1Ce n’est point une tâche aisée que d’écrire une théorie générale de l’Etat après Auschwitz, après le communisme radical des Khmers rouges au Cambodge, à une époque de totalitarisme où les adversaires politiques sont torturés et les hommes avilis et anéantis sans raison. L’enthousiasme envers l’Etat, dont firent preuve les citoyens des nations européennes lors des conquêtes de la Révolution française et du nationalisme du siècle passé, est définitivement révolu. Il n’est plus possible de bâtir une théorie de l’Etat sur la croyance en l’Etat qui a marqué les époques précédentes, puisque tant d’hommes souffrent et pâtissent aujourd’hui encore sous le joug d’Etats iniques. Dans les démocraties occidentales, les révolutions estudiantines de 1968 ont aussi contribué à nourrir le scepticisme envers la rectitude de l’Etat. Parallèlement, l’évolution de l’Etat social n’a fait qu’accroître sans cesse la responsabilité des Etats. De l’Etat-protecteur est né l’Etat-providence. Une théorie de l’Etat ne peut pas négliger ce défi.

2Les catégories traditionnelles de la « théorie générale de l’Etat » ne permettent plus guère de s’attaquer à ces problèmes. Il est, au contraire, indispensable à la théorie de l’Etat de s’occuper beaucoup plus des fondements philosophiques, de la justification et des finalités de l’Etat. Celui qui écrit une théorie de l’Etat doit donc aller au fond des débats contemporains, qu’ils soient idéologiques ou de programme.

3Comme dans toutes les autres sciences, l’étude de domaines spécialisés en rapport avec l’Etat, notamment la philosophie politique, l’économie nationale, le droit constitutionnel, la politologie, l’histoire et la sociologie, s’est tellement développée et a tellement gagné en autonomie qu’il n’est plus guère possible d’appréhender tous ces domaines dans une seule et même perspective. Le théoricien de l’Etat est donc nécessairement un dilettante, comme Zippelius l’a écrit fort à propos.

4La spécialisation est aujourd’hui si poussée que de nombreux hommes de science perdent le sens de la cohérence. Ce qui manque, c’est la quête d’une synthèse approfondissant la compréhension des tenants et des aboutissants. Nous devons nous efforcer, par ce biais, de faire fructifier les nombreux résultats obtenus grâce aux recherches opérées dans les différents domaines des sciences modernes, afin de parvenir à une meilleure vue d’ensemble. C’est là une tâche dont l’accomplissement incombe au théoricien de l’Etat.

5Outre les avatars de la spécialisation, la science est aujourd’hui malade du jargon toujours plus incompréhensible qu’elle utilise. Ce jargon la protège contre l’intrusion des profanes. Mais, c’est précisément dans les sciences humaines et sociales qu’il convient de lutter contre cette évolution. En effet, ces sciences-là sont en définitive au service du citoyen, surtout dans les Etats démocratiques. Il importe donc que le citoyen puisse comprendre les relations politiques et sociales et décider en conséquence. Une langue compréhensible et accessible au citoyen constitue dès lors, à mes yeux, une obligation impérieuse. Je me suis efforcé d’écrire simplement, concrètement et, je l’espère, clairement.

6A une présentation simple, on objecte bien souvent qu’elle simplifie à l’excès ou même qu’il n’est pas possible de présenter simplement des questions complexes. Mes expériences sont différentes. Je ne crois pas, en effet, qu’il y ait des connaissances scientifiques d’ordre social qu’on ne puisse présenter de telle manière qu’elles deviennent compréhensibles à tout un chacun. Si quelqu’un est persuadé qu’il ne peut pas exposer ses connaissances de façon claire et nette parce qu’elles sont trop complexes, il n’a, le plus souvent, pas réfléchi suffisamment aux problèmes dont il traite. Celui qui va au fond des choses trouve toujours une approche claire et simple. Convenons, cependant, que cette entreprise n’est pas toujours facile ! Il faut des années d’efforts pour parvenir à ce dépouillement. Il est donc quelque peu téméraire de ma part que d’écrire déjà une théorie de l’Etat. Bien des choses ne sont pas suffisamment méditées ; d’autres n’ont peut-être pas encore germé. Je suis pourtant convaincu que les livres ne sont pas l’unique voie d’accès à une meilleure connaissance, mais que le débat public y contribue aussi largement.

7Il y a presque un demi-siècle qu’Hans Kelsen a écrit sa théorie de l’Etat pour l’Encyclopédie des Sciences juridiques et politiques (Enzyklopädie der Rechts- und Staatswissenschaft). Après une telle œuvre, qui oserait prétendre à la succession ? Si j’ai pu relever ce défi, ce n’est pas en me prévalant d’un esprit scientifique égal à celui de Kelsen, mais en voulant mettre dans l’accomplissement de cette tâche, la même passion et le même engagement intérieur que lui. Ainsi, je n’ai pas éprouvé le besoin de développer une nouvelle théorie de l’Etat, mais j’ai considéré l’intérêt qu’il y a d’écrire un ouvrage pour les étudiants qui doivent analyser l’Etat et ses fondements. La théorie générale de l’Etat doit éveiller chez les étudiants la compréhension de l’Etat et de ses problèmes ; elle les incitera à poursuivre leurs recherches dans certains domaines ; elle leur apprendra à étudier objectivement des questions fondamentales liées aux idéologies et leur montrera les limites, mais également la nécessité du pouvoir exercé par l’Etat.

8Celui qui écrit une théorie de l’Etat destinée aux étudiants a pour devoir d’élargir leur horizon. L’Etat n’est plus exclusivement un phénomène de l’histoire et de la pensée européennes. L’Etat, nous le trouvons sur tous les continents et sous des formes très différentes. J’ai donc tenu à porter mon regard au-delà des frontières traditionnelles. Ce ne sont pas seulement de l’Etat européen, de l’Etat occidental, des formes les plus courantes de la démocratie et des philosophes européens dont traitera cette théorie de l’Etat, mais encore des mondes africain, asiatique, sud-américain, arabe et communiste. Qu’une telle tentative de reculer les frontières ne puisse réussir que partiellement, cela tombe sous le sens. Le but visé ne consiste pas dans l’acquisition de vastes connaissances sur tous les Etats, mais voudrait, au contraire, montrer notre Etat à la lumière d’autres évolutions, le relativiser et, du même coup, discerner certains de ses avantages, parfois tombés dans l’oubli en raison de la critique radicale qui s’exerce aujourd’hui envers et contre l’Etat.

9La présentation de l’Etat sous un angle historique poursuit un but semblable. La tâche de l’histoire est de mieux éclairer les institutions d’autrefois et les événements passés, tandis que la tâche de la théorie générale de l’Etat est de profiter des connaissances apportées par l’histoire pour avoir une meilleure expérience de l’historicité de l’Etat. Jusqu’à un certain point, notre époque a perdu sa mémoire historique et nous ne connaissons plus que les problèmes du présent. Celui qui se tourne vers le passé est toutefois étonné de voir la régularité inéluctable de maintes évolutions, le grand nombre de questions fondamentales qui reviennent toujours au premier plan ainsi que le degré élevé d’imprégnation de notre Etat et de nos idées par le passé.

10Malgré tout cela, la théorie de l’Etat reste liée à une époque et à un pays. Un Suisse n’écrira pas le même ouvrage qu’un Français, qu’un Allemand ou qu’un Autrichien. Le poids des traditions nationales pèse sciemment et inconsciemment sur la manière de présenter les problèmes. C’est notamment l’une des raisons qui ont poussé les éditeurs de l’encyclopédie à confier à un Suisse cette tâche difficile, mais noble. Certes, en théorie comme en pratique, les juristes suisses qui s’occupent du droit public traitent fréquemment des questions fondamentales de l’Etat. Ces dernières années, pourtant, on n’a guère écrit et publié en Suisse de travaux importants concernant la théorie générale de l’Etat. Cela tient peut-être au fait que les Suisses qui enseignent la théorie de l’Etat sont généralement tournés vers la pratique et qu’ils considèrent avec beaucoup de scepticisme les discussions théoriques sur l’Etat, ce en quoi ils n’ont pas tout à fait tort. En réalité, il ne m’a pas toujours été facile de relier la théorie à la pratique dans cet ouvrage.

11J’ai essayé de résoudre ce dilemme en choisissant de me laisser guider par ma propre expérience pratique là où j’en ai acquis une, plutôt que d’opter pour une présentation scientifique. Simultanément, j’ai tenté de comparer mes expériences avec les conceptions fondamentales de la démocratie, de la justice et de l’Etat de droit pour en tirer quelques conclusions de portée générale.

12Lorsqu’un Suisse publie un livre en France ou en Allemagne, il est conscient des différences de langue et de mentalité. Cela vaut également pour la présentation de problèmes propres à la Confédération suisse et dont certains sont longuement traités dans cette théorie de l’Etat. Les débats de politique intérieure qui animent de nombreux Etats - concernant l’énergie nucléaire par exemple - mettent en évidence le rôle important qu’une consultation populaire peut jouer en catalysant des courants politiques opposés. C’est pourquoi une présentation des fondements de la démocratie directe en Suisse peut revêtir une certaine importance non seulement pour ce pays, mais encore pour l’étranger.

13On ne saurait reprocher à celui qui est né et a grandi dans un Etat dont les institutions lui sont familières d’avoir une préférence pour sa patrie. Le lecteur me pardonnera donc une certaine inclination pour les traditions de la démocratie suisse, malgré tous mes efforts d’objectivité. Plus j’ai avancé dans la théorie générale de l’Etat et surtout dans l’étude des démocraties étrangères, plus je me suis senti lié aux institutions de l’Etat fédéral suisse, malgré toutes leurs insuffisances.

14Pour conclure, j’ai l’agréable devoir d’exprimer ma gratitude en commençant par les éditeurs de l’Encyclopédie des sciences juridiques et politiques - notamment Monsieur Peter Lerche - qui, après la mort de Monsieur Max Imboden, ont décidé de me confier la tâche d’écrire le volume consacré à la théorie de l’Etat. Ce sujet m’a passionné ; j’y ai travaillé avec joie et ne suis pas prêt à l’abandonner.

15Cette théorie générale de l’Etat est dédiée à la mémoire de Max Imboden qui a exercé une influence déterminante sur la théorie et la pratique dans ce domaine. Puisqu’il n’a pas été donné à cet esprit supérieur d’écrire de sa plume acérée une synthèse de la théorie de l’Etat qui nous eût servi de guide, que le présent ouvrage soit, à tout le moins, dédié à son souvenir.

16Mes remerciements s’adressent également au Canton et à l’Université de Fribourg et au Fonds national suisse de la recherche scientifique. L’Université de Fribourg m’a accordé une année de congé et le Fonds national a mis un assistant à ma disposition tout en finançant mon remplacement pendant mon congé. Ce remplacement ce sont Messieurs Carl Hans Brunschwiler, Detlev Dicke, André Grisel, Ottfried Höffe, René Rhinow et Rainer Schweizer qui l’ont parfaitement assuré une année durant pour les cours et les examens, ce qui m’a permis de me consacrer pleinement à la préparation et à la rédaction du présent ouvrage.

17Une théorie générale de l’Etat ne naît pas en vase clos. Celui qui entreprend une étude interdisciplinaire doit la soumettre à l’examen de ses collègues et amis. C’est pourquoi je remercie spécialement Messieurs Detlev Dicke, Ottfried Hôffe et Beat Sitter qui ont pris la peine de lire la première version de mon manuscrit et m’ont fait de nombreuses et pertinentes remarques et suggestions. Je leur dois les améliorations ; quant aux fautes, j’en assume la paternité.

18Je tiens également à remercier les autorités et les hommes politiques qui m’ont aidé à me familiariser avec des tâches concrètes au travers desquelles j’ai pu « expérimenter l’Etat » plutôt que d’en avoir une connaissance livresque uniquement. Sous la présidence de Monsieur Furgler, Conseiller fédéral, j’ai eu l’occasion d’œuvrer au sein de la commission pour la révision totale de la Constitution fédérale, loi fondamentale de notre Etat. Sous l’autorité de Monsieur Hürlimann, Conseiller fédéral, des travaux de préparation de lois m’ont appris à mieux connaître le domaine social ainsi que ceux de la culture, de l’éducation et de la protection de l’environnement. Des avis de droit que j’ai rédigés pour le Jura, le Laufonnais, les cantons du Valais, d’Uri et de Fribourg m’ont aidé à mieux comprendre la diversité de la Suisse, tandis que ma présence au sein du Comité international de la Croix Rouge a élargi mon horizon jusqu’aux Etats des autres continents.

19J’adresse un merci tout particulièrement cordial à mon collaborateur et assistant, Monsieur Peter Hänni. C’est avec un dévouement exceptionnel qu’il a établi la bibliographie, les notices biographiques figurant en annexe, l’index des noms cités et celui des sujets traités. Mais il a surtout mis la dernière main au manuscrit, fait des remarques critiques ainsi que de précieuses suggestions. A ces remerciements s’ajoutent ceux que méritent amplement ma secrétaire, Madame Krista Tschangisi qui, avec une patience hors du commun, a dactylographié les versions successives de cet ouvrage, y compris la traduction française, et Monsieur Pierre-Alain Carrel qui s’est chargé avec beaucoup de compétence de la codification du texte pour la reprise en informatique de ce dernier.

20Un merci tout particulier également à mes assistants, Mademoiselle Germaine Morand qui a fait diligence pour trouver les citations et la bibliographie en français, Mademoiselle Maryse Aebischer, Messieurs Nicolas Schmitt et Philippe Vallet, qui ont efficacement collaboré à la mise au point du manuscrit en français.

21Monsieur Jean-François Braillard a traduit mon livre en français avec fidélité aux idées exprimées, souci de la forme et simplicité du style. Je lui en sais fort gré, sachant combien la traduction est un art difficile.

22Les institutions, fondations et entreprises qui, par leur soutien financier, ont contribué à assurer la traduction et la publication de cet ouvrage en français ont droit à notre vive gratitude ; il s’agit du Conseil de l’Université de Fribourg, de la Fondation du jubilé de la Mobilière Suisse, société d’assurances, de Sandoz SA, Bâle, de « Migros-Genossenschafts-Bund », de la « Walter-und Ambrosina Oertli-Stiftung », de la Fondation du centenaire de la Société de Banque suisse et de la Société suisse de réassurance, Zurich.

23Un mot pour terminer au sujet de la bibliographie. En effet, les indications bibliographiques ne sont nullement exhaustives. Cela ne serait guère réalisable de nos jours. Il s’agit donc d’une bibliographie choisie, destinée à faciliter l’accès des étudiants aux différents thèmes abordés. Ce faisant, nous nous sommes efforcés de ne pas nous limiter aux ouvrages en allemand ou en français, mais d’en indiquer d’autres, notamment en anglais, y compris des livres d’auteurs américains. Afin de rendre la lecture plus aisée et d’éviter les notes au bas des pages, j’ai limité les citations au strict minimum. En outre, les sources sont brièvement indiquées entre parenthèses. Celui qui cherche une indication bibliographique précise la trouvera dans la bibliographie reproduite en tète du paragraphe correspondant. Toutefois, les auteurs classiques ne figurent dans la bibliographie que lorsqu’ils sont expressément mentionnés dans le texte du paragraphe en question.

24Marly, août 1980 et avril 1985