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L’évolution du droit des cours d’eau internationaux à la lumière de l’expérience africaine, notamment dans le bassin du Congo/Zaïre

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Mutoy Mubiala

Partie II. Le droit des cours d'eau internationaux en Afrique, notamment dans le bassin du Congo/Zaire

Chapitre 5. L’aménagement intégré du bassin du Congo/Zaire de lege ferenda

Volltext

  • 296 op.cit. (note 6), annexes 7.2 et 7.3.

1Comme on l’a vu, trois traits principaux caractérisent la gestion des cours d’eau internationaux en Afrique. D’abord, elle s’insère dans le processus d’intégration économique régionale ; ensuite, elle procède d’une approche intégrée ; et, enfin, elle est assurée par des organismes fluviaux aux pouvoirs étendus. S’inspirant des expériences de mise en valeur d’un important nombre de bassins fluviaux africains, les pays riverains du Zaïre négocient, depuis quelques années, l’adoption d’un régime général d’exploitation des ressources de ce bassin. Les négociations en cours portent sur deux projets de convention préparés par les experts de la Commission économique pour l’Afrique : le premier est relatif au statut juridique du bassin et le second à la création d’une autorité du bassin du fleuve Congo-Zaïre296.

Section 1 : Le projet de convention relative au statut du bassin Congo/Zaïre

2Sur le plan de la politique législative, le projet de convention sur le statut du bassin s’inspire des expériences de mise en valeur intégrée des cours d’eau internationaux courantes dans le Tiers-Monde en général et en Afrique en particulier.

1. Le régime de la navigation et des transports et communications

3Le projet de convention proclame la liberté de navigation sur les eaux faisant partie intégrante du bassin fluvial, à condition que celles-ci constituent des biefs-frontières ou relient deux Etats au moins et passent à travers le territoire national d’un Etat contractant (article 10, alinéa 2). Quant aux parties du fleuve qui n’entrent pas dans la catégorie précitée, chaque Etat en règlement l’utilisation ; il est également loisible aux Etats du bassin qui ont un bief-frontière de régler, par voie d’accords spéciaux, la répartition du trafic et des taxes fluviales en vue de l’entretien des voies navigables (article 10, alinéa 1). Les Etats qui n’ont pas de bief navigable sur leur territoire national peuvent bénéficier de conditions particulières de navigation en concluant des conventions spéciales avec les Etats qui en ont.

4Par ailleurs, une réglementation harmonisée et commune est prévue en ce qui concerne la circulation des bateaux de plaisance de toutes les origines (article 13), l’amélioration des réseaux de navigation (article 14) et la politique à suivre en matière d’établissement des redevances fiscales qui doivent avoir un caractère rémunératoire et ne doivent, en aucun cas, être discriminatoires (article 15). Il en est de même des chemins de fer, routes, canaux latéraux ou de jonction, ouvrages à écluse et lacs artificiels établis ou à établir dans le but spécial de suppléer à l’innavigabilité ou aux imperfections de la voie sur certaines sections du fleuve et de ses affluents (article 16). A l’Etat territorial incombe l’obligation d’assurer la sécurité de la navigation et le contrôle des secteurs navigables situés sur son territoire, l’objectif final étant d’aboutir à une standardisation dans ce domaine (article 18). Enfin, le projet de convention prévoit, en son article 19, que les dispositions relatives à la navigation s’appliquent, mutatis mutandis, au flottage du bois en grumes, dont le régime reste à préciser par voie de convention spéciale. L’idée de « régionalisation » de l’exploitation du bassin est encore plus marquée en ce qui concerne l’utilisation de celui-ci à des fins autres que la navigation.

2. L’utilisation des eaux du bassin à des fins autres que la navigation

5Pour ce qui est de l’utilisation agricole et industrielle, chaque Etat riverain qui veut réaliser un projet doit en informer préalablement les autres Etats riverains. Si une telle exploitation est de nature à avoir des répercussions sur le régime naturel du fleuve, l’article 8 du texte requiert qu’une consultation préalable s’engage entre les Etats concernés. Cette disposition est conforme non seulement à l’obligation générale de coopération, mais reflète également l’évolution du droit relatif à l’utilisation des cours d’eau internationaux tel qu’elle a été perçue par la Commission du droit international, qui s’est appuyée largement sur la pratique des Etats, sur les travaux des organes intergouvernementaux et non gouvernementaux et sur la doctrine pour rédiger les articles 8 et 9 de son projet de traité-cadre. Cette coopération permet notamment d’intégrer les travaux nationaux d’importance régionale aux activités communautaires.

6Il y a aujourd’hui plusieurs projets d’aménagement hydroélectrique qui pourraient être intégrés à celui réalisé dans le site d’Inga au Zaïre. En effet, ainsi que le soulignent les experts de la CEA dans l’étude précitée,

  • 297 Op.cit. (note 165), p. 38.

les parties centrales et Nord du bassin sont sous-équipées en ce qui concerne l’hydroélectricité, malgré l’existence d’excellentes potentialités, ce qui grève leur développement économique, et impose aux pays des importations onéreuses d’hydrocarbures297.

7Un autre problème majeur est celui de l’enclavement du bassin, qui est continental à 98 %, ne disposant que d’un étroit couloir d’environ 150 km de large et de 400 km de long le reliant à l’océan Atlantique. Les réseaux ferrés et routiers de désenclavement sont caractérisés par

  • 298 Ibid, p. 40-41.

de longs délais d’acheminement, le nombre élevé des ruptures de charges ; le coût élevé des charges d’exploitation et d’entretien, pour des capacités réelles de transport qui sont faibles par rapport aux potentialités exploitables ; l’essentiel de l’énergie consommée par les transports est cher et importée. Dans le cas de ce bassin subcontinental, aux richesses énormes, le système de transport actuel semble constituer la contrainte la plus importante au développement. D’une part, l’amélioration du désenclavement est par nature un domaine dans lequel la coopération entre les Etats sera extrêmement fructueuse298.

8Les experts gouvernementaux et internationaux ont préconisé un certain nombre d’actions à entreprendre, avant même la création de l’autorité du bassin du Zaïre, pour le désenclavement de celui-ci. Il s’agit d’abord de l’identification des principaux projets de transports de transit et de communication. Cette identification comporte plusieurs volets à savoir :

  • 299 Op.cit. (note 6), p. 5.

(i) L’aménagement général de l’Oubangui, en commençant par le redimensionnement du site de Mobaye pour en faire un projet régional à buts multiples ;
(ii) L’aménagement de la Sangha en commençant par la prospection de sites de réservoir dans la Haute-Sangha, dans le but d’améliorer la navigabilité du fleuve ;
(iii) La stabilisation des niveaux du lac Tanganyka, en commençant par l’étude de l’aménagement de la Lukuga, depuis le lac jusqu’au confluent avec le Lualaba, en vue de son calibrage pour différents débits de points et l’étude des possibilités et coûts d’adaptation des ports lacustres à différentes tranches de marnage299.

  • 300 Ibid., p. 6-10.

9Le second secteur de coopération concerne l’identification de projets prioritaires d’aménagement des ressources en eau du bassin : la conservation et la gestion des ressources, y compris l’évaluation de leurs incidences sur l’environnement du bassin ; l’établissement d’un inventaire des projets et programmes nationaux en vue d’une harmonisation et coordination des activités de l’autorité ; l’évaluation des ressources en eau ; l’institution des réseaux hydrométéorologiques et la collecte des données ; l’étude hydrographique et l’étude de faisabilité du barrage sur la Lukuga et l’établissement du bilan hydrique du bassin des lacs Tanganyka et Ki-vu. Concernant la mise en valeur et l’exploitation des ressources énergétiques du bassin, il s’agit de mener rapidement les actions suivantes : l’évaluation des ressources énergétiques du bassin, de l’offre et de la demande d’énergie, et la création d’un mécanisme spécial de gestion des ressources énergétiques au sein de la future autorité. Enfin, dans le domaine de la pêche, il faudra procéder à l’harmonisation des législations nationales et à la création d’une institution commune de recherche, également chargée de l’harmonisation législative300.

10Vu ce qui précède, les participants à la première réunion intergouvernementale d’experts sur l’aménagement du bassin ont recommandé que :

  • 301 Ibid., p. 13.

Chaque Etat [...], dans l’exécution de ses projets et programmes nationaux, prenne en compte l’intérêt des autres partenaires en vue de faciliter la coopération, la coordination et l’harmonisation au niveau sous-régional [...] ; [Que] chaque Etat prenne des mesures appropriées en vue de l’exécution des projets susceptibles de bénéficier à d’autres partenaires, cela même avant la mise sur pied éventuelle d’une Autorité du bassin du fleuve Congo/Zaïre301.

  • 302 Cette référence aux Règles d’Helsinki est une belle preuve du fait que celles-ci sont bien le refle (...)

11L’article 9 du projet de convention dispose que tout ouvrage d’intérêt commun, qu’il soit réalisé par un ou plusieurs Etats, fera l’objet d’un accord spécial entre les Etats contractants directement intéressés. Cet accord précisera les conditions d’exécution et d’exploitation, ainsi que les engagements réciproques entre les Etats intéressés. Mais nous pensons que, pour plus de cohérence, les Etats concernés pourraient, à l’avenir, adopter un instrument unique relatif à la réalisation des ouvrages communs, à l’instar des Etats membres de l’Organisation pour la mise en valeur du fleuve Sénégal (OMVS). En outre, le projet prévoit que chaque Etat du bassin a le droit d’« utilisation des eaux » se trouvant sur son territoire national. Aux termes de l’article 24, « utilisation des eaux » signifie la « consommation des eaux, c’est-à-dire le prélèvement d’eau des cours du bassin sans restitution de cette eau ». Evidemment, une telle utilisation devra tenir compte des droits des autres Etats, conformément aux principes équitables. En cas de besoin, les Etats intéressés devront élaborer et approuver une convention particulière qui définira le droit d’utilisation des eaux des Etats-parties sur la base des principes de droit international et des Règles d’Helsinki du 20 août 1966 relatives à l’utilisation des eaux du bassin de drainage international (article 26302).

3. La protection de l’écosystème du bassin

12Dans ce domaine, les Etats-parties à la future convention prendront l’engagement individuel et collectif de protéger et d’améliorer l’environnement du bassin et de sa zone d’influence climatique (article 20), et d’adopter une convention spéciale pour la protection du couvert végétal, de la faune halieutique, des aires de drainage des hauts bassins et du système du cours d’eau contre l’érosion et les inondations (article 21). Il est prévu à cet effet une coordination des programmes et activités de protection et d’amélioration de l’environnement, aussi bien au niveau de la prévention que de la réhabilitation (article 22 et 23). Tout cela exige la mise en place d’un système adéquat de coopération, fondé essentiellement sur la consultation et l’échange des données et des renseignements. D’où l’idée d’instituer une organisation intergouvernementale chargée de l’aménagement du bassin.

Section 2 : Le projet de convention portant création de l’autorité du bassin du fleuve Congo/Zaïre

13Les Etats-parties à la convention pour l’aménagement du fleuve prendront l’engagement de créer, en vue de sa mise en œuvre, un organisme dont les objectifs seraient la promotion et l’intensification de la coopération et des échanges économiques entre les Etats, ainsi que la promotion en commun de l’aménagement du bassin du fleuve et l’exploitation de ses ressources (préambule). Comme tout acte constitutif d’organisation internationale, le projet pose d’abord les éléments relatifs à l’organisation et au fonctionnement de l’autorité.

1. Organisation et fonctionnement

14Les organes permanents de l’autorité sont la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, le conseil des ministres, le comité des experts et le secrétariat général. La répartition des compétences et les mécanismes de fonctionnement des différents organes sont traités aux articles 8 à 22 du projet de convention. Organe suprême de l’autorité, la conférence des chefs d’Etat et de, gouvernement se réunit périodiquement, tous les deux ans, en session ordinaire. Il lui incombe de définir la politique générale de coopération et du développement de l’autorité. Elle peut également se réunir en session extraordinaire, à l’initiative de son président en exercice, choisi sur la base d’une rotation qui suit l’ordre alphabétique des pays membres, ou à la demande d’un tiers des Etats membres. C’est la règle de l’unanimité qui prévaut pour l’adoption des décisions.

15Au conseil des ministres incombent les fonctions de contrôle et d’exécution de la politique générale définie par la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement. Son rôle consiste en l’adoption de mesures de mise en œuvre de la coopération entre les Etats du bassin. Il approuve les programmes d’aménagement du bassin (article 10), et il arrête les contributions des Etats membres au budget ordinaire et opérationnel de l’autorité. Ses décisions, adoptées par consensus, sont obligatoires. La présidence du conseil est assurée par le pays qui préside la conférence au sommet. Le conseil se réunit une fois l’an, en session ordinaire. Il peut également se réunir en session extraordinaire. Le président du conseil peut recevoir toute délégation de pouvoirs de ce dernier pour agir en ses lieu et place.

16Le comité des experts, quant à lui, a des fonctions consultatives et techniques (article 16). En effet, aux termes de cette disposition,

le Comité :

Veille à l’application des dispositions de la convention sur le statut du bassin du fleuve Congo/Zaïre et de la Convention portant création de l’Autorité pour l’aménagement du bassin [...] ;

Aux fins du paragraphe a) ci-dessus, peut demander au Secrétaire général de mener des activités et des enquêtes spécifiques, puis de faire rapport au Comité ;

Examine les projets élaborés par les Etats en vue de l’aménagement du bassin du fleuve Congo/Zaïre et les soumet avec avis motivé au Conseil des ministres de l’Autorité ;

Soumet de temps en temps au Conseil des Ministres, soit de sa propre initiative soit à la demande du Conseil, des rapports et des recommandations concernant l’application des conventions relatives au bassin du fleuve Congo/Zaïre ;

Sous réserve de toute directive que peut donner le Conseil des ministres, se réunit aussi souvent que nécessaire pour l’exécution convenable de ses tâches et déterminer ses règles de procédure.

17Le secrétaire général, enfin, assume les fonctions classiques de chef de l’administration de l’autorité. Il a des compétences en matière de gestion du personnel, y compris des pouvoirs disciplinaires, et il coordonne les activités relatives à la collecte des données et statistiques et à la préparation des dossiers techniques relatifs aux projets présentés par les Etats dans le domaine de l’aménagement. Pour mener à bien ses activités, le secrétariat général bénéficie des privilèges et immunités diplomatiques sur le territoire des Etats membres. Il est responsable de la gestion de l’autorité devant le conseil des ministres. Mais, on s’en doute, l’efficacité de l’action du secrétariat général va dépendre des moyens financiers mis à sa disposition pour son fonctionnement. D’où l’importance attachée à cette question.

2. Financement

18Le projet de convention dispose que le budget de fonctionnement ainsi que les budgets d’études et de travaux de l’autorité seront alimentés par les contributions des Etats membres et par toutes autres ressources intérieures ou extérieures identifiées par le conseil des ministres (article 23). Pour la réalisation de sa mission, l’autorité peut également recevoir des dons, souscrire à des emprunts et faire appel à toute assistance (article 24). Eu égard à la faiblesse des Etats africains sur le plan de la mobilisation des capitaux, il n’y a aucun doute que l’autorité devra pouvoir bénéficier, comme les autres organismes fluviaux du Tiers-Monde, de l’appui financier et technique d’organismes tels que la Banque Mondiale et l’Union Européenne. Par ailleurs, il est bien entendu que des règlements d’exécution fixeront les modalités de la gestion financière, la répartition des contributions des Etats membres au budget de l’autorité, les émoluments à verser aux fonctionnaires et agents, les mécanismes de contrôle. La survie de l’autorité dépend également de sa capacité à gérer les différends susceptibles de surgir dans son fonctionnement. Le projet de convention a prévu des dispositions relatives à cette matière.

3. Règlement des différends

19L’article 26 du projet dispose :

Tout différend qui pourrait surgir entre les Etats membres relatifs à l’interprétation ou à l’application de la présente Convention sera résolu par la conciliation et la médiation. A défaut d’accord, les Etats membres devront saisir la Commission de conciliation, de médiation et d’arbitrage de l’OUA. En dernier recours, les Etats membres saisiront la Cour internationale de Justice.

  • 303 Les commentaires et critiques faits plus haut à propos de cette formulation (partie 2, chapitre 3, (...)
  • 304 DJIKNA WEMBOU, M.-C, « A propos du nouveau Mécanisme de l’OUA sur les conflits », RADIC, vol. 5, 19 (...)

20L’article 26 a été repris notamment des actes constitutifs de l’OMVS et de l’OMVG303. Il gagnerait à s’inspirer à la fois du nouveau mécanisme de règlement des différends interafricains adopté en 1993 au Caire et de l’article 33 provisoire du projet d’articles de la CDI En effet, à sa session de 1993, la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, ayant renoncé à réactiver la commission de conciliation, de médiation et d’arbitrage de l’OUA, a institué un mécanisme de nature politico-diplomatique, chargé de la prévention, de la gestion des crises et du maintien de la paix en Afrique. Celui-ci comporte deux organes : « le bureau de la conférence des chefs d’Etat et de gouvernement, organe central dudit mécanisme fonctionnant au niveau des chefs d’Etat et de gouvernement ainsi qu’à celui des ministres et des ambassadeurs ou tout autre représentant dûment mandaté » (paragraphe 19 de la déclaration du Caire), ainsi que le secrétaire général, organe d’exécution des décisions du bureau304. Il serait intéressant d’adapter l’article 26 du projet de convention portant création de l’autorité du bassin du Congo/Zaïre en retenant ce nouveau mécanisme comme moyen primordial de règlement des différends entre Etats membres, le recours au règlement judiciaire ou arbitral devenant obligatoire en cas d’échec au niveau du règlement politique. Ainsi, en adjoignant le dernier alinéa de l’article 33 du projet de la CDI, l’article 26 précité pourrait être formulé de la manière suivante :

En cas de litige résultant de l’interprétation ou de l’application de la présente convention, les Etats en litige saisissent le Bureau de la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’OUA en vue de le régler pacifiquement. En cas d’échec de ce dernier de parvenir à une solution acceptée par les parties en litige, celles-ci s’engagent, six mois après réception du rapport du Bureau, à soumettre le différend à l’arbitrage ou à la Cour internationale de Justice.

Anmerkungen

296 op.cit. (note 6), annexes 7.2 et 7.3.

297 Op.cit. (note 165), p. 38.

298 Ibid, p. 40-41.

299 Op.cit. (note 6), p. 5.

300 Ibid., p. 6-10.

301 Ibid., p. 13.

302 Cette référence aux Règles d’Helsinki est une belle preuve du fait que celles-ci sont bien le reflet du droit coutumier actuel.

303 Les commentaires et critiques faits plus haut à propos de cette formulation (partie 2, chapitre 3, section 2, § 3) valent également ici.

304 DJIKNA WEMBOU, M.-C, « A propos du nouveau Mécanisme de l’OUA sur les conflits », RADIC, vol. 5, 1993, p. 729-732. Texte de la Déclaration dans RADIC, vol. 6, 1994, p. 163.

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