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Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires

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Djacoba Liva Tehindrazanarivelo

Deuxième partie. La recherche de voies juridiques de prévention des effets secondaires des sanctions

Chapitre VI. Les moyens à disposition des États pour faire appliquer les solutions de prévention des effets secondaires

Texte intégral

1Il y a donc des règles juridiques dont le respect par le Conseil de sécurité permet de prévenir, ou du moins de réduire, les effets secondaires des sanctions des Nations Unies. On compte bien entendu sur les États membres du Conseil pour faire en sorte que celui-ci suive de lui-même ces règles. Mais qu’advient-il lorsque ce dernier les ignore, pour des considérations d’opportunités politique et stratégique, acceptées par la majorité des membres du Conseil, ou pour cause d’usage du veto par l’un des membres permanents, ou encore pour toutes autres raisons ? Le système des Nations Unies en général, et les Etats en particulier, disposent-ils de moyens pour faire en sorte que le Conseil de sécurité suive ces règles de prévention des effets secondaires des sanctions ?

  • 1159 Voir sur cette question de la responsabilité des organisations internationales les ouvrages déjà ci (...)

2Si l’on se base sur le droit international général, il est difficile de faire appel à ce propos aux règles de la responsabilité internationale, qui amèneraient les Etats à prendre des contre-mesures contre l’Organisation des Nations Unies pour que celle-ci mette un terme à la violation de ces règles. La difficulté tient notamment à la rareté des mesures qu’on pourrait prendre dans ce cas de figure, et à l’identification de la cible de ces mesures en ce que l’Organisation n’agit qu’à travers les Etats et n’a pas en quelque sorte de consistance physique1159.

3Concernant le système onusien, la Charte des Nations Unies ne prévoit pas non plus un système de contrôle judiciaire des actes des organes politiques comme l’aurait envisagé une Constitution nationale à propos des actes du pouvoir exécutif. Ce système aurait établi une procédure de contrôle de conformité des actes des organes de l’Organisation par rapport à sa Charte constitutive, par laquelle les Etats ou les autres organes demanderaient à l’organe judiciaire compétent de déclarer la nullité d’une décision d’un organe déterminé. Ce silence de la Charte ne veut toutefois pas dire que de tel contrôle ne peut pas exister dans le système onusien, comme le montrent les débats de ces dernières années relatifs à la possibilité de contrôle des actes du Conseil de sécurité par la Cour internationale de Justice.

  • 1160 CIJ, Affaire relative à des questions d’interprétation et d’application de la Convention de Montréa (...)
  • 1161 Voir, entre autres, dans l’ordre chronologique : V. Gowlland-Debbas, “The Relationship Between the (...)
  • 1162 A ce stade, il suffit de mentionner que, des récents débats sur la question, la majorité des auteur (...)

4Dans le cadre de ce chapitre, nous n’allons pas nous pencher sur cette question en tant que telle car, depuis l’affaire de Lockerbie1160, elle a été déjà largement étudiée1161. Nous allons envisager la question d’appréciation des actes du Conseil de sécurité sous un autre angle que celui du contrôle judiciaire1162. Car il ne s’agit pas de faire appel à l’équivalent d’un recours en annulation ou d’un recours pour excès de pouvoir, prévus dans certains systèmes juridiques internes ou dans certaines organisations internationales régionales. Il s’agit plus d’une question de contre-pouvoir des Etats à une décision du Conseil de sécurité qui ne respecterait pas les règles pertinentes permettant de réduire les effets secondaires des sanctions. Le but est d’amener le Conseil à retirer de lui-même ou à modifier les mesures illicites qui produisent des effets secondaires.

5L’un des moyens d’exercice de ce contre-pouvoir est la recherche d’une constatation par la Cour internationale de Justice de l’illicéité de cette décision (Section I). D’autres voies sont encore disponibles, notamment l’utilisation des pouvoirs généraux de l’Assemblée générale (Section II) et, comme solution de dernier recours, la non-adhésion des Etats au régime de sanctions mis en place par le Conseil de sécurité (Section III).

Section I. La recherche devant la Cour internationale de justice d’une constatation d’illicéité d’une décision contraire aux règles de prévention

6Si le Conseil de sécurité ne respecte pas les règles de prévention des effets secondaires énoncées précédemment, les Etats peuvent y réagir en faisant constater ce non-respect par la Cour internationale de Justice. En l’absence de mécanisme bien élaboré de contrôle judiciaire, la question est de savoir, en premier lieu, comment arriver à utiliser l’autorité de la Cour à cette fin et, en deuxième lieu, quel est le résultat concret qu’on peut en attendre. Les Etats ont à cet égard deux voies possibles : par voie contentieuse, à l’occasion d’un différend interétatique qui soulève une question de légalité des actes du Conseil (§1); ou par voie consultative, à travers les actions des Etats au sein des organes et institutions habilités à demander un avis consultatif (§2). Il faut préciser d’emblée que la possibilité d’obtenir une telle constatation par voie contentieuse est limitée par le caractère particulier de la justice internationale.

§1. L’improbable obtention d’une constatation d’illicéité par voie contentieuse

  • 1163 Les moyens d’expression de ce consentement sont multiples. Sans nous attarder sur cette question tr (...)
  • 1164 Art. 34, par. l : « Seuls les Etats ont qualité pour se présenter devant la Cour ».

7L’obtention par voie contentieuse d’une décision d’illicéité des actes du Conseil de sécurité est limitée, en premier lieu, par le fait que la Cour n’est ouverte qu’aux Etats, et aux seuls Etats qui ont accepté sa juridiction1163. Ainsi, la règle posée à l’article 34 du Statut de la Cour1164 réduit fortement les entités habilitées à prendre l’initiative de l’action de constatation, puisque sont ainsi exclus de cette faculté les individus, les organisations non gouvernementales (ONG) et même les organisations internationales. Or, on a vu que ce sont les individus qui demeurent les vrais victimes des effets secondaires des sanctions des Nations Unies et qui seraient, par conséquent, les plus intéressés à faire constater l’illicéité des décisions qui sont à l’origine de ces effets, avec le but ultime d’amener le Conseil à modifier ou à retirer ces décisions. Il en va de même des ONG et des organisations internationales qui rencontrent ces problèmes d’effets secondaires des sanctions dans leurs activités quotidiennes. Elles essaient déjà d’y apporter des solutions en aval, et si elles en avaient l’opportunité, elles ne se priveraient pas de soutenir une solution qui intervient à la racine du mal, telle que la saisine de la CIJ pour faire apprécier la licéité d’une mesure de sanction.

  • 1165 La Cour permanente de Justice internationale a défini un différend comme « un désaccord sur un poin (...)
  • 1166 CIJ, Affaire du Cameroun septentrional, arrêt du 2 déc. 1963, Recueil 1963, pp. 33-34.

8En deuxième lieu, la Cour ne peut trancher un désaccord né de l’application des sanctions que lorsque ce désaccord porte sur un point de droit ou susceptible d’être réglé sur la base du droit, autrement dit lorsqu’il y a un différend1165. Il a été ainsi dit que « [l]a fonction de la Cour est de dire le droit, mais elle ne peut rendre des arrêts qu’à l’occasion de cas concrets dans lesquels il existe, au moment du jugement, un litige réel impliquant un conflit d’intérêts juridiques entre les parties »1166. C’est dire que l’obtention d’un jugement déclarant l’illicéité d’une décision du Conseil de sécurité est liée au hasard d’un différend entre Etats et ayant un rapport avec l’application d’une mesure coercitive. De tels différends sont rares, compte tenu du fait que les Etats appliquant les sanctions des Nations Unies n’ont qu’un rôle d’agents des Nations Unies du fait de l’impulsion collective desdites sanctions. Le non-respect des obligations internationales régissant la mise en œuvre de ces sanctions ne leur est pas toujours imputable, sauf lorsque les règles non respectées relèvent du jus cogens. On ne créerait pas non plus un différend juste pour pouvoir poser des questions de licéité d’une décision de sanction du Conseil de sécurité.

  • 1167 Voir D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, pp. 332-333.

9Deux possibilités ont été tout de même avancées1167. La première vient de l’hypothèse où l’Iraq et le Koweït auront à soumettre à la Cour un différend relatif à la délimitation de leur frontière.

  • 1168 Ibid., p. 332.

The Court would then have to look at the actions of the Security Council in setting up the Boundary Commission that has now demarcated the boundary. The Court would have to consider whether the resuit of that Commission’s work was a boundary line legally binding on both States. In order for the Court to decide this question, it would have to examine whether the Council had the power to set up such an organ with binding effect1168.

  • 1169 Nous parlons ici des effets humanitaires des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible ain (...)

10Pertinente en soi, cette possibilité ne se rapporte pas tout à fait à un différend découlant des effets secondaires des sanctions, tels que nous les entendons dans le cadre de ce travail1169.

11La deuxième possibilité se rapproche davantage du problème des effets secondaires des sanctions, notamment ceux sur la population civile de l’Etat-cible. Il s’agit du cas où cet Etat intente une action devant la Cour contre un autre Etat appliquant les sanctions,

  • 1170 D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, p. 333.

claiming that the latter is acting in breach of a bilateral or multilatéral treaty between the parties. The applicant State might then argue that the Council resolution is outside its powers and not in accordance with the purposes and principles of the Charter, and is therefore not a valid obligation under the Charter, making Article 103 inapplicable1170.

12Il s’agit d’une hypothèse où l’on peut effectivement soumettre à l’appréciation de la Cour une décision du Conseil de sécurité produisant des effets secondaires.

  • 1171 « ... une résolution émanant d’un organe des Nations Unies régulièrement constitué, prise conformém (...)
  • 1172 D’ailleurs, si différend il devrait y avoir dans l’hypothèse envisagée ici, il s’agirait d’un diffé (...)

13Le problème est qu’il n’est pas sûr que l’on arrivera à en obtenir un jugement de la Cour constatant l’illicéité de cette décision. Car du point de vue des Etats appliquant cette mesure, la décision du Conseil de sécurité y afférent est en principe une circonstance excluant l’illicéité de leurs actes. La jurisprudence de la Cour montre que les décisions des organes de l’ONU valablement adoptées et prises pour atteindre les buts déclarés de l’Organisation bénéficient d’une présomption de validité1171. Du fait de cette présomption de validité de toute résolution imposant des sanctions, les Etats doivent respecter leurs obligations, prévues dans la Charte, d’appliquer et de faire appliquer les décisions du Conseil de sécurité, quel que soit leur avis sur la licéité desdites décisions et quelles que soient les autres obligations conventionnelles qui seraient touchées par cette application. Dans l’exemple ci-dessus, l’Etat appliquant les sanctions ne fait donc que remplir son obligation onusienne, laquelle prime sur ses autres obligations conventionnelles. Une exception possible à cette obligation serait le cas d’une décision manifestement illicite ou ultra vires, quoique les dispositions pertinentes de la Charte ne prévoient aucunement une telle exception1172.

  • 1173 TPIY Chambre d’Appel, Arrêt relatif à l’appel de la défense concernant l’exception préjudicielle d’ (...)

14Il est toutefois à remarquer qu’une juridiction internationale a par le passé examiné une résolution du Conseil de sécurité prise pour le maintien de la paix, écartant ainsi en quelque sorte cette présomption de validité d’une résolution valablement adoptée. Il s’agit de la Chambre d’appel du Tribunal pénal pour l’ex-Yougoslavie qui a été saisie d’une exception préjudicielle d’incompétence et qui, malgré des opinions contraires dont celle du Procureur, s’est déclarée compétente pour apprécier la légalité de la décision du Conseil de sécurité créant le Tribunal pénal1173.

  • 1174 CIJ, Personnel diplomatique et consulaire, arrêt du 24 mai 1980, Recueil 1980, pp. 22 et 23, par. 4 (...)
  • 1175 CIJ, Recueil 1980, p. 22, par. 40.

15Cela étant, il reste à noter que, conformément à une jurisprudence constante, la compétence de la Cour n’est pas limitée par le fait que le Conseil de sécurité est déjà saisi de la même question1174. Les raisons avancées sont que « c’est à la Cour, organe judiciaire principal des Nations Unies, qu’il appartient de résoudre toute question juridique pouvant opposer des parties à un différend ; et la résolution de ces questions juridiques par la Cour peut jouer un rôle important et parfois déterminant dans le règlement pacifique du différend »1175. Dès lors, une fois passés les obstacles mentionnés précédemment, l’examen par la Cour d’une décision coercitive contestée ne sera pas freiné par le fait que celle-ci se rapporte à une question dont le Conseil de sécurité est saisi et pour laquelle il a déjà entrepris des actions. Nous verrons plus tard que la situation n’est pas, juridiquement, la même en ce qui concerne les relations entre le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale dans leurs agissements en faveur de la paix et de la sécurité internationales.

16En conclusion, spéculer sur un différend mettant en cause une mesure coercitive du Conseil de sécurité, lequel surviendrait entre deux Etats ayant accepté la compétence de la Cour, n’est pas le moyen idéal pour faire constater par cette Cour l’illicéité d’une décision du Conseil de sécurité qui produit des effets secondaires et violant ainsi des règles internationales auxquelles le Conseil est soumis.

  • 1176 Pour une position plus nuancée, voir A Pellet, « Peut-on et doit-on contrôler », p. 226.
  • 1177 Art. 59 : « La décision de la Cour n’est obligatoire que pour les parties en litige et dans le cas (...)

17Toutefois, dans l’hypothèse où l’on arriverait tout de même à avoir une telle constatation, la portée de celle-ci serait considérable1176, et ce, malgré le principe de l’autorité relative du jugement de la Cour, énoncé à l’article 59 de son Statut1177. En effet, un arrêt qualifiant une décision coercitive du Conseil de sécurité comme étant non conforme au droit des Nations Unies ou au droit international général peut difficilement être ignoré par le Conseil de sécurité, du fait de l’autorité de la Cour et du fait de la réaction des Etats face à cet arrêt. Face à une telle constatation de la Cour, les Etats non parties au différend qui auraient déjà contesté ladite décision ne se priveraient pas de mettre en avant la constatation, et pourraient s’y appuyer pour demander au Conseil de sécurité de modifier ou de retirer la décision incriminée.

18A partir de là d’ailleurs, les conséquences pratiques d’une constatation d’illicéité d’une décision du Conseil résultant d’une procédure contentieuse sont les mêmes que celles issues d’une procédure consultative.

§2. Les possibilités d’une constatation d’illicéité par voie consultative

  • 1178 M. Bedjaoui, « Un contrôle de légalité des actes », p. 281.

19Le recours à la compétence consultative de la Cour offre plus de possibilités d’obtenir un avis juridique sur un aspect d’un régime de sanctions, source d’effets secondaires et allant au-delà des limites posées par la Charte et par le droit international général. N’étant pas limité à l’existence d’un différend, l’exercice de cette compétence peut englober toute situation qui soulève une question juridique. Comme il a été précisé, la Cour peut « donner un avis non seulement sur l’interprétation de la Charte, mais sur toutes les questions qui pourraient toucher à l’appréciation de la validité des actes des organes politiques »1178. L’obtention d’un tel avis n’est toutefois pas aisée car elle obéit à diverses conditions procédurales et substantielles. Une fois obtenue, sa portée juridique serait en revanche importante pour la question qui nous occupe.

A. Les conditions d’obtention d’un avis consultatif constatant l’illicéité d’une décision de sanction

20Il s’agit ici de voir les conditions pour obtenir de la Cour un tel avis. D’une manière générale, il faut d’abord obtenir une décision de demande d’avis consultatif par un organe habilité. Une fois cette décision acquise, la demande doit porter sur une question juridique suscitée par les effets secondaires et rattachée à l’activité de l’organe concerné. Enfin, il faut encore, après avoir établi sa compétence, que la Cour ne trouve pas de raisons décisives de refuser de donner l’avis demandé.

1. L’obtention de la décision de demande d’un avis consultatif

21Dans la pratique, une demande d’avis consultatif tire son origine lointaine de l’initiative d’un Etat ou d’une ONG.

a) L’initiative de la demande d’avis consultatif

22Pour ce qui est des initiatives étatiques, et dans le cadre de l’Assemblée générale, les Etats – individuellement ou en groupe – peuvent présenter la proposition de demande soit directement à l’Assemblée soit à ses organes subsidiaires. Sur ce dernier point et concernant la question relative aux effets secondaires des sanctions, cette proposition peut, par exemple, être soumise à la sixième Commission ou au Comité spécial de la Charte.

  • 1179 Dans l’ordre chronologique de leur présentation, il s’agit de la question de l’habilitation du Secr (...)

23Comme on l’a dit plus haut, le Comité spécial de la Charte s’est beaucoup penché sur le problème des effets secondaires des sanctions des Nations Unies et a fait plusieurs recommandations relatives aux solutions à apporter à ce problème. On peut même dire qu’il fait office d’anti-chambre de réflexions des organes principaux de l’ONU sur la question des effets secondaires des sanctions, entre autres fonctions. En tant que tel, on aurait pu s’attendre à ce que le Comité inclut parmi les solutions au problème d’effets secondaires des sanctions une demande d’avis consultatif sur les questions juridiques suscitées par ces effets. Etrangement, une telle idée n’a pas été proposée au sein du Comité jusqu’ici. On peut certes y retrouver des propositions de demandes d’avis consultatifs à la Cour internationale de Justice, mais la seule qui a un lien direct avec les effets secondaires des sanctions n’a pas été endossée par l’Assemblée générale, celle-ci préférant la voie des recommandations à travers sa résolution 51/242 de 19971179.

  • 1180 M. Mohr, « Avis consultatif de la CIJ sur la licéité de l'emploi d'armes nucléaires. Quelques réfle (...)

24En ce qui concerne les avis consultatifs inspirés par des ONG, on peut citer comme exemple les deux avis sur les armes nucléaires de 1996. En commentant celui sur la Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, Manfred Mohr qualifie l’obtention de cet avis comme une « histoire d’un succès des ONG »1180. Il dit que la demande d’avis soumise par l’Assemblée générale est l’aboutissement d’une campagne internationale, intitulée “World Court Project”, lancée en mai 1992 à Genève par des ONG, dont il présente ainsi les acteurs :

  • 1181 Ibid., p. 100.

Les protagonistes en étaient à l’origine, le très respectable Bureau international de la paix à Genève, l’Association internationale des médecins pour la prévention de la guerre nucléaire, qui est bien connue, et l’International Association for Lawyers Against Nuclear Arms (IALANA), constituée en 1980. Une dizaine d’autres ONG (internationales), dont Greenpeace International, sont encore venues s’y ajouter plus tard. Ainsi, ce qui au départ ressemblait aux positions sans grand avenir de quelques « pacifistes » irréductibles est devenu en peu de temps un mouvement mondial, englobant de nombreux acteurs non gouvernementaux et gouvernementaux1181.

  • 1182 S. Oda, opinion individuelle sur l’avis relatif à la Licéité de l’utilisation des armes nucléaires (...)
  • 1183 Opinion dissidente, CIJ, Recueil 1996 (I), p. 336.

25En critiquant les actions de ces ONG dans ses opinions relatives à ces deux avis consultatifs, le juge Oda fait encore mieux ressortir, indirectement, le rôle prépondérant des ONG dans la présentation des demandes d’avis consultatif1182. Il dit notamment que c’est à la suite de l’échec des tentatives de conclusion d’une convention sur l’interdiction de l’utilisation ou de la menace d’utilisation des armes nucléaires que des ONG avaient lancé le projet de faire constater par la CIJ l’illicéité de l’utilisation des armes nucléaires sur la base du droit international général. Pour ce faire, ces ONG ont fait pression avec succès sur les Etats membres « non alignés » à l’Assemblée générale des Nations Unies et à l’Assemblée mondiale de la santé de l’OMS1183.

  • 1184 Pour ces critiques, voir nos développements infra, section III, §1.

26Ainsi, une demande d’avis consultatif peut être inspirée par un Etat, un groupe d’Etats ou des ONG. Ces dernières peuvent jouer le rôle de catalyseurs d’un processus de demande d’avis consultatif dans le cadre des effets secondaires des sanctions, si l’on se réfère à leurs actions en faveur des victimes indirectes de celles-ci et les critiques, généralement justifiées, qu’elles adressent à l’égard des sanctions onusiennes1184.

27Une fois arrivée devant l’organe compétent, la proposition doit encore obtenir la majorité nécessaire pour son adoption et sa présentation comme une demande d’avis consultatif de cet organe. Cette majorité dépend de chaque organe et de leurs règles de procédure respectives. S’agissant particulièrement de l’Assemblée générale, la règle n’est pas claire et la pratique loin d’être uniforme. Dans un cas, une demande d’avis peut être considérée par l’Assemblée générale comme une question non importante, donc soumise à la majorité simple. Dans d’autre cas, la proposition de demande sera considérée comme une question importante et adoptée à la majorité qualifiée de deux tiers. Il n’y a donc pas de règle établie en la matière et tout dépend de la nature de la question à poser.

  • 1185 Voir A/52/33, par. 15 et s.
  • 1186 L’examen des recommandations faites par l’Assemblée générale sur les effets secondaires des sanctio (...)

28On voit ainsi qu’il n’est pas facile pour un Etat ou un groupe d’Etats d’obtenir une décision d’un organe de l’ONU portant demande d’avis consultatif. Il n’est cependant pas impossible que face à de graves problèmes sociaux, économiques et humanitaires posés par une décision de sanction du Conseil de sécurité, un consensus pourrait se dégager à propos d’une initiative d’un groupe d’Etats ou d’ONG. Une demande portant sur la compatibilité de ces problèmes avec les dispositions de la Charte relatives aux droits de l’homme aurait pu être posée à la Cour, notamment si l’on garde à l’esprit que le problème des effets humanitaires des sanctions se trouve au centre des préoccupations de nombreux Etats, organes et institutions du système des Nations Unies. Sur ce point cependant, l’Assemblée générale semble avoir privilégié la voie de la recommandation en n’endossant pas la proposition faite en ce sens au sein du Comité spécial de la Charte1185. Ce choix ressort également de sa résolution 51/242 de 1997 où l’idée d’une consultation de la Cour sur le problème de compatibilité interne entre les sanctions et certains principes des Nations Unies n’a pas été abordée1186.

b) Les organes compétents pour demander un avis consultatif sur les questions juridiques relatives aux effets secondaires des sanctions
  • 1187 Art. 65 : « La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de t (...)
  • 1188 Art. 96 : « 1. L’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité peut demander à la Cour international (...)
  • 1189 CIJ, Certaines dépenses des Nations Unies, avis du 20 juillet 1962, Recueil 1962, p. 155.

29A l’opposé de la procédure contentieuse de la Cour, limitée aux Etats, la procédure consultative n’est ouverte, aux termes de l’article 65 de son Statut, qu’aux organisations internationales1187. L’article 96 de la Charte indique les titulaires de cette compétence de demander un avis consultatif, à savoir l’Assemblée générale, le Conseil de sécurité et d’autres organes et institutions spécialisées autorisées par l’Assemblée générale1188. Le même article précise encore que la demande d’avis consultatif doit porter sur une question juridique, une condition réaffirmée par la Cour dans son avis de 19621189 et les avis ultérieurs. Enfin, le champ sur lequel porte cette question n’est pas le même pour les organes des Nations Unies et pour les institutions spécialisées.

30Sur la base de ces diverses dispositions, nous allons donc voir les organes compétents pour demander un avis à la Cour sur les questions juridiques soulevées par les effets secondaires des sanctions. Par « organes compétents », nous entendons ici non seulement les organes statutairement habilités à présenter une demande d’avis consultatif mais encore ceux qui peuvent effectivement demander un avis consultatif sur les questions particulières qui nous intéressent. Parmi les organes des Nations Unies, il s’agit de l’Assemblée générale, du Conseil de sécurité et du Conseil économique et social. Parmi les institutions spécialisées, nous avons la FAO, l’OMS et l’UNESCO.

i) Parmi les organes des Nations Unies
  • 1190 Par exemple le juge Higgins s’est demandée si cette faculté va jusqu’à pouvoir poser des questions (...)

31L’Assemblée générale peut demander des éclaircissements à la Cour sur toute question juridique intéressant les Nations Unies du fait de sa compétence générale à l’égard des questions ou affaires relatives à la Charte, même si on peut s’interroger sur l’étendue exacte de cette compétence générale1190. La CIJ a confirmé cette compétence générale de l’Assemblée dans son avis consultatif sur la Licéité, de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires (par. 11 et 12), en précisant notamment ce qui suit :

  • 1191 CIJ, Recueil 1996 (I), p. 233, par. 12 in fine.

L’article 96, par. 1, de la Charte ne saurait... être interprété comme limitant la faculté qu’a l’Assemblée générale de demander un avis aux seules circonstances dans lesquelles elle peut prendre des décisions à caractère exécutoire. Que les activités de l’Assemblée dans les matières susmentionnées ne la conduisent à formuler que des recommandations sont dès lors indifférentes aux fins d’apprécier si elle avait compétence pour poser à la Cour la question dont elle est saisie1191.

32L’Assemblée se trouve exactement dans ce cas pour ce qui est de ses décisions dans le domaine du maintien de la paix internationale, qui nous intéresse ici. Du fait de sa compétence générale, elle est la plate-forme idéale pour faire constater par voie consultative l’illicéité d’une décision du Conseil de sécurité. Les seuls obstacles à cet égard sont la volonté et le consensus politiques des Etats. Si ces deux éléments sont réunis, l’Assemblée pourra faire appel à la Cour pour se prononcer sur la licéité d’une décision du Conseil qu’elle estime ne pas respecter les règles juridiques mentionnées aux précédents chapitres.

  • 1192 Cette limitation n’est pas toutefois partagée par tous les auteurs. Pour D. Akande, par exemple, “t (...)

33Quant au Conseil de sécurité, la possibilité de demander un avis consultatif est limitée aux questions juridiques ayant un rapport avec le maintien de la paix et de la sécurité internationales1192. D’un point de vue pratique toutefois, il est peu probable que le Conseil de sécurité demande à la Cour un avis consultatif sur la validité de ses propres décisions après qu’il les a prises. A la limite, le Conseil pourrait faire cette demande avant de prendre sa décision, dans le cas où il douterait de la licéité d’une proposition de décision dont il est saisi. Mais cela nous semble encore improbable et est d’ailleurs peu compatible avec l’exigence de rapidité qui préside à son action coercitive.

34Enfin, le Conseil économique et social (ECOSOC) pourrait poser à la Cour une question sur la compatibilité des mesures économiques coercitives des Nations Unies avec les règles relatives aux droits de l’homme. En tant qu’organe autorisé, l’ECOSOC est soumis à la limitation du par. 2 de l’article 96 qui est celle de poser des questions rentrant dans le cadre de leurs activités. Cette condition est ici remplie. D’une part, la question de compatibilité mentionnée rentre dans le cadre de l’activité de l’ECOSOC d’assurer et d’encourager le respect effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous. D’autre part, il est clair que l’imposition de mesures coercitives économiques pourrait empêcher cet organe de remplir sa mission en ce domaine.

ii) Parmi les institutions spécialisées
  • 1193 CIJ, Recueil 1996 (I).

35Comme l’ECOSOC, les institutions spécialisées autorisées par l’Assemblée générale à demander un avis consultatif ne peuvent poser que des questions juridiques se rapportant à leurs activités, ce qui fait que seules quelques-unes des seize institutions spécialisées actuellement autorisées pourraient demander un avis consultatif sur des questions relatives aux effets secondaires des sanctions. A voir la nature de ces effets secondaires, il nous semble que ces organisations soient limitées à la FAO, l’UNESCO et l’OMS. Etant donné que la capacité de l’OMS à poser à la Cour une question sur les conséquences sanitaires d’une activité a été déjà abordée par la Cour dans l’avis consultatif sur la Licéité de l’utilisation de l’arme nucléaire1193, nous allons nous concentrer sur les demandes à présenter par la FAO et l’UNESCO.

36• La FAO

  • 1194 Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale, 13 nov. 1996, par. 2, in wvw.fao.org/wfs.
  • 1195 Ibid., par. 1
  • 1196 Ibid., par. 7. Ce paragraphe affirme aussi « la nécessité de s’abstenir de mesures unilatérales qui (...)

37La FAO peut mettre en avant son principal objectif, réitéré récemment lors du Sommet mondial de l’alimentation qui s’est tenu à Rome du 13 au 17 novembre 1996, pour demander à la Cour les implications de certaines mesures économiques sur la jouissance des droits essentiels que l’Organisation entend assurer. A l’issue de ce Sommet en effet, les Etats « ont proclamé leur volonté politique et leur engagement commun et national de parvenir à la sécurité alimentaire pour tous et de déployer un effort constant afin d’éradiquer la faim dans tous les pays et, dans l’immédiat, de réduire de moitié le nombre des personnes sous-alimentées avant 2015 »1194. Ils y réaffirment ensuite « le droit de chaque être humain d’avoir accès à une nourriture saine et nutritive conformément au droit à une nourriture adéquate et au droit fondamental de chacun d’être à l’abri de la faim »1195. Les Etats membres de la FAO précisent encore que « la nourriture ne doit pas être utilisée comme instrument de pression politique et économique »1196.

  • 1197 Ibid., par. 6.
  • 1198 Intervention de J. F. Reyes Lapez, Vice-Président de la République du Guatemala, à l’occasion de la (...)

38Des liens plus explicites entre la jouissance de ces droits et la paix ont été aussi affirmés. On a ainsi dit que « [l]a sécurité alimentaire est une tâche complexe, qui incombe d’abord à chacun [des] gouvernements. Ceux-ci doivent créer un environnement propice et adopter des politiques assurant la paix, ainsi que la stabilité sociale, politique et économique, l’équité et l’égalité entre les sexes... La persistance de la faim à une telle échelle, constitue une menace à la fois pour les sociétés nationales et, par l’intermédiaire de divers mécanismes, pour la stabilité de la communauté internationale elle-même »1197. Enfin, il a été dit plus tard que « la paix n’est pas le silence des armes, c’est apaiser la faim, lutter contre l’injustice et bannir la pauvreté »1198.

39Au vu de ce qui précède, la FAO pourrait, par exemple, poser à la Cour internationale de Justice la question de savoir si, et dans quelle mesure, l’imposition de mesures tendant à l’interdiction d’exportation vers un pays est compatible avec le droit à une nourriture adéquate et le droit fondamental de chacun d’être à l’abri de la faim. Dans le cas où la Cour conclut à une incompatibilité, elle peut encore demander quelles en seraient les conséquences juridiques pour les Etats, agissant à titre personnel ou à l’intérieur d’un organe de l’organisation. Des réponses à ces questions permettraient à la FAO de mieux remplir sa mission, rappelée ci-dessus, et d’éclairer ses organes quant à leurs droits et obligations face à des sanctions économiques qui ont effectivement des incidences sur la réalisation des activités de cette Organisation.

40• L’UNESCO

41On peut faire la même analyse pour l’UNESCO dont l’objectif principal est de « contribuer au maintien de la paix et de la sécurité dans le monde en resserrant, par l’éducation, la science, la culture et la communication, la collaboration entre nations, afin d’assurer le respect universel de la justice, de la loi, des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion, que la Charte des Nations Unies reconnaît à tous les peuples »1199. Et il est précisé que « pour s’acquitter de cette mission, l’UNESCO remplit cinq grandes fonctions [dont] : l’avancement, le partage et le transfert des connaissances en s’appuyant d’abord sur la recherche, l’enseignement et la formation ; l’action normative : élaborer, réviser, appliquer des “lois internationales” [et] l’expertise apportée aux Etats membres pour leurs politiques et projets de développement (la “coopération technique”) »1200.

  • 1201 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, CIJ, Recueil 1996 (I), p. 233, par. 12.

42Toutes ces activités peuvent être perturbées par les sanctions économiques des Nations Unies. Poser à la Cour des questions juridiques soulevées par la non-jouissance des droits sus-mentionnés du fait des sanctions permettrait de clarifier les droits qui peuvent être écartés par le Conseil de sécurité dans l’exercice de son pouvoir de sanction et ceux qui doivent absolument être respectés. Ceci peut à son tour amener à mieux prévoir aussi bien les effets secondaires probables d’une mesure coercitive déterminée que des actions à faire pour les réduire. Dans tous les cas, on peut dire que ces questions remplissent l’une des exigences pour la recevabilité d’une demande d’avis consultatif, à savoir que la question posée à la Cour soit « pertinente au regard de maints aspects des activités et préoccupations » de l’organe ou de l’institution demandeur1201.

43Une fois que fa Cour a déclaré la demande d’avis recevable ratione personae et ratione materiae, il faut encore tenir compte de la discrétion de la Cour de donner ou non un avis.

2. La discrétion de la Cour de refuser un avis consultatif comme condition supplémentaire

  • 1202 Voir G. Guyomar, Commentaires du Règlement de la Cour internationale de Justice adopté le 14 avril (...)
  • 1203 G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la Cour internationale. Etude des no (...)
  • 1204 M. Bedjaoui, « L’opportunité dans les décisions de la Cour internationale de justice », in L. Boiss (...)

44Du passage de l’article 65 du Statut selon lequel « la Cour peut donner un avis consultatif… », les commentateurs concluent que la Cour est habilitée à refuser un avis, même si la question qui lui est posée est une question juridique, au cas par exemple où elle estimerait qu’y répondre serait inopportun, vu les circonstances de l’espèce1202. Cette faculté « sauvegarde l’indépendance de la Cour et sa fonction judiciaire vis-à-vis des organes politiques habilités à lui demander des avis consultatifs. La Cour ne doit accéder à de telles demandes que si leur objet est approprié à un examen judiciaire »1203. Et elle est tirée « du fait qu’on ne peut lui imposer une obligation en ce domaine si elle risquait de porter atteinte à l’intégrité de sa fonction judiciaire »1204.

  • 1205 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif du 23 o (...)
  • 1206 G. Abi-Saab, “ The Court and the Bomb ”, p. 452.

45Dans la jurisprudence de la Cour, l’affirmation de cette discrétion s’est toujours accompagnée de la précision selon laquelle la réponse à une demande d’avis consultatif constitue une participation de la Cour à l’action de l’ONU et que, en principe, elle ne devrait pas être refusée, sauf si des « raisons décisives » tenant aux circonstances de l’espèce pouvaient l’y inciter1205. Or, comme le fait remarquer Georges Abi-Saab, l’adjectif « décisives » intrigue dans la mesure où “what is compelling constrains or exerts compulsion which, by définition, negates choice1206. En effet,

  • 1207 Ibid.

How can a course of action dictated by “compelling reason” be considered an exercise of discrétion which, also by definition, assumes a large freedom of choice? In otherwords, whatis the real impact of these “compelling reasons” on discretion?1207.

  • 1208 Ibid., p. 453.

46Il en conclut qu’en fin de compte, la Cour n’a pas beaucoup de liberté pour refuser un avis consultatif. Un exemple particulièrement édifiant en est, dit-il, la demande d’avis consultatif sur la Licéité des armes nucléaires, au vu notamment du résultat des votes relatifs à l’avis et du besoin qu’avait senti chaque juge de joindre une opinion ou une déclaration exprimant ses réserves sur certaines parties de l’avis. Had the Court really felt it legally had any margin of discretion it would no doubt have used that discrétion to get out of this almost impossible situation1208.

  • 1209 R. Kolb, “ De la prétendue discrétion de la Cour internationale de Justice de refuser de donner un (...)

47Robert Kolb tient la même conclusion quant à l’absence d’une réelle discrétion de la Cour en matière d’avis consultatif. Le sens de la formule « la Cour peut », dit-il, n’est pas l’introduction d’une quelconque discrétion, problème distinct des préoccupations de l’époque, mais qu’« il s’agissait d’accorder expressément une faculté auparavant contestée, et déclarée même incompatible avec la fonction judiciaire, dans les textes constitutionnels de la Cour »1209.

  • 1210 Pour une analyse de ces raisons et des diverses facettes de la discrétion de la Cour, voir, entre a (...)
  • 1211 G. Abi-Saab, “ The Court and the Bomb ”, p. 452.

48A bien y voir, l’affirmation de la discrétion de la Cour de refuser un avis pour des « raisons décisives » introduit de facto des conditions supplémentaires pour l’obtention d’un avis consultatif, en plus de celles prévues expressément dans la Charte. En effet, si les organes et institutions compétents veulent que leurs demandes aboutissent, ils doivent tenir compte de la jurisprudence de la Cour et rédiger leurs questions de manière à éviter les faits considérés auparavant par la Cour comme pouvant être des « raisons décisives »1210. Il a été dit à cet égard que “after seventy-five years of judicial practice, they have been refined and reduced to a relatively small number of considerations which are invoked from case to case, and which phenomenologically correspond to a set of ‘conditions of admissibility’ whose contours are now well-defined through the cumulative and ‘consistent jurisprudence’ of the Court1211. En conclusion,

  • 1212 G. Abi-Saab, “On Discretion: Reflections on the Nature of the Consultative Function of the Internat (...)

the “discretionnary power” of the Court thus cornes down to no more than a wider margin of appréciation of the general considerations of admissibility (« recevabilité générale » in French) of requests for advisory opinions, considerations whose default would mean that answering the question would be incompatible with the judicial function and not merely “inopportune” or “incovenient” for the Court or for any other instance, and would thus constitute one of those “compelling reasons” which alone ’should lead [the Court] to refuse to give the requested opinion1212.

  • 1213 Sahara occidental. Recueil 1975, p. 25, par. 33.
  • 1214 Or monétaire pris à Rome en 1943, question préliminaire, arrêt du 15 juin 1954, Recueil 1954, pp. 3 (...)
  • 1215 Timor oriental, arrêt du 30 juin 1995, Recueil 1995, pp. 100 et s., par. 23-26.

49Ainsi, en rédigeant leurs demandes d’avis consultatif, les organes et institutions pouvant demander un avis sur les problèmes juridiques suscités par les effets secondaires des sanctions des Nations Unies doivent veiller à ne pas poser des questions générales sans conséquence pratique, même si la Cour a toujours dit que ce qui importe c’est que la question soit juridique, abstraite ou non. Ils doivent également veiller à ce que la question posée n’ait pour effet d’amener la Cour à « tourner le principe selon lequel un Etat n’est pas tenu de soumettre un différend au règlement judiciaire s’il n’est pas consentant »1213; autrement dit une question qui la conduirait à revenir sur le principe dégagé dans l’affaire de l’Or monétaire1214 et réaffirmé dans l’affaire du Timor oriental1215.

50Il s’agit bien entendu d’une appréciation qui reste sous l’entière discrétion de la Cour. Tout ce que les organes et institutions peuvent faire c’est d’essayer d’écarter tout obstacle possible à l’obtention d’un avis consultatif qu’ils demandent. Pour ce qui est de la pratique,

  • 1216 Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, Recueil 20 (...)

[l]a Cour actuelle n’a jamais, dans l’exercice de ce pouvoir discrétionnaire, refusé de répondre à une demande d’avis consultatif. La décision de ne pas donner l’avis consultatif que sollicitait l’Organisation mondiale de la Santé dans l’affaire sur la Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un Etat dans un conflit armé a été fondée sur le défaut de compétence de la Cour…1216.

51Une fois passés les obstacles politique, procédural et substantiel à l’obtention d’un avis consultatif, la pertinence du recours à la compétence consultative de la Cour comme moyen de pression pour amener le Conseil à respecter les règles de prévention des effets secondaires des sanctions dépend de la portée juridique de l’avis donné.

B. La portée juridique d’un avis consultatif constatant l’illicéité d’une décision de sanction

52Quelle serait la portée d’un avis qui jugerait une décision du Conseil de sécurité imposant une mesure de sanction comme non conforme à l’esprit et à la lettre de la Charte ? La réponse à cette question dépend du contenu exact de la décision demandée à la Cour, que nous analyserons sur la base de sa pratique en la matière. Elle repose également sur la force juridique rattachée à un avis consultatif, de jure et de facto.

1. La pratique de la Cour en matière de constatation de validité d’une décision d’un organe international

53L’analyse de cette pratique de la Cour nous permettra de bien cerner les décisions que les Etats peuvent attendre et obtenir quand ils soumettent à l’appréciation de la Cour une décision du Conseil de sécurité. Les Etats attendent-ils de la Cour une simple constatation de la conformité de l’acte avec les règles pertinentes ou demandent-ils plus, à savoir l’annulation de cet acte ?

54Différentes réponses peuvent être données à cette question, à la lumière de trois cas où la Cour a eu à apprécier des actes d’un organe d’une organisation internationale : dans l’avis du 7 juin 1955 relatif à la Procédure de vote applicable aux questions touchant les rapports et pétitions au territoire du Sud-Ouest africain ; dans l’avis du 8 juin 1960 sur la Composition du Comité de la sécurité maritime de l’Organisation intergouvernementale consultative de la navigation maritime ; et implicitement dans l’avis du 20 juillet 1962 relatif à Certaines dépenses des Nations Unies.

a) La décision obtenue dans l’avis de 1955 sur le Sud-Ouest africain
  • 1217 D’après cet article, « [l]es décisions de l’Assemblée générale sur les questions touchant les rappo (...)
  • 1218 Statut international du Sud-Ouest africain, avis consultatif du 11 janv. 1950, Recueil 1950, pp. 13 (...)
  • 1219 CIJ, Recueil 1955, p. 69.

55Dans cet avis, l’Assemblée générale avait posé deux questions à la Cour. Dans un premier temps, elle demandait si l’article F de sa résolution 844 (IX) du 11 octobre 19541217 – relatif à la procédure de vote que l’Assemblée devra suivre dans l’examen des rapports et pétitions relatifs au territoire du Sud-Ouest africain – est une interprétation exacte d’un avis consultatif donné par la Cour en 19501218. L’Assemblée demandait ensuite : « Si cette interprétation de l’avis consultatif de la Cour n’est pas exacte, quelle procédure de vote l’Assemblée générale devrait-elle suivre pour prendre des décisions sur les questions touchant les rapports et les pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest africain ? »1219.

  • 1220 Ibid., p. 77.

56Après avoir examiné la décision de l’Assemblée générale qui lui a été soumise, la Cour a constaté que l’article F de la résolution 844 (IX) est une interprétation exacte de l’avis de la Cour en 1950. Cette constatation l’a ainsi dispensé d’examiner la deuxième question1220.

57Dans l’optique de notre étude, il faut retenir de cet avis que les Etats, à travers l’Assemblée générale, ont demandé à la Cour une constatation de conformité d’une décision d’un organe de l’ONU, et la Cour a procédé à cette constatation. L’action des Etats va même plus loin que la simple demande de constatation car si la Cour devait constater la non-conformité de la décision, elle aurait été invitée à indiquer les mesures à prendre par l’organe politique pour corriger les déviations effectuées. Les Etats donnaient donc à la Cour à la fois le droit d’apprécier la conformité d’une décision d’un organe d’une organisation internationale et le droit d’indiquer les moyens de mettre fin à une éventuelle non-conformité. Il faut néanmoins préciser qu’il s’agit ici d’une conformité avec une décision judiciaire internationale, et non avec les dispositions de la Charte.

b) La décision issue de l’avis de 1960 sur le Comité de la sécurité maritime de l’IMCO

58Dans l’avis consultatif portant sur la composition de ce Comité, l’Assemblée de l’IMCO posait à la Cour la question suivante : « Le Comité de la sécurité maritime de l’Organisation intergouvernementale de la navigation maritime, élu le 15 janvier 1959, a-t-il été établi conformément à la Convention portant création de l’Organisation ? ». D’après l’article 28a de cette Convention : « Le Comité de la sécurité maritime se compose de quatorze Membres élus par l’Assemblée parmi les Membres, gouvernements des pays qui ont un intérêt important dans les questions de sécurité maritime. Huit au moins de ces pays doivent être ceux qui possèdent les flottes de commerce les plus importantes... »

  • 1221 CIJ, Recueil 1960, pp. 154-155.
  • 1222 Ibid., pp. 158-159.

59En procédant à l’élection des membres du Comité, l’Assemblée n’avait toutefois élu ni le Liberia ni le Panama qui occupaient, respectivement, le troisième et le huitième rang des pays membres ayant les flottes de commerce les plus importantes1221. Pour justifier cet acte, l’Assemblée de l’IMCO disait avoir un pouvoir discrétionnaire de déterminer quels membres de l’Organisation ont un intérêt important dans les questions de sécurité maritime et ainsi le pouvoir d’écarter, parmi les huit pays possédant les flottes de commerce les plus importantes, ceux qui, à son avis, n’ont pas cet intérêt important. On avançait encore que ce pouvoir discrétionnaire de l’Assemblée s’étendrait à la détermination des pays possédant ou non les flottes de commerce les plus importantes1222.

  • 1223 Ibid., pp. 166 et 170.
  • 1224 Ibid., p. 171

60Dans son avis, la Cour dit que les pays qui possèdent les flottes de commerce les plus importantes sont ceux qui ont immatriculé les plus forts tonnages1223. Elle en conclut qu’en n’élisant ni le Liberia ni le Panama, qui se rangeaient parmi les huit premiers pays par le tonnage immatriculé, l’Assemblée ne s’était pas conformée à l’article 28a de la Convention. Par conséquent, le Comité élu le 15 janvier 1959 n’avait pas été établi conformément à la Convention portant création de l’Organisation de la navigation maritime1224.

  • 1225 A cet égard, E. Lauterpacht rapporte que l’Assemblée avait accepté l’avis de la Cour et procédé ell (...)

61Dans cet avis, la Cour a été invitée à apprécier uniquement la validité constitutionnelle de la décision de l’Assemblée de l’IMCO. Et on remarque que la Cour se contente, conformément à cette demande, de constater l’illicéité de la décision de l’Assemblée de l’IMCO sans en préciser les conséquences juridiques ni pour la décision déclarée illicite ni pour le Comité élu sur la base de cette décision. Elle renvoie implicitement cette tâche de précision des conséquences de sa constatation à l’auteur de la décision1225. Mais c’est la première fois que la Cour a été emmenée à se prononcer sur la licéité d’une décision d’un organe d’une organisation internationale. Dans l’avis examiné précédemment en effet, il ne s’agissait pas tout à fait d’une demande d’appréciation de la licéité d’une décision mais plutôt d’une requête aux fins d’interprétation authentique d’un avis que la Cour avait donné auparavant.

c) La décision reçue de l’avis de 1962 relatif à Certaines dépenses des Nations Unies

62Dans cette procédure, l’Assemblée générale posait à la Cour la question suivante :

Les dépenses autorisées par [diverses] résolutions de l’Assemblée générale relatives aux opérations des Nations Unies au Congo entreprises en exécution des résolutions du Conseil de sécurité... et de l’Assemblée générale, et les dépenses... relatives aux opérations de la Force d’urgence des Nations Unies entreprises en exécution des résolutions de l’Assemblée générale, constituent-elles des « dépenses de l’Organisation » au sens du paragraphe 2 de l’article 17 de la Charte des Nations Unies ?

  • 1226 CIJ, Recueil 1962, p. 156.
  • 1227 Ibid., p. 157.
  • 1228 Ibid., pp. 172-179.

63Avant d’examiner cette question en détail, la Cour avait pris en considération l’opinion selon laquelle il faut tenir compte, comme préliminaire à la question posée, du rejet d’un amendement français au projet de résolution soumettant la demande d’avis consultatif, qui tendait à ce que la Cour donne un avis sur le point de savoir si les dépenses relatives aux opérations en question avaient été décidées conformément aux dispositions de la Charte1226. La Cour fait remarquer que ce rejet « ne constitue pas une injonction pour la Cour d’avoir à écarter l’examen de la question de savoir si certaines dépenses ont été décidées “conformément aux dispositions de la Charte”, si la Cour croit opportun de l’aborder »1227. Après cette précision, la Cour commence l’examen des résolutions pertinentes de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité. Elle examine notamment la manière dont ces résolutions traitaient les dépenses de la FUNU et de l’ONUC ainsi que le point de savoir si la création de ces forces et opérations de maintien de la paix constitue une « action » au sens des articles 11 et 12 de la Charte1228.

  • 1229 Ibid., p. 162.

64Dans cet avis, il n’a pas été expressément demandé à la Cour d’apprécier la licéité des résolutions par lesquelles l’Assemblée générale engageait des dépenses relatives aux opérations des Nations Unies au Congo et au Moyen-Orient. Néanmoins, en répondant à la question posée, la Cour a été amenée à rechercher si, dans la structure et l’économie générale de la Charte, « il se trouve une base quelconque qui permettrait d’admettre une limite implicite à l’autorité budgétaire de l’Assemblée générale »1229. Pour ce faire, la Cour a dû apprécier si la répartition des dépenses liées aux opérations de maintien de la paix ne dépassait pas la compétence de l’Assemblée générale du fait que ces dépenses touchent au maintien de la paix et de la sécurité internationales qui relève du Conseil de sécurité.

  • 1230 Dans son avis, la Cour constate qu’en vertu de l’article 24 de la Charte la responsabilité du Conse (...)
  • 1231 La Cour dit que « l’Assemblée générale a également le pouvoir de répartir les dépenses entre les Me (...)

65Pour notre propos, on peut prendre cet avis comme une demande indirecte de constatation de conformité de la décision de l’Assemblée générale avec les dispositions de la Charte puisque la Cour a été amenée à apprécier si l’Assemblée générale avait la compétence non seulement d’autoriser les actions qui entraînaient les dépenses engagées1230 mais encore de répartir lesdites dépenses1231. Dans son avis consultatif, la Cour constate la conformité des diverses résolutions contestées avec les dispositions et l’économie générale de la Charte. A supposer que la Cour était arrivée à une conclusion opposée, cette simple constatation d’illicéité, même sans indication des conséquences à en tirer, aurait vidé les décisions de l’Assemblée générale de leur sens car les Etats contestant ces décisions en auraient profité pour ne pas payer leur quote-part telle que répartie par les résolutions pertinentes de l’Assemblée.

d) Appréciation

66Il est difficile de tirer une conclusion générale et définitive sur la base de cette pratique peu abondante de la Cour sur l’appréciation des actes d’une organisation internationale. On peut tout de même avancer que ce qui est généralement demandé à la Cour est une constatation d’illicéité de ces actes, et non leur annulation. Concernant la suite à donner à cette constatation, la Cour se refuse à la préciser en l’absence d’une demande expresse en ce sens. Elle se borne à constater l’illicéité de l’acte incriminé, défère cette décision juridique à l’organe auteur de l’acte, et laisse celui-ci en tirer lui-même les conséquences. La Cour ne va pas demander expressément à cet organe de retirer sa décision ni indiquer la manière dont il doit rendre son comportement conforme aux règles pertinentes.

67Ainsi, une demande d’avis consultatif portant sur une décision de sanction du Conseil de sécurité n’amènera pas la Cour à annuler celle-ci en cas d’illicéité, ni à indiquer au Conseil les mesures nécessaires pour mettre fin à cette situation illicite. L’avis à donner par la Cour se contenterait de constater, expressément ou implicitement, l’illicéité et laisserait au Conseil de sécurité le soin d’en tirer les conséquences pratiques. D’ailleurs, cette solution correspond mieux à la nécessaire prise en compte de la marge d’appréciation du Conseil dans le choix des mesures coercitives pour maintenir ou rétablir la paix.

  • 1232 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, AJIL., vol. 90 (1), 1996, p. 4.
  • 1233 Ibid., pp. 7-8.
  • 1234 E. De Wet, “Judicial Review of the United Nations Security Council and General Assembly through Adv (...)
  • 1235 Ibid., p. 267.

68Des auteurs abondent en ce sens. José Alvarez fait remarquer que “the ICJ... has engaged, and will continue to engage, in variegated forms of ‘review’, but that judicial review will not soon extend to a judicial finding that some particular Council action is ’null and void1232. La raison en est qu’il s’agit de “judicial (de)legitimation, not the threat of a binding finding of nullity1233. Pour Erika De Wet, la Cour est incompétente pour déclarer la nullité d’une décision des organes des Nations Unies et elle ne ferait probablement pas une constatation d’illicéité. Cet auteur écrit notamment : “In practice, the Court would not lightly reach the conclusion that a resolution of the General Assembly or Security Council is illegal...1234. “Even if the Court were to give an opinion against a specific resolution, it would still not be able to declare it null and void, since that act would be beyond its competence1235.

69D’autres auteurs posent tout de même la question de la sanction juridique d’une décision illicite du Conseil de sécurité. Doit-elle être considérée comme nulle et, dans l’affirmative, s’agit-il de nullité relative ou de nullité absolue ? D’abord, il faut dire qu’au vu de ce qui précède, une décision du Conseil de sécurité déclarée illicite est difficilement tenable et sera normalement retirée ou modifiée, même si la Cour ne se prononcera pas forcément sur ce point. Quant à la question posée ci-dessus, on peut adopter deux approches pour y répondre. D’un point de vue théorique,

  • 1236 D. Schweigmann, The Authority of the Security Council, p. 284 ; voir également E. Lauterpacht, “The (...)

the answer to the question whether an illégal Security Council décision is voidable or null and void ab initio... depends on the availability of a procédural remedy. If one denies that the Court is compétent to review Council décisions, the conclusion must be that the décision is null and void ab initio. If one assumes that the Court can review the Council’s decisions, this implies that those decisions are voidable1236.

  • 1237 On peut également mentionner ici l’opinion dissidente du juge Morelli suite à l’avis consultatif su (...)

70En d’autres termes, à partir du moment où l’on admet qu’aucun organe ne peut déclarer formellement, et selon une procédure préétablie, la nullité d’une décision d’un organe d’une organisation internationale, cette décision devrait être considérée comme invalide dès sa naissance, une fois que son caractère illicite a été constaté (nullité absolue). On doit ainsi effacer ses effets dès l’origine. Par contre, si une procédure d’annulation est prévue, la décision ainsi que ses effets restent valables jusqu’à ce que l’organe de contrôle compétent ait prononcé sa nullité (nullité relative)1237.

  • 1238 E. Lauterpacht, “The Legal Effects of Illegal Acts”, p. 106.

71Si l’on abandonne néanmoins le terrain de la construction théorique pour se pencher sur l’aspect pratique, la même conclusion est difficilement tenable. Se référant à l’exemple de la jurisprudence du Conseil de sécurité maritime de l’IMCO, Elihu Lauterpacht fait déjà observer que “in these circumstances, it is difficult to classify the un-lawful act as being void or voidable, for the solution ultimately adopted contains elements of each class of act1238. Parlant d’une manière plus générale, Ebere Osieke constate :

  • 1239 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations”, AJIL, vol. (...)

It appears from the jurisprudence of the International Court of Justice and the law and practice of international organizations, unless there are express provisions to the contrary, substantive ultra vires acts and decisions of international organizations are not void ab inilio, but only cease to give rise to binding legal obligations with effect from the date of their invalidation1239.

72Ainsi, ce qui est recherché en demandant un avis consultatif n’est pas une déclaration de nullité de la décision contestée mais sa « (dé)légitimation », de manière – en ce qui nous concerne – à amener le Conseil de sécurité à modifier cette décision, sous peine de perdre la légitimité de son action, voire sa propre légitimité. Comme l’a dit José Alvarez,

  • 1240 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, p. 8.

many pronouncements that the World Court might foreseeably make may either help or hurt the Council’s image: from an advisory opinion critical of the Council, to a décision dismissing either a request for an advisory opinion or a contentious case incidentally casting doubt on a Council action, or even to a decision affirming the Council’s edicts but containing dissenting or concurring opinions that give its actions a particular interprétative gloss1240.

73Ce qui précède nous donne déjà un aperçu de la valeur à attacher à un avis consultatif.

2. Valeur et portée juridique d’un avis consultatif constatant l’illicéité d’une décision de sanction

  • 1241 Les articles 59 et 94 de la Charte, qui prévoient l’effet obligatoire des jugements de la Cour, ne (...)
  • 1242 CIJ, Interprétation des traités de paix, avis consultatif du 30 mars 1950, Recueil 1950,

74D’un point de vue strictement juridique, les avis consultatifs de la Cour n’ont pas de force obligatoire ni à l’égard des Etats ni à l’égard des organes du système des Nations Unies. Les avis ne sont pas non plus revêtus de l’autorité de la chose jugée du fait tout simplement qu’aucune disposition de la Charte ne prévoit de tels effets1241. Ce caractère non-obligatoire d’un avis consultatif a été précisé par la Cour en ces termes : « La réponse de la Cour n’a qu’un caractère consultatif : comme telle, elle ne saurait avoir d’effet obligatoire »1242.

  • 1243 Ibid., p. 71 ; Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires. Recueil 1996 (F), p. 236, pa (...)

75Ce caractère s’explique aussi par le fait que l’objet d’un avis consultatif est de donner des conseils d’ordre juridique aux organes et institutions qui en font la demande et non de régler un différend entre Etats1243. La réponse à une demande d’avis consultatif constitue une participation de la Cour à l’action de l’Organisation et, en tant que telle, tend à guider et à assister les organes et institutions du système des Nations Unies dans l’accomplissement de leurs devoirs, en clarifiant les problèmes juridiques auxquels ils font face.

  • 1244 Ch. De Vischer, « Les avis consultatifs de la Cour permanente de Justice internationale », RCADI, t (...)
  • 1245 B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, p. 528.
  • 1246 CPJI, Affaire de la Carélie orientale, avis consultatif du 23 juillet 1923, Série B, n° 5, p. 29.
  • 1247 CIJ Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif du  (...)
  • 1248 M. Reisman, “The Constitutional Crisis in the United Nations”, AJIL, vol. 87 (1), 1993, p. 92.
  • 1249 B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, p. 528.

76Ce qui précède ne veut toutefois pas dire que les avis consultatifs sont dépourvus de tout effet juridique. Un avis de la Cour n’est « pas une consultation ordinaire, semblable à celle que le Conseil pourrait demander à un comité de juristes, par exemple »1244. Donnés en considération et sur la base du droit en vigueur, les avis constituent une “authoritative and impartial interpretation of the law1245. L’autorité de fait rattachée à un avis consultatif vient ainsi de l’assimilation de la procédure consultative à la procédure contentieuse dans l’examen par la Cour de la question qui lui est posée, c’est-à-dire des soins que la Cour apporte à l’argumentation et au respect de tous les principes de bonne justice dans l’exercice de sa fonction consultative. Dès l’époque de la Cour permanente de Justice internationale, il a été déjà affirmé que « [l]a Cour, étant une Cour de justice, ne peut pas se départir des règles essentielles qui dirigent son activité de tribunal, même lorsqu’elle donne des avis consultatifs »1246. La Cour internationale de Justice rappelle qu’elle « est un corps judiciaire et, dans l’exercice de sa fonction consultative, elle doit rester fidèle aux exigences de son caractère judiciaire »1247. Michael Reisman en tire la conclusion suivante : “A statement of the law, rendered according to due process by a court obliged to decide according to law, cannot help but say something authoritative about the law1248. Il a été d’ailleurs constaté que l’autorité judiciaire et l’impartialité de la Cour font que les avis qu’elle a donnés ont été généralement suivis dans la pratique1249.

  • 1250 M. Bedjaoui, « Un contrôle de la légalité des actes », p. 285.

77Dès lors, un tel avis pourrait difficilement être ignoré par le Conseil de sécurité et les autres organes des Nations Unies. Rappelons encore que point n’est besoin pour la Cour de déclarer formellement la nullité ou l’inexistence de la décision. Sans forcément aller jusqu’à la constatation formelle de l’illicéité comme dans le cas de la jurisprudence IMCO, « il suffit que la décision apparaisse clairement à l’organe politique comme incompatible avec l’interprétation des textes de la Charte sur lesquels elle repose. Et il appartiendra à l’organe politique d’en tirer les conséquences »1250. A cet égard, il a été justement observé que

  • 1251 D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, p. 335.

the most important effect of any such decision would be the fact that it would undermine the legitimacy of the Council decision concerned. Any State seeking such a decision would probably be more interested in the public relations effect of the decision than in its legal effect. Such a State would be using the Court to mobilise world opinion in support of its cause1251.

78De ce point de vue, le recours à la compétence consultative de la Cour est bien un des moyens de contre-pouvoir à disposition des Etats face à une décision de sanction qui produit des effets secondaires, en violation des règles internationales pertinentes.

79Si le Conseil de sécurité ne tient pas compte de la constatation de la Cour, les Etats pourraient prendre l’initiative de ne plus appliquer la décision déclarée illicite. Cette initiative peut se traduire par un refus total d’appliquer ou par une application partielle des mesures décidées, auquel cas les Etats procéderaient eux-mêmes aux corrections nécessaires du régime de sanctions mis en place. De tels comportements nuiront non seulement à la crédibilité du Conseil de sécurité mais aussi à l’efficacité du régime de sanctions, compromettant ainsi la mission de maintien de la paix.

  • 1252 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, p. 5. L’italique est de l’auteur.

80Pour le Conseil de sécurité, cette perspective de désobéissance générale devrait constituer une pression supplémentaire pour tenir compte de l’avis et agir en conséquence, surtout si l’opinion publique internationale a été mobilisée par les Etats. Ceci ferait sûrement partie de “pervasive force” avancée par Jose Alvarez lorsqu’il souligne : “For an ICJ decision to effectively invalidate a Council decision, states would generally have to give the Court’s decision more pervasive force than the law requires1252. D’ailleurs, on peut penser que le Conseil de sécurité ne continuerait pas à maintenir et à faire appliquer une décision déclarée illicite par la Cour internationale de Justice, organe judiciaire principal des Nations Unies.

81En conclusion, la demande d’avis consultatif constitue une réelle possibilité de faire changer une décision du Conseil de sécurité jugée illicite. Même si cette procédure n’est ouverte qu’à certains organes et institutions spécialisées du système des Nations Unies, la pratique nous montre que les Etats et les ONG peuvent participer activement à l’obtention d’un tel avis juridique, soit en tant qu’initiateur de la procédure soit, en ce qui concerne les Etats, en soumettant des observations écrites et orales à la Cour.

82Cela n’occulte pas toutefois les limites de cette démarche, que ce soit au niveau de l’obtention de la décision de demande d’avis, ou au niveau du résultat qu’on peut en attendre. Ce résultat dépend dans une large mesure de l’attitude du Conseil à l’égard de l’avis à donner par la Cour, bien que les Etats ne soient pas dépourvus de moyens de pression pour l’amener à en tenir compte.

  • 1253 Rappelons à cet égard l’avis consultatif du 13 juillet 1954 sur l’Effet de jugements dît Tribunal a (...)
  • 1254 Voir E. de Wet & A. Nollkaemper, “Review of Security Council Decisions by National Courts”, GYIL, v (...)

83D’ailleurs, la Cour internationale de Justice n’est pas le seul moyen de délégitimation des décisions du Conseil de sécurité. Certains organes subsidiaires créés par le Conseil de sécurité peuvent tenir le même rôle, tels par exemple les tribunaux pénaux internationaux pour l’ex-Yougoslavie et le Rwanda. Dans l’accomplissement de leurs mandats, ces organes judiciaires subsidiaires, qui sont indépendants de l’organe principal qui les a créé étant donné à la nature de leur fonction1253, peuvent être amenés à se prononcer sur la validité de la résolution les créant ou des décisions qu’ils sont chargés d’appliquer. Des organes judiciaires internes aux Etats peuvent aussi examiner la légalité des décisions du Conseil de sécurité ou des mesures internes d’application des Etats, notamment quand ces décisions touchent les droits fondamentaux de l’homme1254. On peut encore ajouter l’Assemblée générale à ces organes de délégitimation des décisions du Conseil de sécurité, à laquelle tous les Etats sont représentés et peuvent agir directement sur les travaux du Conseil.

Section II. L’utilisation des pouvoirs de l’Assemblée générale

84Pour dénoncer avec plus de force que s’ils le font individuellement une décision ou une pratique de sanctions du Conseil de sécurité entraînant des effets secondaires, les Etats peuvent recourir à l’Assemblée générale, et ce, de deux manières : utiliser le pouvoir de recommandation de cet organe sur toutes questions rentrant dans le cadre de la Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions de l’un des organes de l’ONU (§1), et réagir contre ces décisions et activités du Conseil à l’occasion de l’examen des rapports annuels soumis par ce dernier à l’Assemblée générale (§2).

§1. Le recours au pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale

85Basé sur des dispositions précises de la Charte, ce pouvoir de recommandation a été effectivement utilisé par l’Assemblée générale au cours des dernières années pour se prononcer sur les activités coercitives du Conseil de sécurité, y compris sur les questions des effets secondaires des sanctions.

A. Les bases juridiques du pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale

86Diverses dispositions de la Charte permettent à l’Assemblée générale de faire des recommandations aux autres entités gravitant autour de l’ONU. Toutes ne sont toutefois pas pertinentes pour l’objet de notre étude, et même celles qui le sont connaissent certaines limites.

1. Les dispositions pertinentes de la Charte

87Les articles 10, 11, 12, 13, 14, 58 et 105 de la Charte des Nations Unies habilitent l’Assemblée générale à faire divers types de recommandations destinées aux Etats et aux autres organes de l’ONU. Dans le cadre de cette étude, nous allons nous limiter aux types de recommandations qui, d’une part, portent sur les questions générales relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales et, d’autre part, se rapportent aux pouvoirs et fonctions des organes de l’ONU, en particulier à ceux du Conseil de sécurité. Sont ainsi exclues de notre étude les recommandations faites par l’Assemblée dans le cadre de règlement de différend ou autre situation susceptible de menacer la paix (articles 12 et 14), celles pour le développement de la coopération internationale (article 13), les recommandations en vue de coordonner les programmes et activités des institutions spécialisées (article 58), et enfin celles se rapportant à la jouissance des privilèges et immunités de l’Organisation sur le territoire de chacun des Etats membres (article 105).

88Avant d’aller plus loin, rappelons qu’aux termes de l’article 18 de la Charte, l’Assemblée générale prend ses décisions « sur les questions importantes » à la majorité de deux tiers des membres présents et ayant droit de vote, c’est-à-dire tous les Etats membres sauf ceux faisant l’objet d’une suspension de ce droit pour cause d’arriérés de paiement de contributions au budget de l’Organisation (article 19). Les « recommandations relatives au maintien de la paix et de la sécurité internationales », qui nous intéressent ici, font partie des questions définies, dans la Charte elle-même, comme importantes.

89Ces recommandations sont celles que l’Assemblée générale peut faire en vertu des articles 10 et 11 de la Charte. L’article 10 stipule :

L’Assemblée générale peut discuter toutes questions ou affaires rentrant dans le cadre de la présente Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions de l’un quelconque des organes prévus dans la présente Charte, et, sous réserve des dispositions de l’Article 12, formuler sur ces questions ou affaires des recommandations aux Membres de l’Organisation des Nations Unies, au Conseil de sécurité, ou aux Membres de l’Organisation et au Conseil de sécurité.

90Quant à l’article 11, il se lit comme suit :

1. L’Assemblée générale peut étudier les principes généraux de coopération pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, y compris les principes régissant le désarmement et la réglementation des armements, et faire, sur ces principes, des recommandations soit aux Membres de l’Organisation, soit au Conseil de sécurité, soit aux Membres de l’Organisation et au Conseil de sécurité.
2. L’Assemblée générale peut discuter toutes questions se rattachant au maintien de la paix et de la sécurité internationales dont elle aura été saisie par l’une quelconque des Nations Unies, ou par le Conseil de sécurité, ou par un Etat qui n’est pas Membre de l’Organisation conformément aux dispositions du paragraphe 2 de l’Article 35, et, sous réserve de l’Article 12, faire sur toutes questions de ce genre des recommandations soit à l’Etat ou aux Etats intéressés, soit au Conseil de sécurité, soit aux Etats et au Conseil de sécurité. Toute question de ce genre qui appelle une action est renvoyée au Conseil de sécurité par l’Assemblée générale, avant ou après discussion.

  • 1255 M. Bennani, « Commentaire de l’art. 10 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 262.

91L’article 10 établit la compétence générale de l’Assemblée de discuter et de faire des recommandations sur tout ce qui touche à la réalisation des buts et principes de l’ONU ainsi que sur les pouvoirs et les fonctions des autres organes de l’Organisation. Et il a été dit que « l’article 10 n’interdit aucunement à l’Assemblée de discuter la manière dont le Conseil s’acquitte de ses pouvoirs et de lui adresser des recommandations à cet égard »1255.

92L’article 11 développe la compétence générale conférée à l’article 10 dans la question relevant du maintien de la paix. Le paragraphe 1 de cette disposition précise que l’Assemblée peut étudier et faire des recommandations sur les principes généraux relatifs au maintien de la paix et de la sécurité internationales, et ce, sans aucune limitation, contrairement à son pouvoir de recommandation tiré des autres dispositions citées. Par contre, les recommandations que l’Assemblée générale pourrait faire sur des questions concrètes qui se posent en matière de paix et de sécurité internationales, c’est-à-dire sur des situations ou différends en cours, sont limitées par le paragraphe 2 de l’article 11.

2. Les limites au pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale

  • 1256 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 11 », in. J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 279.

93L’exercice des pouvoirs de recommandation de l’Assemblée générale, mis à part celui sur les principes généraux relatifs au maintien de la paix, est soumis à une « double limite »1256, tirée notamment du par. 1 de l’article 12 et du par. 2 in fine de l’article 11.

a) Les limites tirées de l’article 12, par. 1 : le principe et la pratique

94D’après l’article 12, par. 1 de la Charte :

Tant que le Conseil de sécurité remplit, à l’égard d’un différend ou d’une situation quelconque, les fonctions qui lui sont attribuées par la présente Charte, l’Assemblée ne doit faire aucune recommandation sur ce différend ou cette situation, à moins que le Conseil de sécurité ne le lui demande.

  • 1257 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques, Avis juridique du 17 oct. 1990, AJNU, 1990, p. 311, (...)
  • 1258 CIJ Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis c (...)

95Précisons d’emblée que, pour les recommandations à faire en vertu de l’article 10, la limite ne concerne que les recommandations sur les questions relatives au maintien de la paix, à l’exclusion de celles sur toutes autres questions ou affaires rentrant dans le cadre de la Charte ou se rapportant aux pouvoirs et fonctions des autres organes de l’Organisation. En outre, il a été dit que « le paragraphe 1 de l’Article 12 s’applique aux organes subsidiaires de l’Assemblée générale, y compris la CNUCED et ses organes, tels le Conseil de commerce et du développement »1257. Enfin, « une requête pour avis consultatif ne constitue pas en soi une “recommandation” de l’Assemblée générale “sur un différend ou une situation” »1258.

96Interprétant la restriction de l’article 12 sur la base de la pratique de l’Assemblée générale, le Bureau des affaires juridiques des Nations Unies précise, pour commencer, que

  • 1259 Avis juridique du 8 oct. 1991, AJNU, 1991, p. 337, par. 3.

[1]’article 12, paragraphe 1, interdit à l’Assemblée générale de faire des recommandations sur un différend ou une situation lorsque le Conseil de sécurité remplit ses fonctions à l’égard de ce différend ou de cette situation, excepté lorsque le Conseil de sécurité en présente la demande. Le texte n’interdit pas à l’Assemblée générale de débattre ou de discuter de ce différend ou de cette situation. Par conséquent, il n’y a aucun obstacle juridique à l’examen de la question concernée, y compris par l’audition des pétitionnaires1259.

97Et l’avis juridique continue :

  • 1260 Ibid., par. 4.

L’Assemblée générale n’a jamais considéré que l’Article 12, paragraphe 1, lui interdisait d’adopter toute résolution portant sur un différend ou une situation dont était saisi le Conseil. Les deux organes ont toujours été saisis au même moment d’un certain nombre de questions, sur lesquelles ils ont adopté des décisions et des recommandations1260.

  • 1261 Ibid., p. 338, par. 5.

98Et il est dit « [qu’]un des objectifs principaux de l’Article 12, paragraphe 1, est d’éviter que l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité ne prennent des décisions contradictoires »1261.

99Dans la pratique actuelle, le fait que le Conseil soit déjà saisi d’une situation ou d’un différend susceptible de porter atteinte à la paix n’empêche plus l’Assemblée générale d’adopter une résolution sur la question.

  • 1262 CIJ, Recueil 2004, p. 149, par. 27. La Cour donne plusieurs exemples de cette pratique.
  • 1263 Ibid., p. 149 ; tiré du doc. A/C.3/SR.1637, par. 9, 23e session de la Commission III de l’Assemblée

100C’est ce que la Cour internationale de Justice a constaté dans son avis consultatif sur les Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé. Analysant l’évolution de l’interprétation de l’article 12 par les deux organes concernés, la Cour remarque que ces organes, dans un premier temps, considéraient l’article 12 comme un obstacle à la formulation par l’Assemblée générale de recommandations sur une question relative au maintien de la paix et de la sécurité internationales qui est inscrite à l’ordre du jour du Conseil de sécurité. C’est ce qui conduisait l’Assemblée à refuser durant sa 4e session de recommander certaines mesures concernant la question indonésienne, au motif, entre autres, que le Conseil demeurait saisi de la question. Cela amenait aussi le Conseil à rayer à plusieurs reprises certaines questions de son ordre du jour afin de permettre à l’Assemblée de délibérer sur ceux-ci1262. La Cour relève ensuite que la pratique a évolué à partir des questions du Congo en 1961 et des colonies portugaises en 1963 où l’Assemblée générale adoptait des recommandations alors que ces questions étaient toujours à l’ordre du jour du Conseil. Elle reprend à cet égard un avis du conseiller juridique de l’ONU selon lequel l’Assemblée avait interprété les mots « remplit… les fonctions » employés à l’article 12 de la Charte comme signifiant « remplit... les fonctions en ce moment »1263.

  • 1264 CIJ, Recueil 2004, p. 224, par. 15. Les italiques sont du juge.
  • 1265 Ibid., pp. 223-224, par. 15-16.
  • 1266 Ibid., p. 150, par. 30. Le juge Kooijmans regrette que, dans cet avis, la Cour traite la résolution (...)

101Le juge Kooijmans, dans son opinion individuelle attachée à cet avis consultatif, va dans le même sens en disant que « l’Assemblée générale ne doit faire aucune recommandation sur un différend ou une situation, tant que le Conseil de sécurité remplit ses fonctions à l’égard de ce différend ou de cette situation »1264. Il ajoute que l’interprétation de cette disposition doit se faire à la lumière de la résolution 377 A (V) de l’Assemblée générale où l’exercice du droit de veto par un membre permanent du Conseil de sécurité est un élément suffisant pour conclure que cet organe n’exerce plus ses fonctions à l’égard de la question objet du veto, au sens de l’article 12 de la Charte1265. Ceci est à lire à la lumière de la précision par la Cour des conditions de mise en œuvre de la procédure de la résolution 377 A (V), qui sont de deux ordres : d’une part, l’existence d’un manquement du Conseil de sécurité à s’acquitter de sa responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales du fait de l’usage du veto par un de ses membres permanents et, d’autre part, le fait que la situation objet de ce manquement présente une menace contre la paix ou constitue une rupture de la paix ou un acte d’agression1266.

  • 1267 Ibid., p. 150, par. 27 in fine. On pourrait s’inspirer de cette division de travail pour expliquer (...)
  • 1268 Ibid., p. 150, par. 28. Les italiques sont de nous.
  • 1269 CIJ, Recueil 1971, p. 22, par. 22, les italiques sont de nous.

102Par rapport à l’article 12, la Cour conclut alors qu’il y a « ... une tendance croissante à voir l’Assemblée générale et le Conseil de sécurité examiner parallèlement une même question relative au maintien de la paix et de la sécurité internationales ». Dans cette tendance, le Conseil a une propension « à privilégier les aspects de ces questions touchant à la paix et à la sécurité internationales » tandis que l’Assemblée « les envisage sous un angle plus large et en examine également les aspects humanitaires et économiques »1267. Ne s’arrêtant pas à la constatation de cette évolution, la Cour va jusqu’à l’avaliser en « estim[ant] que la pratique acceptée de l’Assemblée générale, telle qu’elle a évolué, est compatible avec le paragraphe 1 de l’article 12 de la Charte »1268. La Cour semble constater ici que cette pratique de l’Assemblée est « acceptée », à la différence du service juridique du Secrétariat qui se contente de mettre en exergue cette pratique pour écarter la limite de l’article 12. En concluant que cette pratique est compatible avec le paragraphe 1 de l’article 12, la Cour semble alors dire que la limite posée par ce paragraphe ne tient plus, que la pratique « acceptée » de l’Assemblée est venue modifier le droit écrit de la Charte. Il est regrettable que la Cour ne précise pas dans ce passage par qui la pratique de l’Assemblée est acceptée et quelle est la valeur juridique de cette acceptation. En tout cas, il contraste avec son avis sur la Namibie où elle disait que l’interprétation constante et uniforme de l’abstention volontaire d’un membre permanent du Conseil de sécurité comme étant un vote affirmatif de ce membre, au sens de l’article 27, par. 3 de la Charte, « a été généralement acceptée par les Membres des Nations Unies et constitue la preuve d’une pratique générale de l’Organisation »1269. Dans cet avis, il est bien précisé que l’acceptation émane des Etats membres et celle-ci a valeur de pratique générale constitutive d’une coutume.

103Au vu de ce qui précède, la limite au pouvoir de recommandation de l’Assemblée sur des questions touchant la paix et la sécurité internationales se trouverait-elle uniquement au paragraphe 2 de l’article 11 de la Charte ?

b) Les limites tirées de l’article 11, par. 2 in fine
  • 1270 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 11 », p. 283.

104Cette disposition prescrit que toute question se rattachant au maintien de la paix déférée à l’Assemblée par un Etat ou un organe, « qui appelle une action est renvoyée au Conseil de sécurité par l’Assemblée générale, avant ou après discussion ». Le pouvoir de recommandation de l’Assemblée ne va donc pas jusqu’à autoriser une action. La question est ici de définir ce qu’on entend par « action ». On a relevé que cette question a été « longuement débattue à San Francisco mais les travaux préparatoires sont trop confus pour être d’une quelconque utilité »1270. Dans son avis consultatif sur Certaines dépenses des Nations Unies, la Cour internationale de Justice a eu l’occasion de donner une interprétation de cette disposition et préciser le sens du mot « action », en ces termes :

  • 1271 CIJ, Recueil 1962, pp. 164-165.

La Cour estime que la sorte d’action dont il est question à l’article 11, paragraphe 2, est une action coercitive... Le mot « action » doit signifier une action qui est uniquement de la compétence du Conseil de sécurité ... L’« action » qui est uniquement de la compétence du Conseil de sécurité est celle dont il est fait mention dans le titre du chapitre vii de la Charte, à savoir, « Action en cas de menace contre la paix, de rupture de paix et d’acte d’agression ». Si l’on interprétait le mot « action » au paragraphe 2 de l’article 11 comme voulant dire que l’Assemblée générale ne peut faire que des recommandations de caractère général concernant, dans l’abstrait, la paix et la sécurité, et non pas relatives à des cas particuliers, ce paragraphe n’aurait pas prévu que l’Assemblée générale puisse faire des recommandations sur des questions dont elle aurait été saisie par un Etat ou par le Conseil de sécurité. En conséquence la dernière phrase du paragraphe 2 de l’article 11 n’est pas applicable quand l’action en question n’est pas une action coercitive1271.

  • 1272 Rappelons que dans sa résolution 377 (V) du 3 novembre 1950, intitulée « Union pour le maintien de (...)

105De tout ce qui précède, nous pouvons relever que, malgré la primauté du Conseil de sécurité en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, l’Assemblée générale peut faire des recommandations sur des questions se rapportant à cette matière, même si le Conseil en est déjà saisi, du moment que ces recommandations ne visent pas à autoriser des mesures coercitives1272.

106Pour ce qui est de la réserve de l’article 12, la recommandation interdite à ce titre, si interdiction il y a encore au vu de la pratique actuelle, ne concernerait que la recommandation sur un différend ou une situation susceptible de menacer ou de troubler la paix et la sécurité internationales et, comme telle, adressée aux Etats concernés par ce différend ou cette situation. Cette réserve peut aussi concerner une recommandation par l’Assemblée générale de mesures économiques, diplomatiques ou autres adressée à tous les Etats, lorsque le Conseil de sécurité impose déjà les mêmes mesures, pour respecter l’objectif de l’article 12 d’éviter que les deux organes ne prennent des décisions contradictoires sur une même affaire et au même moment.

  • 1273 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques. Avis juridique du 17 oct. 1990, AJNU, 1990, p. 311, (...)

107La recommandation que l’Assemblée générale pourrait adresser au Conseil de sécurité sur la manière d’appliquer les sanctions des Nations Unies n’est donc pas limitée par cet article. Ceci est d’autant plus vrai quand on pense à l’avis de 2004 de la Cour internationale de Justice et que « [d]ans la pratique de l’Organisation des Nations Unies, l’Article 12 n’a pas été interprété comme empêchant l’Assemblée générale d’examiner et de discuter des points figurant à l’ordre du jour du Conseil et de faire des recommandations à leur sujet »1273. On peut citer comme exemple de cette interprétation large de la restriction de l’article 12 les discussions récentes de l’Assemblée générale sur les questions générales relatives aux sanctions. Comme on va le voir, ces discussions ont eu lieu alors que le même thème est inscrit à l’ordre du jour du Conseil de sécurité. Un autre exemple est la discussion puis la recommandation portant sur des situations concrètes dont est encore saisi le Conseil de sécurité.

B. L’exercice du pouvoir de recommandation sur les questions relatives aux sanctions

108L’adoption, le 15 septembre 1997, de la résolution 51/242 est un exemple d’exercice du pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale sur les questions relatives aux sanctions.

1. Un exemple particulièrement approprié : la résolution 51/242

a) Origine et contexte
  • 1274 A/47/277 - S/24111.
  • 1275 A/RES/47/120 A, 18 déc. 1992, par. 1.
  • 1276 F. Delon, « L’Assemblée générale peut-elle contrôler le Conseil de sécurité ? », in SFDI, Le Chapit (...)
  • 1277 L’Annexe I se rapporte à la « Coordination entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats memb (...)

109La résolution 51/242 est le fruit à la fois de la volonté de l’Assemblée générale d’exercer pleinement ses pouvoirs de recommandations attribués par la Charte et de l’examen des propositions faites par le Secrétaire général dans son « Agenda pour la paix »1274. En effet, dans sa résolution 47/120 A, l’Assemblée s’est déclarée « résolue à exercer pleinement et effectivement les fonctions et pouvoirs visés aux Articles 10 et 14 de la Charte des Nations Unies, en conformité avec les autres dispositions pertinentes de la Charte »1275. Et il a été dit que cette dernière précision [« en conformité avec les autres dispositions pertinentes de la Charte »], exigée par les membres permanents du Conseil de sécurité, renvoie à l’article 121276. Faisant suite à cet engagement, l’Assemblée a adopté, à l’unanimité, la résolution 51/242, intitulée « Supplément à l’Agenda pour la paix ». Comme son titre l’indique, la résolution est l’aboutissement des discussions des propositions contenues dans 1’« Agenda pour la paix » au sein de l’Assemblée et de ses organes subsidiaires. L’Annexe II de cette résolution est consacrée à la « Question des sanctions imposées par l’Organisation des Nations Unies »1277.

  • 1278 Voir la liste infra, Annexe II, p. 483.

110L’adoption de la résolution peut être qualifiée d’« historique » dans la mesure où elle est à ce jour la seule résolution qui aborde la question relative aux sanctions dans sa généralité. Des résolutions antérieures de l’Assemblée contiennent des recommandations sur les sanctions mais uniquement sur un seul aspect de celles-ci. C’est le cas notamment des résolutions successives sur l’assistance aux Etats connaissant des difficultés économiques particulières du fait de l’application des sanctions1278. En outre, la résolution 51/242 semble être le point de départ d’un processus de recherche de moyens – juridiques, techniques, politiques et économiques – tendant à améliorer le mécanisme de sanctions des Nations Unies.

  • 1279 Voir le procès-verbal de la séance : S/PV.4128, 17 avril 2000.
  • 1280 Voir la liste de ces déclarations, jusqu’en 1995, dans B. Boutros-Ghali, Agenda pour la paix, 2éd (...)

111La période suivant son adoption a été marquée par la multiplication d’études et propositions pratiques sur divers aspects des sanctions, aussi bien au Conseil de sécurité qu’en dehors du système des Nations Unies. Du côté du Conseil de sécurité, le mouvement a commencé en 2000 avec la séance spéciale qu’il a consacrée à l’examen des questions générales sur les sanctions. Lors de cette séance, le Conseil reprenait et discutait les propositions qui avaient déjà été examinées par les autres organes. Il créait en outre un groupe de travail officieux pour continuer ces examens1279. Cette attitude du Conseil tranche avec sa pratique antérieure où il a porté peu d’attention sur ces questions, comme le témoignent les déclarations successives de son Président relatives à l’« Agenda pour la paix »1280. Pour les discussions en dehors des Nations Unies, on a déjà mentionné les trois cycles d’études organisés à partir de 1998, à savoir le processus d’Interlaken sur les sanctions financières, le processus de Bonn-Berlin consacré aux embargos sur les armes et les sanctions relatives aux voyages et à l’aviation, et le processus de Stockholm sur l’application et le contrôle des sanctions ciblées sur le plan interne. Et l’on a encore vu que les résultats de ces études ont été présentés aux Nations Unies et certaines recommandations qui y sont contenues ont déjà reçu un début d’application.

b) Fondements juridiques

112S’il faut préciser la ou les dispositions sur lesquelles se base la résolution 51/242 de l’Assemblée générale, nous pouvons déjà retenir l’article 10 de la Charte, même si cette résolution ne se réfère expressément à cette disposition ni à aucune autre disposition de la Charte. L’article 10 a été néanmoins mentionné dans la résolution 47/120 A, laquelle figure dans le préambule de la résolution 51/242. Au-delà de ce renvoi implicite, on a vu que l’article 10 établit la compétence générale de l’Assemblée de faire des recommandations sur toute question se rattachant à la Charte, et la question relative aux sanctions imposées par les Nations Unies en fait sans aucun doute partie. Le même article l’autorise également à faire des recommandations sur les fonctions de l’un quelconque des organes de l’Organisation, ce qui est le cas en l’espèce à propos de la manière dont le Conseil de sécurité devrait exercer son pouvoir coercitif.

  • 1281 Voir en ce sens Hailbronner & Klein, in B. Simma (ed.), The Charter, pp. 231 et 244.

113On peut aussi baser la résolution 51/242 sur les dispositions de l’article 11 de la Charte. Au titre du paragraphe 1 assurément, parce qu’on peut qualifier le contenu de la résolution comme des recommandations adressées au Conseil de sécurité sur les principes généraux applicables aux sanctions en vue du maintien de la paix et de la sécurité internationales. Au titre du paragraphe 2 éventuellement, dans la mesure où il s’agit de recommandations sur une question se rattachant au maintien de la paix et qui ne proposent pas « une action », au sens de mesures coercitives, mais seulement la manière dont cette « action » devrait être menée. Dans l’esprit de la résolution 51/242, l’initiative et la conception de l’« action » restent aux mains du Conseil de sécurité. Le seul doute est que les recommandations que l’Assemblée générale fait sur la base de l’article 11 doivent porter sur des questions concrètes – différend ou situation entre Etats – susceptibles de mettre en danger la paix et la sécurité internationales, lorsque l’Assemblée en est saisie par un Etat ou par d’autres organes de l’Organisation, en vertu de l’article 35 de la Charte1281. Certes, cette dernière limite est somme toute assez hypothétique puisque l’Assemblée générale doit toujours avoir été saisie par un Etat pour qu’une question arrive à son agenda. Mais il faut reconnaître que ni l’origine de la résolution ni l’objet des recommandations qui y sont contenues ne portent sur une situation ou différend en cours.

114En tout cas, la résolution 51/242 est particulièrement appropriée comme exemple d’utilisation du pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale pour faire changer la pratique du Conseil de sécurité en matière de sanctions. Elle intervient après ces années où l’on a assisté à l’existence, d’une ampleur sans précédent, d’effets secondaires des sanctions des Nations Unies, ainsi que des critiques et revendications qui s’ensuivirent. La résolution apporte, dans son Annexe II, des réponses à ces revendications et recommande au Conseil de sécurité certaines mesures pouvant améliorer le mécanisme de sanctions des Nations Unies.

c) Les recommandations faites dans la résolution 51/242

115Ces recommandations touchent divers aspects des sanctions des Nations Unies, à commencer par le concept même de sanction, puis les conditions de leur imposition et de leur levée, leur exécution et les travaux des Comités des sanctions, le problème des effets secondaires à l’endroit de la population civile de l’Etat visé et à l’égard des autres Etats. Dans cette partie de l’étude, nous verrons notamment les recommandations adressées au Conseil de sécurité au sujet de la solution à apporter au problème des effets secondaires des sanctions.

i) Les recommandations relatives aux effets secondaires à l’intérieur de l’Etat-cible

• Les recommandations générales

  • 1282 A/RES/51/242, Annexe II, par. 14.

116La résolution 51/242 reconnaît qu’à côté des effets humanitaires dommageables à la population civile de l’Etat, les sanctions des Nations Unies ont aussi des effets négatifs sur la capacité et les activités de développement de cet Etat. L’Assemblée y note que « [d]ans certains cas, l’application de sanctions peut... ne pas être compatible avec les programmes de développement bilatéraux ou multilatéraux »1282. Elle dit alors que tous ces effets « devraient être réduits le plus possible en mentionnant, dans les résolutions du Conseil de sécurité, les exceptions dictées par les impératifs humanitaires ».

  • 1283 Ibid., par. 4 et 17.
  • 1284 Ibid., par. 15.
  • 1285 Ibid.

117A cet égard, des directives régissant la formulation de ces exceptions devraient être élaborées. Les régimes de sanctions doivent également permettre la création des conditions nécessaires à l’acheminement du matériel humanitaire voulu vers la population civile1283, lequel doit se faire « rapidement et de façon impartiale »1284. Dans cet effort de réduction des effets secondaires, l’Assemblée recommande encore de prendre en compte les « souffrances particulières des groupes les plus vulnérables, tout en gardant à l’esprit les situations d’urgence qui pourraient se présenter, en raison, par exemple, des courants massifs de réfugiés »1285.

  • 1286 Ibid., par. 18.
  • 1287 S/1999/92, par. 16. Sur l’évolution du régime des dérogations humanitaires, voir supra, Chap. iii, (...)
  • 1288 A/RES/51/242, par. 16.

118Allant plus loin, l’Assemblée générale préconise d’exempter des régimes de sanctions imposés par les Nations Unies les denrées alimentaires, les médicaments et les fournitures médicales. D’autres produits essentiels pour la population ainsi que les équipements médicaux, agricole et éducatif de base ou courant devraient également être exemptés, même si les produits et les équipements qui feront effectivement l’objet de l’exemption doivent être précisés dans une liste à dresser par le Conseil de sécurité ou ses organes subsidiaires1286. Et l’on a vu que quelques années plus tard, le Conseil de sécurité a modifié le régime des dérogations humanitaires aux sanctions contre l’Iraq dans le sens de ces recommandations de l’Assemblée générale, sur la base, entre autres, de la note du Président du Conseil en date du 29 janvier 19991287. L’Assemblée ajoute en outre que l’assistance des institutions financières internationales et des organisations régionales et intergouvernementales concernées devrait être sollicitée pour l’évaluation des vulnérabilités et des besoins humanitaires des pays visés, non seulement au moment de l’imposition des sanctions mais aussi par la suite à intervalles réguliers1288. Il s’agit ici d’un appel à une évaluation préalable des effets potentiels des sanctions et une évaluation périodique des effets réels des mesures décidées, que nous avons examiné au chapitre iv de notre étude.

• Les recommandations sur le rôle des Comités des sanctions

  • 1289 Ibid., par. 30.
  • 1290 Ibid., par. 35.

119Après ces recommandations d’ordre général, l’Assemblée aborde les travaux des Comités des sanctions. Elle estime que ceux-ci devraient accorder la priorité aux demandes de fournitures de marchandises destinées à la population civile, présentées pour des raisons humanitaires, et ces demandes devraient être traitées rapidement1289. A cet effet, l’Assemblée recommande d’améliorer le « système d’autorisation (signatures) » pour l’envoi des fournitures humanitaires afin d’éviter les retards dans la procédure d’approbation des demandes. De plus, « les raisons pour lesquelles une demande est “bloquée” ou « laissée en suspens” devraient être immédiatement communiquées au demandeur »1290. De même, les Comités devraient accorder la priorité aux problèmes humanitaires que pourrait engendrer l’application des sanctions.

  • 1291 Ibid., par. 31.

120Si on analyse ces dernières recommandations, il semble que l’Assemblée générale envisage de faire tenir un double rôle aux Comités des sanctions chaque fois qu’il leur apparaît qu’un pays cible des sanctions est sur le point d’être confronté à un problème humanitaire. D’un côté, ces Comités devraient informer immédiatement le Conseil de sécurité de l’imminence de ce problème. De l’autre, ils sont appelés à suggérer au même organe des modifications à certains régimes de sanctions aux fins de prendre d’urgence des mesures correctives1291. L’Assemblée entend donc ici faire tenir aux Comités des sanctions un nouveau rôle préventif, à côté du rôle uniquement curatif qu’ils tiennent d’habitude.

ii) Les recommandations relatives aux effets sur les Etats non visés par les sanctions
  • 1292 Ibid., par. 25.
  • 1293 Ibid., par. 2.

121Pour les effets secondaires à l’égard des Etats appliquant les sanctions, l’Assemblée dit que « [t]out en tenant compte de l’importance des résolutions adoptées par consensus dans ce domaine, le Conseil de sécurité, l’Assemblée générale et d’autres organes compétents devraient intensifier leurs efforts pour faire face aux problèmes économiques particuliers des pays tiers touchés par les régimes de sanctions »1292. Dans ce cas, l’Assemblée préconise de faire tenir le même rôle préventif aux Comités des sanctions. Ainsi, lorsque ceux-ci estiment qu’un problème a été causé par l’application des sanctions, ils devraient, d’une part, attirer l’attention du Conseil de sécurité sur ce point et, d’autre part, suggérer des modifications à certains régimes de sanctions pour pouvoir prendre d’urgence des mesures correctives susceptibles de régler les problèmes particuliers constatés1293. Ceci participe de l’idée d’évaluation périodique des sanctions examinée plus haut, sauf qu’ici l’Assemblée générale désigne les Comités des sanctions comme les premiers responsables de cette évaluation, et non les services du Secrétariat.

  • 1294 Ibid., par. 34 et 36.
  • 1295 Ibid., par. 39. C’est en fait une critique des interprétations restrictives des résolutions du Cons (...)

122De plus, l’Assemblée estime que les pays visés ou touchés par les sanctions, de même que les organisations concernées, devraient pouvoir mieux exercer leur droit d’expliquer ou de présenter leurs points de vue aux Comités des sanctions, et ces derniers devraient créer les conditions nécessaires à cette fin1294. Enfin, il a été dit d’une manière générale que « [l]es déclarations et les décisions des comités des sanctions contribuent considérablement à l’application uniforme d’un régime de sanctions. Ces déclarations et ces décisions doivent être compatibles entre elles et avec les résolutions du Conseil de sécurité »1295.

123En définitif, ces recommandations de la résolution 51/242 ont été à la source de nombreux changements dans la gestion des sanctions des Nations Unies. Elles entérinent aussi certaines tendances observées dans la pratique ou des suggestions faites par ses organes subsidiaires. Elles ne constituent toutefois pas le seul exemple d’exercice du pouvoir de recommandation de l’Assemblée générale dans les questions relatives aux sanctions. On peut aussi mentionner les recommandations adressées par l’Assemblée au Conseil de sécurité à propos de l’embargo sur les armes contre la Bosnie-Herzégovine.

2. Les recommandations de l’Assemblée générale dans la gestion de la situation en Bosnie-Herzégovine

124L’on sait qu’après les proclamations successives d’indépendance de la part des républiques formant l’ancienne République fédérale socialiste de Yougoslavie, des conflits ont éclaté dans la région. En réaction à ces conflits, le Conseil de sécurité a imposé, par sa résolution 713 (1991) en date du 21 septembre 1991, un embargo général sur les armes à l’encontre de toutes les républiques. Face au nettoyage ethnique en cours dans la partie de la Bosnie-Herzégovine sous la domination de sa population d’origine serbe, les autorités officielles bosniaques ont fait une demande en indication de mesures conservatoires auprès de la Cour internationale de justice, le 20 mars 1993.

  • 1296 CIJ, Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, demande (...)
  • 1297 Voir par. 35 et 38 de l’ordonnance précitée.

125Cette demande tendait à ce que la Cour reconnaisse à la Bosnie-Herzégovine le droit naturel de légitime défense et que, par conséquent, la résolution 713 (1991) du Conseil de sécurité soit interprétée d’une manière telle qu’elle autorise, d’une part, cet Etat à acheter des armes pour se défendre contre le génocide qui est en cours et, d’autre part, les autres Etats à lui procurer de telles armes1296. La Cour a esquivé ces questions en arguant que la base de sa compétence dans cette affaire, en l’occurrence l’article IX de la Convention sur le génocide, ne lui permet d’examiner que les droits prévus par cette convention ou les demandes rentrant dans le champ d’application de celle-ci1297.

  • 1298 A/47/666 - S/24809 , 17 nov. 1992, par. 14.
  • 1299 A/RES/47/121, 18 déc. 1992, par. 2 et 5.

126Le 18 décembre 1992, c’est-à-dire avant la demande de mesures conservatoires de la Bosnie-Herzégovine et l’ordonnance y afférente de la Cour, l’Assemblée générale a adopté la résolution 47/121 où elle s’adresse au Conseil de sécurité à propos des questions qui vont faire plus tard l’objet de la demande de la Bosnie-Herzégovine. Dans le préambule de sa résolution, l’Assemblée prend d’abord acte du rapport de Tadeusz Mazowiecki, rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme, qui a déclaré qu’« un autre facteur contribuant à l’intensité du “nettoyage ethnique” dans les zones sous domination serbe était le net déséquilibre entre les armes dont disposaient la population serbe et la population musulmane de Bosnie-Herzégovine »1298. L’Assemblée regrette ensuite « profondément que les sanctions imposées par le Conseil de sécurité n’aient pas eu l’effet désiré, à savoir mettre un terme aux actes agressifs des forces irrégulières serbes et monténégrines »1299. Réaffirmant le droit naturel de légitime défense individuelle et collective de la Bosnie-Herzégovine, l’Assemblée générale :

  • 1300 Ibid., par. 7. Les italiques sont de nous.

Prie instamment le Conseil de sécurité, vu la responsabilité qui lui incombe de maintenir la paix et la sécurité internationales, de demander une nouvelle fois aux forces serbes et monténégrines de se conformer à toutes les résolutions pertinentes... et, plus particulièrement, d’examiner plus avant, d’urgence et au plus tard le 15 janvier 1993, les mesures à prendre, notamment les suivantes :
a) Au cas où les forces serbes et monténégrines ne respecteraient pas intégralement toutes les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, autoriser, en vertu des dispositions du Chapitre vii de la Charte des Nations Unies, les Etats membres, agissant en collaboration avec le Gouvernement de la République de Bosnie-Herzégovine, à utiliser tous les moyens nécessaires pour défendre et rétablir la souveraineté, l’indépendance politique, l’intégrité territoriale et l’unité de la République de Bosnie- Herzégovine ;
b) Ne plus appliquer à la République de Bosnie-Herzégovine l’embargo sur les armes décrété contre l’ex-Yougoslavie en vertu de la résolution 713 (1991) du Conseil de sécurité...1300

127Cette résolution est déjà intéressante par le seul fait que l’Assemblée générale y fait une recommandation sur une situation concrète portant atteinte à la paix, alors que le Conseil de sécurité en est saisi et une action coercitive est déjà ordonnée.

128Mais en plus, la recommandation de l’Assemblée porte sur l’appréciation même de la situation par le Conseil de sécurité. Elle constitue une sorte de rappel à l’ordre de celui-ci face à sa réticence à modifier le régime de sanctions en cours malgré les rapports révélant les effets pervers de ce régime sur la commission de génocide en Bosnie-Herzégovine, ainsi que la publicité de ces effets lors de la procédure devant la Cour internationale de Justice. On pense notamment à cet égard à la recommandation de l’Assemblée de ne plus appliquer à la Bosnie-Herzégovine l’embargo sur les armes du moment que les sanctions imposées n’aient pas eu l’effet désiré. Il importe également de noter la fermeté de la demande de l’Assemblée qui impose un délai de réaction au Conseil de sécurité, lequel dure à peine un mois (du 18 décembre 1992, date de la résolution, au 15 janvier 1993). Enfin, l’Assemblée recommande ici au Conseil de passer aux sanctions militaires (« utiliser tous les moyens nécessaires ») à la fois pour faire respecter les résolutions pertinentes et pour défendre et rétablir la souveraineté, l’indépendance politique, l’intégrité territoriale et l’unité de la Bosnie-Herzégovine. Il s’agit ici d’une confirmation de notre propos selon lequel le recours assez rapide à l’action armée, coordonnée et contrôlée par l’ONU, devrait être envisagée lorsque des violations massives des droits de l’homme sont commises et que ce recours constitue le seul moyen de les faire cesser.

Remarque conclusive

129On vient ainsi de voir qu’en utilisant son pouvoir de recommandation, l’Assemblée générale peut se prononcer sur la manière dont le Conseil de sécurité doit s’acquitter de sa responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales, et indiquer les modifications à y apporter. Ces recommandations n’ont sûrement pas la même force juridique qu’un éventuel avis consultatif de la Cour internationale de Justice sur les mêmes questions. Néanmoins, leur poids politique n’est pas négligeable étant donné que, dans les discussions précédant l’adoption de ces recommandations, les Etats se voient offrir une tribune où ils peuvent critiquer la manière dont le Conseil de sécurité applique les sanctions et, par-là, qualifier les actes du Conseil par rapport aux règles juridiques pertinentes. Ces qualifications seront discutées, reprises par d’autres organes ou instances, internationales ou régionales, et il peut en ressortir un consensus général sur les actions coercitives souhaitables et acceptables, ou sur celles qui ne sont plus tolérables.

130Ainsi, les recommandations adoptées par l’Assemblée générale dans une résolution peuvent refléter ce consensus général de l’ensemble de la communauté internationale, que le Conseil de sécurité pourrait par la suite difficilement ignorer. Les recommandations expriment les changements désirés par les Etats sur certains aspects des sanctions. A ce titre, elles peuvent être considérées soit comme un instrument de pression pour le respect des règles pertinentes en la matière ; soit comme l’expression d’une opinio juris en vue de l’émergence de nouvelles règles applicables aux sanctions des Nations Unies, et qui précéderait une pratique subséquente du Conseil de sécurité ; soit encore comme une simple indication du changement souhaité dans un régime de sanction déterminé. Et on peut voir que certaines des recommandations de l’Assemblée générale ont été suivies par le Conseil de sécurité dans la pratique, notamment quand elles appuient des études faites ailleurs ou reprennent celles faites par ses organes subsidiaires.

131Ces jugements et opinions sur les actions coercitives décidées par le Conseil de sécurité peuvent aussi être présentés à l’occasion de l’examen des rapports annuels soumis par cet organe.

§2. L’utilisation du pouvoir d’examen des rapports d’activités du conseil de sécurité

132La Charte prévoit l’obligation pour le Conseil de sécurité de faire des rapports sur ses activités et habilite l’Assemblée générale à étudier ces rapports. Lors des quatre premières décennies d’activités de l’Assemblée générale, ce pouvoir n’a pas été utilisé comme un pouvoir d’examen des activités du Conseil de sécurité. Depuis le début des années 1990 toutefois, des démarches ont été entreprises pour l’exercice effectif et constructif de ce pouvoir, touchant aussi bien la forme et le contenu des rapports à soumettre par le Conseil de sécurité que les modalités d’examen de ceux-ci au sein de l’Assemblée générale.

A. Le pouvoir de l’Assemblée d’examiner les rapports du Conseil de sécurité

133Des dispositions précises de la Charte prévoient cet examen des rapports du Conseil de sécurité par l’Assemblée générale, même si la pratique des deux organes n’a pas été toujours à la mesure des préoccupations qui présidaient à l’adoption de ces dispositions.

1. Les dispositions pertinentes de la Charte

134A l’article 24 de la Charte, les Etats membres des Nations Unies ont conféré au Conseil de sécurité la responsabilité principale en matière de maintien de la paix et de la sécurité internationales. Ils lui ont donné à cet effet mandat pour agir en leur nom. En contre-partie de cette légitimation collective, le paragraphe 3 dudit article prévoit : « Le Conseil de sécurité soumet pour examen des rapports annuels et, le cas échéant, des rapports spéciaux à l’Assemblée générale ». La compétence pour étudier ces rapports est dévolue à l’Assemblée par le par. 1 de l’article 15, ainsi rédigé :

  • 1301 Les italiques dans les deux dispositions citées sont de nous.

L’Assemblée générale reçoit et étudie les rapports annuels et les rapports spéciaux du Conseil de sécurité ; ces rapports comprennent un compte rendu des mesures que le Conseil a décidées ou prises pour maintenir la paix et la sécurité internationales1301

135A la Conférence de San Francisco, ces dispositions soulevaient la question de savoir si elles donnent à l’Assemblée générale un pouvoir de contrôle des actes du Conseil de sécurité et lui permettent ainsi de formuler des recommandations sur ces actes, ou encore si l’Assemblée a à approuver ou à désapprouver lesdits rapports.

  • 1302 H. Cassan, « Commentaire de l’article 15 », p. 338.

136D’après Hervé Cassan, « [l]es débats de la Conférence de San Francisco autour de l’article 15, paragraphe 1, furent... l’ une des manifestations de l’affrontement plus général qui opposa les tenants d’une Organisation élitiste préservant l’indépendance du Conseil de sécurité aux défenseurs d’une Organisation “démocratique” qui souhaitaient réserver à l’Assemblée générale un droit de contrôle sur l’ensemble des activités des organes de l’Organisation »1302. Sans entrer dans les détails, il ressort de ces débats que :

    • 1303 Ibid., pp. 338-339. Voir aussi Hilger, “Commentary of Art. 15”, in B. Simma (ed.), The Charter (ed. (...)

    L’Assemblée générale n’a pas un pouvoir de contrôle des actions du Conseil de sécurité sur la base de cet article. Elle n’a pas à approuver ou à désapprouver formellement le rapport qui lui est soumis dans la mesure où cela peut s’interpréter comme une subordination du Conseil à l’Assemblée. Par conséquent, on ne peut pas tirer de l’article 15, par. 1, une exception à l’égalité et à l’indépendance entre les organes principaux, établies par la Charte1303 ;

    • 1304 L. M. Goodrich & E. Hambro, Commentaire de la Charte, p. 179.
    • 1305 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 15 (1) », p. 339.

    Par contre, « l’Assemblée générale a le droit de soumettre ces rapports à un examen détaillé et à une discussion approfondie... Si l’action de l’Assemblée générale est destinée à exercer un effet quelconque, l’Assemblée doit être en mesure d’arriver à des conclusions, sur le fond des rapports présentés, et d’exprimer ces conclusions. Ceci impliquerait nettement la faculté de faire des recommandations quant aux sujets mêmes des rapports »1304. Il convient toutefois de relativiser cette faculté, car « il ressort implicitement des débats que le pouvoir de recommandation suggéré par l’article 15, paragraphe 1, ne peut pas être interprété comme s’exerçant à l’égard du rapport lui-même (ce qui équivaudrait à un droit d’approbation ou de désapprobation du document) mais seulement à l’égard des situations évoquées dans le rapport »1305.

2. La pratique

  • 1306 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 24 (3) », p. 468.
  • 1307 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 15 (1) », p. 342.

137Si l’on se tourne vers la pratique, il faut distinguer entre la pratique d’avant les années 1990 et celle qui vient après. Avant les années 1990, le Conseil de sécurité a considéré dès l’origine ses rapports annuels comme de simples transmissions de documents, qui ne contiennent que des exposés de faits dénués de toute motivation et destinés uniquement à « donner une idée des activités du Conseil au cours de la période examinée »1306. De même, l’obligation du Conseil de sécurité de faire, le cas échéant, des rapports spéciaux sur les mesures qu’il a prises pour maintenir la paix est restée lettre morte. Après plus d’un demi-siècle d’activités, le Conseil de sécurité n’a jamais établi de rapports spéciaux sur aucun des régimes de sanctions qu’il a imposées. On a ainsi dit que « [l]es rapports spéciaux adressés par le Conseil à l’Assemblée générale concernent tous le problème particulier de l’admission des Etats membres. Ils constituent l’une des formes matérielles par laquelle se réalisent les modalités prévues par l’article 4 de la Charte »1307

  • 1308 Ibid., p. 341 ; Hilger, “Commentary of Art. 15”.
  • 1309 Une petite rupture de la pratique relevée par Hervé Cassan à partir des dispositions des résolution (...)

138Au début, l’Assemblée générale ne semblait pas avoir contesté cette conception du Conseil de sécurité de son obligation de rendre compte. On a rapporté que lors de ses trois premières sessions, elle a certes accepté l’opinion selon laquelle les rapports du Conseil de sécurité devaient constituer la base de la discussion en séance plénière mais celle-ci n’a pas été vraiment mise en œuvre. Dès la quatrième session, l’Assemblée générale ne fait que prendre acte sans discussion des rapports du Conseil de sécurité et ne les examine pas au fond1308. Entre 1971 et 1974, un petit changement de cette pratique est intervenu lorsque l’Assemblée demandait aux Etats membres de donner leurs observations sur les rapports annuels en vue de renforcer l’effectivité du Conseil de sécurité. L’Assemblée attirait ensuite l’attention du Conseil sur les observations qui ont été reçues1309. Depuis lors, et jusqu’au début des années 1990, la pratique de l’Assemblée qui consiste à prendre note, sans discussions, des rapports du Conseil de sécurité reprenait.

  • 1310 “Nowadays, criticism of the Security Council or, to be fair, approval of its decisions, are voiced (...)
  • 1311 Voir Delbrück, “Commentary of Art. 24”, in B. Simma (ed.), The Charter, p. 452.

139Dans les ouvrages portant commentaires de la Charte des Nations Unies, les auteurs concluent donc à l’absence d’utilisation par l’Assemblée de son pouvoir d’examen et de discussion des rapports du Conseil de sécurité. Ces ouvrages s’appuient sur la pratique d’avant les années 1990 et n’ont pas relevé la nouvelle tendance de l’Assemblée générale dans l’exercice de ce pouvoir. Et même si les derniers commentaires, parus en 2002, mentionnent l’existence de ces débats, ils concluent encore à l’acceptation sans hésitation des décisions du Conseil de sécurité1310 ou à l’inexistence de débats de fond des rapports annuels du Conseil de sécurité1311. Or, face à la fréquence des activités coercitives du Conseil de sécurité dans les années 1990, la question de l’utilisation effective de ce pouvoir a été relancée par les Etats au sein de l’Assemblée, tranchant ainsi avec sa pratique établie en la matière.

B. Les récentes démarches pour l’exercice effectif du pouvoir d’examen des rapports du Conseil de sécurité

140Dans l’analyse de ces démarches, nous allons d’abord retracer le processus de changement de position de l’Assemblée générale par rapport à l’examen des rapports annuels du Conseil de sécurité, relever ensuite les critiques effectivement adressées aux actions coercitives du Conseil, et voir enfin les réactions de ce dernier suite à ces changements et critiques

1. La quête d’exercice effectif du pouvoir conféré par les articles 15 (1) et 24 (3) de la Charte

141Cette quête a commencé par la remise en cause par l’Assemblée générale de sa propre pratique antérieure. Elle s’est par la suite accentuée avec la revendication d’un rapport annuel plus analytique, régulièrement réitérée au fil des années.

a) La reconsidération de la pratique de l’Assemblée générale en matière d’examen des rapports du Conseil de sécurité : origine et fondement

142A partir de 1992 et la résolution 47/233, l’Assemblée générale a cherché à exercer pleinement le pouvoir d’examen des décisions et activités du Conseil de sécurité à travers la discussion des rapports annuels de ce dernier. Les Etats membres ont notamment insisté sur le fait que les dispositions des articles 15 et 24 indiquent que les rapports du Conseil sont soumis à l’Assemblée, non pour simple information, mais pour examen et pour étude, en tant que compte-rendu sur la manière dont le Conseil a rempli le mandat que ces Etats lui a donné.

  • 1312 A/56/PV.27, p. 8 (déclaration de Myanmar).
  • 1313 A/RES/47/ 233 portant « Revitalisation des travaux de l’Assemblée générale », 17 août 1993, par. 5.

143On a précisé plus tard que ce compte-rendu est en lui-même important car c’est « le moyen le plus utile de tenir la majorité des Etats, notamment ceux qui ont des ressources humaines limitées, au courant des activités très diverses de l’Organisation »1312. Le débat sur les rapports annuels permet aux Etats membres de donner leur avis sur l’activité du Conseil et d’en examiner l’efficacité. Ainsi, l’Assemblée générale a, dans sa résolution 47/233, encouragé les Etats membres à participer activement aux débats et examens approfondis des rapports du Conseil de sécurité1313.

  • 1314 Voir l’intervention de la Tunisie à la 27e séance de la 56e session de l’Assemblée : A/56/PV.27, 16 (...)
  • 1315 A/56/PV.27, p. 4.
  • 1316 A/56/PV.28, p. 15. L’intervention du représentant de l’Algérie à la 50e session de l’Assemblée illu (...)

144Sur la base des déclarations des Etats au cours de ces débats, la volonté de l’Assemblée de discuter sur le fond les rapports du Conseil est présentée comme un moyen de renforcer l’efficacité et la crédibilité de celui-ci en lui donnant l’occasion de prendre en compte les « idées créatrices et constructives qui se dégagent » de cette discussion1314. On la considère aussi comme un moyen de renforcer la foi des Etats au Conseil de sécurité, un renforcement qui passe par la transparence, la responsabilité et le suivi de l’application de ses décisions1315. En outre, la discussion des rapports du Conseil est considérée comme une occasion de faire fonctionner, de manière coordonnée, les principaux organes de l’Organisation1316.

  • 1317 Intervention de l’Ukraine à la 55e session de l’Assemblée, A/55/PV.35, p. 4.
  • 1318 Intervention de la Libye à la 50e session de l’Assemblée, A/50/PV.73, p. 4.
  • 1319 Intervention de la Colombie à la 56e session de l’Assemblée, A/56/PV.25, p. 4.

145L’objectif majeur de ces discussions, a-t-on encore dit, est de « défendre le principe de la responsabilité,... fondamental pour l’efficacité des activités de l’ONU dans le domaine de la paix et de la sécurité »1317, et ce, en vertu du principe juridique selon lequel « il n’y a pas octroi de pouvoir sans obligation redditionnelle »1318. On a encore avancé que la présentation de son rapport annuel « permet au Conseil de sécurité de solliciter l’appui politique de l’Assemblée générale pour ses décisions »1319.

  • 1320 A/RES/48/264, 29 juil. 1994, par. 3.

146Toutefois, ces débats et examens approfondis ne peuvent être efficaces sans un changement du contenu et du mode de présentation des rapports du Conseil de sécurité. C’est ainsi que, dans une résolution ultérieure, l’Assemblée générale « encourage le Conseil lorsqu’il lui soumet des rapports, à présenter en temps voulu un compte rendu clair et complet de ses travaux, y compris ses résolutions et autres décisions, dont les mesures prises en vertu du Chapitre vii de la Charte »1320. C’est l’amorce d’une demande de présentation d’un rapport analytique, tranchant avec la pratique habituelle d’un rapport descriptif.

b) La revendication d’un rapport annuel analytique
  • 1321 A/RES/51/193, 17 déc. 1996, par. 3. Les italiques sont de nous.
  • 1322 Ibid., par. 4, al. c.

147La demande d’un tel rapport a été faite clairement par l’Assemblée générale dans sa résolution 51/193, adoptée en 1996 sur l’initiative du Mouvement des pays non-alignés. L’Assemblée y « invite le Conseil de sécurité à lui présenter, en temps opportun, des rapports qui rendent compte de ses travaux, quant au fond, de manière, analytique et concrète »1321. Elle y prie en outre le Conseil d’« indiquer dans quelle mesure les résolutions de l’Assemblée générale relatives à des questions relevant de la compétence de l’Assemblée générale et du Conseil de sécurité ont été prises en considération par le Conseil dans son processus de prise de décision »1322. Ces appels ont été repris par les Etats lors de la discussion des rapports annuels aux sessions de l’Assemblée, avec divers arguments. Il serait intéressant de synthétiser les arguments en faveur de ce rapport analytique avant de voir le contenu souhaité d’un tel rapport.

i) L’apologie d’un rapport annuel analytique
  • 1323 A/50/PV.72, p. 13.

148Dans les discours tenus par les Etats à l’occasion de l’examen des rapports annuels du Conseil de sécurité, plusieurs raisons ont été données pour justifier leur revendication d’un rapport plus analytique. A la 50session de l’Assemblée générale, par exemple, le délégué de l’Ukraine note que « [l]es sanctions, imposées au nom de tous les Membres de l’Organisation des Nations Unies, touchent aux intérêts économiques et autres de nombreux pays. A cet égard, l’examen de ces sanctions doit se faire publiquement. Pour cette raison, nous pensons qu’il serait bon d’envisager de publier les comptes rendus analytiques de toutes les consultations plénières du Conseil de sécurité. Cela permettrait aux Membres de l’ONU d’avoir une vue claire des motifs et des raisons qui sous-tendent telle ou telle action, ou non-action, du Conseil de sécurité »1323.

  • 1324 A/56/PV.28, p. 17.
  • 1325 A/56/PV. 25 , p. 16.
  • 1326 Ibid., p. 12.

149De son côté, le représentant du Chana a affirmé : « Si le Conseil de sécurité continue d’adopter des résolutions comme diktats que tous les Etats Membres sont censés appliquer scrupuleusement, comme pour la résolution 1373 (2001), alors il n’est que juste qu’il s’explique pleinement de ses mesures auprès de l’ensemble des Membres de l’ONU pour en obtenir l’appui, la compréhension et la coopération, indispensables à l’instauration de la paix et de la sécurité et au développement »1324. Le représentant du Brésil soutient pour sa part que « le Conseil de sécurité a un rôle si important et ses décisions affectent à un tel point la communauté internationale que ne pas réussir à en rendre compte de manière appropriée est contraire aux intérêts du Conseil »1325. On a également critiqué devant l’Assemblée générale le mode d’adoption par le Conseil de sécurité de son rapport annuel qui, préparé par le Secrétariat, est souvent adopté sans aucune discussion ou réflexion sérieuse au sein du Conseil1326.

  • 1327 S/PV.4375, 18 sept. 2001, p. 3.
  • 1328 A/56/PV.25, p. 12.
  • 1329 Ibid., p. 12.

150Un Etat a présenté un argument financier quant à cette nécessité d’avoir un rapport analytique. Après l’adoption du rapport annuel 2000-2001, le représentant du Singapour, membre du Conseil de sécurité à l’époque, déclare devant cet organe que, « au fil des années, ce rapport s’est allongé et si on estime son coût à environ 600 dollars la page, ce projet de rapport nous coûtera 350 340 dollars. Je pense que si nous allons dépenser une telle somme il est tout à fait justifié d’examiner le produit qui nous est présenté »1327. Devant l’Assemblée générale, le même Etat développe cet argument en faisant une comparaison entre le dernier rapport annuel du Secrétaire général (A/56/1) et celui du Conseil de sécurité (A/56/2). Il dit que le premier est « à la fois bref et analytique. Il est long de 45 pages et coûte 46 000 dollars à produire. Par comparaison, le rapport du Conseil de sécurité compte 571 pages et coûte environ 581 000 dollars »1328. Le représentant du Singapour souligne alors qu’une grande partie de ce rapport coûteux est superflue puisqu’il ne fait que reproduire des documents déjà disponibles ailleurs. Il propose de remplacer cette reproduction inutile par une simple liste des cotes des documents, ou le renvoi à un site web, et de consacrer le reste du rapport à une analyse des activités du Conseil. « En faisant simplement cela, dit-il, l’ONU pourrait épargner un demi-million de dollars chaque année »1329.

  • 1330 A/56/PV.27, p. 21.
  • 1331 Ibid., p. 25.

151Bref, ce que les Etats demandent est une évaluation précise de la performance du Conseil de sécurité, plutôt qu’« une anthologie de décisions déjà connues des Etats membres »1330 et un « gaspillage illimité des ressources financières »1331.

ii) Le contenu souhaité d’un rapport annuel analytique
  • 1332 A/55/PV.36, p. 2.
  • 1333 A/56/PV.25, p 15.

152Au fil des années et des critiques des rapports présentés par le Conseil de sécurité, les Etats ont apporté des précisions sur ce que devrait être un rapport annuel analytique de cet organe. Il s’agit d’un rapport qui contient une évaluation par le Conseil de l’utilité de ses propres activités, avec une analyse des problèmes rencontrés et des résultats obtenus1332. Ce rapport devrait contenir des données sur ce que le Conseil a accompli au cours de l’année précédente, une analyse de la façon dont chaque question a été traitée, de ce qui a été accompli, de la façon dont il s’est acquitté de ses tâches, des moyens d’améliorer le traitement des questions, et des obstacles qui entravent la mise en œuvre de ses décisions1333.

  • 1334 A/55/PV.36, p. 24.
  • 1335 Ibid., p. 28.

153Ainsi, le rapport annuel doit être une base d’analyse susceptible de permettre aux Etats non-membres du Conseil de sécurité de prendre connaissance des causes et raisons qui sont à la base des positions et décisions de celui-ci1334. Un rapport analytique devrait aussi indiquer dans quelle mesure le Conseil de sécurité a tenu compte des résolutions de l’Assemblée générale sur des questions d’intérêt commun pour les deux organes – par exemple les recommandations sur des questions relatives aux sanctions que l’on a vues précédemment – et de quelle manière ces questions ont été dûment prises en considération dans le processus d’adoption d’une résolution1335.

  • 1336 Pour plus de développement, voir A/56/PV.25, p. 13.
  • 1337 L’auteur de la proposition a donné les exemples suivants : 1) Quelles questions clefs de paix et de (...)
  • 1338 Tels que le Brésil (A/56/PV.25, p. 15) et la Yougoslavie (A/56/PV.28, p. 6).
  • 1339 Voir A/56/PV.25, pp. 12 et 22 ; A/56/PV.28, pp. 14 et s.

154Allant un peu plus loin que les autres Etats, le gouvernement du Singapour a proposé qu’un rapport analytique et condensé du Conseil doive contenir trois parties principales, à savoir : une description, une analyse et des prescriptions1336. La partie véritablement analytique se trouverait dans la deuxième partie où seront examinées les activités du Conseil de sécurité, sur la base des questions clefs à suggérer par l’Assemblée générale1337. Quelques Etats se sont déjà déclarés en faveur de cette proposition au cours de la même session1338. Enfin, il a été proposé de calquer le rapport annuel du Conseil de sécurité sur celui du Secrétaire général, ou à la limite que le Conseil s’en inspire1339.

155A noter pour terminer qu’il a été encore demandé au Conseil de sécurité d’établir des rapports spéciaux sur certains régimes de sanctions particulièrement importants. Ces rapports spéciaux, dont la soumission est prévue au par. 2 de l’article 15 de la Charte, devraient avoir le même caractère analytique que les rapports annuels. De tels rapports ont été demandés par l’Assemblée générale dans sa résolution 51/242, en ces termes :

  • 1340 A/RES/51/242, par. 22.

Compte tenu de leur grande importance pour nombre de pays, les différents régimes de sanctions devraient faire l’objet de rapports spéciaux établis par le Conseil de sécurité et présentés à l’Assemblée générale pour examen1340

  • 1341 A/56/PV.25, p. 15.
  • 1342 A/56/PV.27, p. 26.

156Des rapports spéciaux thématiques ont été également jugés utiles, qui porteraient, par exemple, aux défis posés par la mise en œuvre des régimes de sanctions et au terrorisme international1341. Et on a estimé que si le Conseil avait présenté des rapports spéciaux sur ces questions, de nombreuses crises et conflits auraient été résolus et des tragédies évitées, grâce à des recommandations que l’Assemblée générale aurait fait sur la base de l’article 11 après discussion de ces questions1342.

157Quelles sont alors les critiques faites par les Etats sur les activités du Conseil de sécurité à l’occasion de la discussion par l’Assemblée générale des rapports annuels du Conseil ?

2. Les critiques apportées aux actes du Conseil de sécurité lors des examens de ses rapports annuels

158Les critiques que nous allons relever ici ne sont pas toutes adressées à un régime particulier de sanction. Néanmoins, elles montrent comment les Etats, au sein de l’Assemblée générale, profitent de l’examen des rapports annuels du Conseil de sécurité pour porter un jugement sur les activités de ce dernier et faire des recommandations en conséquence. Ce faisant, ils s’attendent à être entendus par le Conseil de sécurité et ne manquent pas de le relever au cas où les décisions futures de celui-ci ne reflètent pas les propositions contenues dans les recommandations. Parmi les nombreuses critiques qui ont été faites, nous allons en relever deux catégories : d’un côté, les critiques provoquées par l’élargissement du champ d’intervention du Conseil de sécurité et, de l’autre, celles relatives à la manière dont le Conseil gère une situation portant atteinte à la paix.

a) Des critiques relatives à l’élargissement du champ d’intervention du Conseil de sécurité
  • 1343 A/56/PV.25, p. 27.
  • 1344 A/56/PV.25, p. 18.

159Ces dernières années, plusieurs Etats se sont inquiétés de la tendance du Conseil à élargir le champ de son intervention au-delà de la réaction à l’une des trois situations prévues à l’article 39 de la Charte ou au règlement d’un différend susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales. La Bulgarie se dit ainsi « préoccupé[e] par la tendance croissante qui se dégage au sein du Conseil de sécurité de discuter des thèmes et d’adopter des textes sur des questions qui vont bien au-delà du mandat qui lui est imparti. Le Conseil ne doit pas assumer des fonctions qui relèvent de l’Assemblée générale ou d’autres organes de l’Organisation des Nations Unies »1343. La Malaisie, pour sa part, reconnaît que « le maintien de la paix et de la sécurité internationales exige une démarche intégrée... mais le Conseil doit se montrer prudent dans [cette] démarche de façon à ne pas empiéter de plus en plus sur des domaines qui ne sont pas strictement de son ressort »1344.

  • 1345 A/56/PV.25, p. 8 (Algérie) ; A/56/PV.27, p. 22 (Pakistan) ; A/56/PV.28, p. 17 (Ghana).
  • 1346 A/56/PV.25, p. 8 (Algérie). Cet Etat relève qu’« il existe même des situations où, enhardi par l’ab (...)

160Les Etats intervenant sur ce sujet devant l’Assemblée générale se réfèrent aux débats thématiques organisés ces derniers temps par le Conseil de sécurité et aux résolutions qui en sont issues. On pense à cet égard aux résolutions sur le VIH/Sida, sur la protection des civils en période de conflit armé, sur le commerce illicite des armes légères et de petit calibre ou encore sur les questions se rapportant aux femmes, au droit international et au désarmement. Pour ces Etats, ces sujets relèvent clairement du domaine de compétence de l’Assemblée générale et de ses divers organes, voire de celui des conférences diplomatiques, et non pas du Conseil de sécurité1345. Ils tiennent tout de même l’Assemblée générale responsable, en partie, de cette évolution car si le Conseil a de plus en plus tendance à se saisir des questions qui sont du ressort de l’Assemblée générale, cette dernière a, de son côté, tendance à se laisser dessaisir sans résister ni réagir, ce qui a encouragé le Conseil de sécurité à « légiférer et décider sur des questions qui, en toute logique, devraient être discutées et agréées dans des enceintes plus larges et plus compétentes »1346.

  • 1347 Ce que le Ghana qualifie de « grignotage progressif et préoccupant des compétences de l’Assemblée p (...)
  • 1348 A/56/PV.25, p. 8 et A/56/PV.27, p. 22. Il a été dit dans ce dernier document que « les efforts visa (...)

161Il a été alors demandé au Conseil de sécurité de ne pas s’écarter de son mandat ou de ses obligations au terme de la Charte et, dans les cas où il doit étudier des thèmes généraux, d’appréhender ces thèmes du point de vue de leurs implications dans son domaine particulier de compétence, c’est-à-dire la paix et la sécurité internationales. Quant aux Etats membres de l’ONU, il leur incombe de contenir cette tendance à l’élargissement du pouvoir du Conseil de sécurité1347. En effet, celle-ci soulève non seulement « de graves questions légales et politiques et met à mal l’esprit et la lettre de la Charte », mais risque également de distraire le Conseil de sécurité de sa responsabilité principale de maintenir la paix et la sécurité internationales et, partant, d’être préjudiciable à son rôle et à son efficacité1348.

  • 1349 A/56/PV.25, p. 3.
  • 1350 Ibid., p. 3.

162Certaines dispositions de la résolution 1373 (2001), relative à la lutte contre le terrorisme international, illustrent ce glissement législatif du Conseil de sécurité, à la lumière notamment de l’interprétation que le Costa Rica en a faite. Pour le gouvernement costaricain, cette résolution « marque sans nul doute le début d’une ère nouvelle » parce que pour la première fois dans l’histoire, « le Conseil de sécurité a reconnu qu’un phénomène particulier... constitue, quelles que soient les circonstances, une menace pour la paix et la sécurité internationales »1349. Pour la première fois encore, « le Conseil a imposé à tous les Etats une série d’obligations détaillées et de règles générales de conduite qui sont habituellement réservées aux traités internationaux... S’écartant de ce qui avait été fait par le passé, ces mesures obligatoires ont été adoptées sans être limitées à une situation ou à une controverse particulière, et sans que l’on ait stipulé les conditions de leur expiration... Bref, pour la première fois dans l’histoire, le Conseil de sécurité a légiféré pour le reste de la communauté internationale »1350.

  • 1351 A noter toutefois que la délégation costaricaine « approuve le contenu de cette résolution et... se (...)
  • 1352 Il s’agit pour l’essentiel de pouvoir de réaction contre une atteinte à la paix et la sécurité. Ain (...)
  • 1353 A/RES/55/2 , 8 sept. 2000, par. 30. Sur les aspects juridiques de cette question, voir P. C. Szasz, (...)

163On voit, d’après cette interprétation, que le Conseil de sécurité s’est arrogé un pouvoir de prescription de conduites futures des Etats qui semble aller au-delà de la répartition des compétences faites dans la Charte des Nations Unies1351. De telle faculté ne lui est pas dévolue par la Charte car son pouvoir y est essentiellement de nature réactionnelle1352. D’ailleurs, cette tendance semble être en contradiction avec la volonté des 189 chefs d’Etat et de gouvernement du monde, exprimée dans la Déclaration du Millénaire, « de réaffirmer le rôle central de l’Assemblée générale en tant que principal organe délibérant et représentatif de l’Organisation des Nations Unies »1353.

b) Des critiques sur la gestion par le Conseil de sécurité de certaines situations portant atteinte à la paix

164Il s’agit de critiques sur la manière dont le Conseil de sécurité s’est occupé d’une situation ou d’un régime de sanctions donné. S’adressent à des situations particulières, ces critiques ont amené les Etats à faire des recommandations sur le mécanisme de sanctions idéal, en donnant les raisons nécessitant la modification du mécanisme actuel. Les quelques critiques qui suivent, donnés à titre d’illustration, sont tirées des discussions du rapport 2000-2001 du Conseil de sécurité, lors de la 56e session de l’Assemblée générale.

i) Critiques sur le régime de sanctions contre l’Iraq
  • 1354 Voir A/56//PV.27, p. 7.
  • 1355 Ibid.

165Le régime de sanctions contre l’Iraq était l’une des cibles favorites des critiques faites durant cette session. L’Ukraine évoquait, par exemple, la difficulté à trouver un moyen de sortir de l’impasse qui caractérisait depuis 10 ans l’examen de cette question par le Conseil de sécurité. Notant que ce dernier a commencé le réexamen de sa politique à l’égard de l’Iraq depuis mai 2001, cet Etat estimait que « les conditions préalables nécessaires pour établir une coopération entre l’Iraq et le Conseil, et pour trouver une solution à la question de l’Iraq, peut et doit être trouvée en dehors du resserrement du régime de sanctions qui a entraîné plus de 10 années de souffrances pour le peuple iraquien »1354. Il recommandait la poursuite du dialogue entre le Secrétaire général et le gouvernement iraquien comme un moyen de parvenir à ce but1355.

  • 1356 A/56/PV.28, p. 8.
  • 1357 Ibid.

166Présent à cette session, l’Iraq faisait d’abord remarquer que, malgré leurs effets sur le maintien de la paix et de la sécurité internationales ainsi que les conséquences humanitaires qui en découlent, la question de sanctions contre son pays n’avait pas été évoquée dans le rapport 2000-2001, mis à part les références aux documents pertinents. S’attaquant ensuite à la manière dont le Conseil traitait cette question, il déplorait que « les délibérations du Conseil et de ses organes subsidiaires se tiennent à huis clos, même quand elles affectent la destinée et la vie d’une population de quelque 25 millions d’habitants », et quand bien même le Conseil et le Comité des sanctions sur l’Iraq « débattent de questions liées aux médicaments, à l’alimentation, aux besoins civils et humanitaires »1356. De l’avis de ce gouvernement, « [1]’aspect confidentiel de ces réunions rend le Conseil de sécurité vulnérable aux accusations de subjectivité, de manque de transparence et de partialité »1357.

ii) Critiques sur certains choix du Conseil de sécurité dans la gestion d’une situation conflictuelle
  • 1358 A/56/PV.25, p. 14.

167Sortant d’un régime particulier de sanctions, le Singapour a mis en exergue des mauvais choix du Conseil de sécurité quant à l’action appropriée pour résoudre une situation conflictuelle. Cet Etat relève que « [l]e Conseil dépense environ 200 millions de dollars par an pour la Mission des Nations Unies en Ethiopie et en Erythrée (MINUEE), mais se cabre à l’idée d’autoriser un débours de 5 millions de dollars pour la Commission de tracé de frontières, dont l’achèvement des travaux aurait contribué à mener à bien plus rapidement la mission de la MINUEE et permis d’épargner des centaines de millions de dollars. Le Conseil dépense 800 millions de dollars par an pour la Mission des Nations Unies en Sierra Leone (MINUSIL), mais regimbe lorsqu’il s’agit de dépenser 27 millions de dollars pour les programmes de désarmement, de démobilisation et de réinsertion qui contribueraient grandement à la réalisation des objectifs clefs de la Mission. Ce sont là de petits exemples, mais ils montrent clairement que le Conseil peut et doit être amélioré »1358. Cette remarque pertinente devrait amener le Conseil à revoir sa stratégie de la paix et choisir, parmi les nombreux instruments à sa disposition, celui qui permet d’atteindre le plus vite possible l’objectif visé.

  • 1359 A/56//PV.28, p. 13.

168Traitant de l’Afghanistan, le Kazakhstan estime que la communauté internationale « doit aborder le problème afghan de façon globale et approfondie jusqu’à ce qu’il soit réglé une fois pour toutes. Ce processus, visant à restaurer la paix en Afghanistan et à aider la population à former un gouvernement multiethnique et pleinement représentatif, doit être mené à bien sous la supervision du Conseil de sécurité... Les mesures isolées, les embargos sur les armes et les efforts sporadiques pour lutter contre le trafic de drogues n’ont pas eu d’effets à long terme en Afghanistan »1359.

iii) Recommandations générales sur le mécanisme de sanctions des Nations Unies
  • 1360 A/56/PV.25, p. 29 ; A/56/PV.27, p. 2.

169Au-delà de ces critiques, les Etats profitent parfois de l’examen du rapport du Conseil de sécurité pour faire des recommandations générales sur le mécanisme de sanctions des Nations Unies. Certaines de ces recommandations réaffirment ce que nous avons déjà vu au chapitre iv de notre étude, à savoir la nécessité de bien cibler les sanctions de façon à éviter de toucher la population civile – et notamment ses groupes les plus vulnérables – et les autres Etats ; la clarification des objectifs visés ; la prévision d’un délai d’application ; l’évaluation régulière des effets des sanctions imposées et la précision des critères de leur levée1360.

  • 1361 A/56/PV.27, p. 2.
  • 1362 A/56/PV.25, p. 19. Voir aussi dans le même sens, A/56/PV.28, p. 16.
  • 1363 A/56/PV.28, p. 16. Les italiques sont de nous.

170On a relevé que cette tendance à l’amélioration de la conception des sanctions a été largement consacrée dans les régimes de sanctions imposés à l’Ethiopie, à l’Erythrée, au Liberia, mais pas à d’autres pays1361 ; ce qui suppose que sa généralisation est vivement souhaitée. « A cet égard, a-t-on encore dit, les sanctions dites intelligentes ou ciblées, plus humaines que les sanctions globales, doivent être la seule forme permissible de sanctions à utiliser »1362. On peut encore ajouter à ces recommandations celle préconisant au Conseil de sécurité de « procéder à une étude approfondie et globale des régimes de sanctions en coopération avec les organes des Nations Unies et les institutions spécialisées pertinentes de l’Organisation »1363.

  • 1364 L’importance de ces acteurs de premier plan, ou des Etats directement intéressés, dans l’applicatio (...)
  • 1365 A/56/PV.25, p. 25.
  • 1366 Ibid. p. 19.
  • 1367 Ibid.
  • 1368 A/56/PV.27, p. 22. Nous avons cité la version anglaise de cette intervention de la RPD de Corée car (...)

171Pour terminer, relevons les raisons avancées par les Etats pour demander cette reconsidération de la conception des sanctions des Nations Unies. Certains invoquent le souci d’avoir un appui universel, notamment des acteurs de premier plan, dans la région ou ailleurs1364. Cet appui ne serait obtenu, a-t-on dit, que par la prise des sanctions « conformément aux stipulations du droit international »1365. D’autres avancent des « arguments éthiques et moraux » selon lesquels « la tragédie humanitaire qui découle de ces sanctions l’emporte sur la nécessité d’imposer un régime de sanctions sévère »1366. Ces arguments constituent « une justification déterminante en faveur d’un examen et d’une refonte drastique des régimes de sanctions existants qui n’ont pas atteint pleinement leurs objectifs ou qui ne sont plus pertinentes dans le contexte actuel »1367. Enfin, signalons que pour certains Etats, le maintien de la paix internationale repose sur l’équité et l’objectivité de l’organe responsable. Ainsi, “[t]he Security Council… should conduct its business on the basis of absolute fairness and objectivity. When the Security Council lacks impartiality and is overpowered by high-handedness, world peace and security are seriously damaged1368.

172Ces arguments s’inscrivent dans le sillage du mouvement d’affinement du mécanisme de sanctions des Nations Unies qui concourt, avons-nous dit, à la prévention des effets secondaires desdites sanctions. Ils nous rappellent notamment l’exigence du respect de la proportionnalité des mesures coercitives et de leurs effets avec l’objectif poursuivi par le Conseil de sécurité et, partant, la modification d’un régime de sanctions qui causent trop d’effets secondaires sans être efficace.

173On voit donc ici que l’examen des rapports annuels du Conseil de sécurité permet aux Etats de se prononcer sur un régime de sanctions donné et d’indiquer au Conseil les corrections souhaitées par rapport aux principes généralement acceptés. Cette pratique est d’autant plus intéressante qu’elle intervient au moment où le nouveau concept de sanction des Nations Unies n’était qu’à ses premiers balbutiements et pas encore suivi d’une plus grande pratique conforme du Conseil de sécurité, comme c’est le cas actuellement. A un moment où le rejet des sanctions économiques globales reçoit l’adhésion de la majorité des Etats de la communauté internationale, où le concept de sanction ciblée, conçu sur la base d’une évaluation préalable de leurs effets et examiné à intervalle régulier, est entré dans les mœurs des Nations Unies, l’Assemblée générale, à travers l’étude des rapports d’activités du Conseil de sécurité, se pose plus que jamais en garante de l’application continue de cette sanction affinée, plus humaine et engendrant moins d’effets non voulus.

3. Les réactions du Conseil de sécurité face aux revendications de l’Assemblée générale

  • 1369 Voir en ce sens les procès-verbaux des discussions des rapports du Conseil de sécurité aux 53e , 54(...)
  • 1370 A/53/2, couvrant la période du 16 juin 1997 au 15 juin 1998.
  • 1371 Sir Jeremy Greenstock (Royaume-Uni), qui a présenté le rapport annuel en 1998, a précisé que ces ex (...)

174Comment ces appels ont-ils été entendus par le Conseil ? Les interventions des Etats dans les dernières sessions de l’Assemblée montrent qu’il reste encore beaucoup à faire pour que les méthodes de travail du Conseil répondent aux recommandations de l’Assemblée générale1369. On peut tout de même mentionner certains motifs de satisfaction. Parmi les évolutions positives dans la pratique du Conseil de sécurité, on peut citer, sans prétendre à l’exhaustivité, la présentation orale du rapport annuel devant l’Assemblée par le Président en exercice du Conseil, qui est vu comme une contribution positive au renforcement des relations entre les deux organes principaux. Cette pratique a été introduite par le représentant permanent du Brésil en 1993 et régulièrement suivie depuis. Il en est de même de l’introduction depuis le rapport 1997-19981370 des douze exposés mensuels des anciens Présidents du Conseil sur les travaux de cet organe pendant la période considérée1371. Si ces exposés mensuels constituent un pas vers une présentation analytique des activités du Conseil, ils sont encore loin de répondre à l’attente des Etats.

  • 1372 Voir S/1997/451, notamment par. 3.

175Des changements ont été également apportés par la note du 12 juin 1997 du Président du Conseil de sécurité dans laquelle il présente plusieurs mesures décidées par le Conseil pour assurer la présentation en temps voulu de son rapport à l’Assemblée générale1372. En outre, il faut noter l’insertion dans le rapport annuel, depuis 1999, des rapports des Comités des sanctions et d’autres organes subsidiaires du Conseil, permettant ainsi aux Etats membres de donner leur avis sur les activités de ces organes. Et lors de la session 2000 de l’Assemblée, les Etats membres ont salué l’augmentation du nombre de débats publics du Conseil de sécurité et ses efforts continus visant à renforcer la transparence de ses travaux, en plus du recours croissant aux consultations avec les parties au conflit avant toute prise de décision.

  • 1373 A/56/PV.25, p. 2.

176Enfin, en présentant oralement devant l’Assemblée générale le rapport 2000-2001, le Président du Conseil a affirmé que « les membres du Conseil de sécurité sont impatients d’entendre les observations et les suggestions que feront les Etats Membres au cours du débat d’aujourd’hui », tout en promettant qu’ils « examineront le mode de présentation et la structure du rapport annuel dans les prochains mois, et [qu’]ils étudieront toutes les suggestions faites au cours de ce débat. Les conclusions auxquelles ils parviennent se refléteront dans le rapport de l’an prochain »1373.

177Par rapport aux débats initiaux sur le pouvoir exact détenu par l’Assemblée générale en vertu des articles 15 et 24 de la Charte, cette déclaration montre que, désormais, le Conseil de sécurité reconnaît à l’Assemblée le droit de discuter sur le fond le rapport annuel, et de lui faire des recommandations sur les questions traitées dans ledit rapport. Le Conseil reconnaît aussi la nécessité de produire un rapport plus analytique et moins descriptif sur ses activités.

  • 1374 A/55/PV.36, pp. 6 et 12 ; A/56/PV.25.
  • 1375 A/55/PV.36, p. 28.
  • 1376 A/55/PV.37, p. 3.

178Du côté des Etats toutefois, on continue à déplorer l’absence dans ces rapports d’analyse de fond des activités du Conseil, malgré les appels répétés en ce sens dans les résolutions de l’Assemblée générale, empêchant ainsi toute évaluation exhaustive de ces activités. Lors des dernières sessions de l’Assemblée, les Etats ne cessent d’affirmer que le dernier rapport est, comme ceux qui l’ont précédé, un simple inventaire de réunions, de résolutions et de déclarations présidentielles dont la plupart a déjà été distribuée comme documents officiels ; bref une « anthologie de documents », « un corps sans âme »1374. Les rapports soumis ne rendent pas compte d’éléments importants qui seraient utiles pour faire la lumière sur ce qui se passe lors des réunions du Conseil ou de ses organes subsidiaires1375, et passent sous silence les raisons et les circonstances qui ont motivé les décisions adoptées1376.

  • 1377 A/56/PV.27, p. 21.
  • 1378 A/56/PV.28, p. 15.

179Et on fait remarquer que ce type de rapport n’est pas en conformité avec l’exigence de « compte rendu des mesures » stipulée dans l’article 15 de la Charte1377. Il « contribue à l’image d’une instance qui manque de transparence mais qui a un certain pouvoir, par rapport à une autre qui agit de manière plus transparente mais qui ne dispose pas d’une grande capacité d’influer sur le processus de prise de décisions »1378.

180Sur ce dernier point toutefois, on a vu que la Charte des Nations Unies a prévu pour l’Assemblée générale des moyens d’influer sur les décisions futures du Conseil de sécurité à partir de la discussion de ses décisions antérieures. Il appartient dès lors à l’Assemblée d’utiliser pleinement et effectivement ce moyen pour renforcer la crédibilité et l’efficacité du Conseil de sécurité, et partant de l’Organisation elle-même. L’effectivité de cette influence passe par l’aboutissement des revendications sur la présentation d’un rapport analytique avec les nombreux avantages que nous avons mentionnés plus haut. En plus, il s’agit de la revendication la plus partagée par les Etats car on la retrouve dans toutes les interventions des Etats. Certes, le rapport du Conseil n’est pas encore analytique mais on s’y achemine au vu des suggestions faites par les 52 Etats intervenants aux séances de discussion du rapport 2000-2001 et de la promesse, mentionnée plus haut, faite par le Président du Conseil d’en tenir compte pour l’établissement des prochains rapports. Même si le jour où on aura un rapport annuel véritablement analytique paraît encore lointain, il semble que le Conseil de sécurité ne peut qu’introduire petit à petit des éléments d’analyse dans ses rapports futurs.

181En tout cas, l’importance de ces appels pour notre étude réside dans le fait qu’en demandant des rapports plus analytiques, l’Assemblée générale entend discuter en profondeur les décisions du Conseil de sécurité, apprécier leur utilité, voire leur conformité avec les principes et règles devant régir l’imposition des sanctions. Si le Conseil de sécurité doit motiver ses décisions et que les Etats membres les examinent scrupuleusement pour émettre des critiques ou autres observations à chaque session de l’Assemblée générale, cela amènerait le Conseil à limiter à l’avenir ses actions à ce qui est justifiable par rapport aux principes et règles pertinentes et au mandat qu’il a reçu des Etats membres.

  • 1379 A/55/PV.37, p. 9.
  • 1380 A/56/PV.27, p. 27.
  • 1381 A noter en effet que, pour le moment, l’Assemblée continue à prendre note du rapport du Conseil de (...)

182Et il est intéressant de noter que cette revendication de rapport analytique ne demande guère une quelconque révision de la Charte. Elle s’appuie au contraire sur des dispositions existantes qui ont juste besoin d’être réactivées et mieux appliquées. Il s’agit de donner son véritable sens à l’obligation du Conseil de rendre compte de ses activités aux États membres qui lui ont conféré le mandat d’agir en leur nom. Et comme il a été dit, il reste à espérer « que le Conseil tiendra compte dans ses décisions des vues de l’ensemble des Membres de l’Organisation, afin que son autorité morale ne soit pas compromise »1379. Ces vues sont celles exprimées par les Etats lors des débats à l’Assemblée. La prochaine étape dans le processus d’exercice effectif du pouvoir d’examen des rapports du Conseil consiste alors à faire en sorte que « [l]es idées et les propositions exprimées par les Etats membres [soient] traduites en recommandations pratiques, comme le prévoient les Articles 10 et 11 de la Charte »1380. Ce qui veut dire que ces vues étatiques doivent être rediscutées, affinées et transmises au Conseil de sécurité sous forme de recommandations, véhiculées par un acte formel de l’Assemblée générale1381.

183On peut se demander si cela n’affaiblira pas le Conseil dans sa capacité d’action rapide pour le maintien de la paix. La question se pose et aura seulement sa réponse une fois que l’on arrivera à cette pratique. Il est néanmoins sûr que cette responsabilisation du Conseil renforcera sa légitimité, et partant l’efficacité des sanctions grâce à une large adhésion des Etats à celles-ci. En effet, le danger – et en même temps une voie possible pour les Etats – est que ceux-ci, agissant individuellement ou par le biais d’organisations régionales, refusent d’appliquer les mesures qui leur semblent ne pas respecter les principes et règles juridiques permettant de réduire les effets secondaires des sanctions des Nations Unies, et sur lesquelles aucune explication n’est de surcroît donnée dans les rapports du Conseil de sécurité.

Section III. La non-adhésion des Etats au régime de sanctions

184La non-adhésion des Etats au régime de sanctions mis en place par le Conseil de sécurité est une situation extrême, une solution de dernier recours une fois que les moyens juridiques et institutionnels à leur disposition auraient échoué. Par « non-adhésion », préféré aux autres termes tels que « non-application » ou « violation », nous englobons à la fois les décisions de ne plus appliquer les sanctions, les appels à la levée d’un régime de sanctions donné, et même les actes de non-respect des sanctions sans que ses auteurs en fassent la publicité et les présentent comme des actes de contestation. Bref, il s’agit de relever, sous cette rubrique, tous les faits par lesquels les Etats ou autres entités expriment leur désaccord sur un régime de sanctions, que ce désaccord soit exprimé explicitement ou implicitement. Au-delà de ce relevé de faits (§1), il importe surtout d’analyser les questions juridiques que ces actes de non-adhésion soulèvent (§2).

§1. Les cas de non-adhésion

185On observe dans la pratique plusieurs cas de non-adhésion à des régimes de sanctions mis en place par le Conseil de sécurité. Les plus importants pour notre étude sont les actes de non-adhésion de la part des Etats, qui ont l’obligation d’appliquer les sanctions des Nations Unies. Néanmoins, il ne faut pas perdre de vue les actions de ces Etats au sein des autres organisations internationales, tout comme l’influence non négligeable des appels des ONG et associations, faits sur le plan interne et international.

A. La non-adhésion de la part des Etats

186Notre propos n’est pas de faire l’inventaire des cas de non-adhésion des Etats à des sanctions imposées par les Nations Unies. Le temps et la place nous manqueraient pour cela d’autant plus que le but ici n’est pas de faire un rapport sur les comportements des Etats face à certain régime de sanctions particulièrement controversé. Nous allons plutôt nous contenter de prendre quelques exemples qui vont servir de support à notre analyse des conséquences juridiques de ces actes.

1. L’envoi de fournitures humanitaires en dehors du cadre onusien

187Parmi les actes de non-adhésion aux sanctions, on peut relever en premier lieu les actes étatiques défiant les sanctions économiques contre l’Iraq, notamment le volet humanitaire de celles-ci, tels les contrôles que le Comité des sanctions sur l’Iraq continuait à exercer sur l’envoi de fournitures humanitaires à la population de cet Etat et les restrictions des vols convoyant ces produits. Ainsi, en septembre et octobre 2000, plusieurs vols à destination de Bagdad avaient été effectués dans le cadre d’une campagne contre le blocus aérien de l’Iraq, avec l’autorisation des autorités étatiques du territoire où ces avions ont décollé.

  • 1382 Le Monde, 30 sept. 2000, p. 4.

188On rapportait alors que vers la fin du mois de septembre 2000, les Russes avaient effectué trois vols passagers, les Jordaniens un et une association française un autre. Chaque fois, le Comité des sanctions de l’ONU avait été simplement informé1382. Le 4 octobre 2000, un avion de la compagnie Tunisair transportant une délégation médicale, composée de 70 membres, dont vingt chirurgiens et un ophtalmologue, avait atterri dans la capitale iraquienne.

  • 1383 Le Monde, 6 oct. 2000, p. 5.
  • 1384 Le Monde, 9 oct. 2000, p. 6, puis celui du 13 oct. 2000, p. 4.
  • 1385 Le Monde, 2 nov. 2000, p. 5.

189L’avion tunisien était le quatrième appareil en provenance d’un pays arabe à atterrir à Bagdad en une semaine, après des vols jordaniens, yéménite et marocain1383. En effet, entre fin septembre et mi-octobre 2000, huit pays arabes avaient envoyé en Iraq des avions humanitaires, à savoir la Jordanie, le Yémen, le Maroc, la Tunisie, les Emirats arabes unis, l’Algérie, l’Égypte et la Syrie1384. De même, un avion irlandais transportant de l’aide humanitaire (des médicaments et des produits alimentaires) atterrissait à Bagdad, le 31 octobre 2000, avec des députés et hommes d’affaires irlandais. Il s’agissait du premier vol vers l’Iraq en provenance d’Irlande depuis l’imposition des sanctions en 19911385.

2. L’autorisation de vols à destination de l’Iraq en contestation de l’interprétation officielle de l’étendue des sanctions sur l’aviation imposée contre cet Etat

  • 1386 Le Monde, 30 oct. 2000, p. 4.

190D’autres vols autorisés par des Etats à destination de l’Iraq visaient à contester l’interprétation du Comité des sanctions concerné sur l’étendue des sanctions sur l’aviation contre l’Iraq, et à suivre ainsi leurs propres interprétations. Les États-Unis et la Grande-Bretagne estimaient que tout vol à destination de l’Iraq devait faire l’objet d’une autorisation expresse du Comité des sanctions. Pour la Russie, tout comme la Chine et la France, aucune résolution n’interdisait les vols de passagers vers l’Iraq dès lors qu’ils ne comportaient pas de transactions commerciales ou financières. Une simple notification au Comité des sanctions suffisait. En application de cette interprétation, un avion charter de la compagnie russe Vnoukovskie Airline atterrissait, le 27 octobre 2000, sur l’aéroport international de Bagdad, en provenance de Moscou1386.

  • 1387 Le Monde, 1 déc. 2000, p. 5.
  • 1388 Ibid.

191Dans son édition du 1er décembre 2000, le journal Le Monde rapportait qu’en l’espace de quelques semaines, 70 avions s’étaient posés à Bagdad avec des fournitures humanitaires. Ces vols, organisés par des ONG et soutenus par des personnalités politiques françaises et européennes, avaient essentiellement une valeur symbolique. Ils visaient, dit-on, à dénoncer le maintien des sanctions imposées contre l’Iraq et à démontrer que l’autorisation du Conseil de sécurité pour ces vols n’était pas requise, dès lors que Bagdad n’en tirait aucun bénéfice financier1387. Les autorités françaises considéraient que ces vols n’étaient pas interdits par les résolutions 661 et 770 du Conseil de sécurité de l’ONU, dans la mesure où ils n’engendraient aucune transaction commerciale ni financière avec Bagdad. Par conséquent, ils ne requéraient aucune autorisation du Comité des sanctions de l’ONU, mis à part une simple notification1388.

  • 1389 Voir S/1997/672, par. 33 ; S/1998/1239, par. 46, 68-69 ; S/2000/133, par. 41, 46- 49 ; S/2001/738, (...)

192On peut aussi considérer les nombreuses demandes d’autorisation générale de transports (terrestres, aériens et maritimes) de denrées alimentaires et de personnes civiles, faites par des Etats voisins de l’Iraq comme une contestation indirecte du bien-fondé des restrictions sur les moyens de communication avec cet Etat. Présentées régulièrement, avec un refus tout aussi régulier de la part du Comité des sanctions, ces demandes tendaient à établir des vols hebdomadaires entre l’Iraq et, respectivement, la Jordanie, les Emirats arabes unis et la Syrie ; à lever les restrictions frappant les voyages aériens à destination et à partir de Bagdad qui créaient des difficultés pour les diplomates et leurs familles en poste à Bagdad ; à établir un service de transport de passagers par voie maritime entre l’Iraq et les Emirats arabes unis (accepté par le Comité des sanctions mais avec des conditions strictes) ; à effectuer un transport d’automobiles à destination de l’Iraq ; à mettre en place un service de ferry entre Qatar et Iraq à l’intention des pèlerins ; ou encore à créer des services maritimes à destination de l’Iraq1389.

  • 1390 S/2002/647, par. 40-42.

193Ces contestations continuaient jusqu’aux dernières années des sanctions contre l’Iraq car dans son dernier rapport avant la levée des sanctions non militaires contre cet Etat, le Comité des sanctions concerné avait dénoncé plusieurs vols à destination de l’Iraq en provenance de la Bulgarie, de la Libye, de la Syrie et des Emirats arabes unis sans qu’il en fût informé. Il parlait même de don d’un avion à l’Iraq fait par une entreprise qatarienne établie aux Emirats arabes unis. Ces vols et don constituaient aux yeux du Comité des violations des résolutions 661 (1990) et 670 (1990) et il avait envoyé des lettres aux Etats concernés à propos de ces faits. Le Comité faisait également état d’atterrissage d’avions iraquiens dans d’autres pays mais avait constaté qu’aucun consensus ne s’était dégagé en son sein quant à la façon de donner suite à cette affaire1390.

3. Les appels à la levée ou à la révision des sanctions en cours

  • 1391 Le Monde, 6 juil 2001, p. 6.
  • 1392 Le Monde, 12 avril 2001, p. 4.

194Une troisième catégorie de non-adhésion étatique est illustrée par des cas où les Etats appellent à la levée ou à la révision des sanctions en cours. Le 2 juillet 2001, la Douma (chambre basse du Parlement russe) avait ainsi voté pour 242 voix contre 3 une résolution en faveur d’une levée des sanctions contre l’Iraq. Les députés russes avaient appelé leur pays à utiliser le droit de veto en cas de durcissement de sanctions jugées responsables des « souffrances du peuple irakien »1391. Même le Koweït était en faveur d’une révision complète des sanctions pour alléger les souffrances du peuple iraquien « qui vit dans une énorme prison, terreau favorable à l’épanouissement des régimes répressifs et fascistes »1392. Il souhaitait laisser la population civile iraquienne voyager et sortir de leur pays.

  • 1393 “Iraq Calls on UN Members to Reject Security Council Authority”, Agence France-Presse, 15 nov. 2001 (...)
  • 1394 Ibid.

195L’Iraq est allé plus loin en mettant en cause la légitimité du Conseil de sécurité d’agir au nom des Etats membres du fait de son actuelle domination par quelques Etats. En novembre 2001, cet Etat faisait appel aux autres Etats membres de l’ONU de ne plus reconnaître l’autorité du Conseil de sécurité. Le ministre iraquien des affaires étrangères de l’époque, Naji Sabri, expliquait : “Council decisions are legally binding on all UN member states, but… the Council had become a ‘tool’ of US policy since it slapped sanctions on Iraq in 19901393. Il rapportait alors le soutien de son gouvenement aux travaux en cours au sein des Nations Unies sur les réformes du Conseil de sécurité, notamment sur l’élargissement de celui-ci, et conclut : “Pending the completion of the process of reforming the Security Council... members of the United Nations should reconsider their authorization to the Council to act in their behalf1394. En d’autres termes, il s’agit pour cet Etat de faire retirer temporairement au Conseil de sécurité la légitimation collective donnée à l’article 24, par. 1, de la Charte. Fait unilatéralement, de tel acte serait bien entendu contraire aux obligations onusiennes des Etats et à la Charte elle-même. Mais il est intéressant de relever comment l’Iraq avait utilisé le questionnement sur la composition du Conseil de sécurité et sur sa représentativité pour appuyer son appel à la levée des sanctions.

4. Les actes de non-adhésion tacite

a) La reprise des relations officielles avec un Etat faisant l’objet des sanctions
  • 1395 Le Monde, 21 fév. 2001, p. 21.
  • 1396 Le Monde, 9 nov. 2000, p. 7.

196L’acte de non-adhésion peut se manifester par des cas où les Etats, sans se positionner contre les sanctions en cours, montrent par leurs relations avec l’Etat sanctionné leur réserve à l’égard de ces sanctions. Un exemple en est l’accord de libre échange signé en janvier 2001 entre l’Iraq et l’Égypte et entré en vigueur en février 20011395. Cet accord intervenait après la reprise des relations diplomatiques entre les deux pays le 7 novembre 2000, au niveau des chargés d’affaires « ayant rang d’ambassadeur », et ce, neuf ans après la rupture de ces relations après la guerre du Golfe1396.

b) L’inaction contre les violations des sanctions
  • 1397 Voir J. W. Anderson, “Iraq’s Neighbors Feel Pain of Sanctions”, Washington Post, 2 July 2001, repro (...)

197Certains Etats soutiennent officiellement les sanctions mais avancent qu’ils ne peuvent pas empêcher leurs violations. C’était le cas par exemple de la Turquie avec le commerce illicite de produits pétroliers à sa frontière avec l’Iraq. Ces produits, achetés en Iraq à un prix très en dessous du prix de marché (près de 40 % moins cher), étaient transportés par camions vers la Turquie. Les autorités douanières turques fermaient les yeux sur ce commerce et avançaient que “the diesel fuel trade and related business – truck repair shops, tire dealers, restaurants – are the region’s main employers. This is the only source of income for people – there are no factories here1397.

  • 1398 Sur ce commerces, voir, p. ex., Reuters, 18 juin 2001.

198On peut en fait classer dans cette catégorie l’ensemble des commerces illicites des produits pétroliers de l’Iraq avec ses Etats voisins, notamment la Jordanie et la Syrie, en plus de la Turquie1398. Juridiquement, ces commerces, intervenant en dehors du programme « pétrole contre nourriture » et hormis les dérogations explicites accordées par le Comité des sanctions, sont faits en violation de l’embargo pétrolier et des sanctions financières contre l’Iraq. Sans se prononcer officiellement contre les sanctions, ces Etats voisins laissaient cependant faire et ne semblaient pas vouloir renoncer à ces commerces finalement profitables soit à leurs gouvernements soit à leurs populations.

  • 1399 Voir S/1996/700, par. 97 ; S/1997/672, par. 43-46 ; S/1998/1239, par. 73-75 ; S/2000/133, par. 60 e (...)

199De même, la Force multinationale d’interception, chargée d’assurer le respect du blocus maritime contre l’Iraq, ne cessait de dénoncer auprès du Comité des sanctions l’existence de contrebandes de pétrole et de produits pétroliers dans les eaux territoriales iraniennes, qui échappaient à leur compétence. Sollicité par le Comité à propos de ces dénonciations, l’Iran avait toujours nié toute implication dans ces contrebandes et se disait très attaché à l’application des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité concernant l’Iraq. Il n’empêche que cette question revenait plusieurs années de suite devant le Comité, avec les mêmes dénonciations de la part de la Force internationale d’interception et les mêmes dénégations de la part de l’Iran ; ce dernier s’abstenant même plus tard de donner suite aux demandes d’éclaircissements du Comité des sanctions1399. Cela ressemble fortement à une adhésion du bout des lèvres, qui amène un Etat à ne pas trop se soucier des violations des sanctions par les individus sous sa juridiction pour cause de perception d’illégitimité desdites sanctions.

200Soulignons pour terminer qu’un acte de non-adhésion peut également transparaître à travers de virulentes critiques des actions du Conseil de sécurité au sein des instances internationales. Un exemple en est le discours suivant du représentant de la Malaisie lors des discussions de la situation en Iraq au sein du Conseil de sécurité :

  • 1400 S/PV.4084, p. 7, intervention lors de la discussion de la résolution 1284 (1999) du Conseil de sécu (...)

La poursuite indéfinie des sanctions viole l’esprit même et les objectifs des Nations Unies, consacrés dans leur Charte, qui, entre autres, cherchent « à proclamer à nouveau notre foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine » et de favoriser « le relèvement des niveaux de vie, le plein emploi et des conditions de progrès et de développement dans l’ordre économique et social ». Ce sont les mots mêmes de la Charte. Ces nobles idéaux sonnent en fait faux dans le contexte de la réalité de la situation en Iraq. Le dernier rapport du Fonds des Nations Unies pour l’enfance (UNICEF) sur la mortalité infantile, qui fait état du décès – que l’on pouvait empêcher – d’un demi-million d’enfants de moins de 5 ans depuis l’imposition des sanctions, est un témoignage accablant contre la poursuite des sanctions et un rappel solennel de la responsabilité du Conseil d’y mettre fin dès que possible. Le seul moyen d’alléger le sort terrible du peuple iraquien est que le Conseil élabore un plan clair pour la levée des sanctions, qui permettrait à l’Iraq de reprendre des relations économiques normales avec la communauté internationale1400.

B. La non-adhésion de la part des organisations ou instances internationales

201Cette non-adhésion se présente généralement sous forme de décision de levée des sanctions des Nations Unies avant une décision correspondante du Conseil de sécurité. Elle se manifeste aussi à travers les appels de ces organisations pour la levée de sanctions.

1. Les décisions de levée des sanctions des Nations Unies par des organisations régionales

  • 1401 AHG/Dec. (XXXIV) du 10 juin 1998. Texte disponible sur www.africa-union.org <Documents officiel>.

202A leur Sommet de Ouagadougou (Burkina Faso) du 8 au 10 juin 1998, la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement de l’Organisation de l’unité africaine (OUA) adoptait une décision demandant la levée des sanctions imposées à la Jamahiriya arabe libyenne. Elle y décidait aussi de ne plus se conformer, à partir de septembre 1998, aux sanctions stipulées par les résolutions 748 (1992) et 883 (1993) au cas où les Etats-Unis et le Royaume-Uni n’accepteraient pas la proposition qui leur avait été faite de faire juger les suspects dans un pays tiers neutre1401. Les dirigeants africains y décidaient encore,

  • 1402 Ibid., par. 3.

pour des raisons morales et religieuses et avec effet immédiat, que l’OUA et ses Etats membres ne respectent plus, dorénavant, les sanctions imposées contre la Libye qui empêchent l’observance des obligations religieuses, la fourniture de secours humanitaires d’urgence et le respect des obligations statutaires de l’OUA1402

203On remarquera que l’OUA faisait ici une distinction entre les sanctions sur la base de leurs effets et avait décidé de ne pas adhérer, avec effet immédiat et sans condition, à celles qui produisent des effets humanitaires, y compris les obligations religieuses.

  • 1403 Voir sur ces actions, ainsi que sur la licéité de la décision de l’OUA, T. Kalala, « La décision de (...)

204Il a été noté que l’acte de l’OUA n’était pas un acte isolé mais s’inscrivait dans un ensemble beaucoup plus vaste d’actions et pressions politiques entreprises par plusieurs organisations régionales, notamment la Ligue des Etats arabes et l’Organisation de la Conférence islamique1403. Puisque les suspects libyens n’avaient été déférés devant un Tribunal écossais siégeant à La Haye que le 5 avril 1999, de nombreux Etats avaient donc mis en exécution la menace de l’OUA de ne plus appliquer l’ensemble des sanctions à partir de septembre 1998. Face plus tard à la suspension et non au retrait des sanctions à la suite de ce transfert, les mêmes organisations avaient continué leur protestation par la revendication de la levée définitive de ces sanctions.

  • 1404 JO L 242 du 14.9.1999 et Bulletin UE 9-1999, point 1.4.60. Cette position commune modifie la positi (...)
  • 1405 Ibid.
  • 1406 Bulletin UE 9-1999, point 1.4.61.

205En Europe, la décision unilatérale de ne plus appliquer les sanctions contre la Libye a été prise après la remise par la Libye des deux suspects libyens de l’attentat de Lockerbie ainsi que sa coopération avec les autorités françaises dans l’enquête sur l’attentat contre le vol 772 de l’UTA. Ainsi, le Conseil des ministres de l’Union européenne levait, par la position commune 1999/611/PESC du 13 septembre 19991404, l’ensemble des mesures restrictives qui s’appliquaient à ce pays, à l’exception de l’embargo sur les exportations d’armes. Il a été expressément dit que cette position commune, adoptée à l’unanimité par les quinze ministres des affaires étrangères des Etats membres de l’Union, « fait suite à un rapport du Secrétaire général des Nations Unies mentionnant plusieurs éléments donnant à penser que les décisions récentes des autorités libyennes indiquent leur intention de renoncer au terrorisme »1405. Le même jour, le Conseil des ministres de l’Union décidait de proposer à ses partenaires, dans le cadre du processus de Barcelone, d’inviter la Libye à devenir membre à part entière de ce processus dès qu’elle aurait accepté l’ensemble de l’acquis de Barcelone1406. Ainsi, contrairement au Conseil de sécurité des Nations Unies, les membres de l’Union européenne étaient donc convaincus dès 1999 de la renonciation de la Libye au terrorisme, sur la base des rapports pertinents du Secrétaire général des Nations Unies, soit quatre années avant la levée des sanctions par le Conseil de sécurité.

206A côté de ces levées unilatérales de sanctions, des organisations régionales avaient aussi demandé la levée des sanctions.

2. Les appels de divers organes interétatiques à la levée d’une sanction en cours

  • 1407 Algérie, Egypte, Jamahiriya arabe libyenne, Maroc, Mauritanie, République arabe syrienne et Tunisie

207Parmi les actes de non-adhésion à caractère collectif, on peut relever les actions de la Ligue des Etats arabes avant que le Conseil de sécurité décide de suspendre les sanctions contre la Libye. Dans une lettre commune datée du 1er juillet 1998, adressée au Président du Conseil de sécurité, les représentants permanents auprès des Nations Unies de sept pays arabes1407 rapportaient que le Sommet arabe tenu au Caire en 1996 avait demandé la levée des sanctions contre la Libye, et que le Conseil de la Ligue des Etats arabes avait accueilli favorablement les deux décisions de la Cour internationale de Justice sur les exceptions préliminaires. Cette Organisation demandait dès lors la levée immédiate des sanctions.

  • 1408 S/1998/598, par. 4.
  • 1409 Ibid., par. 4.1 et 4.2.

208Ces représentants précisaient encore que la demande arabe était appuyée par la Conférence ministérielle du Mouvement des pays non alignés tenue à Cartagena du 18 au 20 mai 1998 – où les décisions de la Cour internationale de Justice étaient également accueillies favorablement – et par la Conférence des chefs d’Etat et de gouvernement d’Afrique, à leur Sommet tenu à Ouagadougou (Burkina Faso) du 8 au 10 juin 19981408. En tant que membre du Comité arabe des sept, ces représentants demandaient alors au Conseil de sécurité soit la levée immédiate des sanctions imposées contre la Libye, soit la suspension de ces sanctions en attendant la décision de la Cour internationale de Justice sur la question1409.

  • 1410 S/2001/1108 du 26 novembre 2001 (Pays non-alignés) et S/2001/1152 du 6 décembre 2001 (OUA).
  • 1411 Arrêt annexé au doc. S/2001/94, 31 janv. 2001.
  • 1412 S/2001/1152, p. 1.

209Pour le même régime de sanctions, on peut encore citer les actions du Mouvement des pays non alignés et de l’Organisation de l’unité africaine. Chacune de ces Organisations avait créé des Comités pour suivre cette question auprès de l’ONU à New York. Par l’intermédiaire des Etats membres de ces Comités, les deux Organisations rappellaient respectivement, dans des lettres adressées en décembre 2001 à la Présidente du Conseil de sécurité1410, leurs positions selon lesquelles la Libye s’était pleinement acquittée des obligations qui lui incombaient en vertu des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité. Ces organisations notaient ensuite que « bien que les deux suspects aient comparu devant le tribunal, que presque deux années et demie se sont écoulées depuis la soumission du rapport précité du Secrétaire général, confirmant l’entière coopération de la Jamahiriya arabe libyenne avec le tribunal, et que le tribunal ait rendu sa sentence le 31 janvier 20011411 le Conseil de sécurité n’a toujours pas levé les sanctions »1412. Les Etats membres de ces organisations demandaient alors au Conseil de sécurité de lever « immédiatement et irrévocablement » lesdites sanctions.

210Un passage de la Déclaration du Sommet du Sud du Groupe des 77, réuni à La Havane du 10 au 14 avril 2000, va dans le même sens :

  • 1413 Annexe 1 à la lettre datée du 5 mai 2000, adressée au Président de l’Assemblée générale par le Repr (...)

Ayant constaté avec une vive inquiétude les retombées des sanctions économiques sur les capacités de développement des pays concernés, et ayant pris note du fait que la Libye a maintenant rempli les obligations qui étaient les siennes aux termes des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, nous prions instamment celui-ci d’adopter une résolution qui lève totalement les sanctions imposées à ce pays et nous demandons aussi la levée immédiate de toutes les sanctions unilatérales imposées à ce pays hors du cadre des Nations Unies1413.

  • 1414 Résolution sur la levée définitive des sanctions imposées contre la Libye, 7 mai 2001, al. 3 du pré (...)

211Notons encore que le même appel à la levée des sanctions contre la Libye a été fait par la Commission africaine des droits de l’homme et des peuples en 2001, en arguant pour sa part que « les sanctions imposées contre la Libye ont sérieusement affecté la jouissance par le peuple libyen des droits contenus dans la Charte africaine des droits de l’homme et des peuples »1414.

  • 1415 Bulletin UE 4-2000, point 1.6.54.

212Au même moment en Europe et à propos du régime de sanctions contre l’Iraq, le Parlement européen soulignait que ces sanctions pénalisaient la population civile sans affaiblir, depuis neuf ans, le régime iraquien. Pour des raisons d’humanité, il appelait l’Union européenne à agir pour que, d’une part, le Conseil de sécurité des Nations Unies clarifiât les termes de sa résolution 1284 (2000) en définissant clairement ce qui était attendu du Gouvernement iraquien et, d’autre part, que l’Iraq acceptait de collaborer à l’application des résolutions de l’Organisation afin que la levée de l’embargo soit proclamée1415.

C. Les appels de la société civile au non-respect d’un régime de sanctions

  • 1416 R. Picon, « Irak : convaincre l’ONU », Le Monde, 5 déc. 2001, p. 19.

213Pour finir, il faut signaler les nombreux appels qui ont été faits par des ONC et autres associations à l’intérieur des Etats, dans le but d’influencer la position des Etats par rapport au régime de sanctions dénoncé. Un article de presse disait ainsi que le Conseil des Églises du Moyen-Orient (CEMO), qui rassemble les vingt millions de chrétiens du monde arabe, avait organisé en décembre 2001 une conférence internationale pour la levée des sanctions contre l’Iraq1416. Analysant les moyens de convaincre les Nations Unies du bien-fondé de cette demande de levée, l’auteur de l’article, un pasteur, écrivait :

  • 1417 Ibid.

On empruntera alors le discours juridique qui fait remarquer… que ces sanctions sont en tout point contraires à la Déclaration des droits de l’homme, des droits de l’enfant, à la Convention de Genève, à la Charte même de l’ONU. Mais la parole juridique n’est pas toujours performative. Ici, dire n’est pas faire. Il ne suffit pas de clamer l’illégalité pour l’imposer à tous comme un fait évident... Délaissant le recours malheureusement infructueux aux grands textes fondateurs de nos droits humains, le discours se risquera ensuite à une parole plus politique1417

214à savoir, dénoncer l’inaptitude des sanctions à atteindre les dirigeants iraquiens qui, au contraire, en tiraient profit grâce aux contre-bandes des produits prohibés.

215Ailleurs, dans une lettre ouverte à leur gouvernement, un groupement de personnalités et d’associations humanitaires australiennes avaient demandé la levée des sanctions globales contre l’Iraq, et interpellé leur gouvernement à reconsidérer sa politique vis-à-vis de l’Iraq. Ce groupement fondait leur appel sur les souffrances des populations et écrivait que :

  • 1418 The Australian, 17 Jan. 2001.

it is time to allow people of Iraq to rebuild their society, to create a future for their children, and to engage with the international community... We urge you to review Australia’s policy towards Iraq so that it properly reflects our common aspirations for peace with justice for all people, including the people of Iraq1418.

216Aux Etats-Unis, plusieurs associations et ONC avaient planifié des actions de protestation des sanctions contre l’Iraq, qui variaient entre dénonciations verbales et actes concrets en violation de ces sanctions. En 1996 et 1997 par exemple, une association – Voices in the Wilderness – avait envoyé en Iraq des fournitures médicales et autres biens humanitaires, agissant délibérément contre les sanctions en place. De ce fait, certains de leurs dirigeants avaient été poursuivis en décembre 1998 par le département américain du trésor qui leur avait envoyé une “Prepenalty Notice” où étaient relatés les actes reprochés à ces individus, et à l’égard desquels le département les sommait de s’expliquer. L’association profitait de sa réaction à ce document pour dénoncer la politique américaine en Iraq, et invitait la communauté humaine, à travers la toile d’Internet, à se joindre à elle dans sa résistance à l’injustice. Elle disait :

  • 1419 J. Guntzel, “Letter from the Voices in the Wilderness. Call for Action Against the Pre-Penalty Noti (...)

This is a great opportunity to draw attention to the ongoing crisis in Iraq. The US government tells us that we have engaged in “prohibited” transactions, but in the eyes of humanity, who is the real criminal? Five to six thousands children die each month in Iraq due to sanctions, according to the most recent UN report… Spreading information through world of mouth (or e-mail) is one of the most powerful tools we have in resisting injustice1419

  • 1420 American Friends Service Committee, 25 Dec. 1998 ; in www, global policy.org/security/sanction.

217La même année et toujours dans le même Etat, un groupement d’ONG et de communautés religieuses interpellait les autorités américaines en ces termes : “We call on the United States government and all member states of the United Nations to honour their humanitarian responsibility toward the people of Iraq1420.

  • 1421 Voir A. K. Fishman, “Between Iraq and a Hard Place”, p. 723.

218Dans un cadre plus large, on a rapporté qu’en 1996 un groupement international de juristes et de politiciens avait condamné les sanctions contre l’Iraq, par le biais d’un tribunal appelé “International Court of Crimes Against Humanity Committed by the UN Security Council on Iraq” (le « Tribunal »). Lors d’un rassemblement à Madrid, ce « Tribunal » avait incriminé le Conseil de sécurité pour crime de génocide contre le peuple iraquien. Tout en tenant compte du rôle et de la responsabilité de cet organe dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales, ce Tribunal particulier estimait que la politique du Conseil de sécurité envers l’Iraq relevait d’un abus de pouvoir. In sum, the tribunal viewed the sanctions as violations of human rights and individual dignity, and found that ‘starvation, deprivation, and indeed death’, were incompatible with the UN’s stated purposes and ideals1421.

219Relevons pour terminer les propos tenus par deux anciens coordonnateurs du Programme humanitaire des Nations Unies en Iraq, Hans von Sponeck et Denis Halliday. Déjà, ces anciens fonctionnaires de l’ONU avaient démissionné de leur poste en signe de protestation contre la politique de l’ONU face à la situation humanitaire dans ce pays. Ils se disaient ensuite

  • 1422 H. von Sponeck & D. Halliday, “The Hostage Nation”, The Guardian, 29 Nov. 2001 ; reproduit dans www (...)

outraged that the Iraqi people continue to be made to pay the price for the lucrative arms trade and power politics... We want to encourage people everywhere to protest against unscrupulous policies and against the appalling disinformation put out about Iraq by those who know better, but are willing to sacrifice people’s lives with false and malicious arguments... What is now urgently needed is an attack on injustice, not on the Iraqi people1422.

220Quels problèmes juridiques sont soulevés par ces actes de non-adhésion et de quelle manière ceux-ci peuvent être des moyens d’amener le Conseil de sécurité à revoir ou retirer des sanctions qui causent des effets secondaires étendus ?

§2. Les problèmes juridiques soulevés par la non-adhésion aux sanctions

221Au vu des faits présentés ci-dessus, certes parcellaires et forcément subjectifs dans leur choix, on peut regrouper en deux catégories les arguments avancés par les Etats et les diverses organisations à l’appui de leurs actes de non-adhésion : soit ils mettent en avant les règles et principes juridiques violés par les mesures coercitives, soit ils dénoncent l’injustice et l’immoralité de ces mesures ainsi que l’absence d’éthique de leur auteur. A noter toutefois que ces deux justifications, tenant d’une manière générale à l’illicéité et à l’illégitimité des sanctions, sont rarement invoquées distinctement dans la pratique. Les Etats les utilisent souvent ensemble pour justifier un même acte de non-adhésion.

222Pour le besoin de notre étude, nous allons toutefois les aborder séparément dans la mesure où la non-adhésion pour cause d’illicéité soulève un problème juridique différent de la non-adhésion poussée par une perception d’illégitimité. Ce dernier type de non-adhésion – qui n’est pas à proprement parler une question juridique – sera abordé brièvement et en premier, pour nous permettre de nous concentrer par la suite sur le problème juridique soulevé par la non-adhésion pour cause d’illicéité.

A. La non-adhésion pour motif d’illégitimité : le rôle de la légitimité dans le mécanisme de sanctions

223La légitimité est une notion plus politique que juridique et ne devrait pas retenir l’attention dans un travail juridique. En effet, l’invocation de la légitimité se soucie surtout de la justesse ou de la moralité d’une décision, alors que celle-ci pourrait être parfaitement licite. Nous l’aborderons toutefois dans ce travail du fait de son importance sur le plan de l’efficacité et de l’effectivité des sanctions des Nations Unies. On sait que l’ordre juridique onusien ne dispose pas d’un organe collectif chargé d’appliquer et de faire respecter ses normes. Devant s’en remettre aux Etats pour ce faire, l’ONU est donc vulnérable à un manque de légitimité de ses décisions qui peut amener les Etats à ne pas vouloir ou à mal appliquer celles-ci. Comme il a été dit,

  • 1423 B. Fassbender, “Uncertain Steps into a Post-Cold War World: The Role and Functioning of the Securit (...)

legitimacy is a legal category in so far as it affects the authority of a rule-making institution, defined as its ability to have its decisions implemented. In other words, legitimacy becomes a legal category in conjunction with the problem of compliance of someone subject to the law with a legal rule or decision1423.

  • 1424 Sur l’influence de cette perception d’illégitimité sur l’effectivité du Conseil de sécurité, voir D (...)

224Cette vulnérabilité de l’effectivité du mécanisme de sanctions des Nations Unies aux fidélités des Etats nous impose d’étudier le rôle que la légitimité y tient1424.

225Dans ce mécanisme, la perception d’illégitimité ne porte pas sur une mesure coercitive particulière. Elle porte plutôt sur le régime de sanctions en général et sur l’attitude du Conseil de sécurité dans le cadre de ce régime. Ce fait la différencie de la contestation pour cause d’illicéité qui, elle, porte sur une mesure particulière. Dans la pratique, c’est souvent le manque de légitimité de l’attitude du Conseil de sécurité contre un Etat particulier qui amène les autres Etats à contester le régime de sanctions imposé contre cet Etat.

  • 1425 B. Fassbender, “Uncertain Steps”, p. 292.
  • 1426 Ibid., p. 292.

226Cela dit, “[a]s legal, political and philosophical concept, ‘legitimacy’ has many faces1425. Dans ce travail, nous entendons la légitimité dans le sens de “factors that affect our willingness to comply voluntarily with commands1426. Si les Etats perdent leur confiance au Conseil de sécurité en arguant que celui-ci n’agit plus dans l’intérêt commun, ou s’ils estiment que les mesures imposées sont illégitimes et immorales de par leurs effets secondaires désastreux sans que le Conseil apporte les corrections nécessaires, ils ne vont probablement pas appliquer lesdites mesures, encore moins sanctionner les individus qui agissent en violation de celles-ci.

  • 1427 On constatera toutefois qu’après la fin des hostilités en Iraq en 2003, les Etats- Unis avaient lev (...)

227Le danger en plus est que ce refus d’application est rarement déclaré publiquement et, comme corollaire, les Etats ne justifient pas toujours avec précision leur attitude. C’est donc une atteinte directe au système coercitif des Nations Unies dont la mise en œuvre dépend de l’attitude des Etats. Cela est d’autant plus vrai que les ripostes possibles du Conseil de sécurité contre des refus d’application des sanctions ne sont pas faciles à appréhender. En tout cas, de tels actes sont illicites en ce sens qu’ils constituent une violation des obligations des Etats d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité. D’impulsion collective, mais avec une application individuelle, les sanctions des Nations Unies ne peuvent être juridiquement levées que par le Conseil de sécurité, avec malheureusement ses contraintes relatives au veto. Les Etats n’ont pas la compétence d’y mettre un terme de manière individuelle1427.

228Les sanctions contre la Libye constituaient un exemple de régime coercitif qui a perdu sa légitimité depuis 1998 et leur levée en 2003. Le maintien de ces sanctions pouvait certes trouver des justifications juridiques en arguant que le droit de veto est reconnu par la Charte des Nations Unies, et qu’aucune limite juridique n’est posée à l’utilisation de ce veto. La nature des mesures imposées, ainsi que la suspension de celles-ci, font aussi que leurs effets, voulus ou non voulus, n’entraînaient pas une violation massive des règles internationales, comme c’était le cas en Iraq par exemple. Il n’empêche que peu d’Etats appliquaient encore ces mesures depuis 1998, même si tous n’avaient pas exprimé publiquement ce refus d’application.

229La conséquence en était la mise en cause de l’effectivité de ces sanctions et de la crédibilité des Nations Unies en général et du Conseil de sécurité en particulier. Ceci est d’autant plus préoccupant que, dans de tels cas de désaveu général, on voit mal le Conseil de sécurité prendre des sanctions secondaires à l’encontre des Etats qui n’appliquent plus ses sanctions. Le Conseil était ainsi amené à regarder sans réagir la levée de facto des sanctions contre la Libye, avant sa propre décision de levée en 2003. La preuve en est l’absence de toute décision formelle du Conseil sur la question libyenne, entre sa résolution 1192 (1998) du 27 août 1998, organisant la suspension des sanctions, et sa résolution 1506 (2003) du 12 septembre 2003, levant définitivement ces sanctions.

B. La non-adhésion pour cause d’illicéité : quels droits pour les Etats face à une décision du Conseil de sécurité considérée comme illicite ?

1. Position du problème

230La principale question posée par la non-adhésion au régime de sanctions basée sur des allégations d’illicéité est celle de déterminer les droits qu’ont les Etats face à une décision du Conseil qu’ils considèrent comme illicite, en l’absence de toute constatation judiciaire en ce sens. Les Etats ont-ils le droit de protester contre une telle décision ? Si oui, quelle serait l’étendue de ce droit : un simple droit de protester, un droit de ne pas appliquer la décision illicite, ou un devoir de désobéissance ?

231Ces questions se posent évidemment du fait de l’absence dans le système des Nations Unies d’une procédure formelle de contrôle de licéité des actes des organes de l’Organisation. Comme on l’a vu plus haut, la Cour internationale de Justice, bien qu’étant l’organe judiciaire principal de l’ONU, n’est pas investie d’un pouvoir général de réception des protestations contre une décision des organes politiques, et de se prononcer par la suite sur cette question avec l’autorité de la chose jugée. Dans l’état actuel du droit des Nations Unies, les Etats apprécient eux-mêmes, et pour eux-mêmes, la licéité d’une décision et agissent en conséquence, à leurs risques et périls.

232La question du droit des Etats de protester contre une décision du Conseil de sécurité se pose également du fait de l’acceptation de l’existence de limites juridiques au pouvoir de sanction de cet organe. En l’absence d’une instance de contrôle de légalité, cette acception amène à admettre des limites à l’obligatoireté d’une décision du Conseil de sécurité, au-delà des dispositions des articles 25 et 48 de la Charte. Le problème est alors de déterminer le seuil de cette obligatoireté, c’est-à-dire les conditions à remplir avant qu’on puisse admettre le droit des Etats d’ignorer le caractère obligatoire d’une décision d’un organe de l’Organisation.

233D’emblée, il faut rappeler qu’il y a une présomption de validité d’une décision valablement adoptée par un organe compétent de l’ONU. Dans son avis sur Certaines dépenses des Nations Unies, la Cour dit :

  • 1428 CIJ, Recueil 1962, p. 168.

... lorsque l’Organisation prend des mesures dont on peut dire à juste titre qu’elles sont appropriées à l’accomplissement des buts déclarés des Nations Unies, il est à présumer que cette action ne dépasse pas les pouvoirs de l’Organisation... Comme il a été prévu en 1945, chaque organe doit donc, tout au moins en premier lieu, déterminer sa propre compétence. Si le Conseil de sécurité par exemple adopte une résolution visant au maintien de la paix et de la sécurité internationales, et si, conformément à un mandat ou à une autorisation inscrite dans cette résolution, le Secrétaire général contracte des obligations financières, il est à présumer que les montants en question constituent des « dépenses de l’Organisation »1428.

  • 1429 CIJ, Namibie (Sud-Ouest africain), Recueil 1971, p. 22, par. 20.
  • 1430 Voir CIJ, Recueil 2004, p. 152, par. 34-35. Il s’agit ici de la tenue d’une session extraordinaire (...)

234On peut voir dans cet extrait que la Cour a pris comme exemple d’une décision présumée valable une résolution du Conseil de sécurité relative au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Elle précisera plus tard qu’« [u]ne résolution émanant d’un organe des Nations Unies régulièrement constitué, prise conformément à son règlement et déclarée adoptée par son président, doit être présumée valable »1429. La Cour semble encore aller plus loin dans son avis consultatif sur la construction d’un mur lorsqu’elle considère comme valide une activité d’un organe de l’ONU du moment qu’aucune règle constitutionnelle de l’ONU ne la prohibe, et dont la méconnaissance aurait rendu nulle toute décision prise dans ce cadre1430.

235Il est aussi à rappeler que les difficultés économiques dues à l’application des sanctions, et la non-jouissance de certains droits fondamentaux de l’homme qui en découle, ne sauraient autoriser les Etats à ne pas appliquer les sanctions. Quelle que soit la gravité de ces difficultés, l’obligatoireté des décisions sanctionnatrices du Conseil de sécurité demeure, à moins que celui-ci n’en décide autrement, en utilisant la possibilité d’exemption prévue par le par. 1 in fine de l’article 48 de la Charte. Cette obligation d’appliquer les décisions quels qu’en soient les coûts ressort clairement des dispositions de l’article 50 de la Charte. Cet article conditionne le droit des Etats de consulter le Conseil de sécurité, pour trouver des solutions aux difficultés économiques subies, à l’application des sanctions décidées.

236Face à ces principes, il n’est pas étonnant de voir la doctrine divisée quant au droit des Etats de protester contre les décisions du Conseil de sécurité.

2. La reconnaissance du droit de protester contre une décision illicite d’un organe politique

  • 1431 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, pp. 239-256.
  • 1432 Ibid., p. 240.

237Des auteurs affirment que les Etats ont le droit de protester contre une décision d’un organe politique qu’ils jugent illicites. Pour analyser ce droit de protestation, Ebere Osieke fait la distinction entre les dispositions statutaires et la pratique1431. D’un point de vue statutaire, aucune constitution des principales organisations internationales ne contient, dit cet auteur, de dispositions autorisant expressément un Etat membre à contester une décision de ses organes, que ce soit sur la base d’un excès de pouvoir ou pour cause d’irrégularités procédurales. Dans la pratique par contre, les Etats membres ont procédé abondamment à des contestations, et leur droit d’agir de la sorte a été largement accepté aussi bien à l’intérieur qu’à l’extérieur des organisations internationales1432.

238Bien entendu, la reconnaissance de ce droit reste non écrite car aucun système juridique ne peut se permettre de le faire sous peine de perdre son essence, comme l’a fait remarquer Karl Doehring :

  • 1433 K. Doehring, “Unlawful Resolutions of the SC”, p. 107.

The decision whether resistance is justified or unlawful rests always with the conscience of the actor and escapes from any general judgment. Therefore, no legal system, neither national law nor international law, can postulate a right of resistance against itself, i.e. a right contra legem... An international system saying that resolutions of the Security Council have binding force but, nevertheless, can be disregarded when a State is not willing to comply with, is no longer a legal system1433.

239En ce qui concerne la forme de ce droit à la résistance, le même auteur dit que ce droit devrait se traduire par la non-application de la décision jugée illicite, mais avec un devoir d’informer au préalable le Conseil de sécurité du caractère illicite de sa décision et de quelle manière l’Etat compte protester. Cet auteur n’accorde toutefois le droit de protestation que contre une décision allant à l’encontre des règles de jus cogens. Ainsi :

  • 1434 Ibid., p. 108. Cet auteur avance comme contre-partie de l’obligation de l’Etat d’informer le Consei (...)

States being convinced that the Security Council disregards peemptory norms of international law and, the refore, taking the position to be not obliged to respect those resolutions, are under a duty to inform the Security Council about their scruples. They have to warn the Security Council before, unilaterally, acting against the order of a resolution1434.

  • 1435 Ibid., p. 106. L’auteur se réfère à cet égard à l’obligation de notification avant de prendre des c (...)

240Ce devoir d’information se fonde sur “a loyal and helpful cooperation” avec l’ONU, étant entendu que “this principle of specific loyalty forms part of unwritten international or even of general principle of law1435.

  • 1436 N. Angelet, “Protest Against Security Council Decisions”, in K. Wellens (ed.), International Law: T (...)
  • 1437 Ibid., p. 280.

241Nicolas Angelet1436 associe également le droit de protestation à la même obligation d’information, à la différence près que cette obligation a un caractère plus absolu et la forme de protestation admise plus limitée. Il commence par faire la distinction entre deux formes de protestation : “the first can be referred to as ‘Voice’, i.e. expressing one’s dissatisfaction to the decision-makers in an attempt to correct unsatisfactory performance from within the organization. The second face of protest is ‘Exit’ (in other words, defection) or... selective Exit1437.

  • 1438 Ibid., p. 280.
  • 1439 Ibid., p. 282.

242Dans la première, l’Etat qui exprime formellement sa réserve à l’égard d’une décision du Conseil de sécurité doit dire avec précision en quoi cette décision est incompatible avec les principes de la Charte, exactement comme les mémoires soumises lors d’une procédure judiciaire devant la Cour internationale de Justice. C’est la seule forme de protestation admise, selon cet auteur, car elle tend à amener le Conseil de sécurité à prendre en compte les arguments des Etats et de là à modifier la décision jugée illicite1438. Il explique alors que “the right to protest flows from the fact that the Council has not been granted the right to modify the UN Charter1439.

  • 1440 A noter tout de même que baser le droit des Etats de protester contre les décisions du Conseil de s (...)
  • 1441 N. Angelet, “Protest against S.C. Decisions”, p. 281.
  • 1442 Ibid.

243La deuxième forme de protestation, qui consiste à ne pas appliquer les sanctions décidées par le Conseil de sécurité sans contester leur validité ni notifier le refus d’appliquer, est à considérer comme illicite. Elle est une menace pour l’ordre juridique des Nations Unies lui-même. Pour cet auteur, une protestation sans justification serait contraire aux obligations des Etats en vertu de l’article 25 de la Charte dans la mesure où tout refus d’accepter les décisions du Conseil de sécurité ne peut être basé que sur la violation de la Charte par celui-ci1440. De plus, cette défection silencieuse n’amènerait pas le Conseil à modifier sa position sur un régime de sanctions en place1441. Ainsi, “failing any motivation on the part of the Member State involved, the Council is bound to regard the refusal to comply as disobedience which needs to be sanctioned, and not as a message of dissatisfaction to be taken into account1442.

244Des juges à la Cour internationale de Justice reconnaissent ce droit de ne pas appliquer une décision jugée illicite comme moyen de protestation, même s’ils ne conditionnent pas ce droit à l’information préalable de l’organe auteur de la décision. Dans son opinion dissidente de l’avis sur Certaines dépenses des Nations Unies, le juge Winiarski, à l’époque président de la Cour, commence par dire que

  • 1443 CIJ, Recueil 1962, p. 232.

dans l’ordre juridique international il n’y a pas, sauf convention contraire, d’instance compétente pour déclarer la nullité. C’est l’Etat qui se croit lésé qui rejette lui-même un acte juridique entaché à son avis de nullité. Evidemment, c’est une décision grave, à laquelle on ne saurait avoir recours que dans des cas exceptionnels, mais quelquefois inévitable et reconnue comme telle par le droit international commun.1443

245Et il continue :

  • 1444 Ibid.

Un refus de paiement, comme dans le cas devant la Cour, peut être considéré, par un Etat Membre, loyal et même dévoué à l’Organisation, comme le seul moyen de protester contre une résolution de la majorité qui, à son avis, méconnaît le vrai sens de la Charte et adopte à son égard une décision juridiquement non valable...1444

246Le juge Winiarski invoque donc le non-respect de l’esprit et de la lettre de la Charte comme fondement du droit de ne pas appliquer une décision jugée illicite, autrement dit un refus d’exécution pour une question de légalité interne de la décision.

247Dans l’affaire relative à l’Interprétation de l’accord du 25 mars 1951 entre l’OMS et l’Égypte, le juge Gros développe le même droit de protestation sous forme de refus d’exécution, mais sur la base d’une légalité externe de la décision et de la nature des organisations internationales. Dans cette affaire, on a en effet soutenu qu’en l’absence de juridiction internationale compétente pour apprécier la légalité des actes d’une organisation internationale, le seul contrôle de la légalité des décisions de l’Assemblée de l’OMS est celui que pouvaient exercer les Etats membres par leur vote à propos de chaque décision et que, une fois une majorité acquise, la décision s’imposerait à tous. Dans son opinion individuelle, le juge Gros rétorque :

  • 1445 CIJ, Recueil 1980, p. 104.

Pour qu’il soit ainsi, il faut que l’OMS soit ce super-Etat dont la notion même a été rejetée par la Cour. Une décision de l’OMS, contraire au droit international, ne devient pas licite parce qu’une majorité d’Etats l’a votée. L’OMS et son Assemblée en particulier sont constituées par les Etats membres pour faire ce qu’ils ont décidé de faire ensemble, et cela seulement ; l’exécution d’un acte illicite n’est pas obligatoire pour les Etats membres qui le tiennent pour tel et la pratique des organisations internationales a montré que le refus d’exécution a été utilisé1445.

  • 1446 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, p. 254.

248Sur ce point justement, on a précisé que “the right of member States to reject the actions and decisions of international organizations that they consider to be ultra vires is derived from their inherent right to interpret the law if they are not satisfied with the interpretation given by an international organ1446.

  • 1447 Ch. Dominicé, « L’article 103 et le DIH », p. 191.

249Sur cette question, Christian Dominicé avance qu’en cas de conflit entre le droit onusien et un principe fondamental d’humanité – qui relève du jus cogens par exemple, les Etats ont un devoir de désobéissance. Il dit notamment que, dans de tel cas, un Etat membre a « le droit, sinon le devoir, de donner la priorité aux obligations humanitaires... Le refus d’obtempérer n’est que l’ultima ratio, mais il nous paraît acceptable, encore que des mécanismes rapides de contrôle de légalité soient préférables »1447.

3. Les réserves à ce droit de protestation

250Ce droit de protestation n’est pas partagé par tous les internationalistes. Dans son opinion individuelle relative à l’avis consultatif sur Certaines dépenses des Nations Unies, le juge Morelli dit :

  • 1448 CIJ, Recueil 1962, p. 224.

A mon avis, il n’est pas possible de penser que la Charte laisse à chaque Etat Membre la possibilité de contester de tout temps qu’une résolution de l’Assemblée autorisant une dépense donnée n’a jamais produit un effet juridique quelconque ; cela en alléguant que la même résolution est fondée sur une interprétation erronée de la Charte ou bien sur une vérification incorrecte d’une certaine situation de fait ou de droit. Il faut penser, au contraire, que la Charte confère à la résolution de l’Assemblée une valeur définitive, indépendamment des motifs, plus ou moins corrects, sur lesquels la même résolution est fondée. Cela même dans le domaine dans lequel l’Assemblée ne jouit pas d’un véritable pouvoir discrétionnaire1448.

251Dans la même affaire, Sir Percy Spender refuse pour sa part le droit d’un Etat de contester « en droit » une décision de l’Assemblée sur les dépenses de l’ONU une fois qu’il apparaît que ces dépenses ont été engagées en vue de l’accomplissement des buts de l’Organisation. Pour lui,

  • 1449 Ibid., p. 183.

[l]a décision de l’Assemblée ne peut être attaquée et devient obligatoire pour chacun des Etats Membres. Ce serait introduire l’anarchie, par voie d’interprétation de la Charte, que de permettre à chacun des Etats Membres de se faire l’interprète du point de savoir si telle ou telle dépense particulière était une dépense de l’Organisation... et de donner à chacun d’eux la liberté de refuser, en vertu de sa propre interprétation, de se conformer à la décision de l’Assemblée générale1449.

  • 1450 Ibid., p. 196.

252Et le même juge de continuer : « si l’Assemblée générale (ou un organe quelconque) dépasse ses pouvoirs, la minorité protestataire n’a pas grand-chose à faire, sinon de protester et de réserver ses droits, quels qu’ils soient »1450.

253Que dire de ces positions doctrinales, à la lumière de la pratique que l’on a évoquée ?

C. Remarque conclusive

254Des opinions citées ci-dessus et de la pratique étudiée auparavant, on relèvera que les Etats ont l’intime conviction d’avoir le droit de protester contre une décision illicite d’un organe d’une organisation internationale, et qu’ils ont effectivement exercé ce droit quand cela s’était avéré nécessaire. Néanmoins, la question de la justesse de cette conviction et de la licéité de la pratique qui en découle demeure. Pour Ebere Osieke,

  • 1451 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, p. 255.

[b]ecause of the divergences of opinion that still exist on the matter, it is clear that the right of member States to reject decisions of international organization that they consider to be ultra vires, or indeed the right of auto-interpretation, cannot be regarded as a generally accepted principle of international Law or of the law and practice of international organizations. There is no doubt that in the course of the proceedings of international organizations, member States are continuously interpreting the constitutions of these bodies to determine the basis of the proposed acts or decisions and the nature and extent of their obligations, and to contest any proposals that appear to them to be incompatible with the express provisions of the constitution. But to arrogate to the member States a general right to reject a properly adopted decision on the basis of a unilateral determination that it is ultra vires would be tantamount to making the members judges in their own cases...1451

255Il y a en effet, dans l’interprétation unilatérale par les Etats de la validité d’une décision de sanction, substitution de l’appréciation des Etats à la discrétion du Conseil dans le choix des mesures coercitives. Cette substitution pose un problème d’objectivité de l’interprétation des Etats, d’autant plus qu’il n’y a pas d’instance pour en apprécier la justesse. Reconnaître sans limite le droit de protestation peut donc nuire à l’efficacité du système coercitif onusien. Mais cela ne devrait pas non plus aller jusqu’à interdire ces protestations.

256A notre avis, ce droit ne doit pas être écarté. Son exercice doit toutefois être limité aux cas de décisions manifestement illicites, dont l’interprétation ne laisse aucun doute. Le jeu des contre-pouvoirs entre les organes principaux doit à cet égard entrer en jeu. L’Assemblée générale peut, par exemple, endosser les interprétations unilatérales concordantes des Etats et adresser des recommandations au Conseil de sécurité sur les problèmes liés aux mesures contestées. Dans ce cas, des cas isolés de protestations étatiques vont devenir une désobéissance collective qui a plus de poids.

  • 1452 CIJ, Recueil 1962, p. 204.
  • 1453 Ibid., p. 205.

257L’opinion de Sir Gerald Fitzmaurice dans l’affaire relative à Certaines dépenses des Nations Unies mérite d’être développée à cet égard. D’après le juge, en cas de résolutions financières de l’Assemblée générale débordant complètement du cadre de ses fonctions, « les Etats membres conserveront au moins en dernier ressort leur droit de ne pas payer »1452. Il précise toutefois que ce droit ne peut être qu’un droit de dernier recours, et qu’une présomption prima facie de validité et de régularité en faveur des dépenses décidées doit en principe continuer, et par conséquent obliger les Etats à appliquer la décision, sauf « si l’invalidité de l’expenditure est manifeste à première vue, ou trop évidente pour qu’on puisse raisonnablement en douter »1453.

258En définitive, les Etats ont en dernier recours le droit de protester unilatéralement contre une décision du Conseil de sécurité qu’ils estiment illicites. Pour notre propos, ce droit ne doit être exercé que lorsque les Etats n’ont pas réussi à obtenir un verdict de la Cour internationale de Justice constatant l’illicéité de la décision contestée, et que les recommandations faites par l’Assemblée générale en vertu de ses pouvoirs généraux n’ont pas eu d’effets. Pour que cette protestation soit utile et non destructive, risquant de mettre en péril le système coercitif onusien que l’on cherche justement à améliorer, les Etats doivent motiver leurs actions de protestation, en montrant au Conseil de sécurité les dérives de sa politique à l’égard d’un régime de sanctions donné.

259A cet effet, les contestations silencieuses, voire frauduleuses, sont à bannir parce qu’ils n’apportent rien de positif ni pour le Conseil de sécurité ni probablement pour les victimes indirectes des sanctions, à savoir la population civile de l’Etat-cible et les autres Etats appliquant ces sanctions. Les Etats doivent faire une protestation formelle et juridiquement argumentée, comme l’a avancé Nicolas Angelet, et le refus d’exécution devrait être le résultat de l’absence de prise en compte par le Conseil de sécurité des observations qui ont été faites. Ce n’est qu’à cette seule condition que les actes de non-adhésion pourraient atteindre leur but de contre-pouvoir. C’est aussi de cette manière qu’ils pourront être de vrais instruments de pression pour faire respecter les principes et les règles devant nous mener vers une sanction mieux ciblée, plus humaine et n’entraînant pas une contradiction interne entre les différents buts des Nations Unies.

Conclusion du chapitre vi

260Les Etats ne sont donc pas dépourvus de moyens pour faire en sorte que le Conseil de sécurité suive les règles et principes permettant de prévenir les effets secondaires des sanctions des Nations Unies. Les trois moyens que nous avons analysés dans ce chapitre n’ont pas la même efficacité, et les possibilités d’utilisation de certains sont dans la pratique assez limitées. Le moyen le plus difficile à utiliser est à cet égard le plus efficace, à savoir le recours à la compétence, notamment consultative, de la Cour internationale de Justice pour faire constater l’illicéité d’une décision de sanction du Conseil de sécurité. D’aucuns reconnaîtront qu’un passage d’un avis consultatif qui analyserait la compatibilité de cette décision avec, par exemple, le droit à la vie – tel qu’interprété par le Comité des droits de l’homme –, le droit à une nourriture suffisante, le droit au développement ou encore avec certains principes fondamentaux du droit international humanitaire seraient d’une portée considérable. Cette analyse de la Cour sera disséquée et reprise par les Etats, et la doctrine, et il y a de forte chance que le Conseil de sécurité se verrait obligé de retirer ou de modifier sa décision si la Cour conclut, ou si son analyse suggère, que ladite décision va à l’encontre de la Charte des Nations Unies et/ou du droit international général. Comme nous l’avons reconnu, l’obtention d’un tel avis consultatif est assez difficile mais le recours par les Etats à ce moyen n’est pas à exclure, d’autant plus qu’ils peuvent aussi brandir cette possibilité comme une pression contre les membres du Conseil de sécurité face à une décision dont la licéité, en elle-même ou par ses effets, est plus que douteuse.

261Les deux autres moyens étudiés pour faire appliquer les solutions de prévention des effets secondaires sont plus maniables. Les Etats peuvent y recourir de manière régulière, et ce, sans dépendre forcément d’une décision formelle d’un organe constitué. Nous avons ainsi relevé la revitalisation du rôle de l’Assemblée générale face au Conseil de sécurité, et la possibilité que cela offre aux Etats, individuellement pour le moment et collectivement peut-être à l’avenir, pour se prononcer sur les activités du Conseil. Ce rôle de contre-pouvoir de l’Assemblée générale est souvent méconnu ou négligé alors qu’il offre une réelle possibilité pour les Etats de suivre régulièrement et effectivement les actions du Conseil de sécurité. Car, même si l’exercice par l’Assemblée de son pouvoir général de recommandation et de son pouvoir d’examen des rapports annuels du Conseil aboutit rarement à l’adoption d’une décision formelle – la résolution 51/242 portant sur les questions générales relatives aux sanctions étant ici une exception notable – les débats et observations faits lors de cet exercice sont un moyen d’indiquer au Conseil de sécurité l’état de l’opinion des Etats sur ses activités. Et on a vu que les Etats ne se privent pas d’exprimer leurs vues sur certaines décisions, y compris les changements souhaités à cet égard.

262Et on peut rapprocher cette action des Etats au sein de l’Assemblée générale avec leur action individuelle de protestation contre une décision du Conseil qu’ils jugent illicite. Nous avons en effet précisé que ce droit de protestation, qui se traduit généralement par un refus d’exécution des sanctions imposées par le Conseil de sécurité, ne pourrait remplir sa fonction de voie de correction des décisions produisant des effets secondaires que lorsqu’il est exercé de manière formelle et sur la base d’une argumentation juridique. La tribune de l’Assemblée générale, lors de l’examen des rapports annuels du Conseil de sécurité notamment, offre justement un cadre pour exprimer formellement et publiquement cette protestation. C’est un lieu privilégié pour les Etats d’indiquer au Conseil les effets secondaires d’une décision de sanction qu’ils souhaitent ne plus voir se perpétuer, en précisant les règles juridiques mises en cause par cette situation, et lui demander d’apporter lui-même les corrections nécessaires.

263Les Etats peuvent aussi œuvrer pour que cette dénonciation juridiquement motivée soit faite de manière collective par une recommandation formelle de l’Assemblée générale, en reprenant leurs propres arguments individuels, ou ceux des organisations régionales et des organismes du système des Nations Unies auxquelles ils font partie, ou encore ceux des organisations non gouvernementales. Et ce n’est que lorsque le Conseil de sécurité ne tient pas compte de ces observations et recommandations que les Etats peuvent recourir, en dernier recours, à l’inexécution des décisions à la source des effets secondaires et, ainsi, procéder eux-mêmes aux mesures de correction nécessaires de ces effets indésirables.

Notes

1159 Voir sur cette question de la responsabilité des organisations internationales les ouvrages déjà cités de M. Hirsch (The Responsibility of International Organizations) et P. Klein (La responsabilité des organisations internationales). A la fin de ses travaux sur la responsabilité de l’Etat, la CDI a entrepris l’étude de la responsabilité internationale des organisations internationales. Elle a désigné M. Giorgio Gaja en qualité de Rapporteur spécial, qui a produit trois rapports : A/CN.4/532, 26 mars 2003, A/CN.4/541, 2 avril 2004, et A/CN.4/553, 13 mai 2005.

1160 CIJ, Affaire relative à des questions d’interprétation et d’application de la Convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, demande, en indication de mesures conservatoires, Ordonnance du 14 avril 1992, Recueil 1992, pp. 3 et s. Voir également, dans la même affaire, l’arrêt du 27 février 1998 sur les exceptions préliminaires, Recueil 1998, pp. 4 et s.

1161 Voir, entre autres, dans l’ordre chronologique : V. Gowlland-Debbas, “The Relationship Between the ICJ & the Security Council in the Light of the Lockerbie Case”, AJIL, vol. 88 (4), 1994, pp. 643-677 ; M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité, Bruylant, 1994, 628 p. ; M. Bedjaoui, « Un contrôle de la légalité des actes » ; A. Pellet, « Peut-on et doit-on controller » ; L. Caflisch, “Is the International Court Entitled to Review Security Council Resolutions Adopted under Chapter vii of the United Nations Charter?”, in N. Al-Nauimi & R. Meese (eds.), International Legal Issues Arising under the United Nations Decade of International Law, Martinus Nijhoff, 1995, pp. 633-662 ; D. Akande, “The International Court of Justice and the Security Council: Is there Room for Judicial Control of Decisions of the Political Organs of the United Nations?”, ICLQ vol. 46 (2), 1997, pp. 309-343 ; D. W. Bowett, “Judicial and Political Functions of the Security Council and the International Court of Justice”, in H. Fox (ed.), The Changing Constitution of the United Nations, British Inst. of Int. & Compl. Law, 1997, pp. 73-88 ; K. Zemanek, “Is The Security Council the Solejudge of its Own Legality?”, in Liber Amicorum Mohammed Bedjaoui, pp. 629-645 ; B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, pp. 517-547 ; D. Schweigman, The Authority of the Security Council under Chapter vii of the UN Charter. Legal Limits and the Role of the International Court of Justice, Kluwer Law Int’l, 2001, 354 p. ; D. L. Tehindrazanarivelo, « Le droit des Nations Unies et les limites », pp. 211-277.

1162 A ce stade, il suffit de mentionner que, des récents débats sur la question, la majorité des auteurs admettent les points suivants : les pouvoirs du Conseil de sécurité ne sont pas illimités ; par contre, un système de contrôle judiciaire des actes du Conseil de sécurité n’a pas été prévu par la Charte des Nations Unies ; ce qui fait que si des contrôles judiciaires des actes du Conseil ont été faits jusqu’ici et devraient se faire à l’avenir, il s’agit d’un contrôle incident et non d’un pouvoir général de contrôle judiciaire. Voir notamment M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial, p. 138 ; D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, p. 326 et B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, pp. 527-528.

1163 Les moyens d’expression de ce consentement sont multiples. Sans nous attarder sur cette question traitée dans n’importe quel manuel de droit international, il suffit de rappeler qu’il s’agit de la déclaration facultative d’acceptation de juridiction obligatoire, d’une clause compromissoire insérée dans un traité, du renvoi par un traité, de la rédaction d’un compromis pour soumettre le différend à la Cour ou encore du forum prorogatum.

1164 Art. 34, par. l : « Seuls les Etats ont qualité pour se présenter devant la Cour ».

1165 La Cour permanente de Justice internationale a défini un différend comme « un désaccord sur un point de droit ou de fait, une contradiction, une opposition de thèses juridiques ou d’intérêts entre deux personnes » (Concessions Mavromatis en Palestine, arrêt du 30 août 1924, CPJI, série A, n° 2, p. 11). Cette définition a été rappelée par la CIJ, entre autres, dans son avis consultatif sur l’Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la section 21 de l’accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l’ONU, avis du 26 avril 1988, Recueil 1988, p. 27, par.  5.

1166 CIJ, Affaire du Cameroun septentrional, arrêt du 2 déc. 1963, Recueil 1963, pp. 33-34.

1167 Voir D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, pp. 332-333.

1168 Ibid., p. 332.

1169 Nous parlons ici des effets humanitaires des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible ainsi que des effets économiques et sociaux de celles-ci sur certains Etats qui les appliquent.

1170 D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, p. 333.

1171 « ... une résolution émanant d’un organe des Nations Unies régulièrement constitué, prise conformément à son règlement et déclarée adoptée par son président, doit être présumée valable » ; CIJ, avis consultatif sur la Namibie, Recueil 1971, p. 22, par. 20. Nous reviendrons sur cette question dans le cadre de l’examen du droit des Etats de protester contre une decision de sanction du Conseil de sécurité (infra, Section III).

1172 D’ailleurs, si différend il devrait y avoir dans l’hypothèse envisagée ici, il s’agirait d’un différend entre l’Etat-cible et le Conseil de sécurité et non entre l’Etat-cible et un Etat appliquant les sanctions. Mais là, on se trouve encore face à un autre problème relatif à la naissance, ou à la matérialité juridique de ce différend. En effet, pourrait-on voir dans la contestation pour illicéité par un Etat d’une décision du Conseil de sécurité et le désaccord de ce dernier sur cette qualification un différend entre l’Etat contestataire et le Conseil de sécurité ? La réponse est, à notre avis, négative du fait de la différence de statut entre les deux entités. Elles ne se trouvent pas sur un pied d’égalité car il y a ici un rapport hiérarchique entre le Conseil de sécurité décidant les sanctions et les Etats chargés et obligés de les appliquer.

1173 TPIY Chambre d’Appel, Arrêt relatif à l’appel de la défense concernant l’exception préjudicielle d’incompétence, 2 oct. 1995, Recueils judiciaires 1994-1995, pp. 352 et s. Voir également J.-F. Marchi, « L’affaire Dusko Tadic devant le Tribunal : Remarques sur le premier contrôle de la légalité d’une résolution du Conseil de sécurité », L’Observateur des Nations Unies, n° 1, 1996, pp. 75-90.

1174 CIJ, Personnel diplomatique et consulaire, arrêt du 24 mai 1980, Recueil 1980, pp. 22 et 23, par. 40 et 44 ; Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua, Compétence et admissibilité, arrêt du 26 nov. 1984, Recueil 1984, pp. 434-435, par. 93 et 95 ; Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, Mesures provisoires, Ordonnance du 8 avril 1993, Recueil 1993, p. 19, par. 33.

1175 CIJ, Recueil 1980, p. 22, par. 40.

1176 Pour une position plus nuancée, voir A Pellet, « Peut-on et doit-on contrôler », p. 226.

1177 Art. 59 : « La décision de la Cour n’est obligatoire que pour les parties en litige et dans le cas qui a été decide ».

1178 M. Bedjaoui, « Un contrôle de légalité des actes », p. 281.

1179 Dans l’ordre chronologique de leur présentation, il s’agit de la question de l’habilitation du Secrétaire général de l’ONU à demander un avis consultatif à la CIJ. Cela aurait pu être intéressant pour nous si cette proposition devait avoir expressément pour but de permettre au Secrétaire général de poser des questions sur les problèmes juridiques soulevés par les effets secondaires des sanctions. Or, la lecture des rapports y afférents montre que tel n’est pas l’objectif visé par la proposition. Celle-ci interviendrait plutôt dans le cadre du règlement pacifique des différends et du processus de la diplomatie préventive. Elle est présentée comme un moyen de renforcer le rôle de la CIJ dans ce processus (voir A/48/33, par. 20 et A/49/33, par. 46). Le deuxième type de proposition vise une demande d’avis consultatif par l’Assemblée générale sur l’interprétation de l’article 50 de la Charte. Cette proposition vise notamment à préciser les obligations du Conseil de sécurité en particulier et de l’Organisation en général qui découlent des dispositions de cet article, et ainsi à rendre effective l’assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions dans le sens de son automaticité et de sa prévisibilité (voir A/52/33, par. 15 et s.). C’est la proposition qui touche le plus le problème des effets secondaires des sanctions, mais elle n’a pas été endossée par l’Assemblée générale, on l’a dit, et elle ne concerne pas les effets humanitaires des sanctions sur la population de l’Etat-cible. Enfin, le Comité spécial de la Charte a été saisi en 1999 d’une proposition tendant à demander un avis consultatif de la Cour sur la licéité du recours à la force par des Etats en l’absence d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité ou en dehors du cas de légitime défense. Cette proposition, co-présentée par un membre permanent du Conseil de sécurité (la Fédération de Russie avec la Biélorussie), tend à clarifier le droit en ce qui concerne l’emploi de la force par des Etats et organisations régionales et le rôle de l’ONU en la matière. Elle vise ainsi à obtenir une interprétation actuelle de la Cour sur les principes du non-recours à la force et de non-intervention, à la lumière des derniers événements dans les Balkans et en Iraq (voir A/54/33, par. 89 et s. ; A/55/33, par. 120 et s. ; A/56/33, par. 175 et s. ; A/57/33, par. 140 et s.).

1180 M. Mohr, « Avis consultatif de la CIJ sur la licéité de l'emploi d'armes nucléaires. Quelques réflexions sur ses points forts et ses points faibles », RICR, n° 823, janv.-fév. 1997, p. 99.

1181 Ibid., p. 100.

1182 S. Oda, opinion individuelle sur l’avis relatif à la Licéité de l’utilisation des armes nucléaires par un Etat dans un conflit armé, demandé par l’Assemblée mondiale de la santé de l’OMS (Recueil 1996 (1), pp. 92 et 96) et opinion dissidente de l’avis sur la Licéité de la menace au de l’emploi d’armes nucléaires, demandé par l’Assemblée générale des Nations Unies (ibid., p. 335).

1183 Opinion dissidente, CIJ, Recueil 1996 (I), p. 336.

1184 Pour ces critiques, voir nos développements infra, section III, §1.

1185 Voir A/52/33, par. 15 et s.

1186 L’examen des recommandations faites par l’Assemblée générale sur les effets secondaires des sanctions fera l’objet de la prochaine section de notre étude.

1187 Art. 65 : « La Cour peut donner un avis consultatif sur toute question juridique, à la demande de tout organe ou institution qui aura été autorisé par la Charte des Nations Unies, ou conformément à ses dispositions, à demander cet avis ».

1188 Art. 96 : « 1. L’Assemblée générale ou le Conseil de sécurité peut demander à la Cour internationale de Justice un avis consultatif sur toute question juridique. »
« 2. Tous autres organes de l’Organisation et institutions spécialisées qui peuvent, à un moment quelconque, recevoir de l’Assemblée générale une autorisation à cet effet ont également le droit de demander à la Cour des avis consultatifs sur des questions juridiques qui se poseraient dans le cadre de leur activité. »
Actuellement, ces organes autorisés sont – parmi les organes de l’ONU – le Conseil économique et social, le Conseil de tutelle et la Commission intérimaire de l’Assemblée générale. Les institutions spécialisées ayant reçu une autorisation sont au nombre de seize : l’OIT, la FAO, l’UNESCO, l’OMS, la BIRD (la Banque mondiale), la SFI, l’AID, le FMI, l’OACI, FUIT, l’OMM, l’OMI, l’OMPI, le FIDA, l’ONUDI et l’AIEA. Voir http ://www.icj-cij.org/cijwwv/cdocumentbase/cbasic organsandspecialized.html.

1189 CIJ, Certaines dépenses des Nations Unies, avis du 20 juillet 1962, Recueil 1962, p. 155.

1190 Par exemple le juge Higgins s’est demandée si cette faculté va jusqu’à pouvoir poser des questions sur les travaux des autres organes. Elle écrit notamment : “It is interesting to speculate whether the General Assembly, if aggrieved at certain decisions of the Security Council, could ask for an Advisory Opinion on whether they were law-ful. To answer this question it is first necessary to détermine whether article 96 (1) is indeed to be read as allowing the General Assembly and Security Council to ask for Advisory Opinions on legal questions beyond the scope of their own jurisdiction”. Après une analyse de la jurisprudence de la Cour, elle conclut : “Thus, if ever faced by a request from the General Assembly to advise on certain matters relating to the Security Council, or vice versa, the Court would first assess its own compétence by référence to article 96, and then deal with any points that remained in relation to the exercise of its discretion” ; R. Higgins, “A Comment on the Current Health of Advisory Opinions”, in V. Lowe & M. Fitzmaurice (eds.), Fifty Years of the International Court of Justice. Essays in honour of Sir Robert Jennings, Grotius / Cambridge University Press, pp. 577 et 578.

1191 CIJ, Recueil 1996 (I), p. 233, par. 12 in fine.

1192 Cette limitation n’est pas toutefois partagée par tous les auteurs. Pour D. Akande, par exemple, “the General Assembly and the Security Council have compétence to request an opinion on any legal question, whether or not arising within the scope of their activities” ; “The ICJ and the Security Council”, p. 328 (les italiques sont de nous).

1193 CIJ, Recueil 1996 (I).

1194 Déclaration de Rome sur la sécurité alimentaire mondiale, 13 nov. 1996, par. 2, in wvw.fao.org/wfs.

1195 Ibid., par. 1

1196 Ibid., par. 7. Ce paragraphe affirme aussi « la nécessité de s’abstenir de mesures unilatérales qui ne sont conformes ni au droit international ni à la Charte des Nations Unies et qui mettent en danger la sécurité alimentaire », ce qui semble indiquer que la non-utilisation de la nourriture comme moyen de pression s’applique à tout instrument de pression, qu’il soit individuel ou collectif.

1197 Ibid., par. 6.

1198 Intervention de J. F. Reyes Lapez, Vice-Président de la République du Guatemala, à l’occasion de la Journée mondiale de l’alimentation célébrée par la FAO, le 16 octobre 2001, à Rome.

1199 Voir la présentation générale de l’UNESCO, dans http :/ www.unesco.org/ge-neral/fre/about/what.shtml.

1200 Ibid.

1201 Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires, CIJ, Recueil 1996 (I), p. 233, par. 12.

1202 Voir G. Guyomar, Commentaires du Règlement de la Cour internationale de Justice adopté le 14 avril 1978. Interprétation et pratique, Pedone, 1983, pp. 652 et s. Selon G. Abi-Saab, “[t]his is more than an enabling provision. As the Court has repeatedly emphasized, the Statute leaves a discretion as to whether or not it will give an advisory opinion that has been requested of it, once it has established its compétence to do so” ; “The Court and the Bomb: A Case of Mutual Deterrence?”, Transnational Law and Contemporary Problems, vol. 7 (2), 1997, pp. 429-457.

1203 G. Abi-Saab, Les exceptions préliminaires dans la procédure de la Cour internationale. Etude des notions fondamentales de procédure et des moyens de leur mise en œuvre, Pedone, 1967, p. 150.

1204 M. Bedjaoui, « L’opportunité dans les décisions de la Cour internationale de justice », in L. Boisson de Chazournes & V. Gowlland-Debbas (eds.), L’ordre juridique international, un système en quête d’équité et d’universalité. Liber Amicorum Georges Abi-Saab, Martinus Nijhoff, 2001, p. 581 (ci-après Liber Amicorum Georges Abi-Saab).

1205 Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif du 23 oct. 1956, Recueil 1956, p. 86 ; Certaines dépenses des Nations Unies (article 17, paragraphe 2, de la Charte), avis consultatif du 20 juil. 1962, Recueil 1962, p. 155 ; Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité, avis consultatif du 20 janv. 1971, Recueil 1971, p. 27 ; Demande de réformation du jugement n° 158 du Tribunal administratif des Nations Unies, avis consultatif du 12 juil. 1973, Recueil 1973, p. 183 ; Sahara occidental, avis consultatif du 16 oct. 1975, Recueil 1975, p. 21 ; Applicabilité de la section 22 de l’article W de la convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, avis consultatif du 15 déc. 1989, Recueil 1989, p. 191 ; Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juil. 2004, Recueil 2004, p. 156.

1206 G. Abi-Saab, “ The Court and the Bomb ”, p. 452.

1207 Ibid.

1208 Ibid., p. 453.

1209 R. Kolb, “ De la prétendue discrétion de la Cour internationale de Justice de refuser de donner un avis consultatif ”, in : Liber Amicorum Georges Abi-Saab, p. 613.

1210 Pour une analyse de ces raisons et des diverses facettes de la discrétion de la Cour, voir, entre autres, KJ. Keith, The Exlent of the Advisory Jurisdiction of the International Court of Justice, Sijthoff, 1971, pp. 142-233.

1211 G. Abi-Saab, “ The Court and the Bomb ”, p. 452.

1212 G. Abi-Saab, “On Discretion: Reflections on the Nature of the Consultative Function of the International Court of Justice”, in L. Boisson de Chazournes Se Ph. Sands (eds.), IL, ICJ and Nuclear Weapons, p. 45.

1213 Sahara occidental. Recueil 1975, p. 25, par. 33.

1214 Or monétaire pris à Rome en 1943, question préliminaire, arrêt du 15 juin 1954, Recueil 1954, pp. 32-33.

1215 Timor oriental, arrêt du 30 juin 1995, Recueil 1995, pp. 100 et s., par. 23-26.

1216 Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, Recueil 2004, p. 156, par. 44. La Cour permanente de Justice internationale a une seule fois estimé qu’elle ne pouvait répondre à la question qui lui avait été posée, mais cela en raison des circonstances particulières de l’espèce, à savoir que la question posée concernait directement un différend déjà né auquel était partie un Etat qui, à la fois, n’avait pas adhéré au Statut de la Cour permanente, n’était pas membre de la Société des Nations, s’opposait à la procédure et refusait d’y prendre paît de quelque manière que ce soit ; voir Statut de la Carélie orientale, CPJI, série B, n° 5.

1217 D’après cet article, « [l]es décisions de l’Assemblée générale sur les questions touchant les rapports et les pétitions relatifs au Territoire du Sud-Ouest africain sont considérées comme questions importantes au sens du paragraphe 2 de l’article 18 de la Charte des Nations Unies ».

1218 Statut international du Sud-Ouest africain, avis consultatif du 11 janv. 1950, Recueil 1950, pp. 132-133. Dans ce premier avis, la Cour disait que le Sud-Ouest africain était un territoire soumis au Mandat international assumé par l’Union sud-africaine en 1920, à l’époque de la Société des Nations, et que malgré la disparition de cette dernière l’Union sud-africaine continuait à être soumise aux obligations internationales résultant du Mandat et notamment celles de présenter un rapport et de transmettre les pétitions des habitants de ce territoire. La Cour précisait alors que les fonctions de contrôle de la Société des Nations doivent être exercées par les Nations Unies, notamment par l’Assemblée générale (ibid., p. 137).

1219 CIJ, Recueil 1955, p. 69.

1220 Ibid., p. 77.

1221 CIJ, Recueil 1960, pp. 154-155.

1222 Ibid., pp. 158-159.

1223 Ibid., pp. 166 et 170.

1224 Ibid., p. 171

1225 A cet égard, E. Lauterpacht rapporte que l’Assemblée avait accepté l’avis de la Cour et procédé elle-même aux corrections nécessaires. Elle avait ainsi dissout le Comité élu en 1959 et constitué un nouveau Comité en conformité avec l’article 28a de la Convention, tel qu’interprété par la Cour. Pour ce qui est des décisions prises par le Comité dissout, l’Assemblée les avait confirmées. Enfin, le mandat du nouveau Comité courrait pour une nouvelle période de quatre ans et non de deux ans, qui était la période qui restait du mandat de l’ancien Comité ; “The Legal Effect of Illégal Acts of International Organisations”, Cambridge Essays in International Law. Essays in honour of Lord McNair, Stevens & Sons, 1965, pp. 100 et s.

1226 CIJ, Recueil 1962, p. 156.

1227 Ibid., p. 157.

1228 Ibid., pp. 172-179.

1229 Ibid., p. 162.

1230 Dans son avis, la Cour constate qu’en vertu de l’article 24 de la Charte la responsabilité du Conseil de sécurité en la matière est principale et non exclusive, et que la Charte indique clairement que l’Assemblée doit aussi s’occuper de la paix et de la sécurité internationales ; CIJ, Recueil 1962, p. 163.

1231 La Cour dit que « l’Assemblée générale a également le pouvoir de répartir les dépenses entre les Membres et l’exercice du pouvoir de répartition crée pour tous les Membres l’obligation expressément énoncée à l’Article 17, paragraphe 2, de supporter la quote-part des dépenses qui leur incombe selon la répartition fixée par l’Assemblée générale. Lorsque ces dépenses comprennent des frais pour le maintien de la paix et de la sécurité qui ne sont pas couverts par d’autres ressources, c’est l’Assemblée générale qui a l’autorité pour répartir ces frais entre les Membres » ; CIJ, Recueil 1962, p. 164

1232 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, AJIL., vol. 90 (1), 1996, p. 4.

1233 Ibid., pp. 7-8.

1234 E. De Wet, “Judicial Review of the United Nations Security Council and General Assembly through Advisory Opinions of the International Court of Justice”, RSDIE, 2000, n° 3, p. 264. On vient cependant de voir que, dans l’avis sur le Comité de sécurité maritime, la Cour a déclaré une résolution de l’Assemblée de l’IMCO comme non-conforme à la Charte constitutive de cette Organisation.

1235 Ibid., p. 267.

1236 D. Schweigmann, The Authority of the Security Council, p. 284 ; voir également E. Lauterpacht, “The Legal Effects of Illegal Acts”, pp. 115 et s.

1237 On peut également mentionner ici l’opinion dissidente du juge Morelli suite à l’avis consultatif sur Certaines dépenses des Nations Unies : « ... la notion d’annulabilité n’a aucune possibilité d’être appliquée aux actes de l’Organisation des Nations Unies. Si un acte émis par un organe des Nations Unies doit être considéré comme un acte invalide, une telle invalidité ne pourrait consister que dans la nullité absolue de l’acte. En d’autres termes, par rapport aux actes de l’Organisation il n’y a que deux alternatives possibles : ou bien il s’agit d’un acte tout à fait valable, ou bien il s’agit d’un acte absolument nul, parce que justement la nullité absolue constitue la seule forme dans laquelle l’invalidité d’un acte de l’Organisation peut se presenter » ; CIJ, Recueil 1962, p. 222 ; les italiques sont de l’auteur.

1238 E. Lauterpacht, “The Legal Effects of Illegal Acts”, p. 106.

1239 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions of International Organizations”, AJIL, vol. 77 (2), 1983, p. 244.

1240 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, p. 8.

1241 Les articles 59 et 94 de la Charte, qui prévoient l’effet obligatoire des jugements de la Cour, ne concernent que la procédure contentieuse et visent seulement les effets à l’égard des Etats parties au différend. L’article 94, par. 2, prévoit de son côté : « Si une partie à un litige ne satisfait pas aux obligations qui lui incombent en vertu d’un arrêt rendu par la Cour, l’autre partie peut recourir au Conseil de sécurité et celui-ci, s’il juge nécessaire, peut faire des recommandations ou décider des mesures à prendre pour faire exécuter l’arrêt ».

1242 CIJ, Interprétation des traités de paix, avis consultatif du 30 mars 1950, Recueil 1950,

1243 Ibid., p. 71 ; Licéité de la menace ou de l’emploi d’armes nucléaires. Recueil 1996 (F), p. 236, par. 15.

1244 Ch. De Vischer, « Les avis consultatifs de la Cour permanente de Justice internationale », RCADI, t. 26, 1929-1, p. 27.

1245 B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, p. 528.

1246 CPJI, Affaire de la Carélie orientale, avis consultatif du 23 juillet 1923, Série B, n° 5, p. 29.

1247 CIJ Jugements du Tribunal administratif de l’OIT sur requêtes contre l’Unesco, avis consultatif du 23 oct. 1956, Recueil 1956, p. 84.

1248 M. Reisman, “The Constitutional Crisis in the United Nations”, AJIL, vol. 87 (1), 1993, p. 92.

1249 B. Martenczuk, “The Security Council, the International Court”, p. 528.

1250 M. Bedjaoui, « Un contrôle de la légalité des actes », p. 285.

1251 D. Akande, “The ICJ and the Security Council”, p. 335.

1252 J. E. Alvarez, “Judging the Security Council”, p. 5. L’italique est de l’auteur.

1253 Rappelons à cet égard l’avis consultatif du 13 juillet 1954 sur l’Effet de jugements dît Tribunal administratif des Nations Unies accordant indemnité, où la Cour affirme que le TANU, créé par l’Assemblée générale, « est institué, non comme un organe consultatif ou comme un simple comité subordonné de l’Assemblée générale, mais comme un corps indépendant et véritablement judiciaire… » CIJ, Recueil 1954, p. 53.

1254 Voir E. de Wet & A. Nollkaemper, “Review of Security Council Decisions by National Courts”, GYIL, vol. 45, 2002, pp. 166-202, notamment pp. 192 et s.

1255 M. Bennani, « Commentaire de l’art. 10 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 262.

1256 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 11 », in. J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 279.

1257 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques, Avis juridique du 17 oct. 1990, AJNU, 1990, p. 311, par. 2.

1258 CIJ Conséquences juridiques de l’édification d’un mur dans le territoire palestinien occupé, avis consultatif du 9 juillet 2004, Recueil 2004, p. 148, par. 25.

1259 Avis juridique du 8 oct. 1991, AJNU, 1991, p. 337, par. 3.

1260 Ibid., par. 4.

1261 Ibid., p. 338, par. 5.

1262 CIJ, Recueil 2004, p. 149, par. 27. La Cour donne plusieurs exemples de cette pratique.

1263 Ibid., p. 149 ; tiré du doc. A/C.3/SR.1637, par. 9, 23e session de la Commission III de l’Assemblée.

1264 CIJ, Recueil 2004, p. 224, par. 15. Les italiques sont du juge.

1265 Ibid., pp. 223-224, par. 15-16.

1266 Ibid., p. 150, par. 30. Le juge Kooijmans regrette que, dans cet avis, la Cour traite la résolution 377 A (V) en tant qu’élément distinct de l’article 12 de la Charte et uniquement pour les besoins de la procédure (ibid., p. 223, par. 15).

1267 Ibid., p. 150, par. 27 in fine. On pourrait s’inspirer de cette division de travail pour expliquer l’intense activité de l’Assemblée générale et ses organes subsidiaires pour la question des effets secondaires des sanctions, et dire que sur le plan organique, l’Assemblée, avec l’aide du Secrétarait, est peut-être l’organe approprié pour s’attaquer à la résolution de cette question.

1268 Ibid., p. 150, par. 28. Les italiques sont de nous.

1269 CIJ, Recueil 1971, p. 22, par. 22, les italiques sont de nous.

1270 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 11 », p. 283.

1271 CIJ, Recueil 1962, pp. 164-165.

1272 Rappelons que dans sa résolution 377 (V) du 3 novembre 1950, intitulée « Union pour le maintien de la Paix », l’Assemblée générale s’est attribuée le droit de recommander des mesures coercitives sur une question dont le Conseil de sécurité est déjà saisi, si celui-ci n’arrive pas à exercer sa responsabilité principale en matière de maintien de la paix en raison du manque d’unanimité entre ses membres permanents ; voir le par. A-l de la résolution, et les conditions d’exercice de ce pouvoir précisées dans l’avis consultatif du 9 juillet 2004 de la Cour internationale de Justice (CIJ, Recueil 2004, p. 150, par. 30).

1273 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques. Avis juridique du 17 oct. 1990, AJNU, 1990, p. 311, par. 3.

1274 A/47/277 - S/24111.

1275 A/RES/47/120 A, 18 déc. 1992, par. 1.

1276 F. Delon, « L’Assemblée générale peut-elle contrôler le Conseil de sécurité ? », in SFDI, Le Chapitre vii de la Charte, p. 241.

1277 L’Annexe I se rapporte à la « Coordination entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats membres ».

1278 Voir la liste infra, Annexe II, p. 483.

1279 Voir le procès-verbal de la séance : S/PV.4128, 17 avril 2000.

1280 Voir la liste de ces déclarations, jusqu’en 1995, dans B. Boutros-Ghali, Agenda pour la paix, 2édition augmentée du Supplément et de documents connexes, Nations Unies, New York, DPI, pp. 130-166.

1281 Voir en ce sens Hailbronner & Klein, in B. Simma (ed.), The Charter, pp. 231 et 244.

1282 A/RES/51/242, Annexe II, par. 14.

1283 Ibid., par. 4 et 17.

1284 Ibid., par. 15.

1285 Ibid.

1286 Ibid., par. 18.

1287 S/1999/92, par. 16. Sur l’évolution du régime des dérogations humanitaires, voir supra, Chap. iii, Sect. II, pp. 150 et s.

1288 A/RES/51/242, par. 16.

1289 Ibid., par. 30.

1290 Ibid., par. 35.

1291 Ibid., par. 31.

1292 Ibid., par. 25.

1293 Ibid., par. 2.

1294 Ibid., par. 34 et 36.

1295 Ibid., par. 39. C’est en fait une critique des interprétations restrictives des résolutions du Conseil de sécurité par les Comités des sanctions.

1296 CIJ, Application de la Convention pour la prévention et la répression du crime de génocide, demande en indication de mesures conservatoires, ordonnance du 8 avril 1993, Recueil 1993, p. 6, par. 2, al. m), o) et p).

1297 Voir par. 35 et 38 de l’ordonnance précitée.

1298 A/47/666 - S/24809 , 17 nov. 1992, par. 14.

1299 A/RES/47/121, 18 déc. 1992, par. 2 et 5.

1300 Ibid., par. 7. Les italiques sont de nous.

1301 Les italiques dans les deux dispositions citées sont de nous.

1302 H. Cassan, « Commentaire de l’article 15 », p. 338.

1303 Ibid., pp. 338-339. Voir aussi Hilger, “Commentary of Art. 15”, in B. Simma (ed.), The Charter (ed. 1994), pp. 287 et 289 ; L. M. Goodrich & E. Hambro, Commentaire de la Charte des Nations Unies, Ed. de la Baconnière, 1962, p. 180.

1304 L. M. Goodrich & E. Hambro, Commentaire de la Charte, p. 179.

1305 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 15 (1) », p. 339.

1306 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 24 (3) », p. 468.

1307 H. Cassan, « Commentaire de l’art. 15 (1) », p. 342.

1308 Ibid., p. 341 ; Hilger, “Commentary of Art. 15”.

1309 Une petite rupture de la pratique relevée par Hervé Cassan à partir des dispositions des résolutions suivantes de l’Assemblée générale : A/RES/2864 (XXVI) du 20 déc. 1971, A/RES/2991 (XXVII) du 15 déc. 1972, A/RES/3186 (XXVIII) du 18 déc. 1973 et A/RES/3322 (XXIX) du 16 déc. 1974.

1310 “Nowadays, criticism of the Security Council or, to be fair, approval of its decisions, are voiced in the OA and its Committees without hesitation” ; Hilger, “Commentary of Art. 15”, p. 328.

1311 Voir Delbrück, “Commentary of Art. 24”, in B. Simma (ed.), The Charter, p. 452.

1312 A/56/PV.27, p. 8 (déclaration de Myanmar).

1313 A/RES/47/ 233 portant « Revitalisation des travaux de l’Assemblée générale », 17 août 1993, par. 5.

1314 Voir l’intervention de la Tunisie à la 27e séance de la 56e session de l’Assemblée : A/56/PV.27, 16 oct. 2001, p. 1. Voir également l’intervention de la Bulgarie à cette session, A/56/PV.25, 15 oct. 2001, p. 28.

1315 A/56/PV.27, p. 4.

1316 A/56/PV.28, p. 15. L’intervention du représentant de l’Algérie à la 50e session de l’Assemblée illustre fort bien ce point : « l’exigence constitutionnelle qui fonde la présentation des rapports du Conseil de sécurité ne peut se réduire à une simple formalité accessoire, puisque lesdits rapports ont vocation à concourir à l’accomplissement par l’Assemblée générale de ses responsabilités politiques propres dans le domaine du maintien de la paix et de la sécurité internationales dès lors que les deux organes principaux sont conjointement et solidairement responsables du maintien de la paix et de la sécurité internationales – l’Assemblée au titre d’une compétence générale et le Conseil de sécurité au niveau opérationnel » ; A/50/PV.72, 28 nov. 1995, p. 25.

1317 Intervention de l’Ukraine à la 55e session de l’Assemblée, A/55/PV.35, p. 4.

1318 Intervention de la Libye à la 50e session de l’Assemblée, A/50/PV.73, p. 4.

1319 Intervention de la Colombie à la 56e session de l’Assemblée, A/56/PV.25, p. 4.

1320 A/RES/48/264, 29 juil. 1994, par. 3.

1321 A/RES/51/193, 17 déc. 1996, par. 3. Les italiques sont de nous.

1322 Ibid., par. 4, al. c.

1323 A/50/PV.72, p. 13.

1324 A/56/PV.28, p. 17.

1325 A/56/PV. 25 , p. 16.

1326 Ibid., p. 12.

1327 S/PV.4375, 18 sept. 2001, p. 3.

1328 A/56/PV.25, p. 12.

1329 Ibid., p. 12.

1330 A/56/PV.27, p. 21.

1331 Ibid., p. 25.

1332 A/55/PV.36, p. 2.

1333 A/56/PV.25, p 15.

1334 A/55/PV.36, p. 24.

1335 Ibid., p. 28.

1336 Pour plus de développement, voir A/56/PV.25, p. 13.

1337 L’auteur de la proposition a donné les exemples suivants : 1) Quelles questions clefs de paix et de sécurité ont été abordées au cours de l’année à l’examen ? Quels progrès ont été accomplis ou quels reculs enregistrés concernant chacune de ces questions ? Les tendances ont-elles été positives ou négatives ? ; 2) Quelles questions se posant de longue date sont demeurées à l’ordre du jour du Conseil pendant une décennie ou plus sans progresser ? Si tel est le cas, pourquoi ? ; 3) Quels instruments du Conseil de sécurité – opérations de maintien de la paix, sanctions, missions du Conseil, groupes d’experts, mécanismes de surveillance – se sont avérés efficaces, et pourquoi ? ; 4) Combien d’argent a-t-on alloué à chaque question et région, et quels ont été les résultats ? ; 5) Quels enseignements clefs a-t-on tiré durant l’année écoulée ? ; ibid., p. 13.

1338 Tels que le Brésil (A/56/PV.25, p. 15) et la Yougoslavie (A/56/PV.28, p. 6).

1339 Voir A/56/PV.25, pp. 12 et 22 ; A/56/PV.28, pp. 14 et s.

1340 A/RES/51/242, par. 22.

1341 A/56/PV.25, p. 15.

1342 A/56/PV.27, p. 26.

1343 A/56/PV.25, p. 27.

1344 A/56/PV.25, p. 18.

1345 A/56/PV.25, p. 8 (Algérie) ; A/56/PV.27, p. 22 (Pakistan) ; A/56/PV.28, p. 17 (Ghana).

1346 A/56/PV.25, p. 8 (Algérie). Cet Etat relève qu’« il existe même des situations où, enhardi par l’absence de réaction ou de débat contradictoire, le Conseil est allé jusqu’à décider d’adjoindre les Etats de mettre en œuvre des dispositions de conventions internationales non encore entrées en vigueur, se substituant ainsi à la volonté souveraine des Etats » (ibid., p. 8).

1347 Ce que le Ghana qualifie de « grignotage progressif et préoccupant des compétences de l’Assemblée par le Conseil de sécurité dans des domaines qui ne relèvent pas de son mandat » ; A/56/PV.28, p. 17.

1348 A/56/PV.25, p. 8 et A/56/PV.27, p. 22. Il a été dit dans ce dernier document que « les efforts visant à élargir l’ordre de jour du Conseil... ne sont que des diversions qui sapent l’efficacité du Conseil de sécurité et son approche strictement centrée et l’empêchent de se concentrer sur ses tâches principales et son mandat... »

1349 A/56/PV.25, p. 3.

1350 Ibid., p. 3.

1351 A noter toutefois que la délégation costaricaine « approuve le contenu de cette résolution et... se félicite... de l’élargissement des pouvoirs et compétences du Conseil de sécurité que traduit cette résolution » ; ibid., p. 3.

1352 Il s’agit pour l’essentiel de pouvoir de réaction contre une atteinte à la paix et la sécurité. Ainsi, face à un différend qui lui paraît, après enquête, susceptible de menacer la paix et la sécurité internationales (art. 34), le Conseil peut inviter les parties à ce différend à le résoudre par des moyens pacifiques (art. 33, par. 2), recommander aux parties les procédures ou méthodes d’ajustement qu’il juge les plus appropriés (art. 36, par. 1), recommander les termes de règlement de ce différend, de son propre chef (art. 37, par. 2) ou à la demande des parties (art. 38). Et face à une menace contre la paix, à une rupture de la paix ou à un acte d’agression, le Conseil peut adresser des injonctions aux Etats impliqués dans ces situations (art. 39), inviter ces Etats à se conformer à des mesures provisoires (art. 40), décider des mesures militaires ou non-militaires contre ces Etats, mesures à appliquer par les Etats (art. 41 et 42) ou par les organismes régionaux (art. 53).

1353 A/RES/55/2 , 8 sept. 2000, par. 30. Sur les aspects juridiques de cette question, voir P. C. Szasz, “The Security Council Starts Legislating” , AJIL, vol. 96 (4), 2002, pp. 901-905 ; M. Happold, “Security Council Resolution 1373 and the Constitution of the United Nations”, LJIL, vol. 16, 2003, pp. 593-610.

1354 Voir A/56//PV.27, p. 7.

1355 Ibid.

1356 A/56/PV.28, p. 8.

1357 Ibid.

1358 A/56/PV.25, p. 14.

1359 A/56//PV.28, p. 13.

1360 A/56/PV.25, p. 29 ; A/56/PV.27, p. 2.

1361 A/56/PV.27, p. 2.

1362 A/56/PV.25, p. 19. Voir aussi dans le même sens, A/56/PV.28, p. 16.

1363 A/56/PV.28, p. 16. Les italiques sont de nous.

1364 L’importance de ces acteurs de premier plan, ou des Etats directement intéressés, dans l’application effective des sanctions a été soulignée par un Comité d’expert crée par le Conseil de sécurité pour la vérification de l’application de l’embargo sur les armes contre les Taliban et la fermeture des camps d’entraînement dans les régions sous leur contrôle. Le rapport de ce Comité considère comme tels les six Etats ayant une frontière commune avec l’Afghanistan, à savoir la Chine, l’Iran, l’Ouzbékistan, le Pakistan, le Tadjikistan et le Turkménistan ; S/2001/511, 22 mai 2001, par. 20 et s.

1365 A/56/PV.25, p. 25.

1366 Ibid. p. 19.

1367 Ibid.

1368 A/56/PV.27, p. 22. Nous avons cité la version anglaise de cette intervention de la RPD de Corée car la traduction française n’est pas très claire (voir A/56/PV.27 (english), p. 24).

1369 Voir en ce sens les procès-verbaux des discussions des rapports du Conseil de sécurité aux 53e , 54e , 55e et 56e sessions de l’Assemblée générale : A/53/PV.40 et A/53/PV.41 ; A/54/PV.37 ; A/55/PV.35, A/55/PV.36 et A/55/PV.37 ; A/56/PV.25, A/56/PV.27 et A/56/PV.28.

1370 A/53/2, couvrant la période du 16 juin 1997 au 15 juin 1998.

1371 Sir Jeremy Greenstock (Royaume-Uni), qui a présenté le rapport annuel en 1998, a précisé que ces exposés ne représentent pas les positions du Conseil en tant que tel, mais sont toutefois établis par chaque Président en consultation avec les autres membres du Conseil pendant le mois de la présidence considérée. Ils reflètent les appréciations personnelles des Présidents sur les activités du Conseil (A/53/PV.40, 21 oct. 1998, p. 2).

1372 Voir S/1997/451, notamment par. 3.

1373 A/56/PV.25, p. 2.

1374 A/55/PV.36, pp. 6 et 12 ; A/56/PV.25.

1375 A/55/PV.36, p. 28.

1376 A/55/PV.37, p. 3.

1377 A/56/PV.27, p. 21.

1378 A/56/PV.28, p. 15.

1379 A/55/PV.37, p. 9.

1380 A/56/PV.27, p. 27.

1381 A noter en effet que, pour le moment, l’Assemblée continue à prendre note du rapport du Conseil de sécurité lors des séances consacrées à son examen sans adopter pour ce faire une résolution. Par exemple, le Président par intérim de l’Assemblée générale, après avoir entendu le dernier orateur dans le débat sur le rapport 2000-2001 du Conseil de sécurité, a simplement demandé ceci : « Puis-je considérer que l’Assemblée prend note du rapport du Conseil de sécurité, tel qu’il figure dans le document A/56/2 ? ». En l’absence d’objection, le Président de l’Assemblée a considéré qu’« il en est ainsi décidé » (A/56/PV.28, p. 18). Par rapport à la pratique antérieure, le changement se trouve seulement au niveau de l’accueil et de la discussion du rapport annuel. Rien n’a changé en ce qui concerne l’acte issu de cette discussion. Les recommandations sur la base du rapport restent individuelles et ne sont pas encore reprises formellement par l’Assemblée générale. On constate toutefois des appels adressés par les Etats au Conseil de sécurité de tenir compte des observations exprimées lors du débat, conformément aux résolutions de l’Assemblée générale en ce sens.

1382 Le Monde, 30 sept. 2000, p. 4.

1383 Le Monde, 6 oct. 2000, p. 5.

1384 Le Monde, 9 oct. 2000, p. 6, puis celui du 13 oct. 2000, p. 4.

1385 Le Monde, 2 nov. 2000, p. 5.

1386 Le Monde, 30 oct. 2000, p. 4.

1387 Le Monde, 1 déc. 2000, p. 5.

1388 Ibid.

1389 Voir S/1997/672, par. 33 ; S/1998/1239, par. 46, 68-69 ; S/2000/133, par. 41, 46- 49 ; S/2001/738, par. 30, 37-39 ; S/2002/647, par. 49.

1390 S/2002/647, par. 40-42.

1391 Le Monde, 6 juil 2001, p. 6.

1392 Le Monde, 12 avril 2001, p. 4.

1393 “Iraq Calls on UN Members to Reject Security Council Authority”, Agence France-Presse, 15 nov. 2001, article cité dans www.globalpolicy.orjj/security/sanction.

1394 Ibid.

1395 Le Monde, 21 fév. 2001, p. 21.

1396 Le Monde, 9 nov. 2000, p. 7.

1397 Voir J. W. Anderson, “Iraq’s Neighbors Feel Pain of Sanctions”, Washington Post, 2 July 2001, reproduit dans www.globalpolicy.org/security/sanction.

1398 Sur ce commerces, voir, p. ex., Reuters, 18 juin 2001.

1399 Voir S/1996/700, par. 97 ; S/1997/672, par. 43-46 ; S/1998/1239, par. 73-75 ; S/2000/133, par. 60 et S/2002/647, par. 46. A partir de 2001, la Force multinationale d’interception faisait état de l’augmentation de la contrebande de pétrole et de produits pétroliers dans le Golfe, ce qui amenait le Comité des sanctions à écrire aux Etats de la région pour leur demander d’aider à prévenir cette contrebande, laquelle s’était étendue vers l’Asie et la corne de l’Afrique ; S/2001/738, par. 43-46 ; S/2002/647, par. 46.

1400 S/PV.4084, p. 7, intervention lors de la discussion de la résolution 1284 (1999) du Conseil de sécurité.

1401 AHG/Dec. (XXXIV) du 10 juin 1998. Texte disponible sur www.africa-union.org <Documents officiel>.

1402 Ibid., par. 3.

1403 Voir sur ces actions, ainsi que sur la licéité de la décision de l’OUA, T. Kalala, « La décision de l’OUA de ne plus respecter les sanctions décrétées par l’ONU contre la Libye désobéissance civile des Etats africains à l’égard de l’ONU », RBDI, 1999/2, pp. 545-576.

1404 JO L 242 du 14.9.1999 et Bulletin UE 9-1999, point 1.4.60. Cette position commune modifie la position commune 1999/261/PESC du 16 avril 1999 qui suspendait les mêmes mesures après le rapport du Secrétaire général certifiant l’extradition des deux suspects vers les Pays-Bas ; JO L 106 du 23 avril 1999 et Bull. 4-1999, point 1.4.74.

1405 Ibid.

1406 Bulletin UE 9-1999, point 1.4.61.

1407 Algérie, Egypte, Jamahiriya arabe libyenne, Maroc, Mauritanie, République arabe syrienne et Tunisie.

1408 S/1998/598, par. 4.

1409 Ibid., par. 4.1 et 4.2.

1410 S/2001/1108 du 26 novembre 2001 (Pays non-alignés) et S/2001/1152 du 6 décembre 2001 (OUA).

1411 Arrêt annexé au doc. S/2001/94, 31 janv. 2001.

1412 S/2001/1152, p. 1.

1413 Annexe 1 à la lettre datée du 5 mai 2000, adressée au Président de l’Assemblée générale par le Représentant permanent du Nigeria auprès de l’Organisation des Nations Unies (par. 50).

1414 Résolution sur la levée définitive des sanctions imposées contre la Libye, 7 mai 2001, al. 3 du préambule, in CADHP, Quatorzième rapport annuel d’activités, 2000-2001, doc. AHG/229 (XXXVII), Annexe IV.

1415 Bulletin UE 4-2000, point 1.6.54.

1416 R. Picon, « Irak : convaincre l’ONU », Le Monde, 5 déc. 2001, p. 19.

1417 Ibid.

1418 The Australian, 17 Jan. 2001.

1419 J. Guntzel, “Letter from the Voices in the Wilderness. Call for Action Against the Pre-Penalty Notice from the Department of the Treasury”, in www.globalpolicy.org/security/sanction.

1420 American Friends Service Committee, 25 Dec. 1998 ; in www, global policy.org/security/sanction.

1421 Voir A. K. Fishman, “Between Iraq and a Hard Place”, p. 723.

1422 H. von Sponeck & D. Halliday, “The Hostage Nation”, The Guardian, 29 Nov. 2001 ; reproduit dans www.globalpolicy.org/security/sanction.

1423 B. Fassbender, “Uncertain Steps into a Post-Cold War World: The Role and Functioning of the Security Council after a Decade of Measures Against Iraq”, EJIL, 2002, vol. 13 (l) , p. 293.

1424 Sur l’influence de cette perception d’illégitimité sur l’effectivité du Conseil de sécurité, voir D. D. Caron, “The Legitimacy of the Collective Authority”, p. 558.

1425 B. Fassbender, “Uncertain Steps”, p. 292.

1426 Ibid., p. 292.

1427 On constatera toutefois qu’après la fin des hostilités en Iraq en 2003, les Etats- Unis avaient levé unilatéralement les sanctions imposées contre cet Etat, à la veille de l’introduction d’une proposition de résolution en ce sens au Conseil de sécurité ; voir supra, p. 34, note 76.

1428 CIJ, Recueil 1962, p. 168.

1429 CIJ, Namibie (Sud-Ouest africain), Recueil 1971, p. 22, par. 20.

1430 Voir CIJ, Recueil 2004, p. 152, par. 34-35. Il s’agit ici de la tenue d’une session extraordinaire de l’Assemblée générale, simultanément avec une session ordinaire, et la question de la validité des résolutions prises au cours de cette session. La Cour dit qu’en l’absence de règle constitutionnelle prohibant la tenue de telles sessions simultanées, la session extraordinaire de l’Assemblée est valablement convoquée, et les décisions prises au cours de celle-ci sont valides.

1431 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, pp. 239-256.

1432 Ibid., p. 240.

1433 K. Doehring, “Unlawful Resolutions of the SC”, p. 107.

1434 Ibid., p. 108. Cet auteur avance comme contre-partie de l’obligation de l’Etat d’informer le Conseil de sécurité un devoir de ce dernier de consulter ledit Etat. Pour lui : “The Security Council, when being informed about the reluctance of a State invoking peremptory norms of international law, has the duty to consult this State in order to obtain a reconciliation” (ibid., p. 108).

1435 Ibid., p. 106. L’auteur se réfère à cet égard à l’obligation de notification avant de prendre des contre-mesures, ou d’exercer des représailles armées dans le système traditionnel, et à l’obligation d’épuiser les voies de recours internes avant d’exercer la protection diplomatique.

1436 N. Angelet, “Protest Against Security Council Decisions”, in K. Wellens (ed.), International Law: Theory and Practice. Essays in Honour of Eric Suy, Martinus Nijhoff, 1998, pp. 277-285.

1437 Ibid., p. 280.

1438 Ibid., p. 280.

1439 Ibid., p. 282.

1440 A noter tout de même que baser le droit des Etats de protester contre les décisions du Conseil de sécurité sur l’article 25 de la Charte semble interpréter cette disposition comme obligeant les Etats d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil uniquement si elles sont prises « conformément à la... Charte » (en ce sens, p. ex., E. de Wet & A. Nollkaemper, “Review of SC Decisions”, pp. 185 et s.). Or, l’autre interprétation, qui est à notre avis celle retenue par la majorité de la doctrine, veut que les tenues « conformément à la présente Charte » visent la manière dont les Etats doivent appliquer les décisions, c’est-à-dire en tenant notamment compte de l’article 2, par. 2 (application de bonne foi) et de l’article 103 (application en priorité face aux autres obligations conventionnelles des Etats) ; cf. E. Suy, « Commentaire de l’art. 25 », p. 477.

1441 N. Angelet, “Protest against S.C. Decisions”, p. 281.

1442 Ibid.

1443 CIJ, Recueil 1962, p. 232.

1444 Ibid.

1445 CIJ, Recueil 1980, p. 104.

1446 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, p. 254.

1447 Ch. Dominicé, « L’article 103 et le DIH », p. 191.

1448 CIJ, Recueil 1962, p. 224.

1449 Ibid., p. 183.

1450 Ibid., p. 196.

1451 E. Osieke, “The Legal Validity of Ultra Vires Decisions”, p. 255.

1452 CIJ, Recueil 1962, p. 204.

1453 Ibid., p. 205.

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