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Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires

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Djacoba Liva Tehindrazanarivelo

Conclusion générale

Texte intégral

1Au terme de cette étude des aspects juridiques du problème des effets secondaires des sanctions des Nations Unies, il convient de répondre clairement à la question principale qui la sous-tend, à savoir l’impact de ce problème sur le mécanisme de sanctions de l’ONU. En quelques mots, ce problème a d’abord montré les lacunes de la Charte dans la prévision des solutions aux effets des sanctions qu’elle met en place. La prise de conscience de ces lacunes a amené les Nations Unies à se tourner vers des solutions de prévention des effets secondaires des sanctions. Et tout ceci a fait entrer les sanctions des Nations Unies dans une nouvelle ère aussi bien au niveau de leur conception qu’au niveau de la marge d’appréciation des Etats qui vont les appliquer. Ainsi, les Nations Unies sont passées de l’unique souci d’assistance aux victimes des effets secondaires de leurs sanctions à la recherche de voies de prévention de ces effets.

1. Les effets secondaires, les lacunes de la Charte et la vitalité des Nations Unies

2Le problème des effets secondaires des sanctions et les difficultés des Nations Unies à le résoudre ont montré certaines lacunes de la disposition prévue pour faire face à ces effets et le silence de la Charte sur des effets que les fondateurs de l’ONU auraient dû envisager. En effet, la seule disposition de la Charte qui se rapporte aux effets secondaires des sanctions, en l’occurrence l’article 50, ne concerne que les effets sur les Etats qui les appliquent, à l’exclusion de ceux sur l’Etat-cible. De plus, cette disposition est généralement vue par la doctrine comme ne prévoyant pas un droit à l’assistance mais un simple droit de consultation avec le Conseil de sécurité pour trouver des solutions à ces effets. Et on a effectivement vu que l’apport de cette disposition dans la recherche des solutions aux effets secondaires des sanctions demeure pour le moment insuffisant.

3Nous avons toutefois montré que cette disposition a des potentiels inexploités et que la précédente conclusion quant au droit qu’elle prévoit se base essentiellement sur une interprétation textuelle, alors même que le texte est loin d’être clair et dépourvu de toute ambiguïté. Avec des interprétations téléologique et contextuelle de l’article 50, une autre réponse s’impose : il ressort de l’examen des débats à la Conférence de San Francisco, de l’évolution de la rédaction du texte et du rôle que cet article tient à l’intérieur du chapitre vii de la Charte que son but est de venir en aide aux Etats qui subissent des difficultés économiques dues à l’application des sanctions. L’article 50 de la Charte ne prévoit pas seulement un droit de se plaindre.

4En outre, la pratique nous montre que les Etats ayant consulté le Conseil de sécurité au titre de l’article 50 ont toujours bénéficié d’une assistance coordonnée par les Nations Unies. La typologie des assistances effectivement apportées nous donne une idée précise de ce qui a été fait en la matière. Plus significatif encore est le fait qu’il n’y a pas d’obstacle juridique au financement de ces assistances sur la base de contributions obligatoires émargeant au budget de l’ONU. Des études au sein des organes des Nations Unies démontrent la faisabilité de ce type d’assistance. Dès lors, la question est plutôt de savoir comment rendre cette assistance prévisible et certaine. Et c’est là qu’il y a un dernier obstacle, et il est de taille, à savoir convaincre l’ensemble des Etats pour mettre en œuvre ces études et ainsi traduire leurs préoccupations pour les effets secondaires des sanctions par l’assurance d’une véritable assistance aux Etats victimes de ces effets. Ceci est encore loin d’être le cas actuellement.

5Quant au problème des effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible, il faut dire que les Nations Unies peinent encore à trouver un mécanisme satisfaisant qui va plus loin que les solutions ad hoc auxquelles elles ont recours actuellement. Le résultat en est la mise en œuvre d’une responsabilité collective de la population civile et de leurs dirigeants, qui s’éloigne de l’objectif intrinsèque des sanctions et entraîne une exclusion mutuelle entre les objectifs politiques des Nations Unies et leurs objectifs sociaux, économiques et humanitaires. Mais il faut aussi relever que ces solutions ad hoc, à savoir les exemptions et exceptions humanitaires aux sanctions, ont connu une évolution qualitative indéniable, au-delà des critiques que l’on peut formuler sur leur gestion par le Conseil de sécurité lui-même et par ses Comités des sanctions.

6Ainsi, de la prévision dans ses résolutions sanctionnatrices de produits et marchandises auxquels les sanctions ne s’appliquent pas, et d’autres qui peuvent être exportés vers l’Etat-cible si des circonstances humanitaires l’exigent, le Conseil de sécurité est passé à la fin des années 1990 à l’établissement de plusieurs listes de produits à usage strictement humanitaire dont l’expédition se fera sur une simple notification et, plus tard, à une seule liste des produits non soumis aux sanctions. Indéniablement, on assiste ici à une simplification de l’envoi de produits essentiels pour le bien-être quotidien de la population civile de l’Etat-cible et c’est une pratique qui s’aligne sur les exigences des règles des droits de l’homme et du droit international humanitaire. Ce changement permet aussi de corriger les inconsistances dans la désignation des produits faisant partie des deux catégories de dérogations humanitaires aux sanctions. Et il s’agit sans aucun doute d’une évolution et d’une pratique que le Conseil de sécurité peut difficilement ignorer dans la gestion des sanctions à venir.

7Il est enfin à observer que l’enseignement tiré de la gestion de ces dérogations humanitaires reste utile même dans le cadre du nouveau concept affiné des sanctions des Nations Unies, notamment dans l’effort de ciblage des mesures aux seuls dirigeants de l’Etat ou de l’entité visé. Dans ce cadre, le Conseil de sécurité pourrait utilement contempler les produits qu’il avait considérés comme strictement humanitaires et les exclure du régime de sanctions qu’il s’apprête à imposer. Incorporées dans ce nouveau concept de sanctions, les dérogations humanitaires aux sanctions constitueront ainsi une solution viable aux effets secondaires sur la population civile de l’Etat-cible, et joueront le rôle de soupape de sécurité lorsque les mesures, même bien ciblées, atteignent tout de même ladite population.

8Tout ceci participe en fait de la recherche de solutions en amont au problème des effets secondaires des sanctions des Nations Unies et montre par là le dynamisme de celles-ci et leur faculté d’adaptation face aux nouveaux questionnements suscités par la mise en œuvre du système coercitif de la Charte.

2. Des solutions en aval aux solutions en amont

9Les difficultés rencontrées dans la gestion des différents effets secondaires des sanctions ont provoqué de nombreuses recherches de solutions tendant à prévenir ce problème ou, à défaut, réduire son ampleur. Nous avons ainsi retracé l’apparition de plusieurs concepts relatifs à raffinement des sanctions des Nations Unies tels que l’évaluation préalable des effets potentiels des sanctions et l’évaluation périodique de leurs effets réels, le ciblage des sanctions aux dirigeants, la clarification des objectifs des sanctions, la prévision d’une clause de sortie dans les résolutions du Conseil de sécurité, et la prévision de limite temporelle à leur application. Tous ces concepts concourent à leur manière à prévenir les effets secondaires des sanctions des Nations et se complètent mutuellement pour cette fin. Certains ont même des liens avec, sinon leur inspiration dans, des règles de droit international général, tels par exemple le devoir de due diligence, le principe de proportionnalité et la prise en compte des considérations élémentaires d’humanité et autres principes humanitaires dans toute activité de coercition.

10Et le plus intéressant c’est que ces solutions de prévention des effets secondaires ne concernent pas un seul type d’effets, comme le sont l’assistance au titre de l’article 50 de la Charte et la prévision des dérogations humanitaires aux sanctions. Les voies juridiques de prévention que nous avons mises en exergue permettent de résoudre dans sa globalité l’ensemble des effets indésirables des sanctions. On passe ainsi d’une approche sectorielle à une approche intégrée de la problématique des effets secondaires des sanctions des Nations Unies.

11Cette approche est loin d’être une utopie puisque le Conseil de sécurité a commencé à infléchir sa pratique en matière d’imposition des sanctions. Celui-ci s’est efforcé au cours de ces dernières années de n’imposer que des sanctions ciblées aux dirigeants responsables de l’atteinte à la paix et à la sécurité internationales. La pratique récente montre aussi que le Conseil de sécurité semble avoir abandonné l’imposition de sanctions dont la durée d’application n’est pas déterminée. Cette indication de la durée d’application d’une décision obligatoire du Conseil s’est même élargie à des questions où certains Etats attachent beaucoup d’importance, telle par exemple la relation entre les opérations de maintien de la paix et la poursuite des crimes internationaux devant la Cour pénale internationale, prévue initialement pour douze mois dans la résolution 1422 (2002) et prorogée une fois après.

  • 1454 104e Conférence interparlementaire, Les embargos et sanctions économiques sont-ils encore acceptabl (...)

12De même, les Nations Unies ont abandonné la pratique des sanctions globales. L’ampleur des effets secondaires constatés lors des sanctions imposées dans les années 1990 a fait dire aux Etats qu’un mécanisme de sanctions source d’aussi considérables effets secondaires n’est plus acceptable. Cela ressort des déclarations en ce sens des membres du Conseil de sécurité et de nombreux autres Etats (mentionnées au chapitre iv de notre étude), et d’une résolution de l’Union inter-parlementaire, adoptée lors de sa 104e Conférence de Djakarta (Indonésie) en 2000. Cette organisation internationale qui regroupe les parlements nationaux du monde, et dont le nombre de membres dépasse largement celui des Nations Unies, préconise que « les sanctions économiques globales sont à éviter autant que possible parce qu’elles font souffrir trop de personnes innocentes [et] on leur préférera les sanctions ciblées qui touchent directement les dirigeants politiques du pays visé... »1454.

13Cet abandon des sanctions globales, combiné avec les nouveaux concepts que l’on vient de mentionner, participent d’une nouvelle ère des sanctions des Nations Unies qui a comme particularité le recours à des experts pour évaluer et proposer les sanctions les plus justes, au sens courant du terme, c’est-à-dire bien ciblées et bien soupesées, et établies sur une base objective. Aussi, est-il révolu le temps de régime de sanctions où les mesures imposées étaient le minimum que l’on pouvait avoir, comme par exemple celui contre l’Afrique du Sud en 1977. Les régimes de sanctions actuels sont le résultat d’une étude sérieuse et dont le contenu est bien évalué par rapport à l’objectif visé. Et cela a pour conséquence la réduction de la marge d’appréciation non seulement du Conseil de sécurité dans le choix des mesures à imposer mais aussi des Etats dans l'application des mesures décidées par le Conseil. Puisque les sanctions sont maintenant bien réfléchies, bien ciblées et les obligations des Etats bien précisées, ceux-ci vont revenir à leur rôle de simples agents d'exécution des décisions des Nations Unies.

14Enfin, on remarque que le problème des effets secondaires a poussé l’Assemblée générale à exercer pleinement les pouvoirs rattachés à sa qualité de mandant du Conseil de sécurité dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales, notamment le pouvoir d’examen et de discussion des rapports d’activités de cet organe. Ce pendant de la légitimation collective donnée par les Etats membres, dans l’article 24 de la Charte, a été quelque peu négligé jusqu’à ce que le Conseil de sécurité utilise massivement son pouvoir coercitif, mettant à jour les problèmes que l’on sait. Ce réveil de l’Assemblée générale par rapport à son rôle de mandant est également lié au changement des rapports de force dans les relations internationales après la fin de la Guerre froide, lequel a amené un seul Etat à dominer le Conseil de sécurité et, quelquefois, à l’instrumentaliser. Le mouvement tend donc en quelque sorte à contrôler l’activisme du Conseil de sécurité et à mettre un frein à une dérive d’utilisation du système coercitif onusien à des fins personnelles, au mépris parfois des règles pertinentes de la Charte et du droit international général. Pour l’avenir, le mouvement servira à réagir aux actes du Conseil de sécurité qui ne cadrent pas avec les principes relatifs au nouveau concept de sanction largement accepté par l’ensemble des Etats, à savoir des sanctions ciblées, limitées dans le temps et modifiables quant à leur contenu.

3. De la réflexion sur le vrai objectif des sanctions des Nations Unies

15Le développement de ce nouveau concept de sanction correspond à une réflexion des Etats membres sur la nature juridique du système de réaction prévu au chapitre vii de la Charte et, par là, à une précision de l’objectif de ce système face à la connotation punitive qu’il tend à prendre dans la pratique. La majorité des Etats déclare à cet égard que le mécanisme de sanctions de l’ONU ne poursuit aucun but punitif et tend seulement à exercer une coercition à l’encontre de l’Etat ou de l’entité qui, par son comportement, porte atteinte à la paix et à la sécurité internationales. Cette précision a été faite aussi bien individuellement que collectivement dans des actes formels de divers organes des Nations Unies.

  • 1455 Voir sur ces points O. Bring, P. Cramér & G. Lysén, “Sweden”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), National (...)

16Mais à peine s’accorde-t-on sur le caractère non-punitif des sanctions des Nations Unies, et que l’on trouve des moyens pour faire respecter cet objectif strictement coercitif, qu’un autre problème se pointe à l’horizon : il s’agit de ce que nous pouvons appeler « l’effet secondaire des sanctions ciblées », à savoir la dérive pénale des sanctions des Nations Unies imposées ces derniers temps, sans la garantie de due process rattachée normalement à ce type de sanction. C’est notamment le cas des mesures prises par le Conseil de sécurité contre des individus ou des sociétés commerciales dans le cadre de la lutte contre le terrorisme international1455.

17Cela dit, face au décalage constaté dans la pratique entre l’accord des Etats pour raffinement des sanctions et les actes concrets entrepris pour résoudre le problème des effets secondaires, on en vient à se demander s’il ne persiste pas en fin de compte un certain désaccord sur l’objectif à assigner aux sanctions des Nations Unies. L’objectif de cette sanction est-il vraiment – ou uniquement – coercitif comme le suggère l’opinion unanime des Etats, telle que relevée dans cette étude ? Ou au contraire, subsiste-t-il de la part des Etats un relent de volonté punitive dans l’imposition des sanctions des Nations Unies, à supposer que cette volonté ait été réellement absente dans l’esprit des fondateurs de l’ONU ? De la réponse à cette question dépend finalement le succès de l’éradication ou de la réduction des effets secondaires des sanctions des Nations Unies, en sus – faut-il encore le rappeler – des obstacles tirés des considérations politiques, stratégiques et économiques.

18Si les Nations Unies estiment que le but de ces sanctions est avant tout coercitif, plus grande sera leur propension à résoudre le problème des effets secondaires des sanctions. Si elles considèrent à l’inverse qu’un but punitif est également rattaché à cet objectif coercitif, il ne faudrait pas alors s’étonner de voir les Nations Unies peu enthousiastes à réduire au minimum lesdits effets secondaires.

4. De la vigilance face à une contradiction de facto entre les différents objectifs des Nations Unies

19Avec le recul, la difficulté des Nations Unies à résoudre de manière satisfaisante la problématique des effets secondaires des sanctions vient en fin de compte de leur incapacité, dans la pratique, à harmoniser les différents objectifs de l’ONU, à savoir, d’une part, la préservation de la paix et, d’autre part, l’établissement d’un monde plus juste, sur le plan humain, social et économique. L’acuité du problème des effets secondaires devrait, par conséquent, amener l’ONU à s’interroger sur sa propre stratégie de paix et à se tourner notamment vers celle posée lors de sa création, qui met l’accent sur l’interdépendance des différents objectifs assignés par les peuples des Nations Unies. Dans l’esprit des fondateurs de l’Organisation, l’ensemble de buts et principes des Nations Unies devait constituer le fondement d’une paix durable entre les nations, même si dans l’immédiat après-guerre il fallait d’abord mettre en avant le maintien et le rétablissement de la paix au-delà de toute autre préoccupation.

  • 1456 Voir La Charte des Nations Unies, préambule et article 1er.

20Il serait donc temps pour les Nations Unies d’accorder un regard plus appuyé aux autres objectifs qu’elles se sont fixées en 1945, et ce dans une optique de non-contradiction interne entre ces différents objectifs. Car, les peuples des Nations Unies, résolus à créer les conditions nécessaires au maintien de la justice et du respect des obligations internationales, à favoriser le progrès social et instaurer de meilleures conditions de vie dans une liberté plus grande, avaient décidé en signant la Charte d’associer leurs efforts pour réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous. Et ces peuples ont créé l’ONU pour être un centre où s’harmonisent leurs efforts vers ces fins communes1456.

21Au moment où les Nations Unies dépensent beaucoup de ressources et de temps pour la sécurité, il est nécessaire de rappeler ces autres objectifs qui, si on leur accorde la place et l’attention qu’ils méritent, permettraient d’avoir une paix plus solide entre et dans les nations que la paix imposée par les sanctions, avec le lot de problèmes que ces dernières véhiculent. Sans justice sociale et économique pour tous les peuples, il ne peut y avoir de paix durable entre ceux-ci. Le problème des effets secondaires inhérents aux sanctions, et surtout la difficulté – voire l’impossibilité – d’en satisfaire toutes les victimes, montre que les sanctions couvent en elles-mêmes des sources potentielles de tensions futures, avec notamment les privations et frustrations qui en sont issues ainsi que leurs effets à long terme sur le développement du pays visé et des pays voisins.

22Loin de nous l’idée de renier le recours aux sanctions des Nations Unies pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales et réagir aux violations des obligations internationales d’importance fondamentale pour l’ensemble des Etats. Ces sanctions, notamment celles de type non militaire, doivent rester l’instrument de coercition à privilégier dans une société internationale qui a banni l’usage de la force dans les relations entre ses membres. Elles sont préférables aux mesures unilatérales qui privilégient les puissants, et aux actions militaires – même collectives – qui ne peuvent éviter d’infliger d’indicibles souffrances à la population civile souvent innocente. Seulement, en marge de raffinement de cet instrument, il ne faudrait pas oublier que le maintien de la paix n’est pas un objectif isolé, qu’il faut au contraire œuvrer ensemble pour créer les conditions nécessaires à cette paix, où l’Organisation des Nations Unies serait effectivement ce centre où s’harmonisent les efforts des Nations en ce sens.

Notes

1454 104e Conférence interparlementaire, Les embargos et sanctions économiques sont-ils encore acceptables d’un point de vue éthique, sont-ils encore efficaces, et permettent-ils d’atteindre leur objectif dans un monde de plus en plus globalisé ?, Résolution du 20 octobre 2000, point 3-b du préambule (adoptée avec 834 voix contre 245 et 159 abstentions).

1455 Voir sur ces points O. Bring, P. Cramér & G. Lysén, “Sweden”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), National Implementation, pp. 508 et s.

1456 Voir La Charte des Nations Unies, préambule et article 1er.

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