiktion der Europäischen Gemeinschaften. Zur extraterritorialen Wirkung des Gemeinschaftsrechts, Frankfurt a.M. 1977

102Ipsen, H. P., Europäisches Gemeinschaftsrecht, Tübingen 1972

103Kelsen, H., Souveränität, in : Wörterbuch des Völkerrechts, Berlin 1962

104Klein, R., The idea of equality in international politics, thèse Genève 1966

105Koppensteiner, H. G., Die europäische Integration und das Souveränitätsproblem, Baden-Baden 1963

106Manz, J., Emer de Vattel, thèse Zürich 1971

107Meynaud, J., Les groupes de pression internationaux, Lausanne 1961

108Quaritsch, H., Staat und Souveränität, Berlin 1970

109Schaumann, W., Die Gleichheit der Staaten, Wien 1957

110Schreurer, Ch., Die Behandlung internationaler Organakte durch staatliche Gerichte, Berlin 1977

111Steiger, H., Staatlichkeit und Ueberstaatlichkeit. Eine Untersuchung zur rechtlichen und politischen Stellung der Europäischen Gemeinschaften, Berlin 1966

112Tucker, R., The inequality of nations, London 1977

113Verdross, A., Simma, B., Universelles Völkerrecht, Berlin 1976

114Wagner, H., Monismus und Dualismus, in : AöR 89 (1964), p. 212 ss.

115Wengler, W., Die Unanwendbarkeit der Europäischen Sozialcharta im Staat. Ein Beitrag zu der Frage des Verhältnisses zwischen Völkerrecht und staatlichem Recht, Bad Homburg 1969

116Ziebura, G., (éd.), Nationale Souveränität oder übernationale Integration ?, Berlin 1966

117Zimmer, G., Gewaltsame territoriale Veränderungen und ihre völkerrechtliche Legitimation, Berlin 1971

Notes

1 cf. U. Scheuner, p. 415 ss. – cit.trad. – et K. Hesse, p. 3 ss.

2 P. ex. F  Fleiner Z. Giacometti, p. 36 ss.

3 cf. H  Nawiasky, p. 144 ss.

4 A propos du devoir d’autorégulation incombant à l’Etat, cf. E  Lang et K.W. Deutsch.

5 Le Pays de Vaud est un canton de langue française qui fait partie de la Confédération et dont la population a une mentalité très fédéraliste.

6 cf. K  Loewenstein, p. 94 ss.

7 cf. Th. Fleiner ; p. 399 ss.

8 cf. H. Quaritsch, p. 370 ss.

9 cf. E. de Vattel, p. 11 ss. ; J. Manz.

10 cf. l’article 2 de la Charte des Nations Unies.

11 cf. H. Kelsen, Souveränität, ainsi que la Wiener rechtstheoretische Schule, p. 2272.

12 cf. A. Verdross/B. Simma, p. 45 ss.

13 cf. A. Verdross/B. Simma, p. 50.

14 cf. H. Ipsen, p. 362.

15 cf. à ce sujet également le § 35/4 ss.

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