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Tradition et modernisation des économies rurales : Asie-Afrique-Amérique latine

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Claude Auroi
, 
Jean-Luc Maurer

Les villes moyennes indiennes pourront-elles devenir les catalyseurs du développement rural ?

Isabelle Milbert

Texte intégral

1La ville moyenne est largement reconnue dans les politiques publiques indiennes, depuis le début des années 1980, comme le pôle susceptible de diffuser les progrès économiques, sociaux et techniques en direction du monde rural. Nul ne conteste la complémentarité existante entre d’une part les villages et d’autre part la ville-marché, lieu de diffusion des connaissances, des services et des structures d’encadrement. Cependant, vu la dispersion des actions publiques en direction des métropoles, des villes moyennes et du monde rural, il convient d’examiner avec plus d’attention l’interaction entre l’évolution des villes moyennes indiennes et les approches gouvernementales.

2Une telle reconnaissance s’est traduite dans les politiques publiques indiennes, et il convient d’évaluer quel bilan en tirer. Pourra-t-on parvenir à une situation équilibrée, qui permettrait au réseau de villes indiennes d’assurer une desserte correcte du monde rural ? La réforme politique et administrative, à travers la décentralisation, permet-elle une meilleure circulation de l’information et des finances ?

Du rural à l’urbain

3La politique en faveur des villes moyennes apparaît comme centrale en matière d’aménagement du territoire, puisqu’elle permet d’établir le lien entre les zones rurales et les grandes métropoles. Toute action les concernant repose sur les cadres conceptuels définis au milieu des années 1970, en particulier par Preston, d’une part, et Rondinelli & Ruddle, d’autre part. Preston (1975) identifiait cinq types d’échange entre la ville et la campagne : les personnes, les marchandises, le capital (y compris les revenus), les échanges sociaux et la fourniture de services et d’administration. Rondinelli & Ruddle (1978) ont analysé ces relations de façon très complète, y compris en termes de services. Les politiques publiques indiennes n’ont pas échappé à ce phénomène de mode, et les premières mesures montrant un intérêt officiel pour les villes moyennes datent de la fin des années 1970.

4La relation entre les zones rurales et les villes qui leur sont les plus proches ne laisse pas d’être ambiguë, comme le rappelait une recherche sur le Népal, qui montre que les relations commerciales entre les zones rurales et urbaines sont de façon croissante contrôlées par des centres urbains (Gyawali et al., 1991). D’autre part, le manque d’opportunités et d’investissement constitue une cause persistante de départ des zones rurales. Les efforts en matière de développement rural, et en particulier une partie des fonds destinés à des projets, sont en fait « kidnappés » par les élites urbaines. Notre hypothèse est que, sans une intégration des efforts entre politiques de développement rural et politiques d’aménagement des villes moyennes, il est impossible de désenclaver l’économie rurale indienne ou de résoudre les crises liées aux carences environnementales et infrastructurelles.

Définir les villes moyennes indiennes

5Les villes indiennes sont très clairsemées, en regard des zones rurales : seulement une ville pour 175 villages ou, en moyenne, pour 150 000 personnes vivant en zone rurale. Ces chiffres sont d’autant plus étonnants que la définition de la ville est pour le moins vague, puisque certains Etats intègrent même sous ce vocable des agglomérations de moins de 5000 habitants. La distance séparant deux villes est de 33 km en moyenne, mais elle peut atteindre de 60 à 120 km dans les zones montagneuses du Nord (Jammu-Cachemire, Arunachal Pradesh). La hiérarchie des centres urbains souffre d’une base inadéquate au niveau des petites villes. (Dupont, 1995). Le faible nombre des villes (3768 lors du recensement de 1991) risque d’avoir une conséquence grave : du fait de la faible densité des centres urbains dans certaines régions, surtout dans les Etats les moins développés (backward States), une bonne partie de la population rurale n’a en fait pas accès à des services qui sont normalement fournis par les centres urbains. Cette trop grande dispersion des villes est préjudiciable pour les zones rurales, pour qui la proximité d’une zone urbaine signifie l’accès à un marché, à des consommateurs de produits agricoles payant des prix plus élevés, à des services, et plus d’emplois non agricoles pour ceux qui seraient disposés à commuter ou à migrer temporairement. La plupart des chercheurs s’accordent sur le fait que la structure des établissements humains telle qu’elle a évolué historiquement manifeste des distorsions réelles et ne fournit pas une base solide pour mettre en œuvre une stratégie du développement économique (Mills & Becker, 1986 ; Kundu, 1986).

6Tous les auteurs constatent la faiblesse des aménagements des villes moyennes, qui déséquilibre le système urbain indien : entre, d’une part, des métropoles où population et activités économiques se concentrent, et, d’autre part, une masse rurale de plus de 600 000 villages, les villes petites et moyennes demeurent très en dessous des normes en matière de services, et le tissu urbain intermédiaire, à travers les villes-marchés, est très mal équipé : leur participation à la promotion du développement rural a donc été bien difficile à assumer (Bose, 1984 ; Rao, 1986 ; Kundu, 1986 ; Dupont, 1990).

7Cependant, toute politique doit compter avec le poids historique de la structure du territoire. R. Mohan (1985) a fait la démonstration de la stabilité, dans le temps, de la hiérarchie urbaine en Inde. 60 % de la population urbaine vit dans des villes de plus de 100 000 habitants, 26 % dans des villes de 20 000 à 100 000 habitants. Seulement un citadin sur sept habite une ville de moins de 20 000 habitants. En ce qui concerne la décennie 1981-1991, Nanda (1991) a mis en évidence la relative stabilisation du taux de croissance des métropoles de plus d’un million d’habitants. En contraste, les villes petites et moyennes connaissent de grandes disparités en matière de croissance, puisque plusieurs dizaines d’entre elles disparaissent même d’un recensement à l’autre, tandis qu’un nombre plus grand apparaît. Cela peut être interprété comme un indicateur de la base économique faible et instable des petites villes indiennes ; Kundu (1983, 1986), montre la stagnation qui caractérise un certain nombre d’entre elles.

8En ce qui concerne la trame urbaine, l’analyse Etat par Etat montre des situations assez variables : les Etats les plus industrialisés ont une population urbaine plus concentrée dans les villes de plus de 100 000 habitants ; d’autres Etats présentent un tableau pins équilibré, du fait du développement important de leur agriculture (Punjab).

9Le taux de croissance de la population urbaine, qui avoisine 4 % par an, est presque le double de celui de la population indienne dans son ensemble. Les variations de taux de croissance entre villes de différentes tailles ne sont pas très importantes, si on considère les chiffres au niveau national et non régional. On peut prévoir une poursuite des flux migratoires qui ont fait augmenter, de façon lente et régulière, le taux d’urbanisation indien, jusqu’à dépasser légèrement le quart de la population depuis le début de cette décennie.

10Les villes moyennes, comme centres de services et comme relais par rapport aux grandes villes, trouvent de toute évidence des difficultés à équilibrer leurs relations avec les métropoles d’une part, et avec les zones rurales d’autre part. Trois métropoles avoisinent ou dépassent 10 millions d’habitants : Calcutta, Bombay, New-Delhi. Ce sont de vraies capitales en termes politiques, décisionnels, économiques et culturels. D’autre part, Madras, Hyderabad, Bangalore et Ahmedabad sont, de concert avec Pune et Kanpur (qui sont un peu plus petites), de puissantes capitales industrielles de 3 à 6 millions d’habitants. En tout, vingt-trois villes dépassent 1 million d’habitants, alors qu’il n’y en avait que douze en 1981. La crainte de voir des millions de migrants venir grossir la population de ces villes explique en partie les attitudes « anti-urbaines » qui ont souvent été exprimées par le pouvoir politique et administratif après l’indépendance, et qui se sont traduites par l’absence de toute priorité concernant ce secteur dans les premiers plans quinquennaux. Paradoxalement, ce sont les villes moyennes qui ont été les premières victimes de cet a priori anti-urbain, car les plus grandes villes ont pu facilement avoir accès aux financements tant nationaux qu’internationaux, du fait de leurs revenus propres, de leur statut international et de la qualité de leurs administrateurs.

  • 1 Un migrant est une personne recensée dans un autre district que son lieu de naissance, selon la déf (...)

11Le courant de migration vers la ville, s’il augmente régulièrement, n’en reste pas moins très mesuré : sur 60 millions de migrants1 recensés en ville en 1981, 33,5 millions (58 %) venaient des zones rurales, 24 millions (37 %) venaient d’autres villes et 3 millions (5 %) étaient nés à l’étranger (pour la plupart au Pakistan). Ces pourcentages étaient sans grande variation par rapport à ceux de 1971, mis à part une légère augmentation des migrations de ville à ville. Pour 43 % des migrants masculins vers la ville, la raison en est la recherche d’un emploi, tandis que le mariage ou l’accompagnement de la famille expliquent 78 % des migrations des femmes en ville. L’éducation est un facteur très mineur (7 % des cas pour les hommes, 2,5 % des cas pour les femmes).

12Le courant de migration de la campagne vers la ville reste fort dans les Etats les plus pauvres et les plus peuplés, tel que l’Uttar Pradesh, le Bihar, le Rajasthan. Avec les migrants en provenance du Bangladesh et du Népal, c’est donc une importante proportion de migrants ruraux qui contribue à la croissance urbaine. La population urbaine indienne est passée de 100 à 150 millions de personnes de 1971 à 1981, et elle a augmenté de 70 millions de personnes supplémentaires dans la période 1981-91. Paradoxalement, ce courant reste pourtant modeste si on le compare au Pakistan voisin, ou surtout aux pays africains ou latino-américains ;

13Pour expliquer les déterminants de la migration, F. Landy (1992) montre à la fois l’attachement du paysan à son village, l’importance des politiques rurales qui, à travers des subventions, des emplois, l’absence d’impôts, ont un réel impact de freinage de la migration vers la ville pour une majorité de tous les petits paysans vivant de façon très précaire. F. Landy (1982), à propos du Karnataka, montre aussi que la ville moyenne n’offre pas assez de possibilités d’emploi pour représenter une véritable alternative au moment de la décision de migrer : alors que 80 % des familles sur lesquelles porte l’enquête avaient envoyé à l’extérieur un de leurs membres, la grande majorité avait choisi de partir loin (à Bombay et Bangalore principalement) sans la moindre « escale » économique dans les villes intermédiaires de la région. Ce constat recoupe nos propres enquêtes au Bihar, dans plusieurs villages tribaux de la région de Ranchi, montrant que la plupart des migrants saisonniers partaient directement pour Calcutta, pour travailler dans l’hôtellerie, comme serveurs ou cuisiniers. Cette migration, de façon très classique, est du type « partir pour rester », puisque le départ d’un membre de la famille permet au reste de la famille de continuer à vivre sur un minuscule lopin de terre.

Vers des politiques appropriées ?

14Il a donc été amplement démontré, depuis plus de vingt ans, que le niveau intermédiaire du tissu urbain indien doit absolument être renforcé. Cependant, alors que les recherches historiques montrent une stabilité impressionnante de la taille relative des villes indiennes en longue période, les tentatives pour modifier cet équilibre par le biais de politiques spécifiquement destinées à des agglomérations moyennes n’apparaissent pas toujours couronnées de succès.

15Ces préoccupations concernant le rééquilibrage entre les différents types de villes apparaissent constantes, à travers nombre de groupes de travail, législations d’aménagement régional et à travers les plans quinquennaux. En fait, la politique du gouvernement indien à propos des villes moyennes a été menée de façon peu ciblée, et, de façon assez explicite, il n’existe pas de document de synthèse officiel.

16En fait, dès le début des années 1960, plusieurs experts avaient proposé d’accorder un rôle plus grand aux villes moyennes, en soulignant l’importance des villes de 200 000 à 300 000 habitants, qui constitueraient selon eux la meilleure synthèse entre la tradition rurale et l’orientation urbaine et occidentalisée de la culture indienne contemporaine (Wishwakarma & Jha, 1983).

17Le premier séminaire sur la question fut organisé à Bangalore en 1967. Il soulignait l’avance des autorités indiennes en matière de planification régionale. En revanche, il considérait que bien peu d’efforts avaient été faits pour intégrer une dimension spatiale aux projets de développement. D’où la création par le ministre d’un groupe de travail (« Task Force ») pour étudier les problèmes spécifiques des villes petites et moyennes, en octobre 1975, et pour suggérer des politiques appropriées pour leur développement. Le rapport de ce groupe de travail, publié en 1977, établit un besoin clair de « prendre en considération l’ensemble du système d’établissements humains (villages, petites villes, villes moyennes, métropoles), et pour travailler dans un objectif d’équilibre en assignant une charge raisonnable de tâches socio-économiques à chaque niveau ».

18Le groupe de travail suggéra donc une « approche multi-actions » et une plus grande attention aux villes de 50 000 à 300 000 habitants, surtout dans le cadre des délocalisations industrielles. Les travaux, nombreux, qui suivirent cette démarche exploratoire, aboutirent à définir des priorités sectorielles explicites à partir de 1978. Elles se traduiront, jusqu’à aujourd’hui, par trois types de politiques publiques : la délocalisation industrielle, l’aide à l’aménagement des villes moyennes et la décentralisation.

Les politiques de délocalisation industrielle

19Le secteur organisé de l’emploi, et plus précisément l’industrie, a été largement utilisé comme instrument d’aménagement du territoire. Dès la Résolution de politique industrielle de 1956 (qui constitue la base de la stratégie indienne en la matière), il avait été prévu que la fourniture des licences industrielles par les gouvernements obéirait à des considérations concernant le développement régional (Mills et Becker 1986 : 139). Dans un premier temps, les mesures prises par le gouvernement indien ont été plus d’ordre négatif (interdictions d’implantation dans les grandes villes), que spécifiquement destinées à valoriser des pôles d’équilibre. Le risque était bien sûr d’entraver la productivité économique des entreprises, et finalement d’aller à l’encontre de la croissance économique nationale.

20À partir de 1977, il a ainsi été décidé que les licences industrielles seraient refusées aux grandes villes. Ces réglementations industrielles ont été confortées par les plans d’urbanisme des grandes villes, qui ont tenté (bien imparfaitement) de repousser leurs industries en périphérie. L’exemple de Bombay ou de Bhopal montre la difficulté d’atteindre ces objectifs, puisque la ville, et en particulier les quartiers spontanés, ont rapidement rejoint les zones industrielles.

21L’investissement direct de l’Etat, par le biais d’entreprises publiques souvent en position de monopole dans l’industrie lourde, a fortement contribué à cet effort de délocalisation. La préférence a été systématiquement donnée aux villes moyennes, ou à des villes nouvelles, pour l’implantation de ces complexes industriels. Leur localisation dans des zones reculées a sans aucun doute eu un impact important sur l’équilibre régional. De la centaine de villes nouvelles ainsi créées, certaines connaissent, une vingtaine d’années après leur création, des taux de croissance très rapides, qui témoignent de l’instauration d’un dynamisme propre, et de leur attractivité vis-à-vis des migrants en provenance de leur région d’implantation. Reste à mesurer le coût économique qu’ont endossé ces entreprises, et de manière plus large l’ensemble du secteur public, en assumant ainsi le rôle de chef de file de la politique de délocalisation industrielle.

22Le gouvernement central a également mis en place un système de promotion des « districts attardés » (backward districts). Après le lancement de cette politique, le nombre de districts « bénéficiaires » a considérablement augmenté, du fait des pressions politiques, pour finalement englober 60 % de la population dans les années 1980. Dans ces territoires, l’Etat apporte des subventions à l’investissement et au transport, tandis que l’impôt y est réduit et le crédit ramené à des taux d’intérêt plus favorables. De nombreuses entreprises ayant accepté la délocalisation ont bénéficié de dispenses d’impôts.

23Une autre mesure « pro-active » a été la création de plus de six cents zones industrielles hors des grandes agglomérations. Les résultats de ces mesures ont été très inégaux : J. Racine (1990) décrit le quasi-abandon d’une de ces zones industrielles, à l’extérieur de Pondichéry, et nous avons pu constater à plusieurs reprises, dans le nord de l’Inde aussi bien qu’au nord-ouest du Pakistan (NWFP), le piège que constituent pour toute petite entreprise ces « zones industrielles », ceinturées de barbelés au milieu des champs, éloignées de plusieurs kilomètres du centre urbain, déconnectées des activités du bazar, peu ou pas équipées en eau, en électricité et en équipements de communication (Milbert, 1995).

24Ailleurs au contraire, la demande locale (comme au Punjab), où la présence d’une industrie chef de file (textile, canne à sucre) peut favoriser la création de micro et petites entreprises, qui investissent alors la zone industrielle proposée par la puissance publique.

25Tout au long des années 1980, la dispersion de l’industrie a été encore encouragée par des subventions sur le prix du ciment, de l’acier et du charbon, dont les coûts de transport n’étaient pas répercutés. On imagine facilement les gaspillages et les distorsions causés par une politique de principe en faveur de très nombreuses légions reculées et peu productives, alors que dans les faits, l’existence de prix différents et de quotas variables pour des produits identiques alimentait malversations et détournements. Il est difficile de mesurer l’effet de ces mesures sur la taille des villes, de même que les aides à la petite industrie : les pouvoirs publics avaient en effet, à partir de 1977, mis en place des instruments spécifiques, par exemple en réservant la production de plus de 800 produits aux petites entreprises, en leur proposant des lots dans les zones industrielles et en leur réservant des possibilités de crédit, de formation et d’assistance technique. Cependant, bien que la justification officielle ait été le maintien du tissu industriel hors des grandes métropoles, il semble que cette politique ait eu bien peu de résultats en termes de délocalisation : une bonne proportion de ces petites entreprises se trouve en fait dans le cœur des grandes villes.

26Pour Mills et Becker, ces mesures ont eu peu d’effets sur la distribution spatiale de la population et sur l’évolution respective des différentes agglomérations (1986 : 142). Il nous semble que, justement, la politique de délocalisation industrielle a contribué à prévenir des migrations de grande ampleur et à maintenir la stabilité de la population locale, grâce à la création de bassins d’emploi peu éloignés des villages.

27Mills et Becker insistent surtout sur le risque que l’Inde a fait courir au dynamisme de ses industries : « … ces dangers ne sont pas moins applicables à l’Inde qu’à d’autres pays. Le grand danger, en Inde, est que cette industrialisation dont le pays a désespérément besoin ne soit ralentie à cause de l’insistance du gouvernement à vouloir l’implanter dans des lieux où elle ne peut survivre ou se développer, en tout cas pas sans les contrôles gouvernementaux qui obligent le consommateur à payer des prix excessifs. Il est tout à fait possible que les baisses de productivité du capital industriel indien, dans les années 1960 et 1970, aient été entre autres le résultat des tentatives des pouvoirs publics pour disperser l’investissement industriel hors des grandes villes » (Mills et Becker 1986 : 150).

28Ces politiques de délocalisation industrielle n’ont pas obéi à une grande logique en termes spatiaux, et les mesures prises pendant vingt-cinq ans apparaissent parfois comme contradictoires : certains programmes ont visé à décentraliser les activités économiques en direction des villes petites et moyennes, tandis que d’autres désiraient mettre « l’usine à la campagne ». Tandis que les districts les plus pauvres (« backward ») étaient déclarés prioritaires, les délocalisations les plus sensées (par exemple dans les villes moyennes de la grande région de Bombay) se voyaient autorisées à s’installer, mais n’obtenaient pas l’accès aux services publics nécessaires pour fonctionner (téléphone, gare) du fait qu’elles n’étaient pas classées « zones de développement prioritaires » par le gouvernement central. Enfin, le système d’imposition sur les sociétés, utilisé comme moyen d’incitation pour répondre à de trop nombreux objectifs, s’en est trouvé alourdi par des réglementations qui donnaient prise à l’évasion fiscale.

Politiques d’aménagement des villes moyennes

29Le gouvernement indien a toujours redouté la croissance rapide des villes surpeuplées et les difficultés de gestion qu’elles posent. Mais la situation n’a pas été jugée plus brillante en ville moyenne : plusieurs rapports officiels faisaient état de leur situation critique en matière d’aménagement, dès les années 1970, et la faiblesse des investissements publics et des finances locales y était bien connue, en particulier pour la santé, l’assainissement et l’éducation. L’idée d’agir sur l’aménagement des villes moyennes apparaît séduisante : certains problèmes découlant de la densité et d’une mauvaise utilisation de l’espace pourraient encore y être évités à moindre coût. La proportion de population vivant en bidonville y est inférieure au chiffre de 30 à 40 % courant dans les villes surpeuplées ; la pollution et les pathologies qui y sont liées semblent beaucoup moins présentes. Sur la base de ce constat, une politique spécifique a été décidée par le gouvernement central, et lancée sous le nom de « Integrated Development of Small and Medium Towns ».

30Cette politique est totalement pilotée par le gouvernement central : le 6° plan quinquennal (1980-85) alloue environ 125 millions de dollars aux Etats fédérés pour lancer une politique de développement des villes petites et moyennes de moins de 100 000 habitants. L’objectif assigné aux villes moyennes a donc été d’offrir des opportunités d’emploi à la population rurale en surplus, de procurer des services économiques et sociaux aux campagnes environnantes, de stimuler la croissance du secteur agro-industriel ainsi que le développement des industries liées aux biens de consommation, en rendant possible l’augmentation du niveau de vie en ville aussi bien que dans l’« hinterland » rural (Wishwakarma et Jha 1983 : 97). Les objectifs généraux du projet sont donc de deux ordres : ils visent d’une part à restreindre la migration directe de la population rurale vers la grande ville, et d’autre part à créer un espace de services favorable au milieu rural.

31La mise en œuvre de cette politique, à l’échelle nationale, ne répond malheureusement pas aux objectifs assignés. Pourtant, lors de l’élaboration de ce projet, les planificateurs chargés du dossier au sein du gouvernement central (Town and Country Planning Organisation) avaient insisté pour que les villes choisies fassent l’objet d’une sélection rigoureuse : ces dernières devaient correspondre à la stratégie de développement et d’aménagement du territoire de chaque Etat. Il conviendrait de prendre en compte leur environnement physique, l’équilibre avec l’« hinterland » rural et leurs caractéristiques historiques. Cependant, une fois ces recommandations faites, la sélection des villes bénéficiaires du projet fut laissée à l’entière initiative des Etats.

32En conséquence, comme chaque fois qu’il s’agit de politique des villes moyennes (cf. les travaux des équipes françaises sur les villes moyennes brésiliennes), la sélection des villes fut affectée par des considérations d’opportunité politique, sans relation avec la planification urbaine et régionale. Certains Etats ont désigné successivement plusieurs villes comme prioritaires, revenant sur des choix antérieurs, sans raisons convaincantes, et certaines villes à fort potentiel touristique ont été laissées de côté.

33Dans la mesure où rien n’avait été directement entrepris, dans le passé, en direction des villes petites et moyennes, le gouvernement central s’attendait à une réponse rapide de la part des Etats. Or la réponse de ceux-ci fut modérément enthousiaste, dans un premier temps. La première année, 31 villes seulement furent proposées par les Etats, et une faible proportion des fonds prévus fut engagée. La deuxième année fut plus positive, mais, là encore, loin des espérances du gouvernement central : 90 projets furent approuvés. Sur le plan financier, la résistance passive des Etats s’est fait fortement sentir : on remarque presque toujours le retard dans l’apport des financements des Etats, au point que dans le bilan du programme pour la durée du 6e plan, on s’aperçoit qu’au moment de la clôture de l’exercice, l’Etat central avait en fait effectivement engagé 73 % du total des financements, alors que normalement sa part aurait dû en tout état de cause être inférieure à la moitié. On note même des retards des Etats pour transmettre les fonds du gouvernement central aux villes bénéficiaires. Ces questions ont considérablement retardé le démarrage des projets, et ont souvent créé des tensions graves au niveau des fragiles structures financières locales.

34La formulation des projets eux-mêmes s’est avérée fort problématique : de nombreux Etats, sans parler des collectivités locales, ne possèdent pas de capacités d’expertise suffisantes pour les mettre en forme. De nombreuses villes de taille moyenne ne possèdent ni personnel qualifié, ni plan d’urbanisme pouvant servir de document de base pour le projet : ce sont donc les services de l’Etat qui reprennent de pouvoir de décision, depuis le lancement de l’étude jusqu’à la mise en œuvre du projet.

35En fait, l’assistance proposée par le gouvernement central à chaque ville ne dépasse jamais 300 000 dollars, fournis sous la forme d’un prêt à un taux d’intérêt dit « préférentiel » de 9,75 % par an, remboursable en vingt-cinq ans, avec un moratoire de cinq ans.

36Pratiquement pour la première fois dans le domaine de l’aménagement urbain, qui était trop souvent régi par des conceptions héritées des écoles d’architecture occidentales, le gouvernement central accepta une réduction des normes techniques, afin d’avoir, avec des financements constants mais faibles, une couverture plus large des quartiers et de la population. Ainsi, les exigences en ce qui concerne la fourniture d’eau potable ont-elles été ramenées de 151-227 litres par personne et par jour à 57-76 litres. Dans le domaine du logement, l’accent a été mis sur l’aménagement des parcelles, sans construction, et dans le domaine de la santé, les autorités insistent, à partir de 1982-83, sur l’environnement et sur la médecine préventive dans ses formes les plus simples.

37Plusieurs difficultés ont ralenti les projets. D’une part, les petites municipalités n’avaient presque jamais constitué de réserves foncières, pour des raisons qui tenaient aussi bien aux difficultés de financement qu’à l’absence de perspective de gestion à moyen terme. Or, les procédures administratives d’expropriation sont lentes, même dans l’hypothèse optimiste où le propriétaire concerné n’introduit pas de recours contentieux. D’autre part, au moins jusqu’en 1987, les projets ont été gênés, comme tout le secteur de la construction, par les restrictions draconiennes dans la distribution de ciment et d’acier.

38Ces retards ont contribué au renchérissement des projets. Ceci n’avait pratiquement jamais été prévu par les municipalités, et donc, il est fréquent que, face à des financements extérieurs qui demeurent invariables, les municipalités ne puissent plus atteindre leurs objectifs de réalisation.

39D’autre part, certains administrateurs indiens ont reproché au programme d’avoir une approche trop uniformisatrice, niant la spécificité de chacune de ces villes qui peuvent varier considérablement en taille, en taux de croissance, en caractéristiques géographiques, topographiques ou socioculturelles. Tout cela s’avère sur le terrain bien difficile à rattacher à des financements et à des projets de développement uniformes.

40L’un des problèmes principaux rencontrés par les projets IDSMT (Integrated Development of Small and Medium Towns) concerne le personnel susceptible de mettre en œuvre ces projets au niveau local. Qui est capable, dans ces municipalités faibles en finances et en hommes qualifiés, de planifier et de développer l’infrastructure économique et sociale de base souhaitée pour la ville et son « hinterland » ? Plus difficile encore, qui peut assumer, toujours à ce niveau local, des tâches de suivi du projet, pour lesquelles l’Inde dans son ensemble manque cruellement d’expertise ?

41Les villes moyennes indiennes ne sont que très rarement en mesure de prendre en main de telles tâches. Il est encore plus difficile de les imaginer capables de prendre en main un processus de développement global, selon des critères rationnels de gestion urbaine et financière, alors que les grandes villes n’ont pas mis en place de coordination entre les plans d’aménagement urbain et les plans d’investissement programmés par les plans quinquennaux. De même, demander aux municipalités d’accorder « une attention spéciale » à l’emploi et à la création d’entreprises outrepasse nettement la capacité de villes déjà incapables de remplir les fonctions assignées par la loi.

42Une autre question porte sur la coordination entre les plans d’urbanisme et ces projets d’aménagement. On peut souligner le conflit fondamental entre la planification à long terme et la réalisation de ces projets de développement intégré. En effet, pour presque toutes les villes moyennes, un plan d’urbanisme a été préparé, afin d’identifier et de prévoir la croissance de la ville, l’emploi, les besoins en logements et en infrastructures, et l’utilisation des terrains. En général, ces plans sont préparés par la Direction de l’urbanisme de l’Etat, qui dépend le plus souvent du Secrétariat au développement urbain. Dans les faits, la mise en œuvre de ces plans d’urbanisme pose souvent plus de problèmes qu’elle n’en résout. En effet, ce sont les collectivités locales qui en sont chargées, et, en l’absence de financements publics, les terrains définis par le plan comme susceptibles d’expropriation ne sont que très tardivement achetés par la municipalité. Dans la plupart des cas, cette période d’incertitude a été mise à profit par d’autres, et le terrain est squatté. Le projet de développement intégré, quant à lui, répond à des objectifs à court terme, et il menace de caducité l’ensemble du processus de planification.

43L’action gouvernementale sur les villes moyennes vise une mise en œuvre rapide qui est la condition du déboursement des différentes tranches de financement. Contrairement aux plans d’urbanisme, ces projets mettent les collectivités locales face à leurs responsabilités, et les poussent à prendre en main des secteurs quelque peu nouveaux, dans le domaine économique et social. En conséquence, les projets commencent sur des terrains déjà acquis par la puissance publique, ou en passe de l’être. Donc, pour avancer plus vite et s’adapter aux contraintes de temps qui leur sont fixées, les municipalités lancent leurs opérations dans des zones périphériques, qu’elles ne parviennent pas toujours à intégrer. Par exemple, dans la ville de Satara, au Maharashtra, des lotissements ont été créés, mais sans raccordement au système d’eau potable et d’assainissement de la ville.

Le programme des services urbains de base

44Initié par l’UNICEF et le gouvernement central, ce programme est venu compléter l’action étatique, en intervenant dans les quartiers pauvres des villes moyennes. L’unité administrative prise en compte dans ce programme est le district. Toutes les villes se trouvant dans les zones choisies seront « couvertes » au fur et à mesure de l’avancement des projets. Les promoteurs nationaux et internationaux de ce programme ont recherché, dans leurs critères de sélection de ces districts, ceux où la croissance urbaine est particulièrement forte, et ceux où il existe un mauvais accès aux infrastructures de base ; dans les villes considérées, doit exister une volonté d’action exprimée par la municipalité aussi bien que par les groupes d’action locaux.

45Comme pratiquement tous les projets menés par l’UNICEF en Inde, chaque projet établit une sorte d’« échelle des contacts » entre les autorités locales et les communautés de base. Des travailleurs sociaux (« community organisers ») doivent travailler avec environ 2000 familles chacun. L’UNICEF vise des interventions simples avec une technologie peu coûteuse, facile à entretenir pour les habitants eux-mêmes.

46Cette approche très « douce », qui pose comme préalable à toute intervention physique un bon niveau de participation des habitants, semble avoir eu des résultats mitigés : bien que le gouvernement indien ait cherché à « universaliser » le projet, c’est-à-dire à l’étendre à l’ensemble du territoire, force est de constater que l’absence de réalisation d’équipements nuit à la crédibilité du programme.

Les mesures de décentralisation

47Jusqu’en 1992, la tutelle administrative sur les municipalités était particulièrement lourde. En effet, l’agent de contrôle le plus présent dans la vie quotidienne des municipalités indiennes est le fonctionnaire chargé du district, qui est le représentant local de l’Etat, et, à travers ce dernier, du gouvernement central. La plupart des missions de tutelle dévolues à l’Etat sont exercées dans ses services. Certains de ces pouvoirs sont déterminés par la loi, d’autres sont délégués par voie hiérarchique. Le fonctionnaire chargé du district peut ainsi suspendre l’exécution de tout arrêté municipal, soumettre à inspection la gestion de toute propriété immobilière, demander tous éclaircissements, rapports, comptes. Tout engagement financier est contrôlé a priori et a posteriori. Ces contrôles si nombreux et minutieux bloquent l’action des collectivités locales, mais ils finissent aussi par gêner et retarder l’administration.

48L’Etat décide du statut et des limites de compétence territoriale de la collectivité locale. Le fonctionnaire de district intervient directement dans le fonctionnement interne de la municipalité, à divers titres : nomination de membres ex officio, démission de membres de l’assemblée locale qui se seraient disqualifiés dans l’exercice de leurs fonctions... Cependant, ces difficultés, tout en mettant parfois en cause le fonctionnement interne de la collectivité locale concernée, peuvent être considérées comme des problèmes assez courants des collectivités locales et de leur relation au pouvoir de l’Etat.

49Deux menaces beaucoup plus précises pesaient sur la démocratie locale, jusqu’aux lois de décentralisation. En effet, le gouvernement de l’Etat contrôlait entièrement les élections municipales, qu’il s’agisse de la fixation de la date ou de leur organisation. Or, bien que toutes les législations municipales spécifient la durée du mandat des élus municipaux, les échéances électorales ont été très rarement respectées pendant quarante ans. La date des élections municipales est devenue une question d’opportunité politique, lorsqu’elle n’était pas repoussée d’année en année comme dans le grand Etat de l’Uttar Pradesh où pendant dix-huit ans il n’y a pas eu d’instances municipales élues, malgré les promesses politiques régulièrement réitérées.

50Un autre danger guettait les équipes municipales : la dissolution. Celle-ci était suivie de la nomination d’un administrateur, dont la fonction est d’assurer la gestion de la municipalité, souvent pendant une période indéterminée. L’objectif officiellement assigné à cette mesure, appelée en anglo-indien « supersession », est de redonner une « stature » à l’administration locale concernée. Il s’agit à la fois d’une sanction administrative et d’une incitation à réformer certains comportements. L’équipe municipale au grand complet était ainsi totalement mise à l’écart, ce qui ne facilitait certainement pas l’arrivée au gouvernement municipal d’élus expérimentés.

51Du fait que ces procédures d’administration directes ont été utilisées très fréquemment, et pour des périodes toujours plus longues sur de vagues accusations d’incompétence ou d’abus de pouvoir, au moment des mesures de décentralisation, 50 à 100 % des collectivités locales urbaines, selon les Etats, se trouvaient sous le coup de cette sanction.

52Depuis le vote des 73e et 74e amendements constitutionnels, la démocratie locale s’est vigoureusement réimplantée, et les élections locales qui ont eu lieu entre 1995 et 1997 montrent que ces mesures correspondent à une renaissance du dynamisme local. Tous les problèmes financiers et administratifs n’en sont pas résolus pour autant.

53On note la rareté des efforts même dans les Etats les plus avancés économiquement, pour intervenir afin d’éliminer les causes du mauvais fonctionnement des structures municipales : organisation déficiente, absence d’exécutif fort, ingérence des élus dans le fonctionnement de l’administration locale, ressources insuffisantes.

54Les finances locales et le personnel municipal ont été désignés depuis longtemps comme des points de faiblesse majeurs du système urbain indien (Milbert, 1986) et les villes moyennes n’échappent pas à ces défauts. Prenons l’exemple, dans une région en expansion, de la ville de Mandya, qui se trouve à une centaine de kilomètres de Bangalore, et qui est devenue une municipalité urbaine en 1960. L’Etat du Karnataka a cherché à favoriser la croissance de cette ville qui a dépassé 100 000 habitants depuis 1984, et qui serait susceptible de constituer un pôle d’équilibre contrebalançant le développement rapide de Bangalore.

55En ce qui concerne le personnel, la municipalité a 365 employés, la très grande majorité étant des balayeurs et éboueurs. En effet, toutes les fonctions de la ville concernant l’hygiène publique sont remplies selon des techniques « à forte intensité en travail », disent certains par euphémisme. C’est dire qu’en l’absence d’égouts et de camions pour une bonne partie de la ville, l’évacuation des ordures ménagères et du contenu des latrines se réalise, dans le meilleur des cas, à l’aide d’outils tels que couffin et carriole. Les dépenses de fonctionnement constituent l’essentiel du budget, en particulier les salaires pour près de la moitié de celui-ci.

56Cet exemple, choisi du fait qu’il n’est pas un cas extrême, nous paraît tout à fait intéressant de ce qu’il laisse transparaître de la situation financière de la ville, et de la réalité des rapports entre une ville moyenne et l’Etat : selon les années, les revenus propres de la municipalité représentent entre 20 et 23 roupies par habitant (moins d’1 dollar), ce qui est dérisoire, même dans le contexte de salaires faibles.

57L’assainissement et l’hygiène publique constituent le premier poste des dépenses, comme dans la plupart des villes moyennes, aussi bien en investissement qu’en dépenses courantes et en salaires. Les travaux publics et l’éclairage urbain viennent ensuite. L’éducation primaire, qui est souvent du ressort des municipalités en Inde, est en fait généralement prise en charge par l’Etat.

58Il est rare que les revenus propres des municipalités dépassent quelques roupies par habitant, y compris dans les villes en expansion. Le chiffre de 20 à 30 roupies par habitant (moins de 1 dollar) demeure réservé à des villes considérées comme bien gérées. Les finances locales ont, depuis le début des années 1980, été particulièrement touchées par la suppression de leur principale source de revenu, l’octroi (impôt sur le passage des marchandises). Considéré à juste titre comme obsolète et anti-économique, l’octroi a été supprimé, alors qu’il représentait entre 60 et 70 % des recettes municipales dans de nombreux Etats, c’est-à-dire deux fois plus que les revenus tirés de l’impôt sur la propriété, qui reste beaucoup plus difficile à évaluer et surtout à réévaluer. L’octroi a souvent été, dans un premier temps, remplacé par « une subvention temporaire de compensation pour la perte de l’octroi », dont la proportion dans les revenus municipaux a diminué dans les dix ans qui ont suivi sans complètement disparaître. Les montants de cette subvention sont décidés unilatéralement par l’Etat, selon des modalités de calcul qui restent mystérieuses. La dépendance de la municipalité par rapport à cette subvention est donc entière, et l’arbitraire du gouvernement de l’Etat a été à juste titre dénoncé.

59Il arrive fréquemment que les administrateurs de la ville vendent les rares terrains que possède la municipalité au lieu de les utiliser à des fins d’aménagement, y compris pour des opérations rentables telles que création de services urbains marchands (gare routière, marché, zone commerciale, artisanale ou industrielle).

60Un certain nombre de villes moyennes bénéficient de taux d’intérêt préférentiels, (5 à 7 % d’intérêt sur quinze ans) afin de s’équiper en adductions d’eau potable et d’effectuer des travaux de drainage. La plupart des Etats se sont dotés d’établissements publics spécialisés, (Urban Water Supply and Drainage Boards), et la responsabilité des travaux a été transférée à ces derniers. Cette procédure est officiellement expliquée comme preuve de l’intérêt grandissant que prennent les Etats dans les infrastructures de base des villes moyennes, qui ont des difficultés, vu leurs maigres ressources, à procéder à des investissements aussi considérables. Cependant, les municipalités restent responsables du remboursement de ces prêts, et doivent mener une politique délicate d’augmentation du prix de l’eau potable, sous peine de voir leur budget lourdement grevé par le remboursement de la dette. Il est rarissime que les besoins de ces zones urbaines et ceux des zones rurales environnantes fassent l’objet d’une coordination.

61La réforme constitutionnelle de 1992 a redonné leur dignité aux collectivités locales urbaines et rurales, sans pour autant créer de communication ou de structures de travail communes. Peut-on envisager de renforcer la structure administrative de ces villes moyennes ? Aujourd’hui, après les élections municipales de 1996-97, on estime que 30 000 élus municipaux auraient besoin d’une formation complémentaire, pour acquérir des connaissances de base permettant d’exercer des mandats électifs : structure du budget municipal, connaissance des éléments de fonctionnement des différents services, mais aussi, quelquefois, tout simplement, connaissance de l’écriture et des éléments de base de la structure locale.

62Faut-il casser les limites administratives ? On pourrait imaginer de renforcer le pouvoir au niveau du district, afin d’avoir une vision plus globale et moins fragmentée de la croissance régionale, et afin de définir les services dans une optique plus large que l’étroite approche urbaine ou villageoise Ainsi, le 74e amendement constitutionnel a-t-il rendu obligatoire les Comités de planification de districts. Pour le présent, la décentralisation du pouvoir politique et de la prise de décision, telle qu’on la vit en Inde depuis 1992 à travers le renforcement des collectivités locales, encourage le foisonnement des initiatives et des groupes d’action locaux. Il peut donc constituer un facteur d’intégration de l’économie rurale à la ville moyenne.

63De facto, la coupure effectuée par de nombreuses agences de coopération entre le rural et l’urbain devient préjudiciable, et ne correspond plus réellement à la réalité : ainsi, les structures de formation ou les petites entreprises du « non-farm sector », c’est-à-dire les activités non agricoles en milieu rural, se trouvent presque toujours dans des villes d’une certaine taille, de l’ordre de 200 000 à 300 000 habitants, pour des raisons de commodité (logement du personnel de formation, communication, regroupement des personnes formées). Si tous sont d’accord sur le fait que le rural et l’urbain voient leur développement étroitement lié et complémentaire, à la fois en matière d’infrastructures, en services et en administration, il existe beaucoup moins de suggestions quant à la difficile mise en œuvre de politiques fondées sur ce constat.

Politiques publiques et dynamisme privé : l’impératif de réconciliation

64Dans les quatre premières décades de l’indépendance de l’Inde, la politique urbaine a été dominée par l’idée que le développement peut être « attiré » dans les régions « backward » en y créant les infrastructures publiques nécessaires. Cependant, les résultats ont été très inégaux, et de nombreux chercheurs (Heuzé, 1990) ont critiqué la création d’îlots de développement industriel avec très peu d’impact sur leur « hinterland ».

65Il est bien rare que les pouvoirs publics prennent en compte les exigences de complémentarité entre le secteur public d’une part et les besoins des activités économiques privées d’autre part. Ainsi, les évaluations des politiques publiques n’essaient pas de mesurer comment les investissements publics ont pu accompagner le dynamisme économique.

66Or, « il n’y a pas de doute que le secteur public devra conserver un rôle important dans le financement des infrastructures et dans la fourniture des services », rappelle Peterson, pourtant ardent défenseur des idées libérales et du « moins d’Etat ». Et il est vrai que, dans un contexte d’ouverture rapide au marché national et international, la faiblesse des infrastructures pourrait nuire au développement économique et à l’image de marque régionale, porteuse de futurs développements. Ceci alors que se réveille un dynamisme entrepreneurial local, renforcé par les mesures de libéralisation prises à partir de 1991.

67Les mutations rapides, significatives de l’ouverture des marchés et du désenclavement régional, touchent aussi bien la petite entreprise que les relations commerciales entre le monde agricole et l’extérieur. De telles évolutions sont illustrées par Harriss dès 1989. Alors que, dans la région d’Arni, les biens alimentaires constituaient 67 % des flux de marchandises en 1973, ils ne représentaient plus que 44 % dix ans plus tard. Dans le même temps, l’origine des grains alimentaires s’était considérablement diversifiée à l’échelle nationale, et il en était de même pour les biens de consommation durables et semi-durables. Par ailleurs, en 1973, la région autour d’Arni fournissait 43 % des matières premières et des inputs intermédiaires destinés aux entreprises d’Arni, alors qu’en 1983 cette proportion était tombée à 25 %, et les intrants étaient achetés à des fournisseurs beaucoup plus lointains, à Madras ou Bombay par exemple.

68Cette tendance s’est fortement accentuée depuis le début de la présente décennie. Les recherches sur le terrain montrent le dynamisme de la petite entreprise, relayée par les entreprises privées qui pallient les carences des services publics dans plusieurs secteurs tels que le téléphone, la télécopie ou le courrier. Ph. Cadène et K. Marius-Gnanou, dans leur recherche commencée en 1997 (Institut Français de Pondichéry), font l’hypothèse que ces nouveaux services sont en mesure d’intégrer la ville moyenne et son « hinterland » dans les circuits économiques en rapide expansion. Ainsi la mondialisation et la multiplication des réseaux de télécommunications ou d’informatique pourrait en avoir un impact comparativement beaucoup plus grand sur les villes moyennes que sur les métropoles, où les connections avec le reste du monde existent de longue date.

69De même, Heins, Meijer et Kuipers (1990) décrivent l’explosion en matière d’investissement dans la ville d’Hosur, au Tamil Nadu, ville considérée comme « excentrée », mais qui est située sur la route nationale reliant Madras à Bangalore, à 45 km de cette dernière. Dans ce cas, les aides publiques ont relancé le processus d’investissement privé, pour finalement entraîner la croissance de l’ensemble du tissu économique. Alors qu’aujourd’hui plusieurs grandes entreprises d’Inde du Sud ont implanté des usines à Hosur, les petites entreprises en milieu rural et urbain ont ensuite pris le relais pour créer un véritable bassin d’emploi. « Ces unités industrielles sont parfois montées par des entrepreneurs locaux qui n’auraient pas du tout envisagé d’investir s’ils n’avaient pris en considération les concessions offertes par le gouvernement aux entrepreneurs d’Hosur. Les mesures financières apparaissent donc à la fois comme facteurs de transferts d’investissement pour des unités industrielles qui seraient allées s’installer ailleurs, mais aussi comme incitateurs d’investissements nouveaux. » (1990 : 14).

70Cette perspective optimiste impliquera des choix clairs au niveau des investissements destinés à servir la croissance économique régionale, et un meilleur équilibre entre les exigences des métropoles et les modestes projets concernant les villes moyennes. L’investissement dans les infrastructures au niveau des villes moyennes devra rester une priorité de l’aménagement du territoire indien, dans un objectif de développement durable des zones rurales.

71Les réformes récentes, qui rendent possible une organisation plus adaptée des structures locales, devraient permettre d’envisager une négociation équilibrée entre collectivités rurales et urbaines, permettant la communauté de gestion pour plusieurs ressources rares, à propos desquelles le conflit rural-urbain risquerait de devenir très vif : le traitement des pollutions urbaines, au premier chef desquelles les ordures ménagères et les eaux usées, mais aussi l’eau potable, le bois, les ressources énergétiques, et, bien sûr, les terrains.

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Notes

1 Un migrant est une personne recensée dans un autre district que son lieu de naissance, selon la définition donnée par recensement.

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