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L’évolution du droit des cours d’eau internationaux à la lumière de l’expérience africaine, notamment dans le bassin du Congo/Zaïre

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Mutoy Mubiala

Partie I. Les aspects généraux du droit relatif aux utilisations des cours d'eau internationaux

Chapitre 5. L’utilisation des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation

Texte intégral

1La doctrine majoritaire s’accorde aujourd’hui à penser que les rapports entre Etats riverains reposent avant tout sur la règle du bon voisinage. Cette règle, héritée du droit romain et reprise dans les législations privées modernes, a également acquis droit de cité dans les relations internationales contemporaines. La règle sic utere tuo ut alienum non laedas (utilise ton bien de manière à ne pas causer un préjudice à autrui) implique que l’Etat riverain sur le territoire duquel coule une partie du cours d’eau doit user de cette dernière en veillant au respect des obligations résultant de la règle du bon voisinage. On considère généralement que l’Etat riverain doit utiliser sa partie du cours d’eau de manière à ne pas causer un préjudice important ou sensible au-delà de son territoire.

Section 1 : L’interdiction pour l’Etat de causer un préjudice important au-delà de son territoire

2Par cela, il faut entendre un dommage illicite qui porte atteinte au droit des autres riverains à l’utilisation équitable d’un cours d’eau international. On admet toutefois que ce préjudice doit être sensible, à l’exclusion des inconvénients mineurs résultant inévitablement des relations de voisinage. A ce propos, J. Andrassy écrit :

  • 101 ANDRASSY, op.cit (note 76), p. 37. Voir l’arrêt du Tribunal d’Empire allemand en l’affaire Wurtembe (...)

Ce ne sont que les « changements préjudiciables » qui sont interdits. Ce dommage doit être d’une certaine importance. Cet élément apparaît dans bien des cas de jurisprudence. Dans l’affaire de la Fonderie de Trail, le Tribunal arbitral dit que l’obligation de ne pas causer un préjudice par les fumées existe “when the case is of serious consequence” ; donc il limite expressément la responsabilité aux cas des conséquences sérieuses. L’arrêt sur les Fuites d’eau du Danube déclare que l’Etat ne doit pas causer un préjudice considérable et parle des mesures ayant une influence décisive sur le cours d’eau101.

1. La pratique conventionnelle des Etats

  • 102 Nations Unies, Textes législatifs et dispositions de traités concernant l’utilisation des fleuves i (...)

3De nombreux accords internationaux consacrent cette obligation. A titre d’exemple, citons la convention de Berne du 4 octobre 1913 entre la France et la Suisse102, relative à l’aménagement de la puissance hydraulique du Rhône qui prescrit à l’article 4 :

La manœuvre du barrage qui sera construit sera faite suivant un règlement concerté entre les deux Gouvernements en vue d’éviter en amont tout danger d’inondation et tout dommage à l’usine supérieure, et d’atténuer en aval, dans la mesure du possible, les inconvénients pouvant résulter des variations de l’écoulement des eaux.

  • 103 Texte dans ACDI 1974, vol. II/2, p. 229.

4D’autres instruments internationaux comportent des dispositions similaires. C’est le cas de la déclaration de Montevideo sur l’utilisation des fleuves internationaux à des fins industrielles et agricoles, adoptée le 24 décembre 1933 par la Septième Conférence internationale des Etats américains103, qui dispose à son article 2 :

Les Etats ont le droit exclusif d’exploiter à des fins industrielles ou agricoles les eaux des fleuves internationaux, sur la rive soumise à leur juridiction. Toutefois, l’exercice de ce droit est limité par la nécessité de ne pas porter atteinte au droit égal qui doit être reconnu à l’Etat voisin à l’égard de la rive placée sous sa juridiction [...].

5Comme la pratique interétatique, les décisions judiciaires, qui dépassent le droit des cours d’eau, ont reconnu le caractère obligatoire de la règle de l’interdiction de porter préjudice au-delà de son territoire ou de laisser celui-ci servir de base à l’accomplissement d’actes nuisibles au-delà de ses frontières.

2. La jurisprudence internationale

  • 104 Op.cit. (note 73), p. 22.
  • 105 ACDI 1974, vol. II/I, p. 201. Voir aussi l’affaire du Détroit du fleuve Hilmand (Afghanistan c. Per (...)
  • 106 Op.cit., loc.cit (note 74).

6Déjà dans l’affaire du Détroit de Corfou ayant opposé l’Albanie à la Grande-Bretagne, la Cour internationale de Justice avait jugé qu’il y avait une « obligation pour tout Etat, de ne pas laisser” utiliser son territoire aux fins d’actes contraires aux droits d’autres Etats104. » Et dans l’affaire du Lac Lanoux, le Tribunal arbitral, bien qu’ayant admis que cela ne s’appliquait pas dans le cas d’espèce, a reconnu qu’il existe un principe interdisant à l’Etat d’amont d’altérer les eaux d’un fleuve dans des conditions de nature à nuire gravement à l’Etat d’aval105. Mais cette obligation est plus clairement et explicitement exprimée par la sentence en l’afffaire de la Fonderie de Trail déjà citée, laquelle constitue le locus classicus en matière de responsabilité découlant des actes réalisés sur le territoire d’un Etat causant des dommages aux Etats voisins106.

7De nombreuses décisions judiciaires rendues dans des Etats fédéraux ont réaffirmé que le droit de voisinage limite les prérogatives étatiques et qu’en conséquence, l’utilisation d’un cours d’eau intéressant plusieurs Etats doit prendre en considération les intérêts légitimes des autres Etats concernés. Ainsi en a décidé le Tribunal fédéral suisse dans son arrêt en l’affaire Argovie c. Zurich (1878). Celle-ci concernait l’endiguement d’eaux à des fins industrielles dans le canton de Zurich, lequel portait cependant préjudice au canton voisin d’Argovie. Le Tribunal fédéral a fait observer ceci :

  • 107 WOLFROM, op.cit. (note 63), p. 51-54.

Chaque canton a le droit d’adopter les mesures nécessaires à une utilisation rationnelle et corrrespondant à ses besoins des eaux publiques, pourvu seulement [...] que l’usage commun de l’eau ne soit pas rendu impossible, mais soit au contraire laissé de la même manière aux autres cantons107

8C’est à la même conclusion qu’est arrivé le Tribunal d’Empire allemand dans son arrêt de 1927 en l’affaire Donau-versinkung (Infiltrations du Danube) :

  • 108 McCAFFREY, S.C., Septième Rapport. Nations Unies, doc. A/CN.4/436, 15 mars 1991, p. 29, et op.cit. (...)

L’exercice par chaque Etat de ses droits souverains en ce qui concerne les fleuves internationaux traversant son territoire est limité par le devoir de ne pas nuire aux intérêts des autres membres de la communauté internationale [...]. Aucun Etat ne peut porter sérieusement atteinte à l’utilisation normale du cours d’un fleuve international par son voisin. Ce principe est de plus en plus généralement admis dans les relations internationales [...]. Son application dépend des circonstances propres à chaque cas particulier. Les intérêts des Etats en cause doivent être pris en considération de manière équitable108.

3. La doctrine

9C’est à l’Institut de droit international que l’on doit la première tentative de codification de la règle de l’interdiction pour l’Etat de causer un préjudice important au-delà de son territoire, à l’occasion de sa session de Madrid de 1911. Le projet de la résolution de Madrid, préparé par l’éminent juriste allemand L. Von Bar, contenait notamment les règles suivantes :

  • 109 VON BAR, L., « La réglementation internationale des cours d’eau internationaux. Au point de vue de (...)

[...] Lorsqu’un cours d’eau forme la frontière de deux Etats, aucun de ces Etats ne peut, sans l’assentiment de l’autre, et en l’absence d’un titre juridique spécial et valable, y apporter ou y laisser apporter par des particuliers, des sociétés, etc., des changements préjudiciables au territoire de l’autre Etat. D’autre part, aucun des deux Etats ne peut, sur son territoire, exploiter l’eau d’une manière qui porte une atteinte grave à son exploitation par l’autre Etat ou par les particuliers, sociétés, etc., de l’autre Etat109 [...]

10De nombreux auteurs affirment le caractère obligatoire de la règle sic utere tuo ut alienum non laedas dans le cadre du droit des cours d’eau internationaux. Dans son Troisième Rapport à la CDI, S.M. Schwebel mentionne parmi ceux-ci H.A. Smith, Sir Humphrey Waldock, L. Oppenheim et Sir Hersch Lauterpacht. A ce propos, Oppenheim écrit ceci :

  • 110 JENNINGS, R./WATTS, A., Oppenheim’s International Law. vol. 1, parties 2-4, Londres, Longmans, 1992 (...)

L’utilisation des eaux des cours d’eau internationaux ne relève pas du pouvoir discrétionnaire d’un des Etats riverains, car il y a une règle du droit international d’après laquelle aucun Etat n’est autorisé à modifier les conditions naturelles de son territoire au préjudice de celui d’un Etat voisin110.

11Le projet d’article de la CDI consacre l’obligation de ne pas causer de dommages significatifs à son article 7 :

1. Les Etats du cours d’eau font preuve de toute la diligence voulue pour utiliser le cours d’eau international de manière à ne pas causer de dommages significatifs aux autres Etats du cours d’eau ;
2. Quand, malgré l’exercice de toute la diligence voulue, des dommages significatifs sont causés à un autre Etat du cours d’eau, l’Etat dont l’utilisation cause les dommages engage, en l’absence d’un accord concernant cette utilisation, des consultations avec l’Etat qui subit lesdits dommages sur :
a) La mesure dans laquelle ladite utilisation est équitable et raisonnable compte tenu des facteurs énumérés à l’article 6 ;
b) La question des ajustements ad hoc à apporter à son utilisation, afin d’éliminer ou d’atténuer tout dommage causé et, lorsqu’il y a lieu, la question de l’indemnisation.

12Il s’agit bien là de la codification d’une règle ancrée en droit international général. Même si elle reflète un principe général du droit bien connu dans le droit de voisinage depuis l’époque romaine, la règle sic utere tuo ut alienum non lardas a été consacrée par un grand nombre d’accords internationaux confirmant l’existence d’une opinio juris complétée par une pratique concordante. Avec l’accroissement des besoins en eau douce des sociétés et les nombreux conflits internationaux y découlant, il ne s’agissait plus seulement de protéger les riverains des atteintes nuisibles dues aux utilisations des cours d’eau, mais de partager les ressources aquatiques de manière à ce que tous puissent en tirer le maximum d’avantages.

Section 2 : L’utilisation équitable et raisonnable des cours d’eaux internationaux

13Le concept de l’utilisation équitable et raisonnable signifie que chaque Etat riverain a le droit d’utiliser au maximum les eaux arrosant son territoire, ce droit étant toutefois limité par celui des autres Etats riverains d’utiliser également ces mêmes eaux.

  • 111 LIPPER, J., “Equitable Utilization”, in: GARRETSON, A.H.. R.D. HAYTON, et C.J. OLMSTEAD (éd.), The (...)
  • 112 V, FENET A., « Droit de la mer, droit des cours d’eau internationaux : similitudes et convergences  (...)

14Dégagée par les cours fédérales de certains Etats (Etats-Unis, Allemagne, Suisse), la règle du droit de participation équitable consacre une égalité des droits entre Etats riverains. Cette égalité ne doit pas être perçue en termes mathématiques, mais bien plutôt dans la faculté que possède tout Etat riverain d’exercer « un droit souverain comme il le veut sur les eaux situées sur son territoire, lequel droit est cependant limité par le droit d’utilisation des autres Etats111 [...]. » II y a une similitude entre le recours aux principes équitables dans la délimitation des frontières maritimes et l’application de la règle de l’utilisation équitable des cours d’eau internationaux. Bien que ceux-ci concernent a priori la délimitation maritime, ils se rapprochent sensiblement des conceptions dégagées par des décisions judiciaires rendues dans les affaires relatives à l’utilisation des cours d’eau internationaux112, à cause d’une sorte de justice distributive qui ne tient plus compte des droits inhérents de l’Etat côtier sur le plateau continental adjacent à son territoire.

1. Les décisions des cours fédérales

15Les cours fédérales de certains pays ont joué un rôle déterminant dans l’interprétation et l’application de la règle de l’utilisation équitable et raisonnable des cours d’eau entre riverains, à savoir celles des Etats-Unis d’Amérique, d’Allemagne, de Suisse et d’Italie. Elles l’ont fait à l’occasion des litiges ayant opposé des Etats fédérés et ont jugé ceux-ci en se référant au droit international.

  • 113 United States Reports, vol. 282, 1931, p. 670.
  • 114 Ibid., vol. 283, 1931, p. 342-343.
  • 115 Ibid., vol. 325, 1945, p. 618.

16C’est dans les décisions judiciaires rendues par la Cour suprême des Etats-Unis que la doctrine de l’utilisation équitable et raisonnable a pris naissance. En effet, dans plusieurs affaires qui lui ont été soumises et qui opposaient des Etats fédérés à propos de l’utilisation des cours d’eau partagés, la Cour a, en l’absence des règles fédérales, appliqué le droit international. Mentionnons, parmi tant d’autres, les affaires Conneclicut / Massachusetts (1931)113 ; New Jersey / New York (1931)114 ; et Nebraska / Wyoming (1945)115. Dans cette dernière affaire, la Cour était appelée à départager l’Etat d’amont, le Wyoming (auquel s’était joint le Colorado) avec le Nebraska sur un litige suscité à propos de l’utilisation du North Plate River. Le Nebraska estimait que des utilisations nouvelles envisagées par les deux premiers Etats portaient atteinte à ses activités déjà existantes. La Cour a estimé que l’application intégrale de la priorité en faveur des activités existantes pouvait conduire à un résultat inique et qu’il fallait prendre en considération plusieurs facteurs pour aboutir à une solution équitable.

  • 116 Op.rit., loc.cit. (note 95).
  • 117 Recueil officiel des airéis du Tribunal fédéral suisse, 1978, vol. 4, p. 34.

17Dans l’affaire des Infiltrations du Danube déjà citée, le Tribunal d’Empire allemand a jugé que les « intérêts légitimes des Etats en cause doivent être équitablement pesés et comparés116. » De même, le Tribunal fédéral suisse a-t-il affirmé dans son arrêt en l’affaire Zurich c. Argovie (1878) l’égalité de ces deux cantons dans l’utilisation de leurs eaux partagées117. La Cour de Cassasion italienne se montre plus explicite encore dans l’affaire Société énergie électrique du littoral méditerranéen c. Compagnia imprese elettriche liguri (1939), appartenant respectivement à la France et à l’Italie, en soulignant ceci :

  • 118 Annual Digest of Public International Law Cases, 1978-1940, vol. 9, 1942. p. 121 (traduction de l’O (...)

Le droit international reconnaît à chaque Etat riverain le droit de jouir, en qualité de membre d’une sorte de communauté créée par la présence de la rivière, de tous les avantages que procure ladite rivière aux fins d’assurer le bien-être et le progrès économique et social de la nation [...]. Si un Etat, dans l’exercice de son droit de souveraineté, peut soumettre les cours d’eau d’intérêt commun au régime qu’il juge le meilleur, il ne peut se soustraire à ses obligations internationales découlant du principe qu’il faut éviter que par l’effet de ce régime soit entravée ou supprimée la faculté des autres Etats d’utiliser les cours d’eau pour leurs propres besoins nationaux118.

18A la question de savoir si ces décisions judiciaires précitées et d’autres qui allaient dans le même sens avaient provoqué l’émergence d’une règle coutumière, certains auteurs ont répondu par la négative. C’est le cas de Berber. En effet, celui-ci a réfuté l’idée que cette pratique jurisprudentielle puisse valoir en droit international, aux motifs qu’elle concernerait des Etats fédérés et non des Etats indépendants et relèverait uniquement de l’ordre interne duquel ne sauraient résulter des règles valables sur le plan international. A ces deux arguments, L. Caflisch répond en ces termes :

  • 119 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 151-152. Voir aussi, du même auteur, “The Law of International Wate (...)

La conception exposée par cet auteur prête à plusieurs objections.
En premier lieu, s’il est vrai que les liens juridiques unissant des Etats fédérés sont en général plus étroits que ceux qui se nouent entre membres de la communauté internationale, cette constatation vaut surtout dans les domaines directement régis par le droit fédéral. Dans les autres matières, en revanche — dont celle des cours d’eau — les Etats fédérés défendent les droits et attributions qui leur restent avec presque autant de vigueur qu’un Etat indépendant. Ainsi n’y a-t-il guère de différence, sous l’angle de l’objectif poursuivi, entre le règlement des conflits relatifs aux ressources aquatiques dans les contextes fédéral et international [...].
En second lieu, il faut admettre, avec Berber, que les règles du droit national en tant que telles ne sauraient donner naissance à des règles de droit international. Leur existence peut toutefois aboutir à l’éclosion, sur le plan du droit des gens, d’une pratique uniforme et constante de même que d’une opinio juris. Comme l’a constaté le rapporteur spécial de la Commission du droit international, S.C. McCaffrey, une telle pratique s’est formée, depuis un certain nombre d’années, dans le domaine de partage des ressources aquatiques, constatation d’ailleurs confirmée par la Commission [...]. L’émergence de l’opinio juris correspondante, quant à elle, a été favorisée par le fait que, dans le domaine qui intéresse ici, les juridictions internes saisies de litiges entre Etats fédérés ont expliqué l’application du principe du droit d’une participation équitable et raisonnable en disant recourir par analogie à un principe du droit international. Elles ont ainsi exprimé une opinio juris sur le plan international119.

  • 120 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 152-153.

19A l’appui de son argumentation, cet auteur mentionne l’arrêt de la Cour suprême de l’Argentine de 1987 en l’affaire La Pampa c. Mendoza, laquelle a déclaré se référer « au droit international public applicable par analogie aux relations entre Etats fédérés, en particulier sur le principe du droit de participation équitable et raisonnable figurant à l’article 4 des Règles d’Helsinki120. » En outre, signalons qu’un autre élément important de la pratique des Etats, en l’’occurence les conventions internationales régissant l’utilisation des cours d’eau, vient confirmer le caractère coutumier de la règle sous examen.

2. La pratique conventionnelle des Etats

  • 121 SdN, Recueil des Traités, vol. 164, p. 157.

20Dans son Deuxième Rapport à la CDI, S.C. McCaffrey mentionne un certain nombre d’accords qui consacrent explicitement la règle de l’utilisation équitable. La convention du 15 juillet 1930 entre la Roumanie et la Tchécoslovaquie concernant le règlement des questions découlant de la délimitation de la frontière entre les deux pays121 prévoit, à l’article 24, que « chacune des Parties contractantes tiendra compte — autant que possible — des justes intérêts des habitants de l’autre Etat. »

  • 122 COLLIARD, C.-A., « Evolution et aspects actuels du régime juridique des fleuves internationaux », R (...)

21Des dispositions similaires se retrouvent dans d’autres accords. Les solutions retenues pour concrétiser le principe de l’utilisation équitable varient d’un accord à un autre. Généralement, on procède au partage territorial des affluents d’un cours d’eau, à la répartition du débit, au système de l’alternance dans l’utilisation des eaux et à la compensation122.

  • 123 Nations Unies. Recueil des Traités, vol. 419. p. 125.
  • 124 Ibid, vol. 453, p. 51.

22Pour le premier cas, on peut citer en exemple l’accord de 1960 sur les eaux de l’Indus entre l’Inde et le Pakistan123, qui alloue à la première les tributaires orientaux du fleuve, alors qu’au second reviennent les affluents situés à l’Ouest de ce fleuve. Le système du partage du débit est fréquent dans les accords relatifs à l’utilisation des eaux à des fins agricoles (irrigation) ; ainsi l’accord du 8 novembre 1959 entre l’Egypte et le Soudan relatif aux eaux du Nil124, qui prévoit notamment, à l’article 3, le partage égal des avantages découlant des ouvrages qui permettent d’utiliser les eaux perdues dans le bassin du Nil ainsi que les dépenses totales de construction.

  • 125 SAUSER-HALL. G., « L’utilisation industrielle des fleuves internationaux », RCADI, vol. 83, 1953-II (...)
  • 126 Voir inter alia la convention entre la France et la Suisse du 4 octobre 1913 relative à l’aménageme (...)

23Dans le domaine hydroélectrique prévaut le partage, notamment par moitiés, de l’énergie produite, en particulier lorsqu’il s’agit de fleuves contigus. G. Sauser-Hall en a déduit que les Etats riverains d’un fleuve contigu possèdent une sorte de condominium sur les forces hydrauliques de ce dernier125. En ce qui concerne les fleuves successifs, les Etats peuvent recourir à la répartition de la production d’énergie au prorata de leur contribution à la dénivellation du cours d’eau ou à l’utilisation par compensation des avantages procurés à l’Etat d’aval par les travaux effectués en amont. A la différence de ce dernier procédé, le premier système d’exploitation est le plus utilisé ; et plusieurs accords126 internationaux l’ont consacré. De tout ce qui précède, il ressort que le principe de l’utilisation équitable des cours d’eau internationaux a acquis la valeur d’une règle de droit international général. La jurisprudence internationale en a fait une large application.

3. Codification de la règle

  • 127 Ann. IDI, vol. 49/2, 1961. p. 371.

24Sur le plan de la codification privée, il faut d’abord mentionner la résolution de l’Institut de droit international adoptée à sa session de Salzbourg en 1961127. L’article 2 de cette résolution dispose :

Tout Etat a le droit d’utiliser les eaux qui traversent ou bordent son territoire sous réserve des limitations imposées par le droit international et notamment de celles résultant des dispositions qui suivent.
Ce droit a pour limite le droit d’utilisation des autres Etats intéressés au même cours d’eau ou bassin hydrographique.

25La raison d’être d’une telle disposition est l’existence d’une communauté d’intérêts entre les riverains d’un même cours d’eau. Le rapporteur de l’IDL, J. Andrassy, a fait le commentaire suivant concernant l’esprit de l’article 2 de l’avant-projet de la résolution de 1961 :

  • 128 Ibid., vol. 48, 1959, p. 175.

L’article 2 définit le droit d’utilisation. Sa disposition correspond au principe généralement admis de la souveraineté territoriale, entendue non pas comme une liberté d’agir absolue, mais comme étant soumise aux limitations imposées par le droit international. L’exercice de la souveraineté territoriale est, quant à notre sujet, limité eu égard au fait que le territoire soumis à la souveraineté d’un Etat est contigu au territoire d’autres Etats, et que cette contiguïté physique et l’unité naturelle du terrain et des éléments liquides ou gazeux a pour conséquence que certains faits et actes peuvent avoir des suites sur le territoire d’un autre Etat. Par suite de l’existence de plusieurs Etats intéressés au même cours d’eau ou aux eaux du même bassin fluvial, il y a concurrence des droits d’utilisation de ces Etats. Cette concurrence entre « droits correspondants », chacun ayant pour mesure le « maximum » d’utilisation, ne peut être délimitée que sur une base d’égalité. L’existence parallèle de ces droits d’utilisation amène, en cas de concurrence, à l’obligation de les respecter mutuellement128.

  • 129 Op.cit. (note 86), p. 486.

26Les Règles d’Helsinki129, formulées en 1966 par l’Association de droit international, vont dans le même sens. Celles-ci disposent notamment, à leur article 4, que « chaque Etat du bassin a, sur son territoire, un droit de participation raisonnable et équitable aux avantages que présente l’utilisation des eaux d’un bassin de drainage international. » Mais le mérite principal des Règles d’Helsinki est de donner, à leur article 5, alinéa 2, une liste non exhaustive des différents facteurs à prendre en considération pour la mise en œuvre de la règle de l’utilisation équitable. Cette dernière disposition a largement contribué à la formulation des articles 5, 6 et 7 du projet d’accord-cadre sur le droit relatif aux utilisations des cours d’eau internationaux à des fins autres que la navigation.

27L’article 5 de ce projet, consacré à l’utilisation et à la participation équitables et raisonnables dispose :

1. Les Etats du cours d’eau utilisent sur leurs territoires respectifs un cours d’eau international de manière équitable et raisonnable. En particulier, un cours d’eau international sera utilisé et mis en valeur par les Etats du cours d’eau en ayant en vue de parvenir à l’utilisation et aux avantages optimaux compatibles avec les exigences d’une protection adéquate du cours d’eau ;
2. Les Etats du cours d’eau participent à l’utilisation, à la mise en valeur et à la protection d’un cours d’eau international de manière équitable et raisonnable. Cette participation comporte à la fois le droit d’utiliser le cours d’eau et le devoir de coopérer à sa protection et à sa mise en valeur, comme prévu dans les présents articles.

28L’article 5 établit deux règles complémentaires sur l’utilisation et la participation équitable. Son alinéa premier prévoit le droit pour l’Etat du cours d’eau d’utiliser une part équitable et raisonnable sans porter atteinte au droit correspondant d’autres Etats riverains. Cela implique également que tous les Etats concernés parviennent à une utilisation optimum du cours d’eau, par la satisfaction de tous leurs besoins et la réduction au minimum des dommages causés à chacun d’eux, grâce à des mesures individuelles ou collectives visant à assurer une protection adéquate du cours d’eau (régulation, lutte contre la pollution, la désertification, l’intrusion d’eaux salées, etc.). Le droit d’utilisation équitable implique celui de participation équitable, consacré à l’alinéa 2.

29Dans son commentaire consacré à l’article 5, la CDI souligne notamment ce qui suit :

  • 130 ACDI 1988, vol. II/2. p. 33-34.

En fait, le principe de l’égalité souveraine des Etats veut que tout Etat du cours d’eau ait, sur l’utilisation du cours d’eau, des droits qui soient qualitativement égaux et corrélatifs à ceux des autres Etats du cours d’eau. Mais ce principe fondamental de l’ « égalité des droits » ne signifie pas que chaque Etat a droit à une part égale des utilisations et des avantages du cours d’eau. Il ne signifie pas non plus que les eaux proprement dites sont divisées en parts égales. Il signifie seulement que chaque Etat du cours d’eau a le droit d’utiliser le cours d’eau et d’en tirer des avantages de façon équitable. L’étendue des droits d’utilisation équitable de l’Etat dépend des faits et des circonstances propres à chaque cas d’espèce, et en particulier de l’évaluation de tous les facteurs pertinents, comme le prévoit l’article 7 [art. 6 du projet définitif]130.

30L’article 6 du projet énumère les facteurs à prendre en considération pour déterminer l’utilisation équitable du cours d’eau. La liste de ceux-ci n’est pas exhaustive et leur pertinence varie d’un cas à un autre. Cet article dispose :

1. L’utilisation de manière équitable et raisonnable d’un cours d’eau international, au sens de l’article 5, implique la prise en considération de tous les facteurs et circonstances pertinentes, notamment :

Les facteurs géographiques, hydrographiques, hydrologiques, climatiques, écologiques et autres facteurs de caractère naturel ;

Les besoins économiques et sociaux des Etats du cours d’eau concerné ;

La population tributaire du cours d’eau dans chaque Etat du cours d’eau ;

Les effets de l’utilisation ou des utilisations du cours d’eau dans un Etat du cours d’eau sur d’autres Etats du cours d’eau ;

Les utilisations actuelles et potentielles du cours d’eau ;

La conservation, la protection, la mise en valeur et l’économie dans l’utilisation des ressources en eau du cours d’eau et les coûts des mesures prises à cet effet ;

L’existence d’autres options, de valeur correspondante, par rapport à une utilisation particulière actuelle ou envisagée.

2. Dans l’application de l’article 5 ou du paragraphe 1 du présent article, les Etats du cours d’eau concernés engagent, si besoin est, des consultations dans un esprit de coopération.

4. Conflits entre utilisations et importance des activités existantes se rapportant à un cours d’eau international

31Les cours d’eau internationaux peuvent être utilisés à des fins multiples. Cela peut être la cause des conflits entre utilisations. Jusqu’à une époque récente, la navigation était considérée comme une activité prioritaire. Tel n’est plus le cas aujourd’hui. La hiérarchie entre les différentes utilisations dépend de plusieurs facteurs, dont les caractéristiques particulières du cours d’eau et les besoins des populations riveraines. La pratique des Etats révèle donc inévitablement une diversité d’options. Partant de ce constat, le projet d’accord-cadre de la CDI dispose à l’article 10 :

1. En l’absence d’accord ou de coutume à l’effet contraire, aucune utilisation d’un cours d’eau international n’a priorité en soi sur d’autres utilisations ;
2. En cas de conflit entre les utilisations d’un cours d’eau international, le conflit sera résolu eu égard aux principes et aux facteurs énoncés aux articles 5 à 7, une attention spéciale étant accordée à la satisfaction des besoins humains essentiels.

32Un autre genre de conflit, plus fréquent, peut surgir entre utilisations existantes et nouvelles. Généralement, dans la pratique, on accorde une certaine priorité aux utilisations existantes en vertu de la théorie des droits acquis. Mais cette solution n’a pas une portée absolue. Comme le précise J. Andrassy :

  • 131 Op.cit. (note 127), p. 193-194.

Les usages existants et les appropriations effectuées ne sont que la réalisation du choix à l’utilisation maxima que chaque Etat riverain possède en ce qui concerne les eaux qui traversent ou bordent son territoire. Par conséquent, tous ces droits acquis sont couverts par la disposition de l’article 2 de notre projet et tout dommage sérieux à cette sorte de droits est interdit par l’article 4 du projet. Mais l’article 5 permet à l’Etat projetant de réaliser son projet en assurant à la partie intéressée la jouissance de bénéfices proportionnels et une compensation adéquate. Cette disposition suffit à protéger les usages préexistants ou à les dédommager si le projet nouveau ne permet pas la continuation de la jouissance antérieure131.

Section 3 : La hiérarchie des règles de l’utilisation équitable et sic utere tuo ut alienum mon laedas

33L’article 7 du projet de la CDI adopté en première lecture était libellé ainsi : « Les Etats du cours d’eau utilisent le cours d’eau international de manière à ne pas causer de dommages appréciables aux autres Etats du cours d’eau. L’interprétation que donna la CDI des rapports entre les articles 5 et 7 de son projet adopté en première lecture, consacrés respectivement à la règle de l’utilisation équitable et au principe sic utere tuo ut alienum non laedas, consistait à affirmer que ce dernier devait prévaloir sur la première, dans la mesure où l’utilisation des cours d’eau internationaux devait être subordonnée à l’obligation de ne pas causer un dommage appréciable ou important au-delà de son territoire. Cela est confirmé par le commentaire qui a été fait à l’ancien article 7 précité :

  • 132 Op.cit. (note 130), p. 37-38).

Cette règle bien établie est une application spécifique du principe de l’utilisation inoffensive du territoire, qu’exprime la maxime sic ulere, luo ut alienum non laedas, laquelle reflète l’égalité souveraine des Etats. En d’autres termes, chaque Etat du cours d’eau doit exercer la compétence exclusive qui lui revient à l’intérieur de son territoire de manière à ne pas causer de dommage aux autres Etats du cours d’eau. Causer ainsi des dommages équivaudrait à empiéter sur la compétence que ces autres Etats du cours d’eau exercent à l’intérieur de leurs territoires respectifs [...]. L’utilisation n’est pas équitable si elle cause des dommages appréciables aux autres Etats du cours d’eau. La Commission reconnaît cependant que, dans certains cas, l’utilisation équitable et raisonnable n’est possible que si un ou plusieurs Etats du cours d’eau tolèrent des dommages jusqu’à un certain point. Les accommodements nécessaires doivent alors faire l’objet d’accords particuliers. Ainsi, un Etat du cours d’eau ne peut pas justifier une utilisation qui cause des dommages appréciables à un autre Etat du cours d’eau au motif que cette utilisation est « équitable », s’il n’existe pas d’accord entre les Etats du cours d’eau intéressés132.

34Une partie de la doctrine s’opposa à la solution alors préconisée par la CDI, laquelle se démarquait d’ailleurs de sa démarche initiale. Se fondant sur les Règles d’Helsinki, L. Caflisch soutint qu’

  • 133 CAFLISCH. op.cit. (note 10). p. 153-154.

un Etat du cours d’eau n’a pas à se préoccuper du dommage causé à l’environnement si ses activités ne sont pas allées au-delà de son droit d’utilisation équitable. Cette solution paraît justifiée. Comment, en effet, maintenir l’idée d’un droit de participation équitable et raisonnable si ce droit, à chaque instant, peut être mis en échec par la règle sic utere tuo…, puissante arme ainsi mise au service des Etats d’aval désireux de paralyser les activités des Etats d’amont même si celles-ci restent dans le cadre de leur droit de participation équitable133 ?

  • 134 WOUTERS, P.K., Theory and Practice in the Allocation of the Non-navigational Uses of International (...)

35Pour sa part, P.K. Wouters exposa qu’en cas de conflit entre utilisations, la règle sic utere tuo… est d’une utilité limitée, car le règlement se ferait grâce à la règle de l’utilisation équitable (art. 10 du projet de la CDI134). Cet auteur était favorable à la subordination de la règle sic utere tuo… à celle de l’utilisation équitable et raisonnable. Admettre le contraire, comme l’a fait la CDI dans son projet adopté en première lecture, équivalait à légitimer la théorie de l’intégrité territoriale absolue, à privilégier les utilisations existantes par rapport aux nouvelles et à diminuer les chances d’acceptation du projet de la CDI par les Etats d’amont. Comme le suggéra L. Caflisch, on peut procéder au

  • 135 CAFLISCH, L., « Sic utere tuo ut alienum non lardas : Règle prioritaire ou élément pour déterminer (...)

retour à la hiérarchie traditionnelle — subordination de la règle sic utere tuo… contenue à l’article 7 du projet au principe de l’utilisation équitable et raisonnable figurant aux articles 5 et 6 — en mentionnant le dommage pouvant résulter d’une utilisation du cours d’eau parmi les facteurs permettant de déterminer les droits d’utilisation des Etats concernés, et à l’inclusion de la règle sic utere tuo… dans la partie du projet assurant la protection de l’environnement, mais en précisant que cette règle devient inapplicable si l’objet ou l’activité atteint est particulièrement sensible à la pollution, si la pollution n’est pas imputable à l’Etat d’origine selon les préceptes classiques de la responsabilité internationale, ou si l’application de la règle en cause impose un sacrifice démesuré à cet Etat.135.

36La formulation du nouvel article 7 précité semble avoir pris en considération ces critiques, en adoptant une solution contraire à celle de l’ancien article 7.

Section 4 : La protection et la préservation de l’environnement

  • 136 Pour les catastrophes naturelles, dangers, risques et autres situations d’urgence, voir McCAFFREY, (...)
  • 137 Ibid., p. 8. En ce qui concerne l’apport de la jurisprudence, voir notamment les affaires du Lac La (...)

37Si certains fléaux (crues, cyclones, etc.) sont en grande partie provoqués par des catastrophes naturelles, lesquelles sont exceptionnelles en dépit de leur gravité136, la pollution, elle, est due à l’activité humaine quotidienne et constitue de ce fait une menace permanente pour la qualité des eaux. Aux termes de l’article 21 du projet d’accord-cadre de la CDI, « [...] on entend par “pollution d’un cours d’eau international” toute modification préjudiciable de la composition ou de la qualité des eaux d’un cours d’eau international résultant directement ou indirectement d’un comportement humain. » Dans son Cinquième Rapport à la CDI, S.C. McCaffrey signale que, d’après une étude récente, il y avait jusqu’en 1988 quatre-vingt-huit accords internationaux dans le domaine de la lutte contre la pollution137. Ceux-ci comportent des règles relatives au maintien de la qualité des eaux, à la coopération entre les Etats et à la responsabilité de ceux-ci et/ou de leurs ressortissants en cas de dommages causés du fait des activités polluantes.

  • 138 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1124, p. 375.
  • 139 Op.cit. (note 103), p. 383.
  • 140 United States, Treaties and Other International Acts, n° 9257. Sur la coopération entre le Canada e (...)

38Parmi les nombreux traités conclus en ce domaine, citons la convention de 1976 relative à la protection du Rhin contre la pollution chimique138, qui classe les substances polluantes suivant leur degré de nocivité. La « liste noire » désigne les substances particulièrement dangereuses, dont le rejet est soumis à une autorisation préalable par l’autorité gouvernementale compétente concernée. D’autres substances moins dangereuses, mais dont le rejet doit être réduit, figurent sur une « liste grise ». Par ailleurs, cette convention exige des Etats-parties de dresser et de communiquer leurs inventaires nationaux des rejets polluants à la Commission internationale pour la protection du Rhin contre la pollution, créée en vertu de l’accord du 29 avril 1963139, auquel la CEE a adhéré en 1976. Citons également l’accord de 1978 entre les Etats-Unis et le Canada relatif à la qualité de l’eau dans les Grands-Lacs140. Celui-ci prévoit notamment des normes minimales à établir sur la base de la classification en quatre catégories : polluants chimiques, physiques, microbiologiques et radiologiques.

  • 141 Nations Unies, Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, doc. A/CN.4/274.
  • 142 Nations Unies, Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’eau, Mar del Plata, 14-25 mars 1977 (...)
  • 143 OECD and The Environment, Paris, OCDE, 1974, p. 150. Il faut ajouter à cette activité normative int (...)
  • 144 « La pollution des fleuves et des lacs en droit international », Rapport provisoire et Rapport défi (...)
  • 145 International Law Association, Sixtieth Report, Montréal, 1982.

39Il existe par ailleurs de nombreuses recommandations d’organisations internationales consacrées à la protection de l’environnement en général et à la lutte contre la pollution en particulier. On peut citer parmi les plus importants instruments de ce genre la déclaration de Stockholm de 1972141, dont le principe 6 poclame que « la lutte légitime de tous les pays contre la pollution doit être encouragée », le plan d’action de Mar del Piata de 1977142, dont la recommandation 38 proclame que « des mesures concertées et planifiées sont nécessaires pour éviter et combattre les effets de la pollution afin de protéger et d’améliorer s’il le faut la qualité des ressources en eau » ; la recommandation de 1977 du conseil de l’OCDE sur la mise en œuvre d’un régime d’égalité d’accès et de non-discrimination en matière de pollution transfrontière143. Enfin, sur le plan de la codification privée, il faut mentionner les travaux de l’Institut de droit international et ceux de l’Association de droit international. A sa session d’Athènes de 1979, l’IDI a adopté une résolution relative à la « pollution des fleuves et des lacs et le droit international144 » Celle-ci préconise inter alia que les Etats prennent toutes les mesures pour « a) Prévenir la survenance de nouvelles formes de pollution ou l’augmentation du degré de pollution existant ; b) Pourvoir, dans les meilleurs délais, à l’élimination de la pollution existante. » Pour sa part, l’Association de droit international a adopté en 1982 les règles dites de Montréal145, dont l’article 3 dispose ceci :

[...] 1. Les Etats ont l’obligation, dans l’exercice de leurs activités légitimes, de prévenir, de réduire et maîtriser la pollution transfrontière de façon qu’aucun préjudice important ne soit causé sur le territoire d’un autre Etat ;
2. En outre, en cas d’apparition de nouvelles formes de pollution transfrontière ou d’accroissement de la pollution existante, les Etats limitent cette pollution au niveau le plus bas que permettent d’atteindre 1rs mesures qu’il est possible et raisonnable de prendre compte tenu des circonstances ;
3. Les Etats devraient s’efforcer de réduire la pollution transfrontière existante, conformément aux prescriptions du paragraphe 1 du présent article, autant que le permettent les mesures qu’il est possible et raisonnable de prendre, compte tenu des circonstances.

40Tirant profit de cette importante activité normative officielle et privée, la CDI a formulé le projet d’article 21 relatif à la prévention, à la réduction et à la maîtrise de la pollution. Aux termes de cette disposition,

[...] 2. Les Etats du cours d’eau, séparément ou conjointement, préviennent, réduisent et maîtrisent la pollution d’un cours d’eau international qui risque de causer un dommage significatif à d’autres Etats du cours d’eau ou à leur environnement, y compris un dommage à la santé ou à la sécurité de l’homme, à l’utilisation de l’eau à des fins bénéfiques ou aux ressources vivantes du cours d’eau. Les Etats du cours d’eau prennent des mesures pour harmoniser leurs politiques à cet égard ;
3. A la demande de l’un quelconque d’entre eux, les Etats du cours d’eau se consultent en vue d’établir des listes de substances dont l’introduction dans les eaux d’un cours d’eau international devrait être interdite, limitée, étudiée ou contrôlée.

Section 5 : Le système de coopération proposé par la commission du droit international

41En formulant les règles relatives aux utilisations des cours d’eau internationaux, la CDI n’a pas seulement procédé à la codification des règles coutumières existantes dans ce domaine ; elle a aussi et surtout fait œuvre de développement progressif du droit international fluvial. Mais ce texte se veut d’abord un modèle devant guider les différents Etats concernés par l’utilisation d’un cours d’eau dans l’élaboration et/ou l’adaption d’accords spécifiques.

42A titre subsidiaire cependant, il pourrait servir comme instrument de caractère résiduel pour des Etats riverains d’un cours d’eau qui l’auront ratifié sans avoir conclu entre eux un quelconque accord de cours d’eau ou que certains aspects d’un accord n’auront pas été prévus. Pour le moment, on ne peut pas préjuger du sort futur du projet de la CDI : convocation d’une conférence diplomatique et adoption d’une convention-cadre ? Adoption du texte comme annexe d’une résolution de l’Assemblée générale des Nations Unies faisant siennes les règles formulées par le projet, comme ce fut le cas en 1970 pour la convention sur les missions spéciales ? Ou adoption par l’Assemblée générale d’une résolution portant à la connaissance des Etats membres l’existence de ce texte formulant des règles modèles (sort réservé au projet de convention sur la clause de la nation la plus favorisée) ?

  • 146 DEHAUSSY, op.cit. (note 8), p. 681-682.

43Au stade actuel des travaux sur le sujet, il faut noter que, quels que soient la nature future du texte et le mode par lequel il sera adopté, ce projet a, dans l’ensemble, déjà reçu un accueil favorable à la Sixième Commission de l’Assemblée générale, mises à part quelques réserves émises sur sa formulation. Comme le souligne J. Dehaussy, « certains Etats considèrent qu’il s’agit d’un sujet essentiel qui devrait faire d’urgence l’objet d’une convention-cadre de caractère supplétif, dont l’adoption accélèrerait d’ailleurs celle d’accords spécifiques de cours d’eau. Parmi eux, il en est qui estiment que la CDI n’a pas été assez loin dans l’énoncé d’obligations. En revanche, d’autres pensent qu’elle est entrée dans trop de détails, voire même que la matière n’est guère codifiable, chaque cours d’eau ayant ses caractéristiques propres146. » Les règles coutumières codifiées ayant déjà été examinées, il convient d’analyser à présent les règles relatives à la procédure, au droit institutionnel et à la protection de l’environnement. En effet, la mise en œuvre des règles de fond analysées plus haut est tributaire de l’application du principe de coopération concrétisé par les obligations d’échanger régulièrement les données, de se consulter et de négocier de bonne foi et, en cas de mésentente, de régler le différend pacifiquement.

1. Les règles de procédure

44La mise en œuvre du principe de l’utilisation équitable n’est pas possible sans l’existence de règles de procédure complémentaires. Ainsi que l’a souligné l’avant-dernier rapporteur spécial de la CDI sur ce sujet, S.C. McCaffrey,

  • 147 ACDI 1987, vol. II/1, p. 23, et, pour plus de details, BOURNE, C.B., “Procedure in the Development (...)

la pratique des Etats atteste l’existence de règles de procédure venant compléter la norme de l’utilisation équitable. Sans l’échange de données et de renseignements et la notification préalable des projets envisagés ou des utilisations nouvelles, le principe de l’utilisation équitable ne serait guère utile aux Etats pour planifier leurs activités concernant les cours d’eau147

45Ces règles de procédure concernent l’échange régulier de données, la notification des mesures projetées et la consultation entre Etats du cours d’eau.

A. Echanges réguliers de données et d’informations

46Se fondant sur une abondante pratique internationale, la CDI a formulé deux articles consacrés à l’obligation générale de coopérer et à l’échange régulier de données et d’informations. L’article 8 du projet est ainsi libellé :

Les Etats du cours d’eau coopèrent sur la base de l’égalité souveraine, de l’intégrité territoriale et de l’avantage mutuel, en vue de parvenir à l’utilisation optimale et à la protection adéquate du cours d’eau international.

47Quant à l’article 9, il dispose :

1. En application de l’article 8, les Etats du cours d’eau échangent régulièrement les données et les informations facilement accessibles sur l’état du cours d’eau, en particulier celles d’ordre hydrologique, météorologique, hydrogéologique, et écologique, ainsi que les prévisions s’y rapportant ;
2. Si un Etat du cours d’eau demande à un autre Etat du cours d’eau de fournir des données ou des informations qui ne sont pas facilement accessibles, cet Etat s’emploie au mieux de ses moyens à accéder à cette demande, mais il peut subordonner son acquiescement au paiement, par l’Etat auteur de la demande, du coût normal de la collecte, et le cas échéant, de l’élaboration de ces données ou informations ;
3. Les Etats du cours d’eau s’emploient au mieux de leurs moyens à collecter et, le cas échéant, à élaborer les données et informations d’une manière propre à en faciliter l’utilisation par les autres Etats du cours d’eau auxquels elles sont communiquées.

B. Notification et consultation

  • 148 Op.cit. (note 147), p. 29-41.

48La pratique des Etats démontre qu’il est nécessaire sinon indispensable pour un Etat riverain intéressé à utiliser le cours d’eau à l’une quelconque fin de prendre contact avec les autres riverains et ce pour plusieurs raisons : d’une part, cela permet d’éviter ou de prévenir la survenance de faits préjudiciables à ces derniers et, d’autre part, une telle attitude peut amener tous les Etats riverains concernés par le cours d’eau à envisager une utilisation commune mutuellement avantageuse. De nombreux traités, corroborés par des recommandations d’organisations internationales, attestent l’existence d’engagements entre Etats riverains relatifs à la notification et à la consultation en matière d’utilisation des cours d’eau internationaux148. La CDI a adopté sur cette base plusieurs articles consacrés aux modalités de consultation et de négociation. Ces dispositions portent sur les renseignements relatifs aux mesures projetées ; la notification des mesures projetées pouvant avoir des effets négatifs ; le délai de réponse à la notification ; les obligations de l’Etat auteur de la notification durant le délai de réponse à la notification ; la réponse à la notification ; l’absence de réponse à la notification ; les consultations et négociations concernant les mesures projetée ; les procédures en cas d’absence de notification et la mise en œuvre d’urgence des mesures projetées.

49Les articles 11 à 19 du projet de la CDI reprennent en détail les procédures à suivre par les riverains pour concrétiser le principe de coopération. La première obligation consiste à se renseigner et à se consulter. Elle est consacrée à l’article 11. Aux termes de celui-ci, les Etats du cours d’eau échangent des renseignements sur les effets éventuels des utilisations projetées et se consultent à leur sujet. Au cas où de telles utilisations pourraient avoir des effets nuisibles significatifs pour les autres riverains, l’Etat concerné à l’obligation de les notifier à ces derniers, avec toutes les données techniques susceptibles de leur permettre d’évaluer l’impact négatif des mesures projetées (article 12). Ces Etats ont six mois pour communiquer leurs conclusions après examen des données notifiées (article 13). Durant le délai de réponse, l’Etat auteur de la notification a le devoir de coopérer avec les Etats destinataires de celle-ci, en leur fournissant notamment les données complémentaires (article 14). Dans leur réponse à la notification, ces derniers fournissent un exposé documenté au cas où ils estiment que la mise en œuvre serait incompatible avec les dispositions des articles 5 ou 7 (article 15), auquel cas ils engagent des consultations et des négociations concernant les mesures projetées (article 17). En cas d’absence de réponse à la notification, l’Etat auteur de celle-ci peut procéder à l’exécution des mesures projetées, conformément à la notification et aux données antérieurement transmises aux autres Etats (article 16). Dans l’hypothèse contraire, c’est-à-dire l’absence de notification par l’Etat envisageant des utilisations du cours d’eau, tout Etat du cours d’eau peut lui demander d’appliquer les prescriptions de l’article 12. Le refus éventuel du premier Etat doit être motivé et documenté. En cas de désaccord, les Etats concernés doivent engager des consultations et des négociations suivant la procédure indiquée à l’article 17 (article 18). Enfin, lorsque les mesures envisagées revêtent un caractère d’extrême urgence, l’Etat intéressé peut les exécuter immédiatement, quitte à en informer les autres Etats du cours d’eau et à engager des consultations et des négociations avec eux en cas de désaccord (article 19).

  • 149 Voir notamment l’arrêt du 20 février 1969 relatif aux affaires du Plateau continental de la mer du (...)

50Comme on le voit, l’ensemble de ces procédures détaillées devrait être d’une grande importance pour la formulation et/ou l’adaptation d’accords particuliers. On devrait les considérer comme relevant du développement progressif du droit international, bien que procédant des obligations de notification, de consultation et de négociation de bonne foi en vue d’aboutir à un accord, dont le caractère coutumier a été admis par la jurisprudence internationale.149

2. Le droit institutionnel

51Il existe plus d’une soixantaine d’organismes fluviaux et lacustres dans le monde. D’après une summa divisio admise par la doctrine, il y a trois types d’organismes opérant dans le domaine de l’utilisation des cours d’eau : les commissions techniques, les commissions mixtes technico-administratives et les commissions à fonction normative et juridictionnelle.

  • 150 Op.cit. (note 103), p. 384.

52Les commissions techniques sont celles qui réalisent une coopération institutionnelle minimale. Citons en exemple l’organisme institué par la convention du 6 janvier 1927150 entre la Turquie et l’URSS relative à leurs eaux limitrophes, dont l’article 4 dispose que :

[...] Les deux Parties Contractantes composent une Commission mixte en nombre égal se composant de deux représentants de chacune des deux Parties Contractantes.

53Les commissions technico-administratives ont plus de pouvoirs que les commissions techniques simples. En effet, comme l’écrit C.-A. Colliard,

  • 151 COLLIARD, op.cit. (note 122), p. 426.

D’une manière générale, la commission technique mixte a une large compétence : elle donne des avis sur des projets de travaux de régularisation des fleuves, sur les décomptes des travaux, sur les projets concernant les ouvrages d’art et l’ensemble des travaux hydrotechniques ; elle présente aussi des propositions pouvant même concerner la révision de l’accord ou la conclusion d’un nouvel accord, elle assure une véritable inspection internationale sur le fleuve. Son rôle, quoique technique, n’est pas renfermé dans les limites de la technicité151.

  • 152 GALLIOT, F., « Le pouvoir réglementaire des organismes fluviaux internationaux », Annales d’études (...)
  • 153 HAAK, W.E., “Experience in the Netherlands Regarding the Case-Law of the Chamber of Appeal of the C (...)
  • 154 ZOGG, Ph., Le système juridictionnel relatif à la navigation sur le Rhin, mémoire de diplôme, Genèv (...)

54Il y a ensuite des commissions dotées d’un pouvoir législatif et réglementaire. C’est le cas de la Commission centrale pour la navigation du Rhin. Elle établit des règlements de police en matière de navigation fluviale (article 356 du traité de Versailles de 1919). C’est sur la base de cette compétence normative que la commission a édicté certains règlements, dont le code de la route fluviale de 1970, le réglement de visite des bateaux du Rhin relatif à la construction, à l’équipement, à l’agrément des bateaux et à la composition des équipages (1976 et 1980) ; le règlement relatif à la délivrance des patentes de batelier du Rhin et le règlement sur le transport des matières dangereuses. Sur le plan juridictionnel, la commission a le pouvoir de constater des infractions et de prendre des sanctions152. Elle comporte également une chambre chargée de recevoir et d’examiner les recours introduits contre les décisions rendues au premier degré par les Tribunaux de la navigation du Rhin. Il faut donc distinguer le pouvoir de la commission d’examiner les plaintes découlant de l’application de la convention et des règlements édictés par les Etats riverains individuellement ou collectivement, de celui qu’elle possède comme juridiction d’appel153. En effet, les usagers du Rhin disposent d’un droit d’option entre la saisine, au premier degré, d’une juridiction de droit commun ou d’un tribunal de la navigation du Rhin. Dans ce dernier cas, ils sont habilités à se pourvoir en appel soit devant un tribunal national supérieur de navigation, soit devant la chambre des appels de la commission154. A propos de cette dernière, L. Caflisch écrit ceci :

  • 155 CAFLISCH, op.cit. (note 152), p. 31 (traduction de l’auteur).

La plus curieuse des attributions de la Commission — unique en son genre — est assurément sa fonction judiciaire. La CCR siège comme juridiction d’appel dans certaines affaires pénales (violation des règles sur la navigation et la police fluviale) et civiles (paiement des taxes de pilotage et autres droits, règlement des litiges résultant des dommages causés par le personnel navigant, y compris des collisions) (article 34)155.

55De manière générale, les Etats du Tiers-Monde ont mis sur pied des organismes communs chargés de la mise en valeur intégrée de bassins fluviaux et lacustres. Ainsi que le note S.M. Schwebel dans son Troisième Rapport à la CDI :

  • 156 ACDI 1982, p. 107-108. Voir à ce sujet OKIDI, Ch.O., “The State and Management of International Dra (...)

Il existe [...] une série d’accords tout à fait récents entre pays en développement, dans lesquels les États des systèmes (des cours d’eau) ont non seulement estimé qu’il était inutile de rappeler encore une fois leurs droits ou parts respectifs, mais ont préféré prendre des dispositions détaillées en vue d’une gestion intégrée de leurs systèmes hydrographiques internationaux [...]. Des approches aussi globales, prévoyant une utilisation non pas simplement équitable mais optimale par des organismes tout à fait internationaux à l’échelle du système, ont été adoptées pour quelques-uns, voire la totalité, des systèmes hydrographiques internationaux [...]. Les signataires de ces arrangements, conclus en vue d’une mise en valeur, d’une utilisation et d’une protection intégrées des ressources en eau partagées, prennent pour acquis le devoir collatéral d’utiliser équitablement les eaux, et vont plus loin en reconnaissant la nécessité de réaliser rationnellement l’utilisation optimale des eaux en créant au niveau du système un dispositif de planification et de mise en œuvre des ouvrages et programmes des Etats du système, en collaboration ou sous la forme de coentreprise156.

56De toute façon, quelle que soit la forme adoptée, la gestion mixte institutionnelle des cours d’eau internationaux est préférable au système des planifications purement nationales. Car comme le souligne H.A. Smith :

  • 157 SMITH, H.A., The Economic Uses of International Rivers, Londres, King & Son, 1931, p. 150-151 (trad (...)

Le premier principe est que chaque système fluvial constitue naturellement un tout indivisible et, comme tel, doit être mis en valeur pour rendre le plus de services possibles à l’ensemble de la population humaine qu’il dessert, que cette population soit divisée ou non en deux ou plusieurs groupes politiques157.

57D’où le projet d’article 24 adopté par la CDI, qui dispose ceci :

1. Sur la demande de l’un quelconque d’entre eux, les Etats du cours d’eau entameront des consultations sur la gestion d’un cours d’eau international, y compris éventuellement la création d’un mécanisme mixte de gestion ;
2. Aux fins du présent article, on entend par « gestion », en particulier :
a) Le fait de planifier la mise en valeur durable d’un cours d’eau international et le fait d’assurer l’exécution des plans qui auront pu être adoptés ; et
b) Le fait de promouvoir de toute autre manière l’utilisation, la protection et le contrôle du cours d’eau dans des conditions rationnelles et optimales.

  • 158 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 204-205.

58Cette disposition mérite quelques commentaires. D’une part, elle présente un double avantage consistant en une énonciation non plus de négociation, mais de simple consultation et ne limite pas ce devoir à la création d’un mécanisme de gestion mixte international. D’autre part, cependant, son contenu normatif paraît minime : caractère vague du terme de gestion ; limite des consultations à la création d’un mécanisme de gestion au lieu de plusieurs ; absence de prise en compte des organismes existants ; omission d’énumérer les matières qui devraient obligatoirement être couvertes par tout accord158.

Section 6 : Le règlement des différends internationaux

  • 159 Ibid., p. 207-212.
  • 160 Voir MUBIALA, M., « Le système de règlement pacifique des différends dans la Convention de 1982 sur (...)
  • 161 Voir CAFLISCH, L., « Vers des mécanismes paneuropéens de règlement pacifique des différends », RGDI (...)

59Comme l’a fait observer le délégué suisse à la Sixième Commission de l’Assemblée générale de l’ONU, l’importance de formuler des dispositions relatives au règlement des différends dans le projet d’articles n’était pas à démontrer dans un domaine aux conflits potentiels nombreux. Cet aspect n’a pas échappé à l’avant-dernier Rapporteur spécial, S.C McCaffrey, qui lui a consacré son Sixième Rapport. En le faisant, il se fondait essentiellement sur les travaux de codification privée effectués antérieurement notamment par l’Association de droit international et sur les mécanismes prévus dans le cadre d’organismes mixtes de gestion des cours d’eau internationaux. La règle de base dans ce domaine est celle qui est prévue à l’article 33 de la Charte des Nations Unies (corollaire de l’article 2 § 4 portant interdiction du recours à la force dans les relations internationales), suivant laquelle les Etats ont l’obligation de régler pacifiquement leurs différends en recourant aux moyens de leur choix (négociation, conciliation, médiation, règlement arbitral ou judiciaire, etc.). Les Règles d’Helsinki prévoient successivement les procédés suivants : 1°/ la négociation en vue d’aboutir à une solution équitable (articles 29 et 30) ; 2°/ la médiation, en cas d’échec des négociations dans un délai raisonnable (article 32) ou recours à un organe ad hoc d’enquête ou de conciliation, les deux solutions ayant l’avantage de pouvoir se clôturer par des propositions de règlement. Au cas où le conflit n’est pas réglé à ce stade et s’il est de nature juridique, il peut être soumis à un tribunal arbitral ou à la Cour internationale de Justice. C’est ce système qui a été repris par S.C. McCaffrey. Mais comme le note L. Caflisch, son inconvénient majeur est d’être facultatif. Il aurait gagné à être obligatoire159. Ce dernier procédé prévaut désormais dans le nouveau droit de la mer160 et dans certains instruments internationaux relatifs au règlement des différends, notamment dans le cadre européen, où la Cour instituée à cet effet possède une compétence obligatoire pour des litiges soumis à la procédure de conciliation161. Le système facultatif a été retenu par le projet d’articles. En effet, aux termes de l’article 33,

En l’absence d’accord applicable entre les Etats du cours d’eau intéressés, tout différend concernant le cours d’eau, qui porte sur une question de fait ou sur l’interprétation ou l’application des présents articles, est réglé selon les modalités suivantes :

Si un tel différend surgit, les Etats intéressés engagent promptement des consultations et des négociations en vue de parvenir à une solution équitable du différend, en ayant recours lorsqu’il y a lieu aux institutions mixtes de cours d’eau qu’ils peuvent avoir établies ;

Si les Etats intéressés ne sont pas parvenus à une solution du différend par voie de consultations et de négociations, à un moment quelconque après un délai de six mois à compter de la date de la demande de consultations et négociations, ils ont recours, à la demande de l’un quelconque d’entre eux, à une enquête impartiale ou, si les Etats intéressés en sont d’accord, à la médiation ou à la conciliation ; [...]

Si, douze mois après la demande initiale d’enquête, de médiation ou de conciliation, ou, dans l’hypothèse où une Commission d’enquête, de médiation ou de conciliation a été établie, six mois après réception d’un rapport de la Commission, le plus long des deux délais étant retenu, les Etats intéressés ne sont pas parvenus à régler le différend, ils peuvent, d’un commun accord, soumettre le différend à l’arbitrage ou à une procédure de règlement judiciaire.

  • 162 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 212-214.

60Enfin, concernant les litiges intéressant les particuliers, les règles suivantes devraient régir l’accès de ceux-ci aux autorités administratives et judiciaires d’autres Etats riverains d’un cours d’eau international : la non-discrimination (traitement similaire des affaires relatives à un préjudice causé à un particulier d’un Etat B par A comme si le préjudice s’était produit sur son territoire) ; facilité d’accès à la justice de l’Etat du cours d’eau aux particuliers d’autres Etats pour obtenir réparation ; traitement au moins aussi favorable que celui qui est réservé dans un Etat aux personnes se trouvant dans une situation comparable ; information aux particuliers des risques graves qu’ils encourent du fait de certaines activités, information équivalente à celle fournie à des particuliers relevant d’un Etat du cours d’eau162. Tout cela est contenu dans le texte de l’article 32 du projet de la CDI qui dispose ceci :

A moins que les Etats intéressés n’en conviennent autrement pour protéger les intérêts des personnes, physiques ou morales, qui ont subi un dommage transfrontière significatif résultant d’activités liées à un cours d’eau international ou qui se trouvent sérieusement menacées d’un tel dommage, un Etat du cours d’eau ne fait pas de discrimination fondée sur la nationalité, le lieu de résidence ou le lieu où le dommage s’est produit dans l’octroi auxdites personnes, conformément à son droit interne, de l’accès aux procédures juridictionnelles et autres ou d’un droit à une indemnisation ou autre forme de réparation à l’égard d’un dommage significatif causé par de telles activités effectuées dans le cadre de sa juridiction.

Notes

101 ANDRASSY, op.cit (note 76), p. 37. Voir l’arrêt du Tribunal d’Empire allemand en l’affaire Wurtemberg et Prussec. Bade, 18 juin 1927, Annual Digest of Public International Law Cases, 1927-1928, n° 86, p. 128. L’actuel Rapporteur spécial de la CDI, R. Rosenstock, se fondant sur les commentaires émis par certains Etats (Allemagne, Suisse, Royaume-Uni, Etats-Unis et Canada), a proposé de remplacer le terme « appréciable » par celui de « significatif ». D’après lui, le terme « appréciable » a deux significations différentes : a) susceptible d’être mesuré et b) revêtant une certaine importance. Le terme « appréciable » devrait être entendu dans son second sens, le changement à opérer n’ayant guère d’influence sur le fond mais comportant l’avantage de la clarté, ROSENSTOCK, R., Premier Rapport, doc. A/CN.4/451, 15 avril 1993, p. 7. Cette modification a été entérinée par la CDI.

102 Nations Unies, Textes législatifs et dispositions de traités concernant l’utilisation des fleuves internationaux à des fins autres que la navigation, doc. ST/LEG/SER.B.12, 1964, p. 860.

103 Texte dans ACDI 1974, vol. II/2, p. 229.

104 Op.cit. (note 73), p. 22.

105 ACDI 1974, vol. II/I, p. 201. Voir aussi l’affaire du Détroit du fleuve Hilmand (Afghanistan c. Perse), ibid., p. 202.

106 Op.cit., loc.cit (note 74).

107 WOLFROM, op.cit. (note 63), p. 51-54.

108 McCAFFREY, S.C., Septième Rapport. Nations Unies, doc. A/CN.4/436, 15 mars 1991, p. 29, et op.cit. (note 101), p. 131.

109 VON BAR, L., « La réglementation internationale des cours d’eau internationaux. Au point de vue de l’exploitation de leurs forces motrice et de leur exploitation en général », Ann. IDI)., vol. 24, 1911, p. 180-183.

110 JENNINGS, R./WATTS, A., Oppenheim’s International Law. vol. 1, parties 2-4, Londres, Longmans, 1992, p. 585 (traduction de l’auteur).

111 LIPPER, J., “Equitable Utilization”, in: GARRETSON, A.H.. R.D. HAYTON, et C.J. OLMSTEAD (éd.), The Law of International Drainage Basins, Dobbs Ferry, Ocean Publications, 1967, p. 42

112 V, FENET A., « Droit de la mer, droit des cours d’eau internationaux : similitudes et convergences », ADMA, vol. 11, 1991, p. 97.

113 United States Reports, vol. 282, 1931, p. 670.

114 Ibid., vol. 283, 1931, p. 342-343.

115 Ibid., vol. 325, 1945, p. 618.

116 Op.rit., loc.cit. (note 95).

117 Recueil officiel des airéis du Tribunal fédéral suisse, 1978, vol. 4, p. 34.

118 Annual Digest of Public International Law Cases, 1978-1940, vol. 9, 1942. p. 121 (traduction de l’ONU). Le Tribunal arbitral en l’affaire du Lac Lanoux citée a tranché dans le même sens en estimant que « l’Etat d’amont a, d’après les règles de la bonne foi, l’obligation de prendre en considération les différents intérêts en présence, de chercher à leur donner toutes les satisfactions compatibles avec la poursuite de ses propres intérêts, et de montrer qu’il y a, à ce sujet, un souci réel de concilier les intérêts de l’autre riverain avec les siens propres », op.cit. (note 64), p. 285. Pour un aperçu de la jurisprudence internationale pertinente, op.cit. (note 58), p. 116-125.

119 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 151-152. Voir aussi, du même auteur, “The Law of International Waterways and Its Sources”, in Essays in Honour of Wang Tieya (Ronald Sr. John MacDonald, ed.), Dordrecht/ Boston/ Londres, Martinus Nijhoff, 1994, p. 122-125.

120 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 152-153.

121 SdN, Recueil des Traités, vol. 164, p. 157.

122 COLLIARD, C.-A., « Evolution et aspects actuels du régime juridique des fleuves internationaux », RCADI, vol. 125, 1968-III, p. 372-377.

123 Nations Unies. Recueil des Traités, vol. 419. p. 125.

124 Ibid, vol. 453, p. 51.

125 SAUSER-HALL. G., « L’utilisation industrielle des fleuves internationaux », RCADI, vol. 83, 1953-II. p. 571.

126 Voir inter alia la convention entre la France et la Suisse du 4 octobre 1913 relative à l’aménagement de la puissance hydraulique du Rhône (art. 5), dans Nations Unies, Textes législatifs..., op.cit. (note 102), p. 709 ; la convention entre la France et la Suisse du 27 août 1926 relative au barrage de Kembs (art. 2), ibid.. p. 711 ; le traité du 20 juillet 1927 entre la Belgique et le Portugal relatif au barrage de Kembs (art. 2), ibid., p. 96 ; la convention du 18 juin 1949 entre l’Italie et la Suisse, relative à la concession de forces hydrauliques du Reno di Lei (préambule et art. 5), ibid., p. 847, etc. Pour le système de compensation des avantages énergétiques, voir le traité du 17 janvier 1961 entre le Canada et les Etats-Unis relatif à l’aménagement du neuve Columbia, RGDIP,vol. 65, 1961, p. 899.

127 Ann. IDI, vol. 49/2, 1961. p. 371.

128 Ibid., vol. 48, 1959, p. 175.

129 Op.cit. (note 86), p. 486.

130 ACDI 1988, vol. II/2. p. 33-34.

131 Op.cit. (note 127), p. 193-194.

132 Op.cit. (note 130), p. 37-38).

133 CAFLISCH. op.cit. (note 10). p. 153-154.

134 WOUTERS, P.K., Theory and Practice in the Allocation of the Non-navigational Uses of International Watercourses: Canada and the United States, mémoire de DES. Genève, IUHEI, 1992, p. 39-41.

135 CAFLISCH, L., « Sic utere tuo ut alienum non lardas : Règle prioritaire ou élément pour déterminer le droit d’utilisation équitable et raisonnable d’un tours d’eau international ? », Internationales Recht auf See und Binnengewässern. Festschrift Dr. Waller Müller. Zurich, Schuhhess, 1992, p. 47.

136 Pour les catastrophes naturelles, dangers, risques et autres situations d’urgence, voir McCAFFREY, S.C., Cinquième Rapport, Nations Unies, dot. A/CN.4/421, 5 avril 1989, et doc. A/CN4./421/Add.l, 4 mai 1989.

137 Ibid., p. 8. En ce qui concerne l’apport de la jurisprudence, voir notamment les affaires du Lac Lanoux et de la Fonderie de Trail déjà citées.

138 Nations Unies, Recueil des Traités, vol. 1124, p. 375.

139 Op.cit. (note 103), p. 383.

140 United States, Treaties and Other International Acts, n° 9257. Sur la coopération entre le Canada et les Etats-Unis en ce domaine, voir LA ROSA, A.-M., « Le droit international à la sauvegarde de l’écosystème des Grands Lacs et du fleuve Saint-Laurent », Les Cahiers de droit, vol. 33, 1992, p. 2, 399-456.

141 Nations Unies, Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’environnement, doc. A/CN.4/274.

142 Nations Unies, Rapport de la Conférence des Nations Unies sur l’eau, Mar del Plata, 14-25 mars 1977, doc. E/CONF.70/29.

143 OECD and The Environment, Paris, OCDE, 1974, p. 150. Il faut ajouter à cette activité normative intergouvernementale des travaux d’experts gouvernementaux comme ceux de la Commission Brundtland ou du Groupe d’experts de Goa créé à l’initiative de l’Université des Nations Unies.

144 « La pollution des fleuves et des lacs en droit international », Rapport provisoire et Rapport définitif de SALMON, J.J.A., Ann. IDI, 1979, vol. 58-I, p. 193-330.

145 International Law Association, Sixtieth Report, Montréal, 1982.

146 DEHAUSSY, op.cit. (note 8), p. 681-682.

147 ACDI 1987, vol. II/1, p. 23, et, pour plus de details, BOURNE, C.B., “Procedure in the Development of International Drainage Basins: The Duty to Consult and to Negotiate”, University of Toronto Law Journal, vol. 22, 1972, p. 197.

148 Op.cit. (note 147), p. 29-41.

149 Voir notamment l’arrêt du 20 février 1969 relatif aux affaires du Plateau continental de la mer du Nord (Danemark et Pays-Bas/ République fédérale d’Allemagne), CIJ Recueil 1969, p. 46.

150 Op.cit. (note 103), p. 384.

151 COLLIARD, op.cit. (note 122), p. 426.

152 GALLIOT, F., « Le pouvoir réglementaire des organismes fluviaux internationaux », Annales d’études internationales, vol. 15, 1986, p. 69 et CAFLISCH, L., “The Law of International Waterways in Its Institutional Aspects”, Festschrift fur Dietrich Schindler zum 65. Geburtstag, Bale et Francfort-sur-le-Main, Helbing & Lichtenhahn, 1989, p. 31-32.

153 HAAK, W.E., “Experience in the Netherlands Regarding the Case-Law of the Chamber of Appeal of the Central Commission for Navigation on the Rhine”, Netherlands Yearbook of International Law, vol. 19, 1988, p. 4.

154 ZOGG, Ph., Le système juridictionnel relatif à la navigation sur le Rhin, mémoire de diplôme, Genève, IUHEI, 1991, p. 14-15.

155 CAFLISCH, op.cit. (note 152), p. 31 (traduction de l’auteur).

156 ACDI 1982, p. 107-108. Voir à ce sujet OKIDI, Ch.O., “The State and Management of International Drainage Basins in Africa”, Natural Resources journal, vol. 28, 1988, p. 664-667.

157 SMITH, H.A., The Economic Uses of International Rivers, Londres, King & Son, 1931, p. 150-151 (traduction de l’ONU)

158 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 204-205.

159 Ibid., p. 207-212.

160 Voir MUBIALA, M., « Le système de règlement pacifique des différends dans la Convention de 1982 sur le droit de la mer », Espaces et ressources maritimes, vol. 7, 1993, p. 323-338.

161 Voir CAFLISCH, L., « Vers des mécanismes paneuropéens de règlement pacifique des différends », RGDIP, vol. 97, 1993, p. 24-26.

162 CAFLISCH, op.cit. (note 10), p. 212-214.

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