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Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires

 | 
Djacoba Liva Tehindrazanarivelo

Première partie. Appréhension des effets secondaires des sanctions des Nations Unies

Chapitre III. Les effets secondaires sur la population civile de l’État-cible

Texte intégral

1Comme nous l’avons dit, les fondateurs de l’ONU ont prévu que la mise en œuvre des sanctions du chapitre vii de la Charte aura certainement des incidences sur les Etats. Si ces incidences se rapportent à la capacité d’appliquer les mesures coercitives prises, la disposition de l’article 49 de la Charte, qui prévoit l’assistance mutuelle des Etats membres dans le cadre de cette application, pourrait y remédier. S’il s’agit de répercussions économiques dues à l’application vigilante des sanctions, diverses assistances peuvent être obtenues en mettant en œuvre le mécanisme de l’article 50 de la Charte. Ces deux conséquences se rapportent aux Etats qui appliquent les sanctions.

  • 348 La Charte des Nations Unies, art. 1, par. 3.

2Pour ce qui est des répercussions sur l’Etat-cible ou ses composants, aucune disposition de la Charte ne s’y réfère et, pour ainsi dire, n’en tient compte. Or, la pratique montre que ces répercussions ne peuvent que concerner les Nations Unies lorsqu’elles sont d’une telle gravité et vont à l’encontre d’autres objectifs poursuivis par l’ONU, notamment « le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous »348. Les privations de nombreux produits essentiels pour la population civile de l’Etat-cible posent en effet la question de détermination du seuil d’acceptabilité de ces effets au vu de la place prise par le respect des droits de l’homme dans l’ordre juridique international contemporain et surtout du rôle joué par les Nations Unies dans ce domaine. Face à ces effets secondaires, l’ONU doit-elle attendre que ceux-ci fassent fléchir les dirigeants de l’Etat-cible ou agir promptement pour prévenir la survenance de graves problèmes humanitaires et sociaux à l’égard de la population de cet Etat ?

3Au vu de la pratique, la position des Nations Unies semble osciller entre ces deux tendances. Elles ont pris des dispositions pour atténuer les effets humanitaires des sanctions, tout en veillant à ce que cet effort d’humanisation des sanctions ne se traduise pas en un relâchement de la pression sur les dirigeants de l’Etat-cible. Face à un problème lié à l’application des sanctions dont elle pensait ne pas devoir s’occuper lors de sa création, l’ONU était ainsi amenée à développer des solutions au fil des différents cas de sanctions.

4Ce problème d’effets secondaires sur la population civile de l’Etat-cible a été rencontré dans les sanctions contre la Rhodésie du Sud, l’Iraq, l’ex-Yougoslavie et Haïti. Il s’agit d’effets découlant des restrictions sur les relations commerciales, de gel des avoirs financiers, de l’imposition de blocus et autres restrictions sur les moyens de transport et la libre circulation de marchandises. L’ampleur de ces effets dépend du contenu du régime de sanctions mis en place et de la structure socio-économique de l’Etat qui en est la cible.

5Le régime des sanctions contre l’Iraq était celui qui provoquait le plus d’effets secondaires. On y assistait même à une véritable catastrophe humanitaire. Ces effets catastrophiques venaient à la fois de la globalité des mesures imposées, de leur durée (treize ans) et de la structure de l’économie iraquienne, qui dépendait beaucoup des importations pour ses approvisionnements alimentaires et des recettes pétrolières pour le financement desdites importations.

  • 349 Comme l’a signalé un auteur, “[i]n only two cases, Iraq and Haiti, did sanctions generate serious h (...)
  • 350 Il a été par exemple que “Haitians knew that they would suffer most from the sanctions, but having (...)

6En comparaison, la Rhodésie du Sud et la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro, ci-après RFY) étaient autosuffisantes en produits alimentaires et de première nécessité. Cette autosuffisance réduisait, par conséquent, l’impact des restrictions commerciales sur la satisfaction des besoins élémentaires de leur population civile respective. Pour ce qui est de la population haïtienne, les souffrances et privations étaient considérables mais elles n’étaient pas le seul fait des sanctions des Nations Unies. Elles provenaient également de la pauvreté qui préexistait aux sanctions, des actes de terreur et de répression des putschistes au pouvoir, sans oublier les sanctions imposées par l’Organisation des Etats américains (OEA)349. Dans ce dernier cas en outre, tout comme dans le cas rhodésien, les privations subies par la population civile étaient considérées par cette population comme des sacrifices nécessaires pour avoir un régime politique voulu par la majorité350.

7Ces souffrances et privations étaient toutefois sans commune mesure avec celles subies par la population iraquienne, sans que cela veuille dire qu’elles étaient acceptables. Juste après la guerre du Golfe de 1991, le Secrétaire général adjoint Martti Ahtisaari constatait déjà que

  • 351 S/22366, Annexe, 20 mars 1991, par. 8.

le conflit a eu des effets quasi apocalyptiques sur l’infrastructure économique de ce qui était jusqu’en janvier 1991 une société hautement urbanisée et mécanisée... L’Iraq a été renvoyé, pour assez longtemps, à une ère préindustrielle, mais avec tous les inconvénients que présente une dépendance postindustrielle à l’égard d’une utilisation intensive de l’énergie et de la technologie351.

8Malgré ce constat, les sanctions économiques globales appliquées avant le conflit avaient été maintenues, et renforcées, jusqu’en 2003. C’est dire l’étendue du désastre que celles-ci ont causé à l’Iraq, notamment sur sa population civile qui n’a pas pu trouver des échappatoires, contrairement à ses dirigeants.

9Ces particularités des effets des sanctions sur la population iraquienne font que ceux-ci peuvent à certains endroits de ce chapitre prendre une plus grande place que les autres cas. Cela se justifie aussi par le rôle important des efforts entrepris face à ces effets dans le développement normatif lié à l’atténuation des effets humanitaires des sanctions des Nations Unies. Car c’est de la constatation de nombreux effets humanitaires des sanctions imposées contre l’Iraq – et d’autres sanctions ayant le même caractère global – (Section I), ainsi que des réponses apportées par les Nations Unies à ceux-ci, que se sont développés des principes et règles relatifs à l’atténuation des effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible (Section II). A cet égard, une solution novatrice a été développée dans les sanctions contre l’Iraq qui, au-delà des critiques qu’on peut lui adresser, a une influence indéniable sur la gestion des effets des sanctions sur la population civile (Section III).

Section I. Les effets secondaires constatés

10Avant d’énumérer les effets constatés dans les différents cas de sanctions (§2), il est intéressant de voir comment les Nations Unies les prennent en considération (§1).

§ 1. La prise en considération des effets des sanctions sur la population civile

  • 352 Sanctions imposées initialement par la S/RES/661 (1990) après l’invasion du Koweït, et maintenues p (...)
  • 353 Imposées respectivement par les résolutions S/RF.S/665 (1990) et S/RES/670 (1990).

11Dans le cadre du régime de sanctions contre l’Iraq, les informations relatives aux effets humanitaires provenaient en premier lieu des Etats et des organismes internationaux. Ces informations ont ensuite amené l’envoi de missions d’évaluation dirigées par les Nations Unies. Les effets désastreux des sanctions sur la population civile iraquienne résultaient de son caractère global, comprenant des restrictions sur les exportations et les importations, l’interdiction de la commercialisation du pétrole et des produits pétroliers iraquiens, le gel des avoirs financiers déposés à l’extérieur352, le tout renforcé par des blocus maritime et aérien353.

  • 354 S/21503, 13 août 1990.
  • 355 S/RES/666 (1990), 13sept. 1990, par. 1.

12Ainsi, une semaine seulement après l’adoption de la résolution 661 (1990), l’Iraq affirmait que les sanctions imposées dans cette résolution visent en pratique à affamer le peuple iraquien354. Plusieurs communications venant des Etats et organismes des Nations Unies faisaient également état des souffrances de la population iraquienne et exprimaient la crainte d’une véritable catastrophe humanitaire en Iraq. Face à ces rapports alarmants, le Conseil de sécurité adoptait la résolution 666 (1990). Considérant qu’il pourrait dans certains cas s’avérer nécessaire de fournir des denrées alimentaires à la population civile en Iraq et au Koweït afin d’alléger ses souffrances, le Conseil demandait au Comité des sanctions sur l’Iraq de garder constamment à l’étude la situation alimentaire dans ces deux pays en vue de déterminer s’il y a lieu ou non d’appliquer les exceptions d’ordre humanitaires prévues dans la résolution 661 (1990)355.

  • 356 S/RES/757 (1992), 30 mai 1992, par. 13 al. f) et S/RES/841 (1993), 16 juin 1993, par. 10 al. d).

13Il est à noter que le Comité des sanctions dans la situation en Rhodésie du Sud s’est également occupé de l’administration de ces exceptions humanitaires, même s’il n’était pas formellement chargé d’une telle tâche dans la résolution 253 (1968) qui prévoyait ces exceptions, ni dans d’autres résolutions ultérieures relatives à la même situation. Dans les sanctions contre l’ex-Yougoslavie et Haïti par contre, le Conseil a chargé les Comités des sanctions à s’occuper de l’examen des demandes d’expéditions humanitaires dans la résolution prévoyant les exceptions humanitaires356.

  • 357 S/RES/666 (1990), par. 3 et 4.
  • 358 Ibid., al. 4 du préambule.
  • 359 Ibid., par. 6.

14Pour en revenir à l’Iraq, le Conseil demandait au Secrétaire général, dans la même résolution 666 (1990), de s’attacher de toute urgence à obtenir auprès des organismes compétents des Nations Unies et autres organismes appropriés à vocation humanitaire des éléments d’information concernant les disponibilités alimentaires dans ces deux pays. Une attention particulière devait être accordée à cet égard aux catégories de personnes qui risquaient plus particulièrement de souffrir, telles que les enfants de moins de 15 ans, les femmes enceintes ou en couches, les malades et les personnes âgées357. Pour bien marquer le caractère exceptionnel d’une éventuelle assistance, toutefois, le Conseil de sécurité soulignait qu’il n’appartient qu’à lui, agissant par lui-même ou par l’entremise du Comité des sanctions, de déterminer si les circonstances sont telles qu’il y a lieu d’invoquer des considérations d’ordre humanitaire358. Dans ce cas, les denrées alimentaires doivent être acheminées par l’ONU, en coopération avec le Comité international de la Croix-Rouge ou d’autres organismes appropriés à vocation humanitaire, et distribuées par eux ou sous leur supervision359.

  • 360 La première mission, qui s’était rendue en Iraq du 10 au 17 mars 1991, était dirigée par le Secréta (...)

15Dès la fin de la guerre du Golfe en 1991, le Secrétaire général envoyait des missions d’évaluation des situations humanitaires en Iraq et au Koweït, en application de la résolution 666 (1990)360. Les rapports de ces missions étaient basés sur des inspections et enquêtes indépendantes faites sur le terrain auprès des commerçants et des particuliers. Pour des raisons logistiques et de sécurité, la première mission n’avait pas pu visiter tout le territoire iraquien, contrairement à la seconde. Les faits rapportés par ces missions d’évaluation montraient dès 1991 l’étendue des dégâts causés par les sanctions – et la guerre du Golfe – sur les conditions de vie de la population iraquienne.

§2. Les effets secondaires rapportés

16Ces missions, et d’autres organismes humanitaires lors des divers cas des sanctions, ont rapporté que les sanctions des Nations Unies ont touché la population civile dans de multiples aspects de sa vie quotidienne, notamment la disponibilité alimentaire, la santé publique et l’accès aux médicaments, l’emploi et le tissu social.

A. Effets sur la disponibilité alimentaire

  • 361 S/22366, Annexe.

17Le rapport de la mission dirigée par Martti Ahtisaari361 – ci-après rapport Ahtisaari – disait déjà qu’en raison du manque de carburant, de l’incapacité d’importer et de la désagrégation quasi-totale du système de distribution, l’approvisionnement alimentaire du secteur privé a été réduit à un minimum, surtout quand on sait que l’Iraq importait avant la crise 70 % des produits alimentaires dont il avait besoin. Parallèlement, on assistait à une forte hausse des prix, près de 1 000 % ou même davantage pour la plupart des produits alimentaires. Ceci fait que les rares produits à disposition étaient inaccessibles à la plupart des familles iraquiennes.

  • 362 Selon ce système, les Iraquiens ont droit, par exemple, soit à 5 kilogrammes de farine par personne (...)
  • 363 De décembre 2002 à fin février 2003, le gouvernement iraquien, devant la forte éventualité d’une gu (...)

18Devant ces faits, le gouvernement iraquien avait mis en place, dès septembre 1990, des mesures de rationnement alimentaire pour mettre à la disposition des familles une fraction des denrées de base qui leur étaient indispensables, à des prix comparables à ceux qui étaient pratiqués avant le mois d’août 1990362. Ces mesures de rationnement continuaient encore jusqu’à la chute du régime iraquien en 2003363. Toutefois, de nombreuses familles ne pouvaient pas obtenir la totalité de leurs rations du fait des difficultés de transport et surtout du manque de ressources résultant du chômage galopant. En effet, environ 90 % des ouvriers de l’industrie ne travaillaient plus en 1991. Les carburants, matières premières et pièces détachées indispensables pour faire tourner ce secteur étaient inaccessibles du fait de l’embargo.

  • 364 S/22799, 17 juil. 1991.
  • 365 D’autres missions, envoyées en Iraq par des organismes privés, admettaient également et de façon un (...)

19Le rapport de la deuxième mission humanitaire des Nations Unies en Iraq, dirigée par Sadruddin Aga Khan confirmait ces constatations364. Relevant que les sanctions avaient eu un impact très sensible sur l’économie du pays et des conditions de vie de la population civile, la mission précisait que les dernières réserves de denrées alimentaires constituant la ration de base de la population étaient sur le point de s’épuiser. Elle donnait en conclusion diverses recommandations sur les moyens de répondre à ces besoins humanitaires365.

  • 366 E. Blair, “Endless sanctions batter Iraq”, MEED, 24 juin 1994, p. 2.

20En 1994, on rapportait encore que les besoins persistant de la population en produits alimentaires n’étaient toujours pas satisfaits. Les rations gouvernementales n’arrivaient à satisfaire que la moitié des besoins essentiels de la population366. De ce fait, la préoccupation de cette population restait toujours la même depuis le début des sanctions en 1990 : trouver de la nourriture en partant vers la campagne et en rapporter des produits dont une partie est revendue au marché noir, ou encore vendre des objets personnels.

  • 367 Note du Président du Conseil de sécurité en date du 30 janvier 1999 ; S/1999/100.
  • 368 S/1999/356, 30 mars 1999, Annexe II.
  • 369 Pour établir son rapport, la Commission a examiné des informations provenant des rapports officiels (...)
  • 370 S/1999/356, par. 12.
  • 371 Ibid., par. 17 et 19.

21Face à la persistance de ces effets humanitaires, le Conseil de sécurité a créé, en janvier 1999, une commission d’évaluation de la situation humanitaire en Iraq367 pour répondre aux préoccupations que cette situation inspire à ses membres. Dans son rapport368, la Commission faisait une comparaison de la situation alimentaire avant la crise du Golfe et celle prévalant en 1999369. Il y est dit que, jusqu’en 1990, les deux tiers des besoins en aliments de base de l’Iraq étaient couverts par les importations et lui coûtaient entre 2,5 et 3 milliards de dollars par an et que la disponibilité énergétique alimentaire était en moyenne de 3 120 calories par habitant et par jour370. Cela donne déjà une idée du désastre humanitaire que l’interdiction de ces importations provoquait et de la difficulté à faire face à celles-ci sur une longue période par des solutions autres que la levée de l’interdiction. La Commission rapportait alors que la disponibilité énergétique alimentaire était tombée de 3 120 à 1 093 calories par habitant et par jour, entre 1991 et 1998. Les prix de détail des produits de première nécessité avaient augmenté de 850 fois de leur niveau de juillet 1990 alors que le revenu par habitant était tombé de 1 500 dollars en 1991 à 1 036 en 1998371.

B. Effets sur l’emploi et le tissu social

  • 372 R. Dumont, « La population irakienne punie par l’embargo », Le Monde diplomatique, déc. 1991, pp. 1 (...)
  • 373 E. Rouleau, « Le peuple irakien première victime de l’ordre américain », Le Monde diplomatique, nov (...)

22On a rapporté qu’à la fin de l’année 1991, l’Iraq était presque totalement condamné au chômage et que, pour survivre, nombreux étaient ceux qui étaient obligés de vendre leurs bijoux, leurs appareils électroménagers, leur voiture et leur mobilier, sinon même leur maison372. On assistait alors à une prolifération de marchés de brocante dans plusieurs quartiers de la capitale où des « bourgeois » paupérisés venaient vendre leurs divers objets personnels373.

  • 374 S/1999/356, par. 25
  • 375 Ibid., par. 25 in fine.

23D’après le rapport de la Commission précitée, la persistance des privations découlant des sanctions avait aussi des effets sur la cohésion psychosociale de la population iraquienne. Les aspects ci-après ont été fréquemment cités : augmentation de la délinquance juvénile, de la mendicité et de la prostitution ; vive inquiétude quant à l’avenir et démotivation ; sens de plus en plus aigu d’isolement dû à l’absence de contact avec le monde extérieur ; constitution d’une économie parallèle marquée par les profiteurs et les délinquants ; appauvrissement sur les plans culturel et scientifique ; perturbation de la vie familiale374. Il est encore rapporté, selon les données de l’OMS, que le nombre des malades mentaux s’adressant aux services de santé avait augmentée de 157 % entre 1990 et 1998, passant de 197 000 à 507 000375.

  • 376 D. J. Halliday, “The Impact of the UN Sanctions on the People of Iraq”, Journal of Palestine Studie (...)

24On avait aussi mis en exergue les effets des sanctions sur l’intelligentsia iraquienne qui n’avait pas accès aux télévisions et moyens de communications internationaux, aux revues et publications scientifiques, et ne pouvait pas participer à des colloques et rencontres scientifiques internationaux. A cause de la détérioration de la situation économique locale, beaucoup de jeunes diplômés avaient du mal à trouver du travail et devaient se résoudre à prendre des emplois ne correspondant pas à leur qualification. De leur côté, des fonctionnaires, des professeurs d’universités, des médecins, des ingénieurs avaient dû prendre un deuxième emploi en conduisant des taxis, ou en devenant gardiens des locaux des Nations Unies à Bagdad. La dévaluation du dinar iraquien n’avait fait qu’accentuer cette paupérisation de la classe moyenne iraquienne en rendant sans valeur son épargne et son salaire. Il a été dit que si le dinar s’échangeait contre 3 dollars américains en 1990, il fallait 1 500 dinars pour 1 dollar en 1999376.

C. Effets sur la santé publique et l’accès aux médicaments

  • 377 T. Ash, “Iraq seeks relief from sanctions”, MEED, 31 mars 1995, p. 4.

25Dans le secteur médical, on rapportait, en 1995, des pénuries de médicaments et de matériels médicaux, entraînant la fermeture des salles d’opérations de certains hôpitaux, le délabrement des établissements hospitaliers pour manque de produits aseptisant, et ce, malgré l’exemption des médicaments et des produits à usage médical du régime des sanctions. Tout ceci avait pour conséquence une diminution des places utilisables, l’impossibilité de donner les traitements adéquats à certaines maladies ou de les prévenir, comme la méningite ou le cancer pour lesquelles les médecins prescrivaient les médicaments qu’ils avaient et non ce que la maladie requiert377.

  • 378 E. Rouleau, « Le peuple irakien, première victime », p. 10.

26On peut aussi relever d’autres effets découlant de la manière dont le Comité des sanctions sur l’Iraq gère l’envoi des médicaments exemptés dans cet Etat. Pour le Comité des sanctions, tout médicament contenant du nitrate ne faisait pas partie des exemptions admises par le Conseil de sécurité. Du fait de cette interprétation restrictive des résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, on a rapporté que de nombreuses opérations chirurgicales dites mineures étaient effectuées sans anesthésie, puisque les produits anesthésiques contiennent du nitrate et, par conséquent, interdits d’importation378.

  • 379 S/2000/208, 10 mars 2000, par. 137.

27Un rapport du Secrétaire général en mars 2000 parlait encore d’améliorations à faire pour les infrastructures sanitaires en Iraq. Il faisait également état d’arrivages irréguliers et non coordonnés des médicaments nécessaires pour soigner les maladies chroniques, de la non-satisfaction des besoins mensuels de tous les malades, ce qui a contribué à l’accroissement de décès imputables aux maladies cardiaques, diabétiques, rénales et hépatiques, pour la période allant de janvier à août 1999379.

  • 380 E. D. Gibbons, Sanctions in Haïti. Human Rights and Democracy under Assault, The Washington Papers (...)

28Dans le cadre des sanctions contre Haïti, il a été rapporté qu’en 1993 les prix des médicaments de base, comme la pénicilline et les solutions intraveineuses, avaient triplé par rapport à ceux de 1991. Ces prix avaient même quintuplé pour les antihistaminiques. Cette augmentation de prix venait de la rareté des bateaux à destination d'Haïti et des difficultés dans la distribution des produits médicaux dues au manque de pétrole. Ce manque de pétrole, et de gaz propane, avait aussi détérioré le système de vaccination dans le pays qui dépend de la bonne marche des chaînes de réfrigération à travers le territoire. Tout ceci avait entraîné une augmentation des décès dus à diverses épidémies, notamment les enfants380.

D. Effets particuliers sur les groupes les plus vulnérables de la population

  • 381 S/1999/356, par. 13.
  • 382 Ibid., par. 18.

29Il convient enfin de noter que les sanctions atteignent plus durement les groupes les plus vulnérables de la population civile, à savoir les enfants, les femmes enceintes et allaitant, ainsi que les personnes âgées. Ainsi, le taux de mortalité infantile en Iraq était de 65 pour 1000 naissances vivantes en 1989381. Entre 1990 et 1995, ce taux était passé à 129 pour 1000 naissances. De même, les cas d’insuffisance pondérale à la naissance (moins de 2,5 kg) ont augmenté de 4 % en 1990 pour se situer en 1997 à environ un quart des naissances déclarées, essentiellement à cause de la malnutrition maternelle. Il était en effet rapporté que jusqu’à 70 % des Iraquiennes souffraient d’anémie durant cette période382.

  • 383 Ibid., par. 18.
  • 384 Ibid., par. 13.
  • 385 D. J. Halliday, “The Impact of the UN Sanctions on the People of Iraq”, p. 30.

30Le rapport de la Commission d’évaluation du Conseil de sécurité indiquait que le taux de mortalité maternelle était passé de 50 pour 100 000 naissances vivantes en 1989 à 117 en 1997. Le taux de mortalité des enfants de moins de cinq ans avait fortement augmenté, passant pendant la même période de 30,2 pour 1000 naissances vivantes à 97 pour 1 000383. Les sanctions avaient également mis fin au système national de protection sociale, mis en place par le gouvernement iraquien pour aider les orphelins ou les enfants handicapés et apporter un soutien aux familles les plus pauvres384. L’ancien coordonnateur du programme humanitaire des Nations Unies en Iraq rapporte que la mortalité infantile de 5 000 à 7 000 enfants par mois reconnue dans les rapports de l’OMS et de l’UNICEF est considérée par l’OMS à Bagdad comme sous-évaluée. Il explique ce taux de mortalité élevé par la dislocation du système de santé iraquien, l’un des plus avancés de la région avant les sanctions, le manque d’accès à une nourriture équilibrée et la destruction du système d’épuration des eaux par la guerre du Golfe385.

31Les sanctions avaient par ailleurs eu des effets sur l’éducation en Iraq où près d’un enfant sur cinq ne fréquentait plus l’école en raison de la pénurie de cahiers, de crayons, de plumes, d’encres, de livres, de pupitres, de tableaux noirs, de craies dont l’importation, jusqu’en 1999, n’était pas autorisée, au même titre que les vitres, les portes et les accessoires électriques nécessaires à la réfection et à l’entretien des locaux.

  • 386 E. D. Gibbons, Sanctions in Haïti, p23.

32En Haïti, les sanctions avaient entraîné un taux élevé de malnutrition infantile, notamment dans la capitale Port-au-Prince. En 1993.par exemple, des données obtenues auprès de 42 centres médicaux à travers le pays révélaient que 50 % des enfants de moins de 5 ans étaient mal nourris. Ce taux était de 63 % dans la capitale. En 1994, le taux de malnutrition infantile basé sur les données des mêmes centres médicaux avait encore augmenté pour atteindre 61 %, alors qu’il était de 27 % en 1991. Il a été encore rapporté que cette malnutrition chronique avait des conséquences sur le développement mental et la capacité d’apprentissage de ces enfants, d’autant plus que cette malnutrition touchait déjà leurs mères386. Il est toutefois à remarquer que ces effets ne provenaient pas uniquement des sanctions des Nations Unies. Ils étaient aussi le fruit des sanctions imposées par l’Organisation des Etats américains dès 1991, deux ans avant les sanctions onusiennes.

  • 387 Pour des informations ions plus détaillées, voir les rapports fournis par le Secrétaire général en (...)
  • 388 S/1999/356, par. 45.

33Cette énumération des effets des sanctions sur la population civile est loin d’être exhaustive. On peut encore citer les effets sur l’agriculture, la disponibilité et la qualité de l’eau, l’énergie, l’électricité, les moyens de transport, et bien d’autres. L’énumération complète de ces effets n’est pas toutefois la plus importante. Ce qui nous importe, c’est de donner quelques exemples significatifs pour avoir une idée précise des effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible, et mieux comprendre ainsi les développements qui vont suivre387. En tout cas, au vu de ces effets, on ne peut que souscrire à l’observation de la Commission d’évaluation du Conseil de sécurité de 1999 selon laquelle « les Etats membres ne devraient pas se dérober à leur responsabilité collective face à l’acuité des besoins humanitaires iraquiens... »388. Constatant que la situation humanitaire de l’époque demeurait sombre et ne fera que s’aggraver avec le temps, la Commission faisait remarquer que

  • 389 Ibid., par. 45 in fine.

on ne peut attribuer à des facteurs extérieurs, les sanctions en particulier, toutes les souffrances des Iraquiens, mais il demeure que le peuple iraquien ne subirait pas de telles privations en l’absence de mesures prolongées imposées par le Conseil de sécurité et des effets de la guerre389

  • 390 Voir par exemple les interventions des Etats participants à la séance publique du 26 juin 2001 du C (...)

34Cette conclusion est valable pour tous les effets des sanctions à l’égard de la population civile. D’ailleurs, tout le monde s’accorde à dire que le statu quo n’est plus acceptable sur ce point390. Par contre, on s’accorde moins sur les solutions à retenir pour sortir de ce statu quo et, partant, résoudre le problème des effets des sanctions sur la population civile.

35Face au silence de la Charte des Nations Unies sur ce type d’effets des sanctions onusiennes, c’est de la pratique que se sont dégagées les solutions pour y faire face. Deux types de mesures d’atténuation de ces effets ont été pris par les Nations Unies. D’une part, une solution que l’on peut dire habituelle, à savoir la prévision des exemptions et exceptions aux sanctions mises en place pour permettre l’envoi à la population de l’Etat-cible de certains produits et fournitures essentiels à sa vie quotidienne. D’autre part, une solution plus ponctuelle et qui constitue une véritable innovation dans la pratique des Nations Unies, à savoir le fameux programme « pétrole contre nourriture » dans le cadre des sanctions contre l’Iraq. Il est tout de même à noter qu’au fil des années, ces deux solutions s’enrichissaient mutuellement pour dégager certains principes relatifs à l’humanisation des sanctions des Nations Unies.

Section II. La solution habituelle au problème des effets sur la population civile : les dérogations humanitaires aux sanctions

36L’atténuation des effets des sanctions sur la population de l’Etat-cible se fait habituellement par la prévision de dérogations auxdites sanctions pour des raisons humanitaires. Certaines confusions courantes sur la notion de dérogations aux sanctions méritent toutefois d’être clarifiées (§1), avant d’examiner les principes tirés de leur mise en œuvre (§2) et de s’interroger sur la nature juridique de la prévision continue de ces dérogations dans les régimes de sanctions des Nations Unies (§3).

§1. Généralités

A. Les dérogations aux sanctions

37Dans tout régime de sanctions, il y a toujours certains produits ou activités qui en sont exclus ou permis à titre exceptionnel. Les motifs de ces dérogations sont multiples, et les raisons humanitaires qui nous intéressent ici n’en constituent qu’une partie.

  • 391 S/RES/1333 (2000), par. 6. La même dérogation était accordée dans les embargos sur les armes contre (...)

381) Les exemptions et exceptions aux sanctions n’ont pas toutes des motifs strictement humanitaires. Et on insiste ici sur le mot « strictement » parce qu’on peut toujours voir un certain souci humanitaire derrière une dérogation. Il en est ainsi de l’autorisation d’exportation en Afghanistan – par le personnel des Nations Unies, les représentants des médias et les agents humanitaires pour leur usage personnel – de vêtements de protection, de gilets pare-balles et casques militaires, en dérogation de l’embargo sur les armes, les matériels et équipements militaires imposés contre cet Etat391. Comme on peut le constater, cette autorisation est surtout faite pour la sécurité du personnel des Nations Unies et d’autres agents travaillant sur le terrain en Afghanistan (ce souci sécuritaire est bien entendu humain).

  • 392 Voir le premier rapport annuel du Comité des sanctions sur l’Iraq, S/1996/700, par. 75.

39On peut aussi citer l’approbation par le Comité des sanctions sur l’Iraq de l’enlèvement d’épaves de navires iraquiens dans la partie septentrionale du Golfe qui, d’après un rapport de l’Organisation maritime internationale, menaçaient de façon imminente l’environnement et la navigation. Cette autorisation est donnée en dérogation du blocus maritime contre l’Iraq. Et elle a pour motif, selon le Comité, la préservation de la sécurité de la navigation dans le Golfe et la protection de l’environnement marin392. Ici, la dérogation n’a pas été expressément prévue dans les résolutions du Conseil de sécurité. Elle fait partie des dérogations que les Comités des sanctions peuvent accorder, de manière discrétionnaire et au cas par cas, à la demande des Etats ou organismes des Nations Unies. Ces dérogations sont accordées à titre temporaire et pour la seule action faisant l’objet de la demande.

  • 393 Supra, pp. 117 et s.
  • 394 S/RES/1390 (2002), 16 janv. 2002, par. 2, al. b).
  • 395 P. ex. les résolutions S/RES/1343 (2001), par. 7 et S/RES/1478 (2003), par. 6, qui prévoient la pos (...)

402) En outre, les exemptions et exceptions aux sanctions n’ont pas toutes pour objet de résoudre le problème des effets secondaires à l’égard de la population civile de l’Etat-cible. On a vu dans le chapitre précédant les différentes dérogations aux sanctions pour répondre aux difficultés économiques des Etats appliquant les sanctions393. Il s’agit donc de dérogations en tant que pratique issue de la mise en œuvre de l’article 50 de la Charte. De même, la résolution 1390 (2002) demandant aux Etats d’interdire l’entrée ou le transit sur leur territoire des Taliban et membres de l’organisation Al-Qaida a prévu la possibilité de déroger à cette interdiction lorsque l’entrée ou le transit est nécessaire pour l’aboutissement d’une procédure judiciaire394. C’est là une exception pour permettre le jugement des personnes étrangères accusées de terrorisme ou de complicité de terrorisme international. On retrouve également dans le même registre les exceptions aux sanctions sur les déplacements et les voyages pour permettre à des dirigeants ciblés par ces sanctions de participer à des négociations ou des réunions relatives au règlement pacifique du différend ou de la situation en cours395.

41Cela étant, le Conseil prévoit habituellement, pour faire face aux effets des sanctions sur la population civile, d’exclure certains produits répondant aux besoins élémentaires de la population du champ d’application des mesures coercitives décidées, et d’accorder des exceptions pour des circonstances humanitaires à d’autres produits. Ce sont ces exemptions et exceptions que nous regroupons sous les termes « dérogations humanitaires aux sanctions ».

B. Les dérogations humanitaires aux sanctions

42Ces dérogations permettent aux Etats et aux entreprises sous leur juridiction, aux ONG et aux divers organismes du système des Nations Unies d’apporter une assistance humanitaire en faveur de la population civile de l’Etat-cible dans un contexte de sanctions. Avant de voir de plus près le régime applicable à ces deux types de dérogations, il importe au préalable de préciser leur différence et de présenter la manière dont on les administre.

1. Différence entre exemptions et exceptions humanitaires

  • 396 Nous aurons l’occasion de parler davantage de ces processus au prochain chapitre.

43Il est fréquent de voir une confusion entre les exemptions et les exceptions humanitaires aux sanctions. Le cycle d’études organisé par le gouvernement allemand sur les restrictions de voyage et les embargos sur les armes, connus en tant que « processus de Bonn-Berlin », ont bien établi la différence entre ces deux notions. Cette différenciation a été par la suite reprise dans le rapport final du « processus d’Interlaken » sur les sanctions financières, organisé par le gouvernement suisse396.

  • 397 Cette différence est présentée comme suit dans le rapport final du processus d’Interlaken : “Except (...)

44Les produits exemptés sont ceux auxquels les mesures décidées par le Conseil de sécurité ne s’appliquent pas et dont l’envoi vers l’Etat-cible ne requiert pas en principe une autorisation du Conseil de sécurité ou des Comités des sanctions. Cette exemption est prévue expressément dans la résolution imposant les sanctions. A l’inverse, les exceptions humanitaires se rapportent à des produits en principe interdits mais exceptionnellement autorisés pour des raisons humanitaires essentielles, y compris des motifs religieux. L’exportation des produits rentrant dans le cadre de ces exceptions est à autoriser au cas par cas par les Comités des sanctions397. Dans la pratique toutefois, nous verrons que la logique qui se trouve derrière cette différenciation n’a pas toujours été bien respectée dans la mise en œuvre des résolutions prévoyant ces dérogations humanitaires.

2. L’administration des dérogations humanitaires

45L’administration des dérogations humanitaires relève principalement des Comités des sanctions. C’est au Comité créé pour surveiller l’application des sanctions qu’incombe la tâche de vérifier que les exemptions restent dans la limite de ce qui a été accordé par le Conseil de sécurité. C’est également ce Comité qui apprécie l’existence ou non de circonstances humanitaires lui commandant d’accorder les exceptions prévues dans les résolutions et décide ensuite, au cas par cas, si tel ou tel produit est ou non de nature humanitaire. Ce pouvoir s’est toutefois amenuisé à partir de la fin des années 1990, aussi bien au niveau de l’appréciation des produits qu’au niveau de leur procédure d’approbation.

  • 398 S/22419, 1er avril 1991, Annexe.

46En ce qui concerne la présentation de demande d’envoi de ces produits auprès du Comité des sanctions concerné, seuls les Etats et les organisations internationales peuvent la faire directement, à l’exclusion des entités infra-étatiques et des ONG. Les entreprises privées doivent passer par leur Etat national, précisément par les missions permanentes de celui-ci auprès des Nations Unies, pour présenter une demande en leur nom. Il en va de même pour les ONG. Dans une décision relative à la procédure à suivre par les ONG qui souhaitent envoyer des fournitures humanitaires dans l’Etat-cible, le Comité des sanctions sur l’Iraq a précisé que ce sont les Etats sur le territoire duquel les ONG ont leur siège qui doivent lui adresser les notifications ou les demandes d’autorisations requises. Il incombe aussi à ces Etats de vérifier au préalable que les envois souhaités par les ONG respectent les résolutions du Conseil de sécurité et les autres directives pertinentes du Comité des sanctions398.

  • 399 S/1999/92, 29 janv. 1999, par. 15 (Note sur les travaux des Comités des sanctions).
  • 400 « Procédures concernant les vols humanitaires », communiqué de presse SC/6968, 1er déc. 2000.

47Plus tard, toutefois, le Conseil de sécurité a estimé qu’« [i]l conviendrait d’étudier les moyens d’offrir aux organisations à vocation humanitaire la possibilité de demander des dérogations à titre humanitaire directement aux comités des sanctions »399. Le Comité sur les sanctions contre les Taliban a franchi le pas en disant que les organisations internationales et régionales et les institutions spécialisées des Nations Unies peuvent lui adresser directement des demandes d’autorisation de vols humanitaires. Il maintient toutefois l’exigence pour les ONG de passer par l’Etat où elles sont basées400.

48A côté des Comités des sanctions, le Département des affaires humanitaires de l’ONU, créé en avril 1992 au sein du Secrétariat pour coordonner les réponses du système des Nations Unies aux crises humanitaires, intervient également dans la coordination de l’assistance humanitaire autorisée par l’ONU dans le cadre d’un régime de sanctions. Ce département organise des réunions entre les divers organismes d’aides et veille à ce que les aides humanitaires soient distribués avec rapidité et sans discrimination. Dans le cas iraquien, il a vérifié la bonne marche de la distribution des produits humanitaires à la population civile.

49Ces précisions d’ordre général étant faites, voyons maintenant en détail les sources, le contenu et les modalités de mise en œuvre des dérogations humanitaires en faveur de la population civile de l’Etat-cible des sanctions.

§2. Régime juridique des dérogations humanitaires

50Dès le premier cas de sanctions des Nations Unies, imposé en 1968 contre le régime illégal en Rhodésie du Sud, le Conseil de sécurité décidait que l’interdiction de vente ou de fourniture par les ressortissants des Etats, ou à partir de leurs territoires, de toutes marchandises ou produits à toute personne ou tout organisme rhodésiens, ne concernait pas les

  • 401 S/RES/253 (1968), par. 3, al. d).

fournitures à objet strictement médical, [le] matériel d’enseignement et [le] matériel destiné à être utilisé dans les écoles et autres établissements d’enseignement, [l]es publications, [l]es matériaux d’information et, dans des circonstances humanitaires spéciales, [l]es denrées alimentaires401.

51Au paragraphe 4 de la même résolution, le Conseil de sécurité interdisait aux Etats membres de mettre à disposition du régime illégal en Rhodésie du Sud ou de toute autre entité publique sur ce territoire des fonds ou autres ressources financières ou économiques, et d’empêcher leurs ressortissants et toutes personnes se trouvant sur leurs territoires d’en faire de même,

à l’exception des paiements correspondants exclusivement à des pensions ou à des fins strictement médicales, humanitaires ou éducatives et, dans des circonstances humanitaires spéciales, de denrées alimentaires.

  • 402 S/RES/661 (1990), par. 3 al. c) et par. 4 ; S/RES/687 (1991), section F, par. 20, dans le cas de l’ (...)

52Les termes utilisés dans cette première résolution sanctionnatrice du Conseil de sécurité ont servi de modèle aux résolutions ultérieures accordant les mêmes exemptions et exceptions aux sanctions402, moyennant quelques adaptations tenant aux spécificités de chaque régime mis en place et des améliorations successives apportées au contenu des dérogations humanitaires. Sur la base de la pratique subséquente à ces résolutions, des régimes applicables aux exemptions et aux exceptions humanitaires se sont dégagés.

A. Le régime des exemptions humanitaires

53Au-delà des spécificités de chaque cas de sanctions, on peut observer au fil des années une certaine convergence des modalités d’envoi des catégories de produits exclus des sanctions, tels par exemple les fournitures à usage strictement médical, les denrées alimentaires et les matériels d’enseignement.

1. Les fournitures à usage strictement médical

  • 403 Selon la formulation de la S/RES/253 (1968), par. 3 al. d) sur la Rhodésie du Sud. Des formulations (...)
  • 404 Pour les données relatives à ces envois, voir les rapports annuels du Comité des sanctions concerné (...)

54Dans les résolutions du Conseil de sécurité imposant des sanctions, les fournitures à usage strictement médical ont toujours été exclues du champ d’application des sanctions. La prévision de ces exemptions se fait dans les régimes de sanctions contenant une interdiction de vente ou de fourniture de tous produits à destination du territoire de l’Etat-cible. Elle concerne donc principalement quatre cas de sanctions imposées par le Conseil de sécurité, à savoir les sanctions contre la Rhodésie du Sud, l’Iraq, l’ex-Yougoslavie et Haïti. Dans les résolutions interdisant cette vente ou fourniture de tous produits, le Conseil précise que l’interdiction ne comprend pas les « fournitures à objet strictement médical »403. Sous ces termes génériques, des médicaments ainsi que des matériels et fournitures destinés à la pratique de la médecine ont été envoyés en faveur des populations rhodésienne, iraquienne, yougoslave et haïtienne404.

  • 405 C’est le cas du paragraphe 8 de la résolution 666 (1990) qui, après avoir rappelé que la résolution (...)
  • 406 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions de l’Organisation des Nations Unies », in L. Forlati P (...)

55En tant que produits non compris dans les sanctions, l’envoi de ces fournitures à usage médical devrait en principe se faire librement. En fait, un certain contrôle de cet envoi s’opère, pour des raisons pratiques et pour assurer l’effectivité du régime de sanctions mis en place. Ce contrôle peut être fondé sur la résolution du Conseil de sécurité lui-même quand celui-ci demande aux Etats de notifier leur envoi de médicaments et fournitures médicales au Comité des sanctions concerné405. Alexandros Kolliopoulos remarque, à juste titre, que cette procédure « ne participe pas stricto sensu de la mise en œuvre des sanctions, mais constitue une source d’information qui permet aux comités d’anticiper sur d’éventuelles tentatives de fraude. Les Etats ne peuvent pas, dans l’exercice de leur pouvoir d’auto-qualification, considérer à l’insu d’un comité qu’un produit ou une fourniture ne tombe pas sous le champ d’application des sanctions »406. Le Comité des sanctions sur l’Iraq lui-même a constaté que bien qu’il

  • 407 S/1996/700, par. 40.

n’ait pas à être informé des médicaments et fournitures médicales expédiés en Iraq puisque le régime des sanctions ne leur est pas applicable, les fournisseurs décident souvent, pour des raisons pratiques, d’en aviser le Comité qui prend note de ces notifications dans une lettre signée par son Président407.

56L’instauration de cette procédure de notification des produits exemptés permet, du côté des organes de l’ONU, de vérifier que les médicaments et fournitures médicales expédiés par les Etats font bien partie de ceux qui sont exemptés et qu’ils sont destinés à un usage strictement médical. Du côté des Etats, la notification facilite l’expédition de ces produits car la lettre-accusé de réception, signée par le Président du Comité des sanctions, pouvait être demandée soit par les autorités douanières en cas de transit par des pays tiers, soit par les forces internationales d’interception dans le cas où les sanctions sont assorties de blocus, soit encore par les organes d’inspection et de vérification des Nations Unies se trouvant sur les lieux de livraison de ces produits.

  • 408 M. P. Scharf & J. L. Dorosin, “Interpreting UN Sanctions”, p. 790.

57Dans le cas yougoslave, les Etats ont procédé à des notifications volontaires des envois de fournitures à leurs missions diplomatiques pour obtenir auprès du Comité des sanctions compétent la lettre-accusé de réception qui confirme que les sanctions ne touchent pas ces envois408. C’est pour la même raison pratique que les Etats élargissent souvent cette notification volontaire à tous leurs envois de produits non prohibés, dans les cas où cette notification n’a pas été demandée expressément par le Conseil de sécurité.

  • 409 E. Rouleau, « Le peuple iraquien première victime », p. 10.
  • 410 S/1997/672, par. 18.

58L’interprétation restrictive par le Comité des sanctions des termes « usage strictement médical » peut également restreindre la livraison de certains produits médicaux. Elle a à amener ces Comités à bloquer les envois de matériels ou fournitures médicales qu’ils considèrent comme pouvant servir à d’autres fins que purement médicales. C’est ainsi qu’une demande d’envoi de produits anesthésiques en Iraq était refusée sous prétexte que ces produits contiennent du nitrate, pouvant servir à la fabrication d’armes de destruction massive. Le Comité sur l’Iraq avait aussi interdit la fourniture de divers appareils médicaux en arguant que ceux-ci contiennent un alliage d’aluminium, jugé matériaux d’intérêt militaire. Il est même allé jusqu’à interdire les importations de pièces de rechange pour les appareils de radiographie, ainsi que les revues médicales et autres publications scientifiques409. Le 11 avril 1997, toutefois, une liste prioritaire de médicaments, établie avec l’aide du Département des affaires humanitaires et de l’OMS, fut approuvée par ce Comité. Les demandes identifiées dans cette liste étaient examinées par le Comité à titre prioritaire410. Cette liste contenait aussi des denrées alimentaires.

2. Les denrées alimentaires

  • 411 S/RES/661 (1990), par. 3 al. c).

59Les denrées alimentaires n’ont pas toujours fait partie des produits exemptés. Dans la résolution 253 (1968), l’expédition des denrées alimentaires en Rhodésie du Sud n’était admise que « dans des circonstances humanitaires spéciales », à la différence des fournitures médicales, des matériels d’enseignement, des publications et des matériaux d’information qui étaient exclus du régime des sanctions. On retrouve la même formule au début des sanctions contre l’Iraq où la fourniture de denrées alimentaires n’était autorisée que « dans les cas où des considérations humanitaires le justifient ». A ce titre, elle était soumise à l’approbation du Comité des sanctions selon la procédure d’approbation tacite, comme toutes les exceptions humanitaires. D’ailleurs, seules les fournitures à usage strictement médical y avaient été exemptées411. Le traitement de la fourniture des denrées alimentaires a toutefois évolué dès l’après-guerre du Golfe de 1991.

  • 412 S/22400, Annexe, par. 3.
  • 413 Ibid., par. 4.
  • 414 S/1996/700, par. 41.

60Le 22 mai 1991, une décision concernant la situation humanitaire en Iraq a été prise par le Comité des sanctions, en application de la résolution 666 (1990) lui demandant de garder à l’étude la situation alimentaire en Iraq, et suite à l’examen du rapport Ahtisaari. Le Comité y reconnaissait l’existence de circonstances d’ordre humanitaire pour toute la population civile iraquienne et sur l’ensemble du territoire national, et autorisait, sur cette base, l’importation par l’Iraq de denrées alimentaires et autres produits à but humanitaire, tels que les produits nécessaires pour assurer l’alimentation en énergie en vue de stocker les denrées alimentaires et les médicaments importés412. Pour l’envoi en Iraq de ces denrées alimentaires, il y décidait d’adopter une simple procédure de notification413. En vertu de cette procédure, les fournisseurs sont tenus d’informer au préalable le Comité de leur intention d’expédier des denrées alimentaires en Iraq. Si tous les renseignements requis sont fournis et conformes aux résolutions pertinentes du Conseil de sécurité, le Comité accuse réception de ces notifications dans des lettres signées par son président414.

61On constate déjà ici que la procédure de fourniture des denrées alimentaires a été calquée sur celle applicable aux exemptions humanitaires. Comme la fourniture des médicaments examinée précédemment, le respect de l’exigence de notification est vérifié, sur la base de la lettre du président du Comité, par des inspecteurs de l’ONU lors de l’arrivée des denrées à leur destination. Cet assouplissement de la procédure intervenait avant une résolution du Conseil de sécurité excluant les denrées alimentaires du régime des sanctions en Iraq.

62Cette résolution fut prise quelques jours après la décision du Comité, en l’occurrence la résolution 687 du 3 avril 1991. Au paragraphe 20 de celle-ci, le Conseil de sécurité décidait de lever, avec effet immédiat, les interdictions relatives aux livraisons de denrées alimentaires, tout en précisant que ces livraisons étaient à notifier au Comité des sanctions. Le Conseil suivait donc sur ce point la décision précédente du Comité. C’est néanmoins sa résolution qui excluait formellement les denrées alimentaires du régime des sanctions contre l’Iraq.

  • 415 S/RES/757 (1992), par. 4 al. c) ; S/RES/820 (1993), par. 12 et par. 22 al. a).
  • 416 S/RES/883 (1993), par. 5 et Annexe.

63Depuis, les denrées alimentaires ont toujours fait partie de la catégorie de produits exemptés. Ainsi, les produits alimentaires (au même titre que les fournitures à usage strictement médical) n’étaient pas compris dans les interdictions de vente ou fourniture de toutes marchandises à la RFY et dans les zones de la Bosnie-Herzégovine sous le contrôle des forces serbes de Bosnie415. L’interdiction de fourniture de biens à destination de la Libye était tout simplement limitée à des biens et équipements nécessaires à l’industrie pétrolière, dont la liste était annexée à la résolution imposant l’interdiction416. Dans le cas haïtien, la résolution 917 (1994) du Conseil de sécurité (par. 7, al. a) précisait que l’interdiction d’exportation vers ce pays de tous produits de base ou marchandises ne s’appliquait pas aux denrées alimentaires, et aux fournitures médicales. Quant aux autres régimes de sanctions prises en vertu du chapitre vii de la Charte, ils ne contiennent pas des interdictions de fournitures de biens ou marchandises à usage civil aux Etats ou entités ciblés.

64En 1999, le Conseil de sécurité entérine formellement cette évolution, dans une note de son Président relative à l’amélioration des méthodes de travail des Comités des sanctions. Le Conseil y décide que

  • 417 S/1999/92, 29 janv. 1999, par. 16.

ni les denrées alimentaires, produits pharmaceutiques et fournitures médicales, ni le matériel médical et agricole essentiel ou standard, ni les articles éducatifs essentiels ou standards ne devraient être assujettis aux régimes de sanctions des Nations Unies417.

65Il s’agit, tout d’abord, d’une instruction adressée par un organe hiérarchiquement supérieur à ses organes subordonnés concernant l’accomplissement des tâches qui leur étaient attribuées, en l’occurrence les Comités des sanctions en tant qu’organes subsidiaires du Conseil. On peut ensuite y voir un engagement pris par le Conseil de sécurité de ne plus inclure les produits mentionnés dans un régime de sanctions. Mais c’est surtout une formalisation d’une pratique bien établie des Nations Unies, car on a vu que les fournitures médicales n’ont jamais été assujetties aux régimes des sanctions et que les denrées alimentaires ne l’étaient plus depuis 1992, tout comme les matériels d’éducation.

3. Les matériels d’enseignement et d’information

66Comme les denrées alimentaires, l’exemption des matériels d’enseignement et d’information n’a pas été constante. Ces matériels étaient exclus du régime des sanctions dans le cas rhodésien, ils en faisaient partie au début du cas iraquien et finissent par figurer dans la liste des produits ne devant plus faire partie d’un régime de sanctions dans la note précitée du Président du Conseil de sécurité.

  • 418 S/RES/253 (1968), par. 3 al. d).

67Dans le cadre des sanctions contre la Rhodésie du Sud, ce sont les matériels destinés à être utilisés dans les écoles et autres établissements d’enseignement qui étaient exemptés. Y avaient été également associés les publications et les matériaux d’information418. La résolution 661 (1990) imposant un embargo sur tous produits de base et toutes marchandises à destination de l’Iraq ne mentionne nullement les matériels d’éducation et d’information parmi les produits exclus de cet embargo ou dont la fourniture est autorisée à titre d’exception humanitaire. Hormis ce cas particulier, ces matériels ont été toujours exclus de l’interdiction de fourniture de tous biens et produits contre un Etat.

  • 419 S/RES/917 (1994), par. 8.

68C’est ainsi que l’exemption des matériaux d’information – y compris les livres et autres publications – jugés nécessaires à la libre circulation de l’information avait été accordée dans les sanctions contre Haïti. Le Conseil de sécurité autorisait même les journalistes, sous supervision du Comité des sanctions concerné, à faire entrer et sortir leurs matériels419. Dans le cas yougoslave, le Comité des sanctions avait autorisé l’envoi d’équipements destinés à des médias indépendants dans le pays, à ceci près – par rapport aux cas rhodésien et haïtien – qu’aucune résolution du Conseil de sécurité n’autorisait une telle dérogation. Ces exemptions favorisent bien entendu la jouissance du droit à l’information de la population civile de l’Etat-cible et constituent un corollaire logique de l’exemption des matériels d’enseignement. Mais elles renferment aussi quelque part une volonté de susciter ou de soutenir une opposition locale, par l’amélioration de l’accès de l’ensemble de la population aux journaux et périodiques étrangers qui échappent à la censure ou à la propagande du pouvoir local. On remarque d’ailleurs que ces exemptions étaient surtout accordées dans des cas où les sanctions répondaient à des situations de troubles politiques internes (Rhodésie du Sud et Haïti), ou lors de sanctions qui perduraient sans que cela changeait le comportement des dirigeants en place (ex-Yougoslavie).

69Pour finir, toutes ces exemptions s’accompagnent fréquemment d’une autorisation de transfert de fonds et autres ressources financières destinés à l’achat des produits humanitaires visés.

4. Les dérogations aux sanctions financières pour des motifs humanitaires

70Les dérogations aux sanctions financières peuvent prendre deux formes : les dérogations à l’interdiction de tout transfert de fonds, publics ou privés, à destination du territoire de l’Etat-cible ; et les dérogations au gel des avoirs financiers extérieurs de cet Etat.

a) Les dérogations à l’interdiction de transferts de fonds
  • 420 S/RES/661 (1990), par. 4 ; S/RES/687 (1991), par. 20.

71Quand des interdictions de transferts de fonds et autres ressources financières sont imposées contre un Etat, le Conseil de sécurité a toujours autorisé les transferts destinés à l’achat ou au financement de produits exemptés des sanctions commerciales, à savoir les médicaments et les fournitures à usage strictement médical420, les denrées alimentaires et les matériels scolaires, les autres produits de première nécessité, et même pour le paiement des pensions comme on l’a vu dans la résolution précitée sur la Rhodésie du Sud. Les modalités d’autorisation de ces transferts correspondent à la nature de la dérogation accordée aux produits dont l’achat est à financer. Ainsi, les transferts de fonds pour financer la fourniture de denrées alimentaires pour les populations rhodésienne et iraquienne (à son début) avaient été soumis à l’approbation des Comités des sanctions du fait que ces denrées n’étaient pas exemptées mais faisaient partie des exceptions humanitaires. Il en va de même pour l’autorisation de paiements ou de transferts financiers pour l’achat des autres produits rentrant dans cette dernière catégorie de dérogations humanitaires.

72Concernant l’objet de la dérogation, le modèle de résolution issu du « processus d’Interlaken » sur les sanctions financières prévoit d’exempter non seulement les transferts de fonds pour des raisons humanitaires essentielles et médicales, niais encore les transactions financières nécessaires aux activités d’assistance du Comité international de la Croix-Rouge et d’autres organismes à vocation humanitaire du système des Nations Unies421. Dans cet ordre d’idée, le Comité des sanctions sur la Libye précisait que la résolution 883 (1993), imposant des sanctions financières contre cet Etat, autorisait une exception pour le transfert des fonds destinés à des missions diplomatiques officielles ou des organisations humanitaires opérant en Libye, même si la résolution en question ne le dit pas expressément422.

  • 423 S/22366, Annexe, 20 mars 1991.
  • 424 S/22400, Annexe, par. 3.

73Le paragraphe 20 de la résolution 687 (1991) du Conseil autorisait les Etats à débloquer les avoirs iraquiens qu’ils détenaient pour financer la vente ou la fourniture à l’Iraq de denrées alimentaires, notifiées au Comité des sanctions, et de produits et fournitures de première nécessité pour la population civile, approuvés par le même Comité. Ce paragraphe précisait même que le Comité devait considérer comme tels les produits identifiés dans le rapport Ahtisaari423 sur la situation humanitaire en Iraq. Il s’agit ici d’une réduction de la marge d’appréciation du Comité, lequel a lui-même admis que les importations par l’Iraq des produits mentionnés dans ce rapport sont indissociables des produits alimentaires et fournitures à usage strictement médical, et que, par conséquent, ces importations devaient être autorisées avec effet immédiat424.

74On remarque ici que les fonds utilisés pour financer ces achats humanitaires provenaient des avoirs extérieurs de l’Etat-cible, gelés par les autres Etats à la demande du Conseil de sécurité. Et c’est souvent le cas, même si on rencontre parfois des transferts ou de financements par des fonds propres des individus, des Etats et des divers organismes internationaux.

b) L’utilisation des avoirs gelés de l’Etat-cible ou de ses dirigeants
  • 425 S/RES/757 (1992), par. 5 ; S/RES/H20 (1993), par. 21 ; S/RES/1173 (1998), par. 13 ; S/RES/1267 (199 (...)
  • 426 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques, Avis juridique du 4 juin 1993, AJNU, 1993, p. 479.
  • 427 Ibid., p. 480.

75Dans le cadre des sanctions financières qu’il impose, le Conseil de sécurité a, à maintes reprises, autorisé le déblocage des avoirs gelés de l’Etat-cible ou de ses dirigeants pour financer la fourniture des produits humanitaires425. Dans le cas iraquien, une restriction quant à l’utilisation de ces avoirs a été observée, où tout prélèvement direct sur les avoirs gelés était interdit. Suite à une demande d’avis juridique, faite en 1993 par le Comité des sanctions, le bureau des affaires juridiques du Secrétariat des Nations Unies a distingué deux sortes d’avoir iraquiens gelés, soumis à deux régimes juridiques différents. D’une part, les avoirs gelés correspondant au produit de la vente de pétrole ou de produits pétroliers qui « ne peuvent pas être utilisés pour financer la vente ou la livraison à l’Iraq de médicaments et fournitures médicales, de denrées alimentaires ou de produits et fournitures de première nécessité pour la population civile »426. En fait, ces avoirs ont pu être utilisés pour financer cette vente mais dans le cadre du « programme pétrole contre nourriture », que nous analyserons plus loin. D’autre part, les autres avoirs iraquiens gelés, de n’importe quelle origine, qui peuvent être utilisés pour financer la fourniture des mêmes produits humanitaires « moyennant d’être virés au compte secondaire du compte séquestre créé en vertu du paragraphe 8 de la résolution 712 (1991). Les paiements directs aux exportateurs par voie de déblocage d’avoir iraquiens gelés sont interdits par le paragraphe 11 de la résolution 778 (1992) »427.

  • 428 Sanctions financières imposées par S/RES/1267 (1999), par. 4 al. b) et S/RES/1390 (2002), par. 2 al (...)

76Il convient également de mentionner les dérogations au gel des fonds et ressources financières des Taliban et des membres de l’organisation Al-Qaida428, prévues par la résolution 1452 (2002). Le paragraphe 1 de cette résolution prévoit que ces mesures de gel ne s’appliquent pas aux fonds et autres actifs financiers ou ressources économiques qui sont

nécessaires pour des dépenses de base, y compris celles qui sont consacrées à des vivres, des loyers ou des remboursements de prêts hypothécaires, des médicaments et des frais médicaux, des impôts, des primes d’assurance et des services collectifs...

77La procédure est toutefois différente de celle applicable dans le cas iraquien car la résolution laisse aux Etats où se trouvent les fonds de déterminer la nécessité de les débloquer pour les paiements autorisés. Le déblocage envisagé est à notifier préalablement au Comité des sanctions. Il sera exécuté si, après un délai de 48 heures après la notification, le Comité ne prend pas une décision contraire.

78Cette procédure semble être devenue la règle par la suite car on la rencontre dans les sanctions financières ciblées contre des individus au Liberia et en Côte d’Ivoire, en 2003 et 2004.

B. Le régime des exceptions humanitaires

79Diverses exceptions aux sanctions ont été admises dans la pratique du Conseil de sécurité. Comme les exemptions, ces exceptions humanitaires concernent des produits et matériels considérés comme répondant aux besoins humanitaires de la population, mais avec une procédure propre quant à leur envoi, qui a d’ailleurs connu une évolution importante. Elles concernent aussi des vols autorisés pour divers motifs humanitaires.

1. Les autorisations de vols pour des motifs d’ordre humanitaire

80Des vols pour des motifs d’ordre humanitaire peuvent être autorisés par les Comités des sanctions, au cas par cas, dans le cadre d’un régime de sanctions imposant une interruption complète des relations aériennes avec un Etat. Constamment admises, ces autorisations de vols ont plusieurs motifs et les procédures de leur approbation ne sont pas toutes identiques. Nous relèverons ici les vols qui se rapportent à la satisfaction du bien-être de la population de l’Etat-cible, notamment les vols transportant des produits humanitaires, les vols pour l’observation des obligations religieuses et les vols pour des motifs médicaux.

a) Les vols transportant des produits humanitaires
  • 429 S/RES/670 (1990), par. 3 ; S/RES/757 (1992), par. 7 al. a) ; S/RES/917 (1994), par. 2 ; S/RES/1127 (...)
  • 430 Cette décision modifie la procédure prévue au paragraphe 3 de la résolution 670 (1990), où la dérog (...)

81Les vols transportant des produits essentiels et de première nécessité pour la population civile figurent en tête des vols humanitaires autorisés par le Conseil de sécurité429. Il va sans dire que ces produits sont ceux qui font partie des exemptions et exceptions humanitaires. Pour les produits autorisés à titre d’exception, les vols les transportant sont soumis à la même procédure d’approbation desdits produits, que l’on verra plus tard. Pour les produits exemptés, leur exclusion du champ d’application d’un régime de sanction donné rend en principe libre tout vol affrété pour leur seul transport, moyennant notification au Comité des sanctions compétent, aux fins de vérification a posteriori. Dans le cadre des sanctions en Iraq, le Comité avait ainsi approuvé, au paragraphe 5 de sa décision du 22 mars 1991 (S/22400), « tous les vols ne transportant que des denrées alimentaires ou des fournitures à usage strictement médical, sous réserve qu’il ait été préalablement informé desdits vols et de leur cargaison »430. Ici, on a affaire à une procédure de simple notification des vols, sans demande d’autorisation préalable au Comité, la notification étant exigée pour permettre à ce dernier et aux équipes d’inspection des Nations Unies de contrôler que les vols effectués ne transportent pas en même temps des marchandises prohibées.

82Dans le régime de sanctions contre l’UNITA en Angola, qui ne comportait pas de sanctions sur les produits de base, le Conseil de sécurité avait décidé que l’interdiction de vol et de fourniture de services connexes

  • 431 S/RES/1127 (1997), par. 5.

ne s’appliqueront pas en cas d’urgence médicale ou de vols d’aéronefs transportant des vivres, médicaments ou articles de première nécessité à des fins humanitaires, avec l’approbation préalable du Comité créé en application de la résolution 864 (1993)431.

  • 432 Cf. S/RES/1173 (1998), par. 13 ; puis S/1998/27, par. 8 et S/2002/1413, par. 7 pour les rapports du (...)

83L’on ne sait pas à quelle procédure correspond exactement cette « approbation préalable », puisqu’aucun des rapports du Comité des sanctions sur l’Angola ne fait état de demande de dérogation sur la base de cette disposition. On peut tout de même avancer qu’il pourrait s’agir de la procédure d’approbation tacite applicable aux exceptions humanitaires car, pour les mêmes raisons d’urgence médicales et humanitaires, le Conseil de sécurité – suivi en cela par le Comité des sanctions compétent – a appliqué cette procédure aux dérogations relatives au gel des avoirs financiers des dirigeants de l’UNITA et à l’interdiction de tout contact officiel avec ceux-ci432.

  • 433 S/23305, par. 5.

84La notification ou la demande d’approbation de ces vols humanitaires doivent mentionner les détails concernant le vol et sa cargaison433, à savoir l’heure de départ, l’itinéraire de vol, l’heure et le lieu prévus pour l’atterrissage sur le territoire de l’Etat-cible ainsi qu’une description des marchandises transportées. Ces vols et leur cargaison seront inspectés et certifiés par des représentants locaux des Nations Unies ou les autorités nationales compétentes. Des rapports sur ces inspections seront ensuite envoyés au Comité des sanctions.

  • 434 S/1996/700, par. 43.
  • 435 Ibid., par. 49.

85Dans la situation iraquienne, les autorisations de vols stipulaient que seuls des appareils non iraquiens étaient à utiliser et que ces appareils ne devaient pas, lorsqu’ils effectuaient le vol autorisé, atterrir à des fins d’inspection dans les pays dont ils survolaient le territoire434. Dans l’autorisation générale accordée à la compagnie aérienne Sudan Airways pour le transport en Iraq d’environ 20 000 tonnes de viande, le Comité avait ajouté aux conditions habituelles l’exigence de vols directs, aller et retour, entre Khartoum et Bagdad, et la remise du carnet de vol au coordonnateur spécial des Nations Unies établi à Khartoum dès le retour de chaque vol dans cette ville435.

86Signalons enfin que l’envoi de marchandises et fournitures humanitaires par voie maritime est soumis aux mêmes conditions générales applicables aux vols humanitaires. La différence est que les affréteurs et les commandants de ces navires doivent coopérer pleinement avec les forces maritimes internationales ou régionales opérant dans la région concernée, et qu’aucun fonds ni recettes provenant de cette opération ne seraient versés aux autorités de l’Etat-cible dans les cas où le régime coercitif en place comporte des sanctions financières (comme en Iraq, en ex-Yougoslavie et en Haïti).

b) Les vols pour l’observation des obligations religieuses
  • 436 S/RES/1267 (1999), par. 4 al. a), prise à l’encontre du régime taliban en Afghanistan.

87Dans les sanctions contre la compagnie aérienne afghane et les Taliban, le Conseil de sécurité avait estimé que des dérogations pouvaient être accordées, sur la base d’une approbation préalable du Comité des sanctions concerné, pour l’observation des « obligations religieuses telles que le pèlerinage à La Mecque »436. La même dérogation était réitérée au paragraphe 26 de la résolution 1284 (1999) sur l’Iraq, aux termes duquel l’interdiction de vols et des activités y afférentes

ne s’appliquent pas aux vols relatifs au pèlerinage à La Mecque pendant le hadj, qui ne transportent pas de marchandises à destination ou en provenance de l’Iraq, dès lors que chaque vol est notifié en temps utile au Comité créé par la résolution 661 (1990).

88Le Secrétaire général y est également prié

de prendre les arrangements nécessaires, approuvés par le Conseil de sécurité, pour que puissent être couvertes les dépenses raisonnables afférentes au pèlerinage à La Mecque au moyen des fonds versés sur le compte séquestre ouvert en application de la résolution 986 (1995).

  • 437 S/RES/1153 (1998), par. 3 et S/RES/1210 (1998), par. 3.
  • 438 Pour savoir davantage sur cette affaire, qui revenait plusieurs années devant le Comité avec la mêm (...)

89Cette autorisation de prélèvement existait déjà avant 1999. Mais c’était le Comité des sanctions, et non le Secrétaire général, que le Conseil de sécurité chargeait d’autoriser ces « dépenses d’un montant raisonnable, au titre du pèlerinage à La Mecque », à financer par prélèvement sur le compte séquestre « sur la base de demandes précises » en ce sens437. De telles demandes, faites par le gouvernement iraquien, n’avaient pas été acceptées par le Comité dû à un désaccord entre les deux parties sur l’interprétation de cette disposition. L’Iraq considérait que celle-ci l’autorisait à prélever directement les fonds nécessaires sur ses avoirs gelés, lesquels devaient être déposés directement à la Banque centrale iraquienne. Pour le Comité, l’Iraq devait identifier un Etat détenant ses avoirs gelés, qui serait disposé à les débloquer et surtout à présenter une demande en ce sens au Comité. Le Comité décidait de se prononcer uniquement sur des demandes émanant de ces Etats et précisait que tout paiement direct à l’Iraq est interdit438. Il est à noter que dans les sanctions contre les Taliban, une telle autorisation de prélèvement sur les avoirs gelés, pour financer le pèlerinage à La Mecque, n’avait pas été prévue par le Conseil de sécurité.

  • 439 S/1996/2, par. 23-24.
  • 440 S/AC.28/1994/CRP.2/Rev.3, 16 fév. 1994.

90Dans les sanctions contre la Libye, le Comité des sanctions compétent avait autorisé Egypt Air à assurer 45 vols aller et retour entre Le Caire, Tripoli, Benghazi et Jeddah pour transporter 6 000 pèlerins libyens se rendant à La Mecque. Ces vols, autorisés en 1995, 1996 et 1997 à la demande du gouvernement égyptien, n’ont pas été expressément prévus dans les résolutions du Conseil de sécurité. Elles constituent une interprétation autonome par le Comité des exceptions pour des raisons humanitaires envisagées dans ces résolutions. Le Comité sur la Libye assortissait cette autorisation de plusieurs conditions439, tirées de ses directives concernant la conduite de ses travaux440 et présentées comme suit dans son dernier rapport annuel de 1999 :

  • 441 S/1999/1299, par. 6

a) Le gouvernement du pays où le transporteur aérien est domicilié doit communiquer préalablement au Comité les horaires et les itinéraires précis ainsi que les numéros d’immatriculation des aéronefs pour chaque vol ;
b) Tous les vols doivent être directs et sans escale entre les points de départ et les lieux de destination autorisés ;
c) Aucun des aéronefs ne peut appartenir ou être loué à la Jamahiriya arabe libyenne ou à une entité libyenne quelconque, ou être contrôlé par eux ;
d) Ni le Gouvernement ou les autorités publiques de la Jamahiriya arabe libyenne ni aucune entreprise libyenne ne peuvent tirer directement ou indirectement profit de ces vols... ;
e) Les aéronefs doivent être inspectés pour s’assurer qu’ils sont utilisés exclusivement aux fins humanitaires déclarées et conformément aux dispositions pertinentes de la résolution 748 (1992) du Conseil. En conséquence, ces inspections seront effectuées avec la participation des autorités compétentes du gouvernement concerné et/ou de fonctionnaires des Nations Unies441

  • 442 SC/6802, communiqué de presse du 8 février 2000.

91On retrouve à peu près les mêmes conditions dans l’autorisation, donnée en 2000 à la demande des Taliban, de 90 voyages aller-retour d’Ariana Afghan Airlines pour le transport de 12 000 pèlerins afghans désireux de se rendre à La Mecque. Ces 90 vols, faits en deux étapes, partaient de Kabul et de Khandar (Afghanistan) pour Jeddah (Arabie Saoudite), avec une escale pour ravitaillement à Sharjah (Emirats Arabes Unis). Le Comité des sanctions précisait que tout arrêt non autorisé est susceptible de remettre en cause les vols suivants. Pour ce qui est des inspections, elles étaient effectuées à Sharjah et à Jeddah sur les vols aller et retour, avec la participation des responsables des Nations Unies et des autorités nationales compétentes442.

  • 443 S/1999/356, par. 27.

92La participation de la population civile touchée par les sanctions à ce pèlerinage est jugée importante par les instances des Nations Unies. Il a été en effet dit, à propos de l’Iraq mais qui devrait être valable pour les autres cas, que « les obstacles à l’accomplissement du hadj ne faisaient qu’ajouter au découragement général, en particulier dans un contexte de renforcement du sentiment religieux, peut-être lié aux privations matérielles et au manque de possibilités offertes par la situation actuelle »443.

  • 444 S/RES/1521 (2003), par. 4 al. c (Liberia) et S/RES/1572 (2004), par. 10 (Côte d’Ivoire).

93Les sanctions imposées dernièrement par le Conseil de sécurité contre le Liberia (2003) et la Côte d’Ivoire (2004) ont intégré cette exception à l’interdiction de voyage « pour des raisons humanitaires, y compris un devoir religieux »444.

c) Les vols d’évacuation sanitaire
  • 445 Voir S/1996/700, par. 46 et S/2000/133, par. 39.
  • 446 S/1996/700, par. 48.

94Des vols aux fins d’évacuation sanitaire font également partie des exceptions humanitaires constamment admises par les Comités des sanctions. Deux vols pour le transport de malades devant recevoir des soins médicaux d’urgence à l’étranger, demandés par l’Iraq et l’Italie, ont été ainsi autorisés en 1995, suivi de nombreux autres plus tard445. Comme on l’a dit plus haut, seuls des appareils non iraquiens devaient être utilisés pour ces vols autorisés, et ce, sans escale dans des pays où ils survolent le territoire. Une demande de l’Iraq d’utiliser ses avions pour le transport des malades iraquiens qui avaient besoin de recevoir des soins à l’étranger, ainsi que de personnes âgées et des handicapés, avait été rejetée par le Comité des sanctions. Celui-ci se réservait toutefois d’examiner d’autres demandes de cette nature si toutes les précisions d’ordre médical et technique y sont jointes446.

  • 447 Voir les rapports annuels de ce Comité : S/1996/2, S/1996/1079, S/1997/1030, S/1998/1237 et S/1999/ (...)

95Dans les sanctions contre la Libye, une autorisation générale pour les vols d’évacuation sanitaire d’urgence avait été approuvée par le Comité des sanctions. Il y autorisait quatre avions ambulances libyens à assurer ces évacuations, tout en acceptant d’étudier au cas par cas des demandes concernant d’autres appareils d’évacuation sanitaire. Le Comité avait aussi considéré la question connexe de services d’entretien et de livraisons de pièces détachées nécessaires pour ces quatre avions ambulances447.

d) Les autres vols autorisés en dérogation des sanctions
  • 448 S/RES/917 (1994), 6 mai 1994, par. 2.
  • 449 S/PV.3376, p. 8.

96Enfin, d’autres motifs aux dérogations à l’interdiction de vol à destination ou en provenance de l’Etat-cible existent. En Haïti par exemple, le Conseil de sécurité a autorisé, à côté des vols médicaux et de transport de produits humanitaires, des vols commerciaux réguliers de passagers ainsi que des vols « à d’autres fins compatibles avec les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité ». Ces vols étaient à approuver par le Comité des sanctions concerné448. Il aurait été intéressant de connaître l’interprétation par le Comité de ces « autres fins compatibles », mais leurs rapports n’en disent rien. On pourrait peut-être y voir l’expression de la volonté du Conseil de sécurité de limiter le champ d’application des sanctions, et d’autoriser ainsi tout ce qui n’est pas expressément visé par la résolution 917 (1991), ou qui n’est pas contre son esprit. A l’instar de l’intervention du représentant français après l’adoption de cette résolution, il semble en effet que la majorité des membres du Conseil tenait « à ce que l’économie du pays ne soit pas définitivement brisée par le régime [de sanctions] qui va lui être imposé »449.

  • 450 S/RES/1333 (2001), par. 12.
  • 451 AFG/123 - SC/6994. Une deuxième liste a été approuvée le 16 mars 2001, AFG/132-SC/7033.

97Dans les sanctions contre la compagnie aérienne afghane, une innovation dans la dérogation à l’interdiction de vols est intervenue en 2001. Le Conseil de sécurité y a décidé que les mesures d’interdictions de vols ne s’appliquent pas aux vols humanitaires affrétés par les organisations et les organismes de secours gouvernementaux, ou pour leur compte, dont les noms figurent sur une liste à approuver par le Comité des sanctions concerné. Cette liste est à réexaminer régulièrement pour ajouter de nouvelles organisations ou pour en retirer celles qui, de l’avis du Comité, « organisent ou sont susceptibles d’organiser des vols à des fins autres qu’humanitaires »450. Une première liste, contenant les noms et les adresses de chaque organisation, a été approuvée le 19 janvier 2001. Elle comprend plus d’une centaine d’organisations humanitaires, dont des programmes et organismes des Nations Unies, des organisations inter-gouvernementales à vocation humanitaire, des ONG afghanes, ainsi que des ONG établies en dehors de l’Afghanistan lesquelles constituent la majorité d’organismes humanitaires approuvés451.

98A côté des vols, les exceptions humanitaires touchent surtout des produits et fournitures diverses.

2. Les produits et fournitures essentiellement humanitaires pour la population

99De nombreux produits ont été considérés comme essentiellement humanitaires au fil des ans, et la procédure d’approbation de leur envoi a évolué dans le sens d’une simplification.

a) Vue d’ensemble des produits considérés comme essentiellement humanitaires
  • 452 Ce sont les produits identifiés dans le rapport de la mission Ahtisaari, évoqué précédemment (S/223 (...)

100Sur la base de la pratique des organes compétents des Nations Unies, on peut identifier certains produits considérés comme répondant aux besoins essentiels de la population civile de l’Etat-cible. Il s’agit de matériels et fournitures agricoles tels que les semences, engrais, pesticides, pièces détachées, médicaments pour animaux, et machines agricoles ; d’articles nécessaires pour améliorer la qualité de Veau, comme par exemple certains produits chimiques, des générateurs pour les stations hydrauliques, des unités à glissières pour l’épuration des eaux des rivières, des pompes de dosage chimique, du matériel de chloration, des pompes, des pièces détachées des collets de conduite d’eau et des réactifs pour les tests chimiques de la qualité de l’eau ; de moyens de communication et de transport, avec des pièces détachées, pour l’acheminement des aides humanitaires à venir et pour les établissements hospitaliers452. Dans l’approbation de l’envoi de ces produits, le Conseil de sécurité a demandé au Comité des sanctions d’appliquer « la procédure simplifiée et accélérée d’“approbation tacite” » (résolution 687 (1991), par. 20).

  • 453 S/1996/700, par. 43.

101En plus de ces produits, le Comité des sanctions sur l’Iraq a considéré les produits suivants comme étant humanitaires : les matériels médicaux ; les matériaux d’emballage des fournitures médicales et des denrées alimentaires ; les vêtements ; les articles pour nouveau-nés et nourrissons ; les savons ; les aliments pour animaux, les animaux reproducteurs et les œufs à couver ; les semences agricoles ; les fournitures et matériels scolaires destinés aux établissements d’enseignements primaire et secondaire ; les pièces de rechange et matériaux requis pour le traitement de l’eau et les stations d’épuration des eaux usées ; les installations de stockage des céréales et des produits alimentaires. Le Comité a précisé qu’il serait généralement donné une suite favorable, selon la procédure d’approbation tacite, aux demandes d’envoi des produits ainsi énumérés453. On peut estimer que les matériels médicaux, les matériaux d’emballage des fournitures médicales et des denrées alimentaires mentionnés ici font partie des produits que le Comité considère comme indissociables des fournitures médicales et des denrées alimentaires, déjà exclues d’un régime de sanctions.

  • 454 F. Alabrune, « La pratique des Comités des sanctions », p. 261.

102D’autres biens « répondant à des besoins humanitaires essentiels » ont été encore identifiés par le Comité des sanctions sur l’ex-Yougoslavie, en application de la résolution 760 (1992) prévoyant la fourniture de ces biens. Il s’agit, sans mentionner à nouveau ceux qui figuraient déjà dans l’énumération précédente, des abris d’urgence, des véhicules pour le transport de nourritures, des cigarettes, des barres de chocolat, des chips, du vin, de la vodka (!) et, après de longues discussions entre les membres du Comité, des « précurseurs pharmaceutiques », nécessaires à la production de médicaments et dont l’interruption créerait des besoins humanitaires supplémentaires454.

b) La procédure d’approbation des demandes d’envoi de fournitures humanitaires et son évolution

103Dans les développements précédents, nous avons plusieurs fois mentionné que l’approbation par les Comités des sanctions de l’envoi de produits humanitaires se fait selon une procédure simplifiée et accélérée d’« approbation tacite ». Remplaçant l’autorisation expresse des Comités pour l’envoi des fournitures humanitaires, il convient de voir de plus près cette procédure et de suivre son évolution au cours des dernières années.

i) La procédure d’approbation tacite
  • 455 S/23305, 20 déc. 1991, Déclaration du Président du Conseil de sécurité.
  • 456 S/1996/700, par. 42.

104Sur le plan terminologique, le Conseil de sécurité se réfère parfois à une « procédure de non-objection » (résolution 757 (1992)), mais il s’avère au vu de ses modalités d’application que celle-ci est la même que la procédure d’approbation tacite. Selon cette procédure, une demande d’expédition de produits humanitaires est considérée comme approuvée si aucun membre du Comité ne s’y oppose ou n’a pas demandé sa mise en attente pour de plus amples informations. Pour faire face à des blocages injustifiés au sein du Comité où chacun des quinze membres dispose d’un droit de veto du fait que celui-ci prend sa décision par consensus, le Conseil de sécurité a décidé en 1991 que tout membre opposant une objection à l’expédition d’un produit devra fournir des explications spécifiques lors d’une séance du Comité455. S’il n’y a pas d’objection à une demande, le Comité adresse à son auteur une lettre qui, dans le cas iraquien, était valide pour une période de 120 jours, à compter de la date de son envoi. En cas de non-livraison des marchandises autorisées dans le délai fixé, le Comité peut envisager d’accorder une prorogation de 90 jours dès réception d’une demande expresse à cet effet456. Cette lettre, avec la demande contenant la liste des produits à envoyer, servira de base à la vérification effectuée par les inspecteurs de l’ONU à l’arrivée des marchandises à destination.

  • 457 Ibid., par. 43.

105Cette procédure s’applique aux produits rentrant dans le cadre des exceptions humanitaires. En mars 1992, une demande faite par le Groupe des pays non-alignés de livrer à l’Iraq certains produits humanitaires selon la procédure de notification, applicable aux seuls produits exemptés, n’a pas été acceptée. Le Comité des sanctions concerné avait décidé de ne pas modifier la procédure habituelle d’approbation tacite, tout en s’engageant à donner en principe une suite favorable aux catégories de produits présentés plus haut, qu’il considère comme essentiellement humanitaires457.

  • 458 Cette procédure a été précisée dans les résolutions S/RES/841 (1993), par. 7, et S/RES/917 (1994), (...)
  • 459 F. Alabrune, « La pratique des Comités des sanctions », p. 269.

106Dans le cadre particulier d’un embargo pétrolier, la même procédure s’applique à l’autorisation d’importation en quantité non commerciale de produits pétroliers à usage ménager et pour des besoins humanitaires essentiels avérés. La différence se situe au niveau du contrôle des envois à l’entrée du territoire de l’Etat-cible458. Pour assurer un contrôle effectif des livraisons dans le cas sierra-léonais, le Comité des sanctions a décidé que les expéditions de pétrole autorisées doivent être accompagnées de documents permettant à la CEDEAO, organisation sous régionale qui opérait des contrôles aux frontières, de procéder aux vérifications nécessaires459. Ces documents sont les mêmes que ceux exigés pour l’envoi à titre d’exceptions humanitaires d’autres produits, à savoir la lettre d’approbation du Comité, avec la demande correspondante, dans laquelle figurent les types et la quantité de produits pétroliers dont l’exportation est autorisée.

  • 460 S/RES/875 (1993), par. 1 et S/RES/917 (1994), par. 10.
  • 461 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions », p. 591 ; également S/25027, par. 18 et S/1996/946, (...)

107En Haïti, le contrôle des livraisons de pétrole autorisées était dévolu par le Conseil de sécurité aux Etats coopérant au gouvernement légitime haïtien, agissant à titre national ou par le biais d’une organisation régionale460, à savoir l’OEA et ses Etats membres, notamment les Etats-Unis. Enfin, il a été dit que l’absence de tels mécanismes de contrôle, qui rendait douteux l’usage final du produit, a sans doute amené le Comité sur la Yougoslavie à ne pas autoriser l’importation dans ce pays de mazout pour le chauffage, à l’exception de celui demandé par le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés461.

108Signalons pour terminer un cas qui peut être classé dans la catégorie d’exceptions humanitaires en faveur de la population civile de l’Etat-cible, en dehors de l’envoi de produits humanitaires. Il s’agit de la possibilité pour les Etats membres de laisser entrer sur leur territoire respectif un porteur de passeport rhodésien « pour des raisons exceptionnelles de caractère humanitaire », nonobstant le paragraphe 5 de la résolution 253 (1968) interdisant cette entrée. A la différence des autres exceptions humanitaires, cette dérogation était à apprécier par les Etats eux-mêmes et non par le Comité des sanctions concerné.

  • 462 S/RES/1521 (2003), par. 4 al. a (Liberia) ; également S/RES/1572 (2004), par. 9 (Côte d’Ivoire).

109Une exception qui en est proche, dans la pratique récente, est la non-application des sanctions sur le déplacement contre des personnes nommément désignées par le Comité de sanctions concerné, mais ayant la nationalité de l’un des Etats membres devant appliquer cette interdiction. Il est en effet dit dans les paragraphes prévoyant ces sanctions « qu’aucune disposition du présent paragraphe ne peut contraindre un Etat à refuser à ses propres nationaux l’entrée sur son territoire »462.

ii) La « procédure d’approbation rapide » ou « accélérée »

110C’est par ces termes que le Comité des sanctions sur l’Iraq désigne la procédure établie par la résolution 1284 (1999), et révisée par la résolution 1409 (2002). A partir de 1999 en effet, un nouveau régime d’approbation des envois humanitaires, basé sur des listes de produits approuvées préalablement par le Comité des sanctions, s’est dégagé de la pratique onusienne. Certes, cette évolution intervenait dans le cadre du programme pétrole contre nourriture en Iraq, dont l’examen fera l’objet de la prochaine section, mais il nous paraît plus intéressant d’analyser ici cet aspect du programme de par son apport normatif dans la gestion des dérogations humanitaires aux sanctions. L’évolution de la procédure d’approbation des envois de fournitures humanitaires dans ce cadre amène en effet à se demander si la distinction entre exemptions et exceptions humanitaires établie précédemment ne serait pas dépassée.

• La procédure mise en place par la résolution 1284 (1999)

111Suite à une recommandation de la Commission d’évaluation de la situation humanitaire en Iraq, le Conseil de sécurité a demandé au Comité des sanctions, au paragraphe 17 de sa résolution 1284 (1999),

[d’]approuver, sur la base de propositions du Secrétaire général, des listes de fournitures humanitaires, y compris les denrées alimentaires, les produits pharmaceutiques et les fournitures médicales, le matériel médical et agricole de base ou standard et le matériel d’enseignement de base ou standard.

  • 463 Pour bien contrôler l’envoi de ces produits à double usage, le Comité des sanctions sur l’Iraq avai (...)

112Il y décide également que « l’expédition de ces fournitures et matériels ne nécessitera plus l’approbation [du] Comité, hormis dans les cas des articles visés par les dispositions de la résolution 1051 (1996) », c’est-à-dire des articles à double finalité, civile et militaire463. Ces expéditions seront simplement notifiées au Secrétaire général, lequel informera ensuite le Comité de toutes les notifications qu’il a reçues. Au paragraphe 25 de la même résolution, le Conseil précise que le Comité doit

se prononcer sur toutes les demandes concernant les fournitures humanitaires et les fournitures de première nécessité pour la population civile dans un délai de deux jours ouvrables à compter du moment où il les aura reçues du Secrétaire général.

113Il y est aussi prévu que le Secrétaire général notifiera au Comité toutes les demandes portant sur les articles humanitaires inscrits sur la liste à laquelle s’applique le mécanisme de contrôle des expéditions des produits à double usage.

114En application de la résolution 1284 (1999), le Comité des sanctions approuvait, le 22 février 2000, une première série de liste sur les denrées alimentaires et les matériels d’enseignement. L’application de la procédure accélérée pour l’expédition de ces fournitures avait commencé le 1er mars 2000. D’autres listes de produits, soumis à la même procédure d’approbation « accélérée », étaient approuvées le 29 mars 2000. Elles concernaient les produits pharmaceutiques, les fournitures médicales et le matériel médical de base, ainsi que le matériel et les fournitures agricoles de base. Un élargissement de la liste des fournitures pour le secteur de la santé avait été effectué le 1er septembre 2000. Auparavant, le Comité avait approuvé une liste de pièces de rechange, le 17 juillet 2000.

115Le paragraphe 8 de la résolution 1302 (2000) élargissait cette procédure accélérée à l’envoi de fournitures essentielles pour l’approvisionnement en eau et l’assainissement de l’eau. La liste y relative a été approuvée par le Comité des sanctions le 11 août 2000. La résolution 1302 (2000) précise que l’expédition des articles de cette liste ne devrait pas non plus être assujettie à l’approbation du Comité, exception faite des articles à double usage. Enfin, en application de la résolution 1330 (2000) qui donnait instruction au Comité des sanctions d’étudier des listes de certains produits et d’élargir les listes existantes dans d’autres secteurs, une dernière série de listes a été approuvée par le Comité : une liste de 26 catégories d’articles destinés au secteur du logement (le 26 février 2001) et une liste de 97 fournitures destinées au secteur de l’électricité (le 24 mai 2001).

• La procédure révisée par la résolution 1409 (2002)

116Après celle de la résolution 1284 (1999), une deuxième modification importante de la procédure d’approbation des produits humanitaires à destination de l’Iraq a été apportée par la résolution 1409 (2002) du 14 mai 2002. Le Conseil de sécurité y annonçait une liste révisée d’articles sujets à examen et de nouvelles procédures d’examen des contrats de fournitures et de matériel humanitaires, annexées à la résolution. Aux termes du paragraphe 4 de ces procédures révisées, le Secrétariat de l’ONU peut, sous réserve de l’approbation du Comité des sanctions, émettre des directives relatives aux demandes ne contenant aucun matériel militaire, dont l’importation est interdite, ou des articles à double usage, sujets à examen. Ces demandes « propres » peuvent être approuvées par le Bureau chargé du Programme Iraq sans renvoi à la Commission de contrôle, de vérification et d’inspection des Nations Unies (COCOVINU) et à l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) pour examen.

  • 464 S/2002/515, Annexes A à E.

117Conformément à ces nouvelles procédures, une liste d’articles sujets à examen a été approuvée par le Comité des sanctions le 3 mai 2002. L’application de la nouvelle procédure correspondante par le Bureau chargé du Programme Iraq, la COCOVINU et l’AIEA a commencé le 15 juillet 2002. Dans cette liste, des articles qui peuvent être utilisés à des fins militaires mais également à des fins non interdites par les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité ont été réparties en cinq sections, à savoir une section chimique, une section biologique, une section des missiles, une section nucléaire et une section des biens et des services de type classique464.

118Dans sa résolution 1454 (2002) du 30 décembre 2002, le Conseil de sécurité a approuvé des modifications de la liste d’articles sujets à examen (c’est-à-dire à double usage), à l’Annexe A de la résolution, ainsi que les procédures d’application révisées de cette liste qui figurent à l’Annexe B. En juin 2003, il a décidé de procéder à un examen approfondi de cette liste et de ses procédures d’application, et a prié le Comité des sanctions d’examiner la liste annexée à sa résolution afin de lui recommander les ajouts et/ou retraits nécessaires. L’envoi de ces produits à double usage répond à une procédure spécifique.

  • 465 Pour plus de détails sur ces procédures, voir S/RES/1409 (2002), Annexe.

119Sans entrer dans les détails, cette procédure fait intervenir en premier lieu la COCOVINU et/ou l’AIEA qui scrutent dans un délai de 10 jours l’existence de tels produits à double usage dans toute demande d’expédition de fournitures humanitaires, transmise par le Bureau chargé du Programme Iraq. Le silence de ces organes au bout de ce délai équivaut à une approbation. Dans le cas contraire, ces organes vont transmettre les demandes dont ils estiment contenir des produits à double usage au Comité des sanctions, lequel va approuver, approuver sous réserve de conditions, rejeter l’expédition des produits, ou demander des renseignements complémentaires. Si une décision n’est prise par le Comité au terme de 10 jours ouvrables, la demande d’expédition est réputée approuvée et le Bureau chargé du Programme Iraq en avise le demandeur465.

120Pour ce qui est de la procédure d’approbation des « produits humanitaires de base », une nouvelle liste de quelques 6 000 articles a été approuvée par le Comité des sanctions le 28 octobre 2002466. La nouvelle procédure d’approbation des articles de cette liste était entrée en vigueur le 1er novembre 2002. D’après celle-ci, il appartenait au Bureau chargé du Programme Iraq de vérifier, dans un délai de dix jours ouvrables, que chaque demande d’expédition ne contenait que des articles qui figurent expressément dans la liste des 6 000 produits soumis à l’approbation rapide, que ceux-ci correspondent exactement à la description faite dans la liste, et qu’aucun autre article n’y figure. Si tel est le cas, la demande est approuvée. En revanche, si l’on y découvre des articles non cités dans la liste, la demande est renvoyée à la COCOVINU et à l’AIEA pour vérification, conformément à l’autre procédure examinée précédemment467. Les 6 000 articles de la liste sujette à approbation rapide se divisent en 12 catégories, réparties comme suit : des fournitures médicales (2 175 produits), des médicaments choisis-produits finis (2 420), des médicaments choisis-matières premières (640), des produits alimentaires (17), des fournitures pour l’enseignement et l’éducation (224), de la papeterie (74), des vêtements (77), du mobilier (71), des matériaux de construction choisis (18), des semences et engrais (41), des articles choisis pour la production animale (41), et des produits vétérinaires choisis (55)468.

121On peut observer, dans cette dernière évolution de la procédure d’approbation des dérogations humanitaires aux sanctions, qu’il y a un dépassement de la division habituelle entre exemptions et exceptions humanitaires. Les produits rentrant dans l’une ou l’autre de ces catégories ont été classés dans une seule liste, à laquelle est appliquée la même procédure d’approbation rapide. En outre, une plus grande précision de ces produits autorisés a été apportée. Leur détermination devient aussi plus logique qu’elle ne l’était auparavant.

122Ainsi, l’autorisation d’expédition des médicaments comprend les médicaments finis tout comme certaines matières premières nécessaires à leur fabrication. De même, les produits alimentaires incluent tout ce qui est indispensable pour satisfaire les besoins nutritionnels de la population, tels que riz, farine, céréales, lait, fromage, huile, savon, sel, y compris des sacs et récipients pour le transport de ces produits ou pour leur conservation, ainsi que des transpalettes pour les gros transports. Les fournitures pour l’enseignement et l’éducation comprennent, outre les matériels scolaires usuels, des instruments de musique et des programmes musicaux sur CD, des panoplies d’équipements sportifs (sport collectif, sport individuel, appareil de musculation, entre autres), ainsi que des jeux et matériels pour le développement et l’éducation infantiles. La catégorie papeterie peut aussi rentrer dans ces matériels d’éducation puisqu’elle comprend, entre autres, des papiers d’examen, des livres d’exercice, des ouvrages scientifiques, des ordinateurs portables « pour les enseignants », et tous les papiers et autres fournitures de bureau courants, ce qui justifierait sans doute ce classement à part de la papeterie.

123Viennent ensuite les produits qui, auparavant, faisaient partie des produits et fournitures autorisées à titre d’exceptions humanitaires, comme les mobiliers et les vêtements qui sont tout aussi essentiels pour les besoins personnels d’un individu que la nourriture. On y voit aussi les matériaux de construction, puis les trois dernières catégories faisant partie du secteur de l’agriculture et de l’élevage, nécessaires pour développer les capacités locales de satisfaction des besoins essentielles de la population civile. L’adoption d’une même procédure pour l’approbation de l’envoi de tous ces produits répond à une logique, longtemps ignorée mais dont la reconnaissance est à saluer, d’interdépendance des différents besoins de la population civile de l’Etat-cible ou, pour le dire en termes juridiques, de l’indivisibilité des droits de l’homme.

124En conclusion, force est de constater que la gestion des dérogations humanitaires aux sanctions par le Conseil de sécurité et les Comités ont connu une évolution indéniable. Il y a à la fois une évolution quantitative des produits considérés comme essentiellement humanitaires et une évolution qualitative quant aux modalités de leur expédition vers la population touchée par les sanctions. Espérons qu’il s’agit là d’une évolution inéluctable et que les organes susmentionnés ne reviendront pas sur leurs décisions dans d’autres régimes de sanctions. Car la question qui se pose est de savoir si le Conseil de sécurité est tenu de se conformer à cette pratique.

§3. La nature juridique des dérogations humanitaires aux sanctions : un principe du droit des Nations Unies

125Le Conseil de sécurité est-il tenu de prévoir des dérogations humanitaires aux sanctions qu’il impose ? La question se pose d’autant plus que cette prévision n’est inscrite nulle part dans la Charte mais est le fruit de la pratique du Conseil de sécurité. De par l’existence d’une obligation du Conseil de respecter les droits de l’homme, suivie d’une pratique constante et constamment améliorée du Conseil en matière de dérogations humanitaires aux sanctions, que l’on vient de voir, ainsi que des engagements explicites du Conseil pour perpétuer ladite pratique, nous pensons qu’il s’est dégagé dans l’ordre juridique des Nations Unies un principe de prévision de ces dérogations humanitaires dans un régime de sanctions.

A. L’existence d’une obligation du Conseil de sécurité de respecter les droits de l’homme

126Diverses dispositions de la Charte des Nations Unies prévoient cette obligation, même s’il faut encore préciser les actes concrets requis du Conseil de sécurité pour respecter les droits de l’homme dans ses activités coercitives.

1. Fondements juridiques de l’obligation

  • 469 Société des Nations, Rapports et résolutions concernant l’article 16 du Pacte, 13 juin 1927, pp. 11 (...)
  • 470 O. Hoijer, Le Pacte de la Société des Nations, p313.

127A l’époque de la Société des Nations déjà, l’Assemblée de cette Organisation avait précisé, à propos de l’application des sanctions de l’article 16 du Pacte, que les mesures économiques à appliquer en cas d’agression ne devraient pas porter atteinte aux rapports d’humanité469. De même, c’était un point acquis, selon un commentateur, que « l’interdiction de tous rapports commerciaux ou autres entre les habitants des pays membres de la Société et les habitants du territoire de l’Etat fautif ne comprend... pas les relations humanitaires qui peuvent subsister »470.

128Par la suite, le paragraphe 3 de l’article premier de la Charte des Nations Unies énonce que l’un des buts de la nouvelle organisation est de

réaliser la coopération internationale en résolvant les problèmes internationaux d’ordre économique, social, intellectuel ou humanitaire, en développant et en encourageant le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous, sans distinction de race, de sexe, de langue ou de religion.

129Ces objectifs sont par la suite précisés à l’article 55 où il est stipulé que les Nations Unies « favoriseront le respect universel et effectif des droits de l’homme et des libertés fondamentales pour tous », basé sur le même critère de non-discrimination contenu dans l’article 1. L’article 55 est complété par l’article 56 par lequel les Etats membres s’engagent à agir, tant conjointement que séparément, en coopération avec l’Organisation pour atteindre ces buts.

  • 471 P.-M. Henry, in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p58.
  • 472 Ce paragraphe précise que, « [d]ans l’accomplissement de [s]es devoirs, le Conseil de sécurité agit (...)

130Une lecture combinée de ces trois dispositions – que l’on dit indissociables471 – et de l’article 24, par. 2, de la Charte472 implique que le Conseil de sécurité, dans l’exercice de sa fonction coercitive au titre du chapitre vii, doit encourager et favoriser le respect effectif et universel des droits de l’homme et des libertés fondamentales. La question est toutefois de savoir si ces dispositions emportent obligation pour le Conseil d’observer lui-même les prescriptions normatives relatives aux droits de l’homme.

131Différentes réponses à cette question ont été avancées par la doctrine. Pour Anna Vradenburgh, par exemple, l’objectif de maintien de la paix prime sur toute autre considération, tel le respect des droits de l’homme.

  • 473 A. M. Vradenburgh, “The Chapter vii Powers of the UN Charter: Do they Trump’ Human Rights Law?”, Lo (...)

One may argue that subsequent conventions and treaties have elevated human rights to an international concern, placing human rights within the purview of the United Nations. Nonetheless, the drafters’ refusal to amend Article 1 to restrict collective measures to those taken in accordance with international law substantiates the fact that all other purposes in the Charter are subordinate to the drafters’ primary concern of maintaining peace and security, because human rights law is subsumed by international law473.

  • 474 T. D. Gill, “Legal and Some Political Limitations on the Power of the UN Security Council to Exerci (...)

132De nombreux autres auteurs considèrent au contraire que le Conseil de sécurité est lui-même soumis au respect des droits de l’homme dans le cadre de son action au titre du chapitre vii. Terry Gill base cette obligation sur les quatre dispositions précitées de la Charte, ainsi que sur la pratique des Nations Unies et le développement subséquent des droits de l’homme depuis l’entrée en vigueur de la Charte en 1945474.

  • 475 A. Clapham, “Sanctions and Economic, Social and Cultural Rights”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), Unit (...)
  • 476 Ibid., p. 136.
  • 477 Ibid., p. 140.

133Pour Andrew Clapham, l’obligation en question vient surtout du droit coutumier puisque l’ONU n’est partie à aucun traité sur les droits de l’homme475. En plus de cette obligation coutumière de l’ONU, le même auteur met en avant l’obligation des Etats membres du Conseil de sécurité de respecter les droits de l’homme, notamment les cinq membres permanents qui ont tous signé le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels. Et il dit: “It is difficult to see why those States would want to do anything that would defeat the object and purpose of this treaty even if they are not bound in law to fulfil all the obligations on it476. Cette obligation est encore plus large, dit-il, pour les Etats membres de l’Union européenne, comme la France et le Royaume-Uni, du fait que l’article 9, par. 2 du Traité sur l’Union européenne les oblige, “in the execution of their functions, [to] ensure the defence of the positions and the interests of the Union, without prejudice to their responsibilities under the provisions of the United Nations Charter477.

  • 478 L’auteur se réfère à cet égard au paragraphe 3 de l’article 1, aux instruments relatifs aux droits (...)
  • 479 A. K. Fishman, “Between Iraq and a Hard Place: The Use of Economic Sanctions and Threats to Interna (...)

134Pour Nicolas Angelet, le Conseil est directement obligé de respecter les droits de l’homme en vertu à la fois de l’appartenance de ces normes au droit des Nations Unies et de leur caractère de normes impératives “which may also be considered as binding upon the Security Council on the basis of the principle nemo plus juris transfere potest quam ipse habet, or by reason of the very nature of jus cogens478. Du fait que le respect des droits de l’homme est une règle impérative, Fishman avance même que le Conseil de sécurité doit respecter les droits de l’homme davantage que les Etats pris individuellement, par la nature de son pouvoir et à cause de l’autorité morale dont les Etats membres l’ont investi479.

  • 480 Voir les commentaires de l’article 55, al. c, dans J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, pp. 87 (...)
  • 481 En ce sens, E. De Wet, “Human Rights Limitations to Economic Enforcement Measures under Article 41 (...)

135Ainsi, nous pouvons dire que le Conseil de sécurité est tenu de respecter les règles relatives aux droits de l’homme dans le cadre de son action coercitive sur la base du droit de la Charte, du caractère impératif de ces droits et du rôle des Nations Unies dans la promotion normative de ceux-ci. Dans le Préambule de la Charte déjà, les peuples des Nations Unies ont réaffirmé leur « foi dans les droits fondamentaux de l’homme, dans la dignité et la valeur de la personne humaine ». Cette foi s’est traduite par l’incorporation de la promotion de la protection de ces droits parmi les buts des Nations Unies. Et cet idéal de promotion des droits de l’homme a été le point de départ d’un développement considérable d’instruments et d’institutions relatifs à la protection des droits de l’homme480. L’ONU, en tant que générateur d’un tel développement, ne peut donc pas prétendre en ignorer les produits481. C’est de ce développement normatif qu’est venu le caractère impératif des règles relatives aux droits de l’homme et la place importante qu’elles ont acquise dans la société internationale contemporaine. Comme l’a si bien dit le rapport Aga Khan sur l’évaluation de la situation humanitaire en Iraq,

  • 482 S/22799, 17 juil. 1991, par. 134.

le droit de recevoir des vivres, de l’eau, un logement, des soins de santé adéquats figure parmi les droits fondamentaux de l’homme et toutes les personnes dans toutes les régions doivent pouvoir l’exercer. Comme pour tous les droits et libertés fondamentaux énoncés dans la Déclaration universelle et dans les Pactes internationaux relatifs aux droits de l’homme, il ne saurait exister de discrimination dans son exercice482.

136Ce principe de non-discrimination dans la jouissance des droits de la personne humaine s’applique même à l’égard d’une population sous l’autorité de dirigeant autoritaire et sanguinaire, honni par la communauté internationale dans son ensemble. Cette non-discrimination dans l’atténuation humanitaire des sanctions constitue la première des actes concrets attendus du Conseil de sécurité pour assurer la jouissance des droits fondamentaux de l’homme dans l’exercice de son pouvoir coercitif.

2. Les actes requis du Conseil pour assurer le respect des droits de l’homme dans les sanctions

137Pour préciser les obligations du Conseil en la matière, Roger Normand met en avant deux catégories d’obligations :

  • 483 R. Normand, “A Human Rights Assessment of Sanctions: The Case of Iraq, 1990-1997” , in W. J. M. van (...)

procedural duties to recognise explicitly its obligation to promote and respect core principles of human rights and humanitarian law, and to take concrete measures to monitor and hold itself accountable to these principles ; and
substantive duties to ensure that its activities do not result in violations of these principles483.

  • 484 A. K. Fishman precise: “In essence the procedural prong require only that the Security Council reco (...)

138En d’autres termes, le Conseil de sécurité devrait, d’un côté, promouvoir en tout temps le respect des droits de l’homme en exhortant les Etats en ce sens et en prenant les mesures nécessaires pour faire appliquer ces droits484. De l’autre, il devrait faire en sorte, une fois engagé dans un processus coercitif, que ses activités ne résultent en des violations de ces droits.

  • 485 A. Clapham, “Sanctions and ESC Rights”, p. 137.
  • 486 Ibid., p. 141.

139Andrew Clapham dit, pour sa part, que l’obligation de l’ONU de respecter les règles coutumières des droits de l’homme a comme conséquence le devoir de l’Organisation de mettre en place des procédures pour réduire les violations de ces droits485, bref l’obligation d’insérer une dimension humaine dans la conception et dans le contrôle de l’application des sanctions486. Et il faut convenir que la prévision d’exemptions ou exceptions humanitaires correspond à cette insertion d’une dimension humaine dans la conception des sanctions.

  • 487 CESCR, E/C. 12/1997/8, Observation générale n° 8, 12 déc. 1997, par. 11.
  • 488 Ibid., respectivement aux paragraphes 12, 13 et 14.

140S’agissant particulièrement des droits économiques, sociaux et culturels, le Comité qui est chargé d’en surveiller le respect estime que la reconnaissance de ces droits entraîne trois obligations à l’égard de ceux qui sont responsables de l’imposition, du maintien ou de l’application des sanctions487, c’est-à-dire le Conseil de sécurité et les Etats pris individuellement. Ces obligations restent valables, à notre avis, pour la protection des autres catégories de droits de l’homme pouvant être touchés par les sanctions. La première en est le devoir de prise en compte des droits de l’homme dans l’élaboration d’un régime de sanctions, telle la mise en place d’un mécanisme de prévision et de suivi des effets des sanctions, l’élargissement de la gamme des biens et services exemptés des sanctions, et un meilleur ciblage des sanctions. La deuxième est l’obligation de surveillance efficace de la jouissance des droits de l’homme pendant toute la durée d’application des sanctions. La troisième obligation est celle « d’agir, tant par son effort propre que par l’assistance et la coopération internationales, notamment sur les plans économique et technique, afin de remédier aux souffrances disproportionnées infligées aux groupes vulnérables dans le pays visé »488. La pratique constante du Conseil de sécurité de prévision de dérogations humanitaires aux sanctions qu’il impose va justement dans ce sens. Les principes dégagés de cette pratique se sont d’ailleurs affinés au fil des temps.

B. La pratique constante et constamment améliorée du Conseil de sécurité en matière de dérogations humanitaires

141On a vu plus haut les diverses dérogations humanitaires accordées par le Conseil de sécurité pour assurer la jouissance des droits élémentaires de la population civile de l’Etat-cible des sanctions. Il s’agit de faits avérés dans la mise en œuvre des sanctions des Nations Unies, desquels se sont dégagés différents régimes juridiques. Cette persistance de la pratique s’est encore accompagnée d’une évolution qualitative indéniable, au-delà des critiques que l’on peut adresser à l’égard de la gestion de ces dérogations humanitaires par le Conseil et ses Comités des sanctions.

142On a vu, au début, que le Conseil de sécurité prévoyait dans ses résolutions des produits et marchandises auxquels les sanctions ne s’appliquent pas et d’autres qui peuvent être exportés vers l’Etat-cible si des circonstances humanitaires l’exigent. Et on a déploré que le classement des produits à usage humanitaire dans la catégorie des exemptions ou exceptions humanitaires n’a pas été toujours consistant, sans parler de la pratique restrictive des Comités des sanctions dans la gestion de l’envoi des marchandises exemptés, ou autorisés à titre d’exceptions. Au fil des années, ce classement des produits humanitaires s’est stabilisé. On a même assisté à une augmentation de la catégorie des produits exemptés, et à l’identification de nombreux autres produits soumis aux exceptions humanitaires mais dont la procédure d’expédition vers l’Etat-cible s’est simplifiée.

143Les Nations Unies sont en effet passées d’une procédure de demande d’autorisation d’expédition de ces produits à une procédure d’approbation tacite, pour aboutir à une procédure d’approbation rapide ou accélérée. Cette simplification de la procédure, afin de mieux répondre aux besoins humanitaires de la population civile touchée par les mesures imposées, s’est également traduite, dans le cas iraquien, par le transfert du pouvoir d’approbation des produits essentiellement humanitaires des Comités des sanctions au Secrétariat et au Bureau chargé du Programme Iraq. On assiste ici à une dépolitisation de l’assistance humanitaire, où l’approbation ou l’objection de l’envoi d’un produit sont moins dictées par des considérations politiques ou économiques. L’on sait que de telles considérations avaient entraîné de nombreux blocages et mises en attente de demandes d’expédition de certains produits humanitaires pour l’Iraq.

144Bref, le Conseil de sécurité ne se contente plus de prévoir des dérogations humanitaires. Il se soucie également de faire en sorte que celles-ci atteignent leur but, à savoir éviter que les sanctions empêchent inutilement la jouissance des droits fondamentaux de l’homme. On peut supposer que le Conseil, en prévoyant les premières dérogations en 1966, n’avait pas à l’esprit l’accomplissement de son devoir de respecter les droits de l’homme. Mais à présent, cette conviction est bien présente comme le prouvent ses engagements explicites de prévoir de telles dérogations chaque fois que les mesures qu’il compte prendre sur la base de l’article 41 de la Charte risquent de porter atteinte aux droits de l’enfant, de la femme et de la personne humaine en général.

C. Une pratique appuyée par des engagements explicites du Conseil de sécurité

  • 489 S/RES/1379 (2001), 20 nov. 2001, avant-dernier alinéa du préambule.
  • 490 Ibid., par. 1.

145Cette pratique constante et constamment améliorée du Conseil de sécurité est encore appuyée, d’abord, par ses références fréquentes au respect des droits de l’homme et, ensuite et surtout, par son engagement à tenir compte de ces droits lorsqu’il impose des sanctions. Ainsi, le Conseil de sécurité a maintes fois déclaré depuis la fin des années 1990 son attachement au respect des règles du droit international, notamment dans le domaine des droits de l’homme. Dans une résolution portant sur les enfants et les conflits armés, le Conseil a exhorté les parties à ces conflits à se conformer « aux dispositions de la Charte des Nations Unies et aux normes du droit international, en particulier celles qui concernent les enfants »489. Il s’est ensuite déclaré résolu « à accorder à la protection des enfants dans les conflits armés la plus grande attention lorsqu’il examine les questions dont il est saisi »490. On peut déjà déceler dans ces quelques passages une volonté du Conseil de sécurité de respecter et de faire respecter le droit international relatif à la protection de la personne humaine.

  • 491 S/RES/1261 (1999), 25 août 1999, par. 16.
  • 492 Ibid., par. 17 al. c).
  • 493 S/RES/1314 (2000), 11 août 2000, par. 15.
  • 494 Ibid., par. 14.

146Depuis 1999, une évolution plus significative est intervenue avec l’adoption par le Conseil de sécurité de résolutions à caractère général dans lesquelles il s’engage à respecter les droits de l’homme dans les sanctions. Dans une première résolution portant sur les enfants et les conflits armés, le Conseil s’est ainsi « engag[é] à prêter une attention particulière à la protection, au bien-être et aux droits des enfants lorsqu’il prendra des mesures visant à promouvoir la paix et la sécurité »491. Le Conseil précise « qu’il est prêt… lors de l’application de mesures prises en application de l’Article 41 de la Charte des Nations Unies, à prendre en considération l’incidence que celles-ci pourraient avoir sur les enfants en vue, s’il y a lieu, de faire des exceptions à titre humanitaire »492. Dans une résolution ultérieure ayant le même objet, le Conseil de sécurité a réitéré cet engagement en se déclarant « prêt à examiner, lorsqu’il adopte des mesures en vertu de l’Article 41 de la Charte des Nations Unies, les conséquences probables et non voulues des sanctions sur les enfants et à proposer des mesures appropriées pour atténuer ces conséquences »493, après avoir affirmé « qu’il importe de veiller à ce que les enfants continuent d’avoir accès à des services de base pendant et après les périodes de conflit, notamment en matière d’éducation et de santé »494.

  • 495 S/RES/1265 (1999), par. 16. Cet engagement a été réaffirmé dans la S/RES/1325 (2000) sur « les femm (...)

147Parlant de la protection de la population civile en général, le Conseil de sécurité reprend les mêmes engagements et dit « qu’il est prêt, chaque fois que des mesures sont adoptées en application de l’Article 41 de la Charte des Nations Unies, à prendre en considération l’effet qu’elles peuvent avoir sur la population civile, en tenant compte des besoins des enfants, afin d’envisager, le cas échéant, des exemptions d’ordre humanitaire »495. Il y a lieu de noter que le Conseil parle ici d’exemptions et non plus d’exceptions humanitaires, comme dans sa résolution 1261 (1999). Ceci supposerait qu’il s’engage à ne plus inclure dans le registre des sanctions les biens nécessaires à la satisfaction des besoins essentiels de la population civile, et notamment ceux des enfants. On a vu que sa pratique récente est déjà conforme à cet engagement. Ces engagements revêtent une grande importance quand on pense aux effets des sanctions sur les groupes les plus vulnérables de la population de l’Etat-cible.

  • 496 En effet, le Conseil est avant tout doté d’un pouvoir de police, c’est-à-dire de réaction, et non d (...)

148Il est à noter que ces résolutions n’ont pas pour objet de régler la situation des enfants, des femmes ou de la population civile d’un Etat particulier. Leurs dispositions ont un caractère général et sont, de ce fait, applicables à chaque régime de sanctions des Nations Unies. En d’autres termes, il ne s’agit point d’actes de réaction mais d’actes quasi-législatifs. C’est là toute l’importance des engagements qui y sont pris par le Conseil de sécurité, même si on peut se demander si le Conseil de sécurité n’outrepasse pas ses pouvoirs en adoptant de tels types de résolutions496. Ces engagements pourraient être invoqués par les Etats pour amener le Conseil à apporter toute la diligence nécessaire à la préservation des droits fondamentaux de la population civile de l’Etat-cible des sanctions. Ils peuvent également fonder les éventuelles réactions de protestation des Etats lorsque ces sanctions portent atteinte aux droits ainsi protégés.

D. Remarque conclusive : un acquis humanitaire créant des attentes juridiques

  • 497 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions », p. 588.

149En conclusion, le Conseil de sécurité est tenu de prévoir des dérogations humanitaires aux sanctions qu’il impose pour plusieurs raisons. Premièrement, cette prévision participe du respect de son obligation de tenir compte des droits de l’homme, même dans l’exercice de son pouvoir coercitif. Deuxièmement, le Conseil a toujours accordé de telles dérogations dans les différents régimes de sanctions, ce qui a contribué à la « formation d’un “acquis humanitaire dans ce domaine, avec effet de concrétisation d’une norme coutumière, que le Conseil de sécurité ne pourra plus ignorer dans l’avenir »497. Troisièmement, cet « acquis humanitaire » est encore renforcé par des engagements explicites du Conseil, depuis la fin des années 1990, à inclure des dérogations humanitaires dans chaque régime de sanctions qu’il mettra en place à l’avenir.

  • 498 Il s’agit des nombreuses références du Conseil de sécurité aux règles de droit international, dans (...)
  • 499 V. Gowlland-Debbas (ed.), United Nations Sanctions, p. 28.

150Comme l’a si bien dit Vera Gowlland-Debbas, à propos d’une autre pratique du Conseil de sécurité498, cette pratique constante et ces engagements répétés font naître chez les Etats des “legal expectations499. S’inspirant de la conclusion qu’elle a tirée de ces attentes juridiques, nous dirons que le Conseil de sécurité ne peut pas renier, sans tomber dans la contradiction, un principe de prévision de dérogations humanitaires aux sanctions, que sa propre pratique a contribué à promouvoir et même à affiner au fil des années.

  • 500 A/RES/51/242, 15 sept. 1997, par. 4. On peut d’ailleurs lier cette position de l’Assemblée générale (...)

151Dans sa résolution consacrée aux questions générales relatives aux sanctions des Nations Unies, l’Assemblée générale a d’ailleurs précisé à l’unanimité qu’il est nécessaire de mentionner dans les résolutions du Conseil de sécurité les dérogations dictées par des impératifs humanitaires, et que tout régime de sanctions doit permettre la création de conditions nécessaires à l’acheminement du matériel humanitaire voulu vers la population civile de l’Etat-cible500.

  • 501 A la différence des principes généraux de droit de l’article 38 du Statut de la Cour internationale (...)

152Juridiquement, on peut parler ici d’un principe du droit des Nations Unies qui s’est développé à travers la pratique de l’Organisation. Il n’est pas prévu expressément dans la Charte mais est le fruit d’une pratique subséquente à l’application de ses dispositions et des activités des différents organes de l’Organisation. Cette pratique complète les lacunes de la Charte et consolide certaines de ses dispositions. Le principe issu de cette pratique fait partie des principes du droit international qui naissent directement dans l’ordre juridique international501. Et on notera que la pratique des dérogations humanitaires aux sanctions des Nations Unies est perçue par les Etats membres comme une émanation de la Charte, inspirée par les dispositions de celle-ci relatives aux droits de l’homme et non par des principes extérieurs à l’ONU.

  • 502 Résolution MRE/RES.1/91, 3 oct. 1991, par. 6 et 8, Livre bleu sur Haïti, p. 201.
  • 503 OEA, Résolution MRE/RES.2/9, 8 oct. 1991, par. I-4, ibid., document 25, p. 203.

153On remarque aussi que cette pratique de prévision de dérogations humanitaires aux mesures de sanctions existe en dehors des Nations Unies. On peut citer, par exemple, la pratique des sanctions de l’Organisation des Etats américains (OEA) contre Haïti en 1991, où l’interruption de tous liens économiques, financiers et commerciaux ainsi que la coopération technique avec Haïti – demandée à ses Etats membres et aux institutions et organes régionaux – ne devait pas concerner « l’aide strictement humanitaire »502. Des dérogations étaient également prévues, « dans les cas exceptionnels d’ordre humanitaire », à l’embargo commercial et au gel des avoirs de l’Etat haïtien imposé quelques jours plus tard par la même organisation503. Il s’agit de sanctions autonomes de l’OEA, qui intervenaient deux ans avant celles des Nations Unies.

  • 504 Voir E. Hoskins & S. Nutt, The Humanitarian Impact of Economic Sanctions on Burundi, Occasional Pap (...)

154On peut encore citer les dérogations humanitaires aux mesures économiques globales imposées contre le Burundi par sept Etats voisins, en réaction au coup d’Etat militaire du 25 juillet 1996. Ces dérogations touchaient les produits alimentaires essentiels, les médicaments, les vaccins, les fournitures de laboratoire et autres fournitures médicales, les matériels en quantité limitée pour l’approvisionnement en eau, les matériels touchant l’éducation, le bâtiment et l’agriculture, et les secours alimentaires d’urgence aux réfugiés et des bâches en plastique pour les abriter504. Et on peut remarquer que ces produits se retrouvent dans les différentes listes de produits exemptés des sanctions par les Nations Unies.

  • 505 OIF, Déclaration de Bamako, adoptée le 3 nov. 2000, par. 5.3, al. 13.
  • 506 AHG/Decl. 5 (XXXVI), 36e session ordinaire, Lomé (Togo), 10-12 juillet 2000. Sur ces sanctions, voi (...)

155De même, l’Organisation internationale de la Francophonie, qui regroupe 50 Etats et gouvernements ayant le français en partage, prévoit, « en cas de rupture de la démocratie ou de violations massives des droits de l’homme » par l’un de ses membres, « la suspension de la coopération multilatérale francophone, à l’exception des programmes qui bénéficient directement aux populations civiles et de ceux qui peuvent concourir au rétablissement de la démocratie »505. L’Union africaine prévoit aussi de telles dérogations. Dans l’application des sanctions économiques contre un gouvernement qui accède au pouvoir par des moyens anticonstitutionnels, la Déclaration de Lomé de 2000 sur le cadre des réponses aux changements anticonstitutionnels de gouvernement précise qu’il faudrait prêter attention à ce que la population civile ordinaire du pays concerné ne souffre pas de manière « disproportionnée »506

156Bref, des réponses des Nations Unies aux conséquences humanitaires des sanctions qu’elles imposent s’est dégagé un principe de prévision de dérogations humanitaires aux sanctions qui ne demande qu’à être appliqué aux sanctions à venir. Et même si l’imposition des sanctions économiques globales se fait rare dans la pratique récente des Nations Unies, on a vu que ces dérogations humanitaires demeurent utiles pour le gel des avoirs étrangers des dirigeants de l’Etat-cible, l’interdiction de voyage extérieur de ces dirigeants, l’interdiction de vols à destination et en provenance de l’Etat-cible, ainsi que l’embargo sur les armes et les produits connexes, tels les véhicules, les produits pétroliers, entre autres. Il reste, par conséquent, au Conseil de sécurité à s’inspirer de sa pratique pour continuer à affiner les différents aspects des dérogations humanitaires pour les sanctions partielles à venir. Cette question d’affinement des sanctions sera abordée de plus près une fois que nous aurons examiné un programme novateur, mais complexe et mitigé, d’assistance humanitaire à la population civile irakienne.

Section III. Une innovation : le programme dit « pétrole contre nourriture »

157Dès la fin de la guerre du Golfe de 1991, les Nations Unies avaient établi, en coopération avec le gouvernement iraquien, un « Programme d’assistance humanitaire pour l’Iraq, le Koweït et les régions proches des frontières iraniennes et turques » afin de faire face aux conséquences humanitaires des sanctions imposées une année auparavant. Ce programme, basé principalement sur le territoire iraquien, était déjà une innovation car les Nations Unies ne s’étaient pas autant impliquées sur le terrain dans les autres cas de sanctions. Et il préfigurait un programme encore plus novateur connu sous l’appellation de « programme pétrole contre nourriture ».

§1. Le premier programme d’assistance humanitaire pour l’Iraq

A. Origine et objectifs

  • 507 La période initiale du premier mémorandum (S/22513 du 22 avril 1991) courrait jusqu’au 31 décembre (...)

158Le programme d’assistance inter-organisations pour l’Iraq a été mis en place le 18 avril 1991 après la signature d’un mémorandum d’accord entre l’ONU et le gouvernement iraquien. De validité temporaire, le programme était reconduit régulièrement par la négociation de nouveaux mémorandums507. Il était initialement sous le contrôle d’un représentant exécutif du Secrétaire général avant d’être coordonné par le Département des affaires humanitaires de l’ONU.

159Les objectifs du programme étaient multiples. Il s’agissait d’abord de fournir une assistance alimentaire en Iraq, y compris son acheminement et sa distribution sur place. Le programme visait aussi une assistance en matière de nutrition, de soins de santé et médicaux de base, notamment un appui au système de santé publique et l’apport de fournitures et matériels médicaux. Il prévoyait encore une assistance en matière de purification de l’eau et de son assainissement, et notamment la fourniture de matériel et de pièces détachées nécessaires au fonctionnement des stations de traitement de l’eau et d’épuration des eaux d’égouts. Enfin, le programme envisageait une assistance dans le domaine agricole ainsi qu’une assistance en faveur de l’enseignement primaire.

160Dans les trois gouvernorats du Nord de l’Iraq, le programme prévoyait une assistance en faveur des personnes réfugiées dans les pays voisins ou autres personnes déplacées internes, par la mise en place des structures d’accueils logistique et alimentaire, des soins de santé de base et ,mires mesures favorisant la réinsertion dans leurs régions et foyers d’origine, et accélérer ainsi leur retour à des conditions de vie normale. Cette dernière catégorie d’assistance constituait un des volets le plus important du programme.

  • 508 « Programme humanitaire global inter-organisations des Nations Unies en Iraq pour la période allant (...)

161L’objectif final était d’aider l’Iraq à passer d’une situation héritée de la crise et de la guerre du Golfe à un développement durable. En effet, du fait de cette guerre et des sanctions économiques des Nations Unies, une bonne partie de la population (environ 35 % en 1995) était tributaire d’une manière ou d’une autre de l’assistance humanitaire508.

B. L’exécution du programme

162L’exécution de ce programme était assurée par des bureaux auxiliaires et des centres humanitaires des Nations Unies établis dans différentes régions de l’Iraq, en accord et en coopération avec le gouvernement iraquien. Chaque centre était doté d’effectifs composés de membres du personnel civil de l’ONU et de fonctionnaires permanents des autres organismes des Nations Unies, notamment du HCR, de l’UNICEF, du PAM et de l’OMS. A ceux-ci se joignaient des membres du personnel des ONG, du CICR et de la Ligue des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, ainsi que ceux de la société du Croissant-Rouge d’Iraq.

163A partir de la signature, en octobre 1992, du troisième mémorandum prorogeant le programme d’assistance humanitaire, la participation des ONG à ce programme fut réglée par un protocole d’association signé entre les institutions spécialisées et l’ONG concernée, et par un accord négocié préalablement entre cette dernière et le gouvernement iraquien. Outre la fourniture des aides humanitaires aux personnes bénéficiaires du programme, les centres humanitaires des Nations Unies supervisaient également l’ensemble de la situation sur le terrain afin de conseiller les autorités iraquiennes sur les mesures à prendre pour accroître l’efficacité de leurs efforts.

164Un contingent des gardes des Nations Unies faisait partie intégrante du Programme. Affectés à tous les bureaux auxiliaires et centres humanitaires établis dans le pays, ces gardes avaient pour fonction de protéger le personnel, les actifs et les opérations des Nations Unies liés au programme humanitaire. Plafonné à 500 au début, le nombre de ces gardes fut réduit à 300 personnes dans le troisième mémorandum d’octobre 1992, pour redescendre à 85 dans le programme de 1995.

C. Le financement du programme

165Le programme avait deux sources de financement : d’une part, des contributions volontaires des Etats et autres donateurs, versées directement aux organismes et ONG concernés ; d’autre part, un compte séquestre géré par les Nations Unies à New York et alimenté à la fois par des contributions volontaires et par des fonds « de contrepartie » provenant des avoirs iraquiens gelés aux Etats-Unis. La contribution du gouvernement iraquien au programme se fait sous forme d’allocation mensuelle au coordonnateur des Nations Unies en Iraq d’une certaine somme en espèces et en monnaie locale. Le montant de cette contribution mensuelle était de 1 million de dinars iraquiens dans le deuxième mémorandum, puis de 500 000 dinars dans le troisième. En outre, le gouvernement iraquien établissait un taux spécial pour le change en monnaie locale des ressources destinées aux opérations de secours exécutées par les institutions et organisations qui participaient au programme d’assistance humanitaire.

166L’établissement en Iraq de ce programme d’assistance humanitaire, avec des centres établis dans les différentes parties du territoire, est une pratique nouvelle de l’ONU due sans doute à l’ampleur et à la diversité des besoins humanitaires provoqués par l’application des sanctions. Et c’est également de cette situation iraquienne qu’est venue une véritable innovation dans les efforts des Nations Unies pour résoudre les problèmes humanitaires causés par leurs sanctions. Il s’agit de la mise en place d’un programme basé sur la vente contrôlée du pétrole iraquien pour l’achat de vivres et autres fournitures humanitaires pour la population.

§2. Genèse du programme « pétrole contre nourriture »

167Le programme « pétrole contre nourriture », appelé aussi « pétrole contre vivres », est né d’un accord conclu entre l’ONU et l’Iraq en 1996. Mais sa gestation fut longue et laborieuse. Instrument principal de la mise en œuvre de l’assistance humanitaire de l’ONU en Iraq de 1996 à 2003, quoique le terme « assistance » soit à réserver pour une action entièrement financée par le bénéficiaire de l’« assistance », l’idée du programme venait des recommandations de la mission inter-institutions dirigée par Saddrudin Aga Khan en 1991.

A. Du rapport Aga Khan aux résolutions 706 (1991) et 712 (1991)

  • 509 s/22799, par. 31 et 137.
  • 510 Ce paragraphe prévoit que des dérogations à l’interdiction d’importer des produits de base ou des m (...)

168Conclu le 20 mai 1996 pour financer – entre autres – les activités humanitaires de l’ONU, l’idée qui sous-tend le programme « pétrole contre nourriture » remontait au rapport du 17 juillet 1991 de la mission Aga Khan. Ce rapport observait que l’aide internationale et des palliatifs à court terme n’arriveraient pas à financer les énormes besoins humanitaires de la population civile de l’Iraq. La mission y recommandait alors de financer ces besoins par un recours aux ressources propres du pays, à savoir le déblocage de ses avoirs considérables détenus à l’étranger ou la production et la vente du pétrole iraquien sur le marché international509, conformément aux dispositions du paragraphe 23 de la résolution 687 (1991)510.

  • 511 En ce sens, M. Forteau, « La formule “pétrole contre nourriture” mise en place par les Nations en I (...)

169Suivant cette recommandation, le Conseil de sécurité adoptait, le 15 août 1991, la résolution 706 par laquelle il autorise l’importation par les Etats de pétrole et produits pétroliers iraquiens pendant une période de six mois. Les recettes de ces ventes, qui ne devaient pas dépasser 1,6 milliard de dollars, étaient à verser dans un compte séquestre à ouvrir par le Secrétaire général et administré par lui. La différence avec le principe du paragraphe 23 de la résolution 687 réside dans le fait que ces recettes ne serviront pas uniquement à financer l’assistance humanitaire pour la population iraquienne511. Elles devaient également financer les charges des organismes responsables du programme de désarmement et de contrôle des armes de destruction massive de l’Iraq, les coûts de restitution de tous les avoirs koweïtiens saisis par l’Iraq et de la Commission de démarcation de la frontière entre l’Iraq et le Koweït, et enfin l’indemnisation des victimes directes de l’invasion et de l’occupation du Koweït.

  • 512 S/23006.

170Dans son rapport du 4 septembre 1991 en application de la résolution 706512, le Secrétaire général commençait par noter que la mise en œuvre de cette résolution nécessite absolument l’obtention de la pleine coopération de l’Iraq et de la Turquie. La coopération de l’Iraq est nécessaire pour la production et la fourniture de pétrole et de produits pétroliers destinés à la vente ainsi que la distribution des produits à des fins humanitaires à la population civile. Celle de la Turquie est requise pour l’écoulement ininterrompu du pétrole iraquien vers l’extérieur par l’oléoduc qui la traverse, qui est le seul itinéraire permettant d’acheminer de grandes quantités de pétrole iraquien pour l’exportation. Après avoir donné des renseignements sur la capacité d’exportation de pétrole de l’Iraq et sur les besoins humanitaires de sa population, estimés à 1,797 milliard de dollars au total, le Secrétaire général donnait des recommandations détaillées sur les mesures d’application des dispositions pertinentes de la résolution 706 (1991), telles que les procédures de vente de pétrole et de contrôle de ces ventes, l’administration du compte séquestre auquel sont destinés les produits de ces ventes, les modes d’achats et de distribution des produits à fins humanitaires ainsi que leur contrôle.

  • 513 S/23149,16 oct. 1991.

171Le Conseil de sécurité approuvait ces recommandations dans sa résolution 712 du 19 septembre 1991 (le plafond de 1,6 milliard de ventes et le déblocage de fonds) et demandait au Secrétaire général de prendre les dispositions voulues pour les appliquer, dont la conclusion de tous arrangements et accords nécessaires à cet effet. De son côté, le Comité des sanctions sur l’Iraq prit, le 16 octobre 1991, une décision sur les procédures à suivre en ce qui concerne la vente de produits pétroliers et la fourniture de produits et matériels de première nécessité à la population iraquienne, telles que prévues dans les deux résolutions précédentes513.

B. Les difficultés d’application des résolutions 706 (1991) et 712 (1991)

  • 514 Voir Livre bleu sur l’Iraq, p. 115.

172Une fois ces bases juridiques et opérationnelles du programme posées, le Secrétaire général s’attela à l’obtention de l’accord de l’Iraq audit programme. Une première série de pourparlers eut lieu du 8 au 10 janvier 1992 à Vienne entre des représentants de l’Iraq et des fonctionnaires du Secrétariat de l’ONU. Ces pourparlers n’avaient pas abouti, l’Iraq ayant jugé que les conditions qui lui étaient imposées par l’ONU étaient inutiles et abusives, notamment sur la question de la distribution de l’aide humanitaire par les agents des Nations Unies. Les nouvelles séries de pourparlers tenues à Vienne en mars, juin et juillet 1992 eurent le même sort que les précédentes, l’Iraq soutenant que le plan envisagé portait atteinte à son indépendance et constituait une ingérence dans ses affaires intérieures514.

173Devant l’échec de ces pourparlers alors que la situation humanitaire en Iraq ne cessait de se dégrader, le Conseil de sécurité décidait, dans sa résolution 778 du 2 octobre 1992, d’alimenter le compte séquestre prévu dans les résolutions 706 et 712 (1991) par des avoirs iraquiens, provenant de la vente de pétrole ou de produits pétroliers, gelés dans d’autres pays après la crise du Golfe, et ce, en attendant que le système de financement des aides humanitaires prévu dans les deux résolutions précitées s’applique. Les Etats détenant du pétrole ou des produits pétroliers iraquiens étaient priés de les vendre et de virer les ressources ainsi dégagées au compte séquestre. Ce sont les avoirs gelés que les Etats ne pouvaient pas utiliser directement pour financer les expéditions de produits humanitaires exclus du régime des sanctions, comme on l’a vu plus haut.

  • 515 S/25863, 27 mai 1993.

174Au vu des renseignements fournis par le Secrétaire général sur les virements effectués sur le compte séquestre515, il s’avéra que les ressources disponibles ne suffisaient pas à satisfaire les besoins humanitaires et qu’il fallait relancer les négociations avec l’Iraq pour faire appliquer le système de « vente de pétrole contre achats de vivres » préconisé dans les résolutions 706 (1991) et 712 (1991). Cela mena à une autre série de pourparlers au siège de l’ONU, du 7 au 15 juillet 1993, qui échoua pour les mêmes arguments d’atteinte à la souveraineté de l’Iraq et d’ingérence dans ses affaires internes.

  • 516 S/1994/907, 30 juil. 1994.

175Un autre appel fut alors lancé, le 11 juillet 1994, aux gouvernements des principaux pays importateurs de pétrole brut iraquien pour qu’ils demandent aux compagnies pétrolières se trouvant sous leur juridiction des renseignements sur la trace des centaines de millions de dollars provenant des exportations de pétrole et de produits pétroliers qui auraient été faites par l’Iraq pendant les semaines précédant l’imposition des sanctions, et dont le règlement n’aurait pas encore été effectué au moment de l’entrée en vigueur des sanctions, le 6 août 1990516. Cet appel n’ayant toujours pas permis de trouver de nouveaux fonds à verser au compte séquestre, rendant impossible l’application effective des résolutions 706 et 712 (1991), le Conseil de sécurité prit le 14 avril 1995 une nouvelle résolution, la résolution 986.

C. La résolution 986 (1995)

176Cette résolution a les mêmes objectifs que les résolutions 706 (1991) et 712 (1991). Seulement, elle prend davantage en compte la susceptibilité iraquienne sur sa souveraineté, en soulignant dans le préambule le caractère temporaire du plan mis en place et en donnant au gouvernement iraquien plus de rôle dans la distribution des aides humanitaires résultant de l’application de la résolution. L’avant-dernier paragraphe de la résolution déclare d’ailleurs qu’aucune de ses dispositions ne saurait être interprétée comme portant atteinte à la souveraineté ou à l’intégrité territoriale de l’Iraq, une précision que le Conseil de sécurité n’a jamais faite dans ses résolutions précédentes. C’est la base du programme « pétrole contre nourriture ».

177La résolution 986 (1995) autorisait, pendant une période initiale de six mois, la vente de pétrole et de produits pétroliers iraquiens jusqu’à un montant maximum de 2 milliards de dollars. Ces fonds étaient destinés au financement des mêmes besoins et programmes humanitaires prévus dans la résolution 706 (1991). Elle prévoyait que le pétrole brut et les produits pétroliers iraquiens seront exportés via l’oléoduc Kirkouk-Yumurtalik, qui traverse la Turquie, et à partir du terminal pétrolier de Mina al-Bakr, qui se trouve dans le Sud de l’Iraq. La résolution prévoyait aussi que les recettes de ces exportations de pétrole étaient à verser directement à un compte séquestre de l’ONU, et le règlement des factures d’importations de fournitures humanitaires destinées à la population civile devait s’effectuer exclusivement par l’intermédiaire de ce compte. Ces opérations commerciales devaient avoir lieu sous l’approbation du Comité des sanctions conformément aux procédures qu’il a établies, en coordination avec le Secrétaire général, et sous le contrôle d’experts indépendants nommés par ce dernier et travaillant étroitement avec le Comité des sanctions. Enfin, il était précisé que les dispositions relatives à la vente de pétrole iraquien et les activités afférentes entreront seulement en vigueur le lendemain du jour où le Conseil de sécurité aura reçu le rapport du Secrétaire général l’informant de la conclusion d’un accord entre celui-ci et le gouvernement iraquien sur les modalités pratiques d’application de la résolution.

  • 517 S/1995/495, 19 juin 1995.
  • 518 S/1996/356, Annexe I.
  • 519 Conformément aux dispositions du par. 3 de la résolution 986 (1995) et du par. 50 du mémorandum.

178Après un premier refus de l’Iraq d’appliquer la résolution517, un mémorandum d’accord fut finalement signé à New York le 20 mai 1996 entre le Secrétariat de l’ONU et le gouvernement iraquien518. Le Conseil de sécurité était informé le jour même de cette signature, et la résolution 986 (1995) ainsi que le mémorandum d’accord qui en fait partie entrèrent en vigueur le lendemain, pour une période initiale de six mois519. C’était la phase I du programme, mise en œuvre à partir du 10 décembre 1996. Le programme a été par la suite prorogé régulièrement jusqu’à une phase XIII couvrant la période du 5 décembre 2002 au 3 juin 2003. La résolution 1483 (2003) du 22 mai 2003 du Conseil décidait de mettre fin au programme, en accordant une période de liquidation de six mois qui courait jusqu’à fin novembre 2003.

179Il a donc fallu cinq ans pour concrétiser cette idée de vente de pétrole iraquien pour financer, entre autres, les fournitures humanitaires en faveur de sa population civile. Le programme a été mis en œuvre durant sept ans, sur les treize qu’ont duré les sanctions économiques contre l’Iraq, dont six mois après la levée de ces sanctions.

§3. Mise en œuvre du programme

A. Procédure de vente de pétrole et des produits pétroliers

180La vente du pétrole et des produits pétroliers iraquiens commençait par la signature d’un contrat de vente entre l’organisme d’Etat iraquien de commercialisation du pétrole (connu sous le sigle « OECP » ou « SOMO » en anglais) et l’acheteur étranger. Le contrat devait comporter les renseignements sur la qualité et la quantité du pétrole et des produits pétroliers voulus, la durée du contrat, les conditions de crédit et de paiement, ainsi que les précisions sur l’établissement des prix tels que le pétrole brut de référence et les cours utilisés, les ajustements pour frais de transport et qualité, et les dates d’établissement des prix.

181Une fois le contrat conclu, il appartenait à l’Etat acheteur direct, ou agissant au nom d’une entreprise se trouvant sur son territoire, de présenter au Comité des sanctions sur l’Iraq une demande d’achat. Cette demande, présentée par l’intermédiaire des missions permanentes auprès des Nations Unies à New York, devait comporter des renseignements sur l’itinéraire qu’emprunteront les produits exportés et l’émission d’une lettre de crédit à l’ordre du compte séquestre ouvert par le Secrétaire général, avec une copie du contrat de vente signé avec l’OECP. Cette demande était examinée par des experts indépendants en commerce international du pétrole, nommés auprès du Comité et auxquels il avait délégué ses pouvoirs de vérification et d’approbation. Ces experts avaient pour tâche de vérifier la conformité du contrat de vente et les documents connexes aux dispositions de la résolution 986 (1995) et ses textes d’application. S’il estimait que le contrat est conforme, le vérificateur notifiait son approbation, avec une copie du contrat et les pièces justificatives, aux inspecteurs indépendants des Nations Unies affectés à la station de comptage de l’oléoduc Kirkuk-Yumurtalik et au terminal de Mina al-Bakr, par lesquels devaient s’exporter le pétrole iraquien. A la réception de cette notification, les inspecteurs autorisaient l’exportation et s’assuraient que celle-ci se fait conformément aux documents de vente approuvés par le Comité des sanctions.

182Ces exportations étaient payées directement au compte séquestre, par une lettre de crédit irrévocable émise par la banque de l’acheteur à l’ordre de ce compte. Aucun paiement n’était fait directement à l’Iraq. Toutefois, les frais d’acheminement de ces exportations par la Turquie étaient financés par l’exportation d’une quantité supplémentaire de pétrole à cet Etat, sous forme de paiement en nature, et n’entrant pas dans le décompte du plafond de 2 milliards fixé dans la résolution 986 (1995).

183Afin de vérifier et de certifier la livraison des fournitures financées par ces exportations de pétrole, l’ONU avait fixé des points d’entrée de ces fournitures sur le territoire iraquien. Six points de franchissement avaient été ainsi autorisés : le port iraquien de “Umm Qasr” ; les ports de Trebil, à la frontière Iraq-Jordanie ; de Zakho, à la frontière Iraq-Turquie ; d’Al-Walid, à la frontière Iraq-Syrie ; et, dernièrement, les ports d’Ar’ar, à la frontière Iraq-Arabie Saoudite (approuvée en novembre 2002) et de Khusrawi-Mondhariya, à la frontière Iraq-Iran (approuvée en décembre 2002). Ce dernier point d’entrée devait devenir opérationnel en mars-avril 2003, une fois que des agents d’inspection indépendants des Nations Unies y auraient été affectés. Mais on sait ce qui est arrivé en Iraq entre-temps, avec le départ du personnel des Nations Unies établi sur le territoire iraquien le 17 mars 2003, deux jours avant le premier bombardement de Bagdad, donnant le signal de la deuxième guerre du Golfe, ou de la troisième selon qu’on y ajoute ou non la guerre entre l’Iraq et l’Iran dans les années 1980.

B. L’achat des fournitures humanitaires

  • 520 En effet, le Gouvernement iraquien établit d’abord une liste détaillée de la quantité ainsi que de (...)

184Les achats des fournitures humanitaires avec les recettes des exportations de pétrole étaient effectués par le gouvernement iraquien sur approbation du Comité des sanctions, suivant une procédure assez complexe520. Une fois informé de l’approbation du Comité, l’Iraq devait contacter directement les fournisseurs potentiels de ces produits pour conclure les arrangements appropriés. Ces Etats exportateurs devaient alors soumettre au Comité des sanctions tous les documents contractuels concernant les articles et marchandises à fournir à l’Iraq. Le Comité se prononçait sur ces demandes d’exportation et informait de ses décisions le gouvernement iraquien, les Etats dont émanaient les demandes et le Secrétaire général. Une fois les demandes approuvées, la Banque centrale iraquienne devait demander à la banque où le compte séquestre était ouvert d’émettre des lettres de crédit irrévocables en faveur des Etats exportateurs, autorisant le paiement des exportations par prélèvement sur le compte séquestre.

185Ce paiement était cependant soumis à l’approbation du Secrétariat de l’ONU, laquelle était conditionnée par la confirmation par des inspecteurs de l’Organisation placés à des zones douanières, déterminées conjointement par l’ONU et l’Iraq, de deux faits suivants : l’arrivée en Iraq des marchandises objets du contrat et la conformité des marchandises livrées avec la teneur des documents appropriés, à savoir la quantité, la qualité et la nature des articles.

C. La distribution des fournitures humanitaires

  • 521 Voir S/1997/606 du 4 août 1997, approuvant le plan de distribution pour la phase II, et S/1998/4 du (...)
  • 522 II a été dit que cette approche par phase n’était pas la meilleure pour atteindre les objectifs du (...)

186La distribution de ces fournitures humanitaires se faisait conformément à un plan établi par l’Iraq. Ce plan comprenait la liste par catégorie des fournitures et marchandises que l’Iraq avait l’intention d’acquérir et d’importer en une période de six mois, correspondant à une phase du programme. Il décrivait en détail les procédures à suivre par les autorités habilitées à assurer la distribution des produits. Le plan de distribution par phase était à approuver par le Secrétaire général qui adresse ensuite au Comité des sanctions une copie de la liste de produits à importer. Deux fois, le démarrage effectif d’une phase du programme avait été retardé de quelques mois par le refus du gouvernement iraquien de pomper son pétrole (phase II) ou d’acheminer le pétrole pompé (phase III) tant que le Secrétaire général n’aurait pas approuvé le plan de distribution qu’il avait présenté521. Du 1er au 12 décembre 2000, l’Iraq avait également suspendu ses exportations de pétrole dans le cadre du programme, à la suite d’un désaccord avec l’ONU sur la fixation des prix du pétrole522.

187Une fois le plan approuvé, la distribution était assurée par le gouvernement iraquien, excepté dans trois provinces du Nord de l’Iraq où elle était faite par les Nations Unies. Dans la partie du territoire qui restait sous son seul contrôle, le gouvernement iraquien s’était engagé à distribuer les fournitures humanitaires de manière équitable. Le contrôle de cette distribution équitable, ainsi que la vérification de la quantité de marchandises disponibles par rapport aux besoins, étaient effectués par des agents de l’ONU établis en Iraq et placés sous l’autorité générale du Département des affaires humanitaires. Des procédures précises relatives à chaque catégorie de marchandises étaient prévues pour la conduite de ces activités d’observation, portant notamment sur les denrées alimentaires, les articles et matériels médicaux, les articles et matériels destinés à l’approvisionnement en eau et à l’assainissement, et les autres matériels et fournitures humanitaires.

  • 523 Voir le site web du Bureau chargé du programme Iraq (OIP ou “Office of the Iraq Program”) : http:// (...)
  • 524 R. de Rochebrune, « Irak. Il y a urgence et urgence… », Jeune Afrique, n° 1890, 26 mars-1 avril 199 (...)

188La première commande de pétrole était exportée le 15 décembre 1996, et les premiers contrats financés au moyen de la vente de pétrole approuvés en janvier 1997523. La première livraison de vivres était arrivée en Iraq vers fin mars 1997, suivie quelques jours plus tard du débarquement de 13 000 tonnes de riz, la première importation conséquente de nourriture réalisée au titre du programme524. Quant aux médicaments, les premières commandes étaient arrivées en Iraq en mai 1997.

  • 525 On a, par exemple, rapporté que l’entrée en vigueur du programme avait été saluée par des cris et s (...)
  • 526 Voir le site de l’OIP : http://www.un.org/french/Depts/oip/background/basic-factsF.html.
  • 527 S/RES/1153 (1998), 20 fév. 1998, par. 2.
  • 528 S/RES/1284 (1999), 17 avril 1999, par. 15.

189L’application du programme pétrole contre nourriture avait permis de soulager quelque peu les souffrances de la population civile iraquienne525, même si elle ne les avait pas éradiquées. Les chiffres en tout cas montrent que des efforts étaient faits pour venir en aide à cette population. Depuis l’arrivée en Iraq des premiers lots de produits, en 1997, des denrées alimentaires d’une valeur de 9,8 milliards de dollars, et des médicaments et fournitures médicales d’une valeur de 1,9 milliard de dollars ont été livrées (données de juillet 2002)526. En outre, le plafond de vente de pétrole de 2 milliards de la première phase du programme en 1996 a été relevé trois ans plus tard à 5 milliards 265 millions527. Et en 1999, le Conseil de sécurité a éliminé entièrement le plafond de la quantité de pétrole que l’Iraq pouvait exporter dans le cadre du programme « pétrole contre nourriture »528.

190Cet aspect positif n’empêche toutefois pas de s’interroger sur la pertinence du programme « pétrole contre nourriture » comme solution du problème des effets des sanctions sur la population civile iraquienne. Ces interrogations légitimes ne viennent pas seulement de l’examen de la pratique issue des treize phases d’application du programme. Elles portent aussi sur le véritable objectif de la mise en place de celui-ci.

§4. Appréciation critique

  • 529 On ne voit en effet nulle trace des autres préoccupations financées par le programme pétrole contre (...)

191Officiellement mis en place pour atténuer les souffrances de la population civile iraquienne et empêcher la situation alimentaire et sanitaire désastreuse du pays de s’aggraver529, le volet humanitaire du programme est non seulement insuffisant pour satisfaire les besoins de première nécessité de la population iraquienne mais encore semble ne pas en être le principal objectif.

A. Un programme humanitaire mitigé

192En analysant la répartition des ressources allouées aux diverses activités à financer par le programme « pétrole contre nourriture », on remarque que ce programme destiné à financer l’assistance humanitaire au peuple iraquien accorde aussi une part importante à d’autres préoccupations, loin des soucis immédiats de ce peuple. En effet, selon la répartition faite au paragraphe 8 de la résolution 986 (1995) :

  • 30 % des recettes de la vente de pétrole autorisée est à verser au budget de la Commission de compensation des victimes de l’invasion et de l’occupation du Koweït, comme contribution obligatoire de l’Iraq ;

  • 13 % du montant total destinés au financement du programme humanitaire dans les trois gouvernorats du Nord du pays ;

  • 3 % pour le financement des dépenses de fonctionnement courantes de la Commission spéciale chargée du contrôle et du démantèlement des armes de destruction massive iraquiens ;

  • 1 % à verser au compte séquestre pour payer les intérêts des avoirs iraquiens gelés et virés par les banques étrangères qui les détenaient au compte séquestre, en attendant l’application de la formule « pétrole contre nourriture » ; virement demandé par le par. 6 de la résolution 778 (1992) ;

  • Le reste, soit 53 % du montant autorisé, à consacrer au financement des activités d’importation par l’Iraq de médicaments et fournitures médicales, de denrées alimentaires et d’autres produits de première nécessité pour la population civile iraquienne, y compris le paiement des dépenses engagées par le Comité des sanctions liées à ces exportations, tout comme celles liées à la vente de pétrole et de produits pétroliers, les dépenses afférentes aux inspecteurs indépendants chargés du contrôle desdites activités et des comptables publics agréés qui gèrent le compte séquestre, et enfin toutes autres dépenses nécessaires à l’accomplissement de ces activités.

193Dès cette résolution de base, le montant destiné à financer les activités humanitaires pour la majorité de la population iraquienne était donc seulement de 53 % de la somme totale. Les 13 % qui allaient à la population du Nord de l’Iraq peuvent bien entendu y être ajoutés. Etant donné toutefois que cette partie du territoire n’était plus tout à fait sous le contrôle du gouvernement central iraquien, et s’apparentait de facto à un territoire sous tutelle des Nations Unies, on peut considérer la population de cette région comme des privilégiés par rapport à la population des quinze gouvernorats restants du Centre et du Sud de l’Iraq. Le sort de cette dernière demeurait en effet associé à celui du gouvernement central, sans en être comparable car les membres de l’équipe dirigeante ne connaissaient pas les privations et les souffrances de la masse populaire. L’adoption de la résolution 1330 (2000) avait augmenté quelque peu le pourcentage des recettes de la vente de pétrole destiné à l’achat des fournitures humanitaires. Le pourcentage en faveur des trois gouvernorats du Nord restait à 13 % tandis que celui pour les quinze gouvernorats du Centre et du Sud passait de 53 % à 59 %. Cette différence était prise sur la part allouée au Fonds d’indemnisation qui baissait ainsi de 30 % à 25 %.

  • 530 T. Ash, “Iraq seeks relief”, p. 3. L’insuffisance du Programme à combler ne serait-ce que les besoi (...)

194Ainsi, sur un projet mis en place pour venir en aide à la population civile iraquienne, seul un peu plus de la moitié de la somme à disposition y était effectivement consacrée, après déduction des divers frais connexes à l’exécution du programme humanitaire. Dès son lancement d’ailleurs, il était déjà dit que ce programme n’aurait pas une incidence tangible sur les conditions de vie de cette population car en termes de revenu par tête, la vente ne procurera à chaque citoyen iraquien que 0,40 dollar par jour530. Sur cette base, aucune augmentation du pourcentage ne changerait rien à ce constat relatif au peu d’incidence tangible de l’application du programme sur les conditions de vie de la population iraquienne.

  • 531 T. Ash,“Iraq seeks relief”, p. 3.
  • 532 E. Rouleau, « Le peuple iraquien première victime », p. 10.

195En outre, l’importation de denrées alimentaires nécessaires pour satisfaire les besoins élémentaires de la population iraquienne était estimée, pour 1995-1996, à 2,700 milliards de dollars531. Avant les sanctions, l’Iraq importait pour 3 à 4 milliards de dollars de produits alimentaires et pharmaceutiques pour satisfaire ses besoins annuels532. Or, on a vu qu’entre 1997 et 2002, la valeur des denrées alimentaires livrées était de 9,8 milliards de dollars ; ce qui, après calcul et compte tenu de la hausse des prix des importations dans un contexte de sanction, est loin d’atteindre le montant nécessaire pour satisfaire les besoins de la population iraquienne. La pratique a confirmé cette insuffisance. Rien d’étonnant alors à ce qu’après douze prorogations successives du programme jusqu’à leur arrêt en 2003. les effets désastreux des sanctions sur la population iraquienne demeuraient.

196Enfin, il convient de souligner que l’assistance humanitaire fournie dans le cadre de ce programme n’a d’assistance que de nom. La vraie assistance est celle où l’envoi des denrées alimentaires et autres fournitures humanitaires était financé, directement ou à partir d’un fonds commun, par les donateurs. Ce financement va de l’achat des produits à leur acheminement jusqu’au territoire de l’Etat bénéficiaire. La contribution de ce dernier se situe ensuite aux frais de distribution des produits humanitaires reçus et à d’autres efforts qu’il fera de son propre chef. C’est le cas notamment de la fourniture de produits humanitaires qui continuaient à être envoyés en Iraq sur la base des dérogations de la résolution 661 (1990), et dont les expéditeurs ne demandaient pas le financement dans le cadre du programme pétrole contre nourriture, ou encore des assistances humanitaires financées par les donateurs dans les autres cas de sanctions.

  • 533 Voir cependant M. Craven (“Humanitarianism and the Quest for Smarter Sanctions”, EJIL, vol. 13 (1), (...)

197Dans le cadre du programme pétrole contre nourriture, tout est financé par l’Iraq, le bénéficiaire de cette pseudo-assistance, à savoir l’achat des produits, leur acheminement en Iraq et même les dépenses connexes engagées par les organes des Nations Unies pour le contrôle de l’arrivée de ces produits en Iraq, leur distribution à la population civile, et les frais de déboursement des avoirs officiels iraquiens confisqués par les Nations Unies pour payer toutes ces activités d’envoi humanitaire. Et il importe de noter que ce programme à moitié humanitaire car poursuivant simultanément d’autres objectifs, et autofinancé par l’Iraq, a supplanté le programme d’assistance strictement humanitaire mis en place par les Nations Unies en 1991 et financé par des contributions volontaires mais aussi, et déjà, par des avoirs iraquiens bloqués à l’étranger533.

B. Un programme qui fait partie des moyens de pression sur l’Iraq

  • 534 S/RES/687 (1991). Pour une analyse de cette résolution, voir, entre autres, S. Sur, « La résolution (...)
  • 535 Voir les trois damiers alinéas du préambule de la résolution et les paragraphes 5 et 10 de son disp (...)

198Si la mise en œuvre du programme « pétrole contre nourriture » réduit quelque peu la pénurie généralisée de produits de première nécessité pour la population iraquienne, il est également profitable aux autres activités de l’ONU en Iraq et aux réparations de guerre dictées par le « traité de paix » dissimulé sous une résolution du Conseil de sécurité534. A y regarder de près, on se demande qui était le plus soulagé par la signature du mémorandum du 20 mai 1996 entre la population civile iraquienne et les responsables des différentes commissions à financer par l’application de la résolution 986 (1995), surtout lorsqu’on garde à l’esprit que les problèmes de finances de ces commissions étaient l’une des causes d’adoption de la résolution 778 (1992)535.

  • 536 Cette confiscation des revenus de la vente de pétrole, a-t-on écrit, est « une ingérence dans l’exe (...)

199En tout état de cause, ce programme partiellement humanitaire ne constitue en rien un assouplissement de la pression exercée sur l’Iraq pour l’amener à adopter un comportement conforme à la résolution 687 (1991), laquelle remplace la résolution 661 (1990) comme fondement du maintien des sanctions contre l’Iraq. En effet, l’achat et la distribution des fournitures humanitaires se faisaient sous le contrôle des Nations Unies, la vente du pétrole iraquien était soumise à des contrôles stricts des Nations Unies, et les produits de cette vente étaient saisis et administrés par l’ONU536. L’Etat iraquien ne pouvait, par conséquent, jouir librement de ses ressources pétrolières pour satisfaire les besoins de sa population et pour son développement. Le seul moyen pour lui de changer cet état de chose – et retrouver sa pleine souveraineté économique et territoriale – était de se plier aux exigences de l’ONU.

200Ce programme faisait donc partie des moyens de pression sur le gouvernement iraquien pour l’amener à respecter les exigences des Nations Unies. Le Conseil de sécurité ne s’y contentait pas simplement d’appliquer, suivant les procédures habituellement applicables, la dérogation prévue au paragraphe 23 de la résolution 687 (1991), à savoir la vente de pétrole iraquien pour financer l’envoi des fournitures humanitaires. Il y faisait au contraire appliquer puis financer d’autres mesures prévues dans cette résolution, notamment la partie C sur le processus de désarmement de l’Iraq et la partie E sur l’indemnisation des dommages provoqués par l’invasion du Koweït.

  • 537 Rapporté par A. Gresh, « Du Proche-Orient au Golfe, les étranges ingrédients de la politique améric (...)
  • 538 L. Ezzarqui, Résolution 986 : « Pétrole contre nourriture », Perspectives Internationales n° 15, CE (...)
  • 539 S/FV.3519.

201D’ailleurs, un responsable américain disait que l’accord pétrole contre nourriture n’était qu’un petit compromis aux alliés européens favorables à un assouplissement de la sanction. Avec cet accord désormais, disait ce responsable, « Saddam Hussein ne pourra plus utiliser l’argument humanitaire pour exiger la levée des sanctions »537. Effectivement, il était dit qu’au moment de la négociation de l’accord la France déployait ses efforts et mettait sa diplomatie au service de ce projet humanitaire, puisqu’elle ne pouvait espérer obtenir de grands changements sur la levée des sanctions économiques538. Il y avait en fait entre les membres permanents du Conseil de sécurité une différence de perception quant aux objectifs de la résolution 986 (1995) et du programme qu’il mettait en place. Pour les uns (la Chine, la France et la Russie), la résolution était une prémisse à la levée des sanctions et une solution temporaire pour répondre aux besoins humanitaires de la population iraquienne, faute de pouvoir obtenir la levée des sanctions, notamment celles d’ordre économique. Pour les autres (les Etats-Unis et le Royaume-Uni), la résolution constituait un moyen de contrecarrer l’argument humanitaire de l’Iraq contre les sanctions et de calmer l’opinion publique internationale, tout en permettant de maintenir toutes les sanctions imposées auparavant. Et on remarque dans le procès-verbal de la séance d’adoption de la résolution 986 (1995) que la majorité des membres non permanents du Conseil tenaient la même position que la Chine, la France et la Russie et avaient insisté sur le caractère temporaire de l’arrangement qui a été conclu539. Cette différence de perception explique par conséquent l’inaptitude de ce vaste programme novateur à éradiquer les souffrances de la population civile iraquienne malgré les milliards de dollars obtenus de la vente de pétrole iraquien entre 1996 et 2003.

Conclusion du chapitre iii

202Au-delà des critiques, l’effort des Nations Unies pour résoudre le problème des effets secondaires de leurs sanctions sur la population civile de l’Etat-cible a amené un développement normatif indéniable. Il est à l’origine de ce que nous avons qualifié de principe du droit des Nations Unies de prévision des dérogations humanitaires aux mesures coercitives du Conseil de sécurité. Ce principe est né du souci du Conseil de répondre aux droits élémentaires de la population de l’Etat-cible. De la pratique à la base de ce principe, on a pu identifier des produits considérés par les Nations Unies comme essentiellement humanitaires et, comme tels, ne doivent pas faire partie d’un régime de sanctions. On est ainsi amené à distinguer deux catégories de produits humanitaires : d’une part, ceux pour qui les sanctions ne s’appliquent pas mais dont l’envoi doit tout de même être notifié par les fournisseurs pour qu’on puisse vérifier qu’il ne dépasse pas ce qui a été autorisé ; d’autre part, ceux dont l’envoi dans l’Etat-cible est autorisé si, dans un laps de temps déterminé, les organes compétents de l’ONU n’émettent pas d’objections.

203Si l’on s’en tient à la dernière évolution en la matière, évolution que l’on espère irréversible, la division entre exemptions et exceptions humanitaires semble être dépassée. A cette division s’est substituée la distinction entre, d’une part, des milliers de produits considérés comme strictement humanitaires et, d’autre part, des produits susceptibles d’usage à la fois civil et militaire. Dans ce cadre, l’expédition vers l’Etat-cible de tous les produits de première nécessité et autres produits usuels pour les besoins normaux de la population civile est désormais facilitée, n’étant soumis qu’à une vérification du Secrétariat. La prochaine étape consiste à appliquer ces acquis normatifs de la gestion des effets humanitaires des sanctions à tous les régimes de sanctions à venir.

204Les dérogations humanitaires et l’assistance qui en découle comme solutions aux effets secondaires des sanctions sur la population civile ne sont pas toutefois exemptes de contradictions. La principale en est que le problème humanitaire que l’ONU tente difficilement de résoudre n’est que le produit de ses propres décisions sans que rien n’ait été fait pour incorporer ce problème dans les examens périodiques des régimes de sanctions en vigueur. De là vient un autre malaise, notamment dans le cas iraquien : au vu de ce comportement de l’ONU et du mécanisme mis en place pour financer l’assistance humanitaire, on croirait même que ce problème humanitaire n’est nullement une chose à éradiquer mais est au contraire une partie intégrante de la coercition mise en place.

  • 540 S/22366, par. 18 (rapport de la mission Ahtisaari).
  • 541 S/22799, par. 137 (rapport de la mission Aga Khan).

205Dans ledit cas en effet, l’ONU se voulait être à la fois le « bourreau » et le « sauveur ». Or, c’est un non-sens car on ne peut être que l’un ou l’autre. Du côté de la population qui souffre énormément de l’application de ces sanctions depuis plusieurs années, il n’est pas facile de concevoir que l’entité qui tente tant bien que mal de venir à son secours se trouve à l’origine de ses souffrances. La situation est encore plus difficile à comprendre pour les observateurs quand on sait que de nombreux appels ont été faits, au vu de ces souffrances, pour une levée des restrictions touchant les importations des produits alimentaires, mais apparemment sans succès. L’un de ceux-ci était fait dès 1991 où l’on recommandait que, « vu les graves difficultés auxquelles doit faire face la population et les perspectives nullement encourageantes qui s’offrent à elle, les sanctions relatives à l’approvisionnement en denrées alimentaires [doivent être] immédiatement levées, de même que celles concernant les importations de matériel et fournitures agricoles »540. On disait aussi la même année qu’au vu des besoins humanitaires de l’Iraq, « leur ampleur nécessite un financement allant au-delà de l’aide internationale et des palliatifs à court terme »541, et donc à l’assouplissement des sanctions contre l’Iraq.

  • 542 Voir T. Ash, “Iraq seeks relief”, pp. 4-5 ; E. Rouleau, « Le peuple irakien première victime », p.  (...)
  • 543 Dans sa déclaration après le vote de la résolution 1483 (2003) levant les sanctions économiques con (...)

206L’adhésion de l’ONU à ces appels était d’autant plus nécessaire que les dirigeants qui avaient le pouvoir de mettre fin aux sanctions, en se ralliant aux dispositions pertinentes des résolutions du Conseil de sécurité, n’étaient pas atteints par les problèmes humanitaires causés par les sanctions. Cela est déjà vrai pour les dirigeants yougoslaves durant la période d’application des sanctions et pour les auteurs des coups d’Etats en Haïti, tous tirant profit des activités de contrebandes des produits prohibés. Le contraste est plus frappant en ce qui concerne les anciens dirigeants iraquiens, à savoir les dignitaires du Parti Baas, les membres de la haute administration, les officiers supérieurs et les proches du chef de l’Etat. Si la majorité de la population iraquienne manquait de médicaments et de soins de base, ces dirigeants pouvaient aller dans des hôpitaux privés où rien ne manquait. Ceux-ci se pavanaient dans des voitures de luxe, allaient au restaurant autour duquel s’agglutinaient des mendiants. Ils pouvaient aussi se procurer à bas prix les denrées alimentaires dont ils avaient besoin dans des magasins de ravitaillement qui leur étaient réservés. Et ils habitaient dans de beaux quartiers reconstruits après la guerre de 1991 où les problèmes d’eau potable, d’électricité et d’énergie étaient inconnus542. Bref, mis à part le fait qu’ils ne pouvaient pas disposer librement de leurs avoirs placés à l’extérieur et se déplacer à l’étranger pour les dépenser dans les plus grands palaces du monde, les sanctions n’existaient tout simplement pas pour les dirigeants iraquiens jusqu’à leur chute et la « disparition » de la plupart d’entre eux en 2003543.

  • 544 Voir le Rapport intérimaire de la « Commission d’enquête sur le programme pétrole contre nourriture (...)

207Malgré cette différence d’effets des sanctions sur l’ensemble de la population et sur les équipes au pouvoir, les appels pour la révision du régime de sanctions n’avaient pas été suivis par le Conseil de sécurité. Celui-ci, par exemple, n’avait jamais levé les restrictions commerciales et aériennes contre l’Iraq qui entravaient l’expédition normale des denrées alimentaires et autres produits humanitaires exclus de ce régime de sanctions. En face, la population continuait à souffrir des effets de ce dernier, malgré les 64,2 milliards obtenus de la vente du pétrole iraquien dans le cadre du programme pétrole contre nourriture544. De plus, les sanctions imposées s’avéraient être inefficaces et inadéquates, au point que ses plus fervents défenseurs l’avaient abandonné au profit d’une action armée entreprise en mars 2003, sans l’aval des Nations Unies. Et il a fallu attendre la chute du gouvernement de Saddam Hussein lors de ce conflit armé pour voir aboutir les vieilles revendications de levée du volet économique des sanctions globales imposées contre l’Iraq depuis 1990 et, partant, de la fin du programme pétrole contre nourriture. Ironie du sort, cette levée a été appelée par ceux-là même qui s’y étaient toujours opposés lors des différents projets de résolutions présentés auparavant en ce sens.

208Tout cela nous amène à conclure qu’il faut repenser la gestion des sanctions pour prévenir de telles dérives dans la conception et dans la gestion des sanctions, dérives qui aggravent les effets secondaires. Comme il a été dit :

  • 545 Discours du Directeur de l’UNICEF, cité dans L. Minear, “The Evolving Humanitarian Enterprise”, in (...)

We recognize that sanctions are a necessary tool for international action, occupying the middle-ground between rhetorical resolution and the use of armed force. Sanctions must, however, be applied in a manner in which children of poor families the most vulnerable and, I might add, the most innocent in a society do not suffer most cruelly. Without renouncing the non-military mechanisms of international pressure wisely provided in the Charter [of the United Nations], it should be possible to refine our existing tools or to develop others so that children are not major and unintended victims of particular sanctions545.

209Cet affinement peut, par exemple, passer par une étude préalable des impacts probables des sanctions, suivi de la conception du régime de sanctions à imposer en fonction de cette étude prévisionnelle. Cela éviterait au Conseil de sécurité, et à l’ONU dans son ensemble, d’être celui qui frappe d’abord et porte secours ensuite. Car, pour la population civile victime indirecte des sanctions, il est difficile de concevoir une entité qui est à la fois le justicier sans scrupule et le bon samaritain. Ce climat de tension entre la population et l’ONU ne facilite pas d’ailleurs les travaux d’assistance des organisations humanitaires, souvent associées à l’ONU et qui perdent ainsi, aux yeux de la population locale, leur neutralité et impartialité.

210Les problèmes relatifs aux effets secondaires des sanctions des Nations Unies ne peuvent entièrement se résoudre par les solutions en aval apportées jusqu’ici, même si on peut noter une évolution positive en la matière, grâce à un accord général des Etats sur l’inacceptabilité des effets désastreux constatés dans certains régimes de sanctions. Cette condamnation unanime devrait déjà se traduire par un apport de ressources économiques et financières nécessaires à l’atténuation de ces effets. Mais elle doit surtout conduire à un accord sur les moyens d’affiner le mécanisme de sanctions. Car c’est en agissant à la racine du problème des effets secondaires que les Nations Unies arriveront à le résoudre, en se penchant notamment sur les moyens de prévention. Cette action à la source, au niveau de la conception même du régime de sanctions, n’atténuera pas seulement les effets secondaires sur la population civile de l’Etat-cible. Elle concernera aussi ceux à l’égard des Etats participants à l’application des sanctions.

211C’est à cette recherche de voies juridiques de prévention de l’ensemble des effets secondaires des sanctions des Nations Unies que nous nous attellerons dans la deuxième partie de notre étude.

Notes

348 La Charte des Nations Unies, art. 1, par. 3.

349 Comme l’a signalé un auteur, “[i]n only two cases, Iraq and Haiti, did sanctions generate serious humanitarian consequences. In Iraq a severe crisis developed, and in Haiti human suffering was also widespread, although in this case humanitarian hardships were caused as well by the effects of violence and political repression”; D. Cortright & G. Lopez., The Sanctions Decade, p. 212.

350 Il a été par exemple que “Haitians knew that they would suffer most from the sanctions, but having been exploited for more than two centuries by what many considered a predatory State, they were prepared to bear the additional hardships of strict sanctions if this meant genuine democracy and development” ; D. Cortright, & G.Lopez & J. Dashti-Gibson, “Helping Haïti?”, in D. Cortright & G. Lopez, The Sanctions Decade, p. 98.

351 S/22366, Annexe, 20 mars 1991, par. 8.

352 Sanctions imposées initialement par la S/RES/661 (1990) après l’invasion du Koweït, et maintenues par la S/RES/687 (1991) après la fin de la guerre du Golfe et la libération du Koweït.

353 Imposées respectivement par les résolutions S/RF.S/665 (1990) et S/RES/670 (1990).

354 S/21503, 13 août 1990.

355 S/RES/666 (1990), 13sept. 1990, par. 1.

356 S/RES/757 (1992), 30 mai 1992, par. 13 al. f) et S/RES/841 (1993), 16 juin 1993, par. 10 al. d).

357 S/RES/666 (1990), par. 3 et 4.

358 Ibid., al. 4 du préambule.

359 Ibid., par. 6.

360 La première mission, qui s’était rendue en Iraq du 10 au 17 mars 1991, était dirigée par le Secrétaire général adjoint Martti Ahtisaari et composée de représentants du Secrétariat, de l’UNICEF, du PNUD, du HCR, de l’OMS et du Bureau du coordonnateur des Nations Unies pour les secours en cas de catastrophe. Du 29 juin au 13 juillet 1991, une deuxième mission inter-institutions était envoyée en Iraq. Dirigée par Sadruddin Aga Khan, représentant du Secrétaire général chargé du Programme d’assistance humanitaire des Nations Unies pour l’Iraq, le Koweït et les zones frontalières iraqo-iraniennes et iraqo-turques, la mission était composée d’experts du Secrétariat, de l’UNICEF, de l’OMS, du FAO, du PAM, du HCR, du PNUD ainsi que d’une équipe de spécialistes et de personnalités n’appartenant pas aux Nations Unies.

361 S/22366, Annexe.

362 Selon ce système, les Iraquiens ont droit, par exemple, soit à 5 kilogrammes de farine par personne et par mois, soit à 3 pains ; à 10 kilogrammes de butane par famille et par mois ; à 1 savon par personne et par mois.

363 De décembre 2002 à fin février 2003, le gouvernement iraquien, devant la forte éventualité d’une guerre, avait procédé à trois cycles de distribution anticipée de rations alimentaires, couvrant les droits jusqu’en juillet 2003. Voir en ce sens le rapport du 28 mai 2003 du Secrétaire général, S/2003/576, par. 39.

364 S/22799, 17 juil. 1991.

365 D’autres missions, envoyées en Iraq par des organismes privés, admettaient également et de façon unanime ces faits. Se basant sur 26 rapports individuels ou émanant des équipes universitaires, deux auteurs constataient dès 1992 que “the economy is devastated; public services has severely deteriorated; people are ill, undernourished, unemployed, impoverished and demoralized”; J. Drezr & H. Gazdar, “Hunger and Poverty in Iraq, 1991”, World developments, vol. 20 (7), 1992, p. 925.

366 E. Blair, “Endless sanctions batter Iraq”, MEED, 24 juin 1994, p. 2.

367 Note du Président du Conseil de sécurité en date du 30 janvier 1999 ; S/1999/100.

368 S/1999/356, 30 mars 1999, Annexe II.

369 Pour établir son rapport, la Commission a examiné des informations provenant des rapports officiels et des données fournies par le Bureau chargé du Programme Iraq, ainsi que des communications écrites présentées par la FAO, le PNUD, l’UNESCO, le FNUAP, le HCR, l’UNICEF, l’OMS, le PAM, le Bureau des Nations Unies pour les services d’appui aux projets (UNOPS), le rapporteur spécial de la Commission des droits de l’homme, le CICR, la Fédération internationale des sociétés de la Croix-Rouge et du Croissant-Rouge, l’Office humanitaire de la Communauté européenne et le Conseil des Eglises du Moyen-Orient. La Commission a aussi entendu plusieurs hauts fonctionnaires des Nations Unies et des représentants des divers organismes et organisations régionales concernés par la situation humanitaire en Iraq. La liste complète de ces sources d’informations de la Commission se trouve dans le document S/1999/356, par. 5.

370 S/1999/356, par. 12.

371 Ibid., par. 17 et 19.

372 R. Dumont, « La population irakienne punie par l’embargo », Le Monde diplomatique, déc. 1991, pp. 14-15.

373 E. Rouleau, « Le peuple irakien première victime de l’ordre américain », Le Monde diplomatique, nov. 1994, p. 10.

374 S/1999/356, par. 25

375 Ibid., par. 25 in fine.

376 D. J. Halliday, “The Impact of the UN Sanctions on the People of Iraq”, Journal of Palestine Studies, vol. 28 (2), 1999, pp. 33-35.

377 T. Ash, “Iraq seeks relief from sanctions”, MEED, 31 mars 1995, p. 4.

378 E. Rouleau, « Le peuple irakien, première victime », p. 10.

379 S/2000/208, 10 mars 2000, par. 137.

380 E. D. Gibbons, Sanctions in Haïti. Human Rights and Democracy under Assault, The Washington Papers / 177, Center for Strategic and International Studies, Praeger Publishers, 1999, pp. 24-26.

381 S/1999/356, par. 13.

382 Ibid., par. 18.

383 Ibid., par. 18.

384 Ibid., par. 13.

385 D. J. Halliday, “The Impact of the UN Sanctions on the People of Iraq”, p. 30.

386 E. D. Gibbons, Sanctions in Haïti, p23.

387 Pour des informations ions plus détaillées, voir les rapports fournis par le Secrétaire général en application des résolutions prorogeant ou modifiant le programme « pétrole contre nourriture » (infra, Annexe III p. 484). On peut également se référer à une abondante littérature sur la question, entre autres, H. M. Ali & I. H. Shah, “Sanctions and Childhood Mortality in Iraq”, Lancet, vol. 355, n° 9218, 2000 ; A. Amove, “Killing Sanctions in Iraq”, Nation, vol. 274 (2), 2002 ; A. Arnove & M. Rai, “Iraq under Siege: the Deadly Impact of Sanctions and War”, Race and Class, vol. 42 (3), 2001 ; A. Baram, “The Effect of Iraqi Sanctions: Statistical Pitfalls and Responsibility”, Middle East Journal, vol. 54 (2), 2000 ; A. Bloomfield, “UN Sanctions and Health in Iraq”, Nero Zealand Medical Journal, vol. 111, n° 1009, 1998 ; R. Dobson, “Sanctions Against Iraq ‘Double’ Child Mortality”, British Medical journal, vol. 321, n° 7275, 2000 ; R. Eastman-Abaya, “Life After Sanctions: the Fate of Iraq”, Lancet, vol. 356, n° 9230, 2000 ; R. Garfield, “Studies on Young Child Malnutrition in Iraq: Problems and Insight, 1990-1999”, Nutrition Reviews, vol. 58 (9), 2000 ; D.J. Halliday, “The Impact of the UN Sanctions” ; W. Khaduri, “UN Sanctions on Iraq: 10 Years Later”, Middle East Policy, vol. 7 (4), 2000 ; S. J. Wareham, “Economic Sanctions and Public Health: the Case of Iraq”, Medical Journal of Australia, vol. 173 (8), 2000. Pour une analyse complète des différents effets des sanctions (outre Haïti, l’ouvrage précité de E. D. Gibbons (Sanctions in Haïti) est particulièrement recommandé, avec les références qui y sont mentionnées. Pour une vue d’ensemble des effets des sanctions des années 1990, voir D. Cortright & G. A. Lopez, The Sanctions Decade, 273 p.

388 S/1999/356, par. 45.

389 Ibid., par. 45 in fine.

390 Voir par exemple les interventions des Etats participants à la séance publique du 26 juin 2001 du Conseil de sécurité, consacrée à l’examen des moyens d’améliorer la situation humanitaire en Iraq compte tenu des effets néfastes des sanctions sur sa population (S/PV.4336, 35 p.). Pour s’en tenir aux interventions des membres permanents du Conseil, la Russie considérait que le statu quo est inacceptable (p. 4, colonne 1) et le Royaume-Uni partage cet avis (p. 4, col. 2). La France et les Etats-Unis estimaient aussi que le maintien de la situation actuelle n’est pas satisfaisante pour l’autorité et la crédibilité du Conseil de sécurité, même si les causes de cette non-satisfaction n’étaient pas forcément les mêmes pour les deux Etats (pp. 7 et 9). Enfin, la Chine comptait sur les discussions du jour pour créer des conditions favorables à une sortie de la crise afin que la question iraquienne, examinée par le Conseil depuis 11 ans, ne devienne un point inscrit à jamais à l’ordre du jour du Conseil de sécurité (p. 10). A la date de la dernière mise à jour de cette étude (février 2005), le point est toujours à l’ordre du jour du Conseil, malgré la levée des sanctions économiques en 2003.

391 S/RES/1333 (2000), par. 6. La même dérogation était accordée dans les embargos sur les armes contre la Somalie (S/RES/1356 (2001), par. 2), une partie du territoire de la RDC (S/RES/1493 (2003), par. 21), le Liberia (S/RES/1521 (2003), par. 2g) et la Côte d’Ivoire (S/RES/1572 (2004), par. 8c).

392 Voir le premier rapport annuel du Comité des sanctions sur l’Iraq, S/1996/700, par. 75.

393 Supra, pp. 117 et s.

394 S/RES/1390 (2002), 16 janv. 2002, par. 2, al. b).

395 P. ex. les résolutions S/RES/1343 (2001), par. 7 et S/RES/1478 (2003), par. 6, qui prévoient la possibilité de déplacements à l’extérieur des dirigeants libériens pour participer aux négociations de paix. De même, suite au décès le 22 février 2002 de Jonas Savimbi et les contacts qui s’ensuivirent entre l’UNITA et le gouvernement angolais, le Conseil de sécurité indiquait, dans une déclaration de son Président, qu’il était « prêt à étudier toutes dérogations et modifications » aux interdictions de voyage contre les dirigeants de l’UNITA afin de faciliter les négociations sur les modalités de cessation des hostilités entre les deux parties ; S/PRST/2002/7, 28 mars 2002, par. 8. Voir dans le même sens la S/RES/1572 (2004), par. 10, sur la Côte d’Ivoire.

396 Nous aurons l’occasion de parler davantage de ces processus au prochain chapitre.

397 Cette différence est présentée comme suit dans le rapport final du processus d’Interlaken : “Exceptions are cases that require prior approval by the Sanctions Committee; exemptions are stated as such in the resolution and do not require Sanctions Committee approval”. Voir, The Swiss Confederation in cooperation with the UN Secretariat and the Watson Institute for International Studies at the Brown University, Targeted Financial Sanctions. A Manual for Design and Implementation (Contribution from the Interlaken Process), 2001, p. 19.

398 S/22419, 1er avril 1991, Annexe.

399 S/1999/92, 29 janv. 1999, par. 15 (Note sur les travaux des Comités des sanctions).

400 « Procédures concernant les vols humanitaires », communiqué de presse SC/6968, 1er déc. 2000.

401 S/RES/253 (1968), par. 3, al. d).

402 S/RES/661 (1990), par. 3 al. c) et par. 4 ; S/RES/687 (1991), section F, par. 20, dans le cas de l’Iraq ; S/RES/748 (1992), par. 4 al. a), pour la Libye ; S/RES/757 (1992), par. 4 al. c) et par. 5, dans le cas de la RFY (Serbie et Monténégro) ; S/RES/942 (1994), par. 13 al. a), pour les mesures particulières contre les Serbes bosniaques ; S/RES/841 (1993), par. 7 et S/RES/917 (1994), par. 7 al. a) et b), pour Haïti ; et S/RES/1267 (1999), par. 4 al. a) et b), dans les sanctions contre les Taliban en Afghanistan.

403 Selon la formulation de la S/RES/253 (1968), par. 3 al. d) sur la Rhodésie du Sud. Des formulations légèrement différentes ont été observées dans les résolutions ultérieures : « fournitures à usage strictement médical » (S/RES/661 (1990), par. 3 sur l’Iraq et S/RES/757 (1992), par. 4 al c sur l’ex-Yougoslavie) ; « fournitures destinées à un usage strictement médical » (S/RES/917 (1994), par. 7 al. a sur Haïti).

404 Pour les données relatives à ces envois, voir les rapports annuels du Comité des sanctions concerné : S/1996/700, S/1997/672, S/1998/1239/, S/2000/133. S/2001/738, S/2002/647 (Iraq) ; S/1996/776, S/1996/946 (ex-Yougoslavie) ; S/1996/2, S/1996/1079, S/1997/1030, S/1998/1237, S/1999/1299 (Libye) ; et pour Haïti, Les Nations Unies et le Haïti (1990-1996), Série Livres bleus des Nations Unies, vol. XI, 1996, 641 p. (rappelons que la soumission des rapports annuels par les Comités des sanctions n’ont eu lieu qu’à partir de 1996).

405 C’est le cas du paragraphe 8 de la résolution 666 (1990) qui, après avoir rappelé que la résolution 661 (1990) ne s’applique pas aux produits à usage strictement médical, « recommande à ce sujet que les produits médicaux soient exportés sous la stricte supervision du Gouvernement de l’Etat exportateur ou d’organismes à vocation humanitaire appropriés ». Les italiques sont de nous.

406 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions de l’Organisation des Nations Unies », in L. Forlati Picchio et L.-A. Sicilianos (eds.), Les sanctions économiques, p. 580.

407 S/1996/700, par. 40.

408 M. P. Scharf & J. L. Dorosin, “Interpreting UN Sanctions”, p. 790.

409 E. Rouleau, « Le peuple iraquien première victime », p. 10.

410 S/1997/672, par. 18.

411 S/RES/661 (1990), par. 3 al. c).

412 S/22400, Annexe, par. 3.

413 Ibid., par. 4.

414 S/1996/700, par. 41.

415 S/RES/757 (1992), par. 4 al. c) ; S/RES/820 (1993), par. 12 et par. 22 al. a).

416 S/RES/883 (1993), par. 5 et Annexe.

417 S/1999/92, 29 janv. 1999, par. 16.

418 S/RES/253 (1968), par. 3 al. d).

419 S/RES/917 (1994), par. 8.

420 S/RES/661 (1990), par. 4 ; S/RES/687 (1991), par. 20.

421 Cf. http://www.smartsanctions.ch. “Contribution from the Interlaken Process”, pp. 20-21.

422 S/1996/2, par. 20.

423 S/22366, Annexe, 20 mars 1991.

424 S/22400, Annexe, par. 3.

425 S/RES/757 (1992), par. 5 ; S/RES/H20 (1993), par. 21 ; S/RES/1173 (1998), par. 13 ; S/RES/1267 (1999), par. 4 al. b).

426 Nations Unies, Bureau des affaires juridiques, Avis juridique du 4 juin 1993, AJNU, 1993, p. 479.

427 Ibid., p. 480.

428 Sanctions financières imposées par S/RES/1267 (1999), par. 4 al. b) et S/RES/1390 (2002), par. 2 al. a).

429 S/RES/670 (1990), par. 3 ; S/RES/757 (1992), par. 7 al. a) ; S/RES/917 (1994), par. 2 ; S/RES/1127 (1997), par. 5 ; S/RES/1267, par. 4 al. a), S/RES/1333 (2001), par. 11.

430 Cette décision modifie la procédure prévue au paragraphe 3 de la résolution 670 (1990), où la dérogation pour les vols acheminant des denrées alimentaires, « en raison de circonstances d’ordre humanitaire », ne pouvait se faire « [qu’] avec l’autorisation du Conseil de sécurité ou du Comité ».

431 S/RES/1127 (1997), par. 5.

432 Cf. S/RES/1173 (1998), par. 13 ; puis S/1998/27, par. 8 et S/2002/1413, par. 7 pour les rapports du Comité.

433 S/23305, par. 5.

434 S/1996/700, par. 43.

435 Ibid., par. 49.

436 S/RES/1267 (1999), par. 4 al. a), prise à l’encontre du régime taliban en Afghanistan.

437 S/RES/1153 (1998), par. 3 et S/RES/1210 (1998), par. 3.

438 Pour savoir davantage sur cette affaire, qui revenait plusieurs années devant le Comité avec la même absence d’accord entre celui-ci et l’Iraq, voir S/1996/700, par. 69 ; S/1997/672, par. 37 ; S/1998/1239, par. 47-54 ; S/2000/133, par. 35-38 et S/2001/738, par. 29. Le rapport annuel de 2002 n’y faisait plus référence.

439 S/1996/2, par. 23-24.

440 S/AC.28/1994/CRP.2/Rev.3, 16 fév. 1994.

441 S/1999/1299, par. 6

442 SC/6802, communiqué de presse du 8 février 2000.

443 S/1999/356, par. 27.

444 S/RES/1521 (2003), par. 4 al. c (Liberia) et S/RES/1572 (2004), par. 10 (Côte d’Ivoire).

445 Voir S/1996/700, par. 46 et S/2000/133, par. 39.

446 S/1996/700, par. 48.

447 Voir les rapports annuels de ce Comité : S/1996/2, S/1996/1079, S/1997/1030, S/1998/1237 et S/1999/1299.

448 S/RES/917 (1994), 6 mai 1994, par. 2.

449 S/PV.3376, p. 8.

450 S/RES/1333 (2001), par. 12.

451 AFG/123 - SC/6994. Une deuxième liste a été approuvée le 16 mars 2001, AFG/132-SC/7033.

452 Ce sont les produits identifiés dans le rapport de la mission Ahtisaari, évoqué précédemment (S/22366).

453 S/1996/700, par. 43.

454 F. Alabrune, « La pratique des Comités des sanctions », p. 261.

455 S/23305, 20 déc. 1991, Déclaration du Président du Conseil de sécurité.

456 S/1996/700, par. 42.

457 Ibid., par. 43.

458 Cette procédure a été précisée dans les résolutions S/RES/841 (1993), par. 7, et S/RES/917 (1994), par. 7 al. c), pour Haïti ; S/RES/1132 (1997), par. 7, pour la Sierra Leone.

459 F. Alabrune, « La pratique des Comités des sanctions », p. 269.

460 S/RES/875 (1993), par. 1 et S/RES/917 (1994), par. 10.

461 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions », p. 591 ; également S/25027, par. 18 et S/1996/946, par. 74.

462 S/RES/1521 (2003), par. 4 al. a (Liberia) ; également S/RES/1572 (2004), par. 9 (Côte d’Ivoire).

463 Pour bien contrôler l’envoi de ces produits à double usage, le Comité des sanctions sur l’Iraq avait décidé dès 1994 que « tous les Etats et organisations internationales doivent consulter le Comité pour déterminer si tel ou tel article tombe sous le coup des dispositions du paragraphe 24 de la résolution 687 (1991) et le consulter aussi dans le cas d’articles se prêtant à une utilisation mixte on a des utilisations multiples, c’est-à-dire des articles initialement destinés à un usage civil mais susceptibles d’être détournés ou modifiés à des fins militaires » ; S/1994/1027, par. 4, et S/1995/169, par. 4.

464 S/2002/515, Annexes A à E.

465 Pour plus de détails sur ces procédures, voir S/RES/1409 (2002), Annexe.

466 Voir http://www.un.org/Depts/oip/cpmd/fast-trackF.html.

467 Voir la note explicative du Bureau dans http://www.un.org/Depts/oip/.

468 Voir la liste détaillée de ces produits dans http://www.un.org/Depts/oip/cpmd/fasttrackF.html.

469 Société des Nations, Rapports et résolutions concernant l’article 16 du Pacte, 13 juin 1927, pp. 11 et s.

470 O. Hoijer, Le Pacte de la Société des Nations, p313.

471 P.-M. Henry, in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p58.

472 Ce paragraphe précise que, « [d]ans l’accomplissement de [s]es devoirs, le Conseil de sécurité agit conformément aux buts et principes des Nations Unies ».

473 A. M. Vradenburgh, “The Chapter vii Powers of the UN Charter: Do they Trump’ Human Rights Law?”, Loyola L.A. Int’l & Comp. L.J., vol. 14, 1991, p. 184. Voir également pp. 189-192.

474 T. D. Gill, “Legal and Some Political Limitations on the Power of the UN Security Council to Exercice its Enforcement Powers under Chapter vii of the Charter”, NYIL, vol26, 1995, pp. 77-79.

475 A. Clapham, “Sanctions and Economic, Social and Cultural Rights”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), United Nations Sanctions, p. 133. Il cite comme règles pertinentes à cet égard le droit de ne pas être privé arbitrairement de la vie, le droit à un minimum de subsistance, le droit à une assistance publique concernant la santé et l’éducation, et d’une manière plus générale le droit de ne pas être soumis à des traitements inhumains et dégradants (p. 134).

476 Ibid., p. 136.

477 Ibid., p. 140.

478 L’auteur se réfère à cet égard au paragraphe 3 de l’article 1, aux instruments relatifs aux droits de l’homme qui se sont développés sur cette base et à la jurisprudence de la Cour internationale de Justice qui considère certains actes à l’encontre de la personne humaine comme contraires ou incompatibles aux buts et principes de la Charte ; N. Angelet, “International Law Limits to the Security Council”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), United Nations Sanctions, pp. 75-76.

479 A. K. Fishman, “Between Iraq and a Hard Place: The Use of Economic Sanctions and Threats to International Peace and Security”, Emory Int’l Law Revient, vol. 13, 1999, p. 713. Il y a en fait, d’après cet auteur, deux conceptions opposées sur ce rôle du Conseil. La première est celle que l’on vient de mentionner. La deuxième, que l’auteur écarte par la suite, tente de laisser au Conseil la possibilité d’ignorer les droits de l’homme du fait de l’exigence de l’action rapide de l’Organisation face à une menace ou rupture de la paix. Pour nous, cet argument de rapidité ne tient plus une fois les sanctions déclenchées et lorsqu’elles durent.

480 Voir les commentaires de l’article 55, al. c, dans J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, pp. 872 et s. ; B. Simma (ed.), The Charter, pp. 917 et s. Voir également A. Van Verdross, « Idées directrices de l’ONU », RCADI, t. 83, 1953-11, pp. 23 et s.

481 En ce sens, E. De Wet, “Human Rights Limitations to Economic Enforcement Measures under Article 41 of the UN Charter and the Iraqi Sanctions Regime”, LJIL, vol. 14 (2), 2001, pp. 284 et s.

482 S/22799, 17 juil. 1991, par. 134.

483 R. Normand, “A Human Rights Assessment of Sanctions: The Case of Iraq, 1990-1997” , in W. J. M. van Genugten & G. A. De Groot (eds.), United Nations Sanctions: Effectiveness and Effects, Especially in the Field of Human Rights. A Multi-disciplinary Approach, Intersetia, 1999, p. 25.

484 A. K. Fishman precise: “In essence the procedural prong require only that the Security Council recognize, consider, and account for the impact of its activities on human rights”; “Between Iraq”, p. 714.

485 A. Clapham, “Sanctions and ESC Rights”, p. 137.

486 Ibid., p. 141.

487 CESCR, E/C. 12/1997/8, Observation générale n° 8, 12 déc. 1997, par. 11.

488 Ibid., respectivement aux paragraphes 12, 13 et 14.

489 S/RES/1379 (2001), 20 nov. 2001, avant-dernier alinéa du préambule.

490 Ibid., par. 1.

491 S/RES/1261 (1999), 25 août 1999, par. 16.

492 Ibid., par. 17 al. c).

493 S/RES/1314 (2000), 11 août 2000, par. 15.

494 Ibid., par. 14.

495 S/RES/1265 (1999), par. 16. Cet engagement a été réaffirmé dans la S/RES/1325 (2000) sur « les femmes, la paix et la sécurité »  (par. 14), et dans la S/RES/1379 (2001) relative aux enfants et les conflits armés (par. 7).

496 En effet, le Conseil est avant tout doté d’un pouvoir de police, c’est-à-dire de réaction, et non d’un pouvoir législatif.

497 A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions », p. 588.

498 Il s’agit des nombreuses références du Conseil de sécurité aux règles de droit international, dans le cadre de l’examen de la place du droit et de la justice dans le maintien de la paix.

499 V. Gowlland-Debbas (ed.), United Nations Sanctions, p. 28.

500 A/RES/51/242, 15 sept. 1997, par. 4. On peut d’ailleurs lier cette position de l’Assemblée générale avec ses appels répétés adressés aux Etats, dans ses résolutions sur les Droits de l’homme et mesures de contrainte unilatérales, « de veiller à ce que les vivres et les médicaments ne soient pas utilisés comme moyens de pression politique » ; A/RES/57/222, 18 déc. 2002, par. 2. Voir aussi les A/RES/51/103, A/RES/52/120, A/RES/53/141, A/RES/54/172, A/RES/55/110 et A/RES/56/148, qui contiennent les mêmes appels.

501 A la différence des principes généraux de droit de l’article 38 du Statut de la Cour internationale de Justice qui sont tirés des différents ordres juridiques internes des Etats.

502 Résolution MRE/RES.1/91, 3 oct. 1991, par. 6 et 8, Livre bleu sur Haïti, p. 201.

503 OEA, Résolution MRE/RES.2/9, 8 oct. 1991, par. I-4, ibid., document 25, p. 203.

504 Voir E. Hoskins & S. Nutt, The Humanitarian Impact of Economic Sanctions on Burundi, Occasional Paper #29, The Thomas j. Watson Jr. Institute for International Studies, Brown University, 1997, pp. 46-47. Les sanctions ont été imposées par l’Ethiopie, le Kenya, la Namibie, l’Ouganda, le Rwanda, la Tanzanie et le Zaïre (devenu depuis « République démocratique du Congo »).

505 OIF, Déclaration de Bamako, adoptée le 3 nov. 2000, par. 5.3, al. 13.

506 AHG/Decl. 5 (XXXVI), 36e session ordinaire, Lomé (Togo), 10-12 juillet 2000. Sur ces sanctions, voir D. L. Tehindrazanarivelo, « Les sanctions de l’Union africaine contre les coups d’Etat : potentialités et mesures de renforcement », AfYIL, vol. 12 (2004).

507 La période initiale du premier mémorandum (S/22513 du 22 avril 1991) courrait jusqu’au 31 décembre 1991. Un deuxième mémorandum signé le 24 novembre 1991 prolongeait le programme jusqu’au 30 juin 1992. Après de longues négociations, un 3e mémorandum fut signé le 22 octobre 1992. Enfin, un autre programme établi le 21 mars 1995 couvrait la période d’avril 1995 à mars 1996. Ces derniers accords, qui ne sont pas des documents officiels des Nations Unies, sont reproduits dans le Livre Bleu sur l’ Iraq, sous document 93 (pp. 387-389), document 135 (pp. 512-513) et document 203 (pp. 750-753).

508 « Programme humanitaire global inter-organisations des Nations Unies en Iraq pour la période allant d’avril 1995 à mars 1996 », document 203 du Livre Bleu sur l’Iraq, pp. 750 et s.

509 s/22799, par. 31 et 137.

510 Ce paragraphe prévoit que des dérogations à l’interdiction d’importer des produits de base ou des marchandises d’origine iraquienne pourraient être accordées, si besoin, pour procurer à l’Iraq les ressources nécessaires au financement des livraisons, préalablement approuvées par le Comité des sanctions, de médicaments et fournitures médicales ainsi que de denrées alimentaires et autres produits de première nécessité pour la population civile iraquienne.

511 En ce sens, M. Forteau, « La formule “pétrole contre nourriture” mise en place par les Nations en Irak : beaucoup de bruit pour rien ? », AFDI, 1997, pp. 135 et s.

512 S/23006.

513 S/23149,16 oct. 1991.

514 Voir Livre bleu sur l’Iraq, p. 115.

515 S/25863, 27 mai 1993.

516 S/1994/907, 30 juil. 1994.

517 S/1995/495, 19 juin 1995.

518 S/1996/356, Annexe I.

519 Conformément aux dispositions du par. 3 de la résolution 986 (1995) et du par. 50 du mémorandum.

520 En effet, le Gouvernement iraquien établit d’abord une liste détaillée de la quantité ainsi que de la valeur des articles dont il a besoin. Cette liste est à transmettre au responsable du Programme humanitaire inter-organisations de l’ONU, qui pourrait la réviser en cas de besoin, lequel la transmet à son tour au Comité des sanctions. Après examen de la nature strictement humanitaire des articles figurant sur la liste, le Comité envoie au Secrétaire général la liste approuvée, révisée ou non, qui la communiquera à tous les Etats.

521 Voir S/1997/606 du 4 août 1997, approuvant le plan de distribution pour la phase II, et S/1998/4 du 5 janvier 1998, approuvant le plan de distribution pour la phase III.

522 II a été dit que cette approche par phase n’était pas la meilleure pour atteindre les objectifs du programme. Il aurait été préférable d’avoir “a dynamic and integrated multi-sectoral approach” pour apprécier les besoins humanitaires de l’Iraq dans le long terme ; voir H. C. Graf Sponeck, “Sanctions and Humanitarian Exemptions: A Practitioner’s Commentary”, EJIL, vol. 13 (1), 2002, p. 84.

523 Voir le site web du Bureau chargé du programme Iraq (OIP ou “Office of the Iraq Program”) : http://www.un.org/french/Depts/oip/background/basiclactsF.html.

524 R. de Rochebrune, « Irak. Il y a urgence et urgence… », Jeune Afrique, n° 1890, 26 mars-1 avril 1997, p. 10.

525 On a, par exemple, rapporté que l’entrée en vigueur du programme avait été saluée par des cris et scènes de joie dans les rues iraquiennes ; T. Ash,“Iraq seeks relief”, p. 3.

526 Voir le site de l’OIP : http://www.un.org/french/Depts/oip/background/basic-factsF.html.

527 S/RES/1153 (1998), 20 fév. 1998, par. 2.

528 S/RES/1284 (1999), 17 avril 1999, par. 15.

529 On ne voit en effet nulle trace des autres préoccupations financées par le programme pétrole contre nourriture dans le préambule de la résolution 986 (1995). Il n’y est mentionné que la préoccupation sur la situation humanitaire en Iraq, et rien sur la nécessité d’assurer la démarcation des frontières entre l’Iraq et le Koweït, ni sur le désarmement de l’Iraq, ni sur la détermination du Conseil de sécurité à mettre en œuvre la responsabilité de l’Iraq pour les dommages subis du fait de son invasion du Koweït.

530 T. Ash, “Iraq seeks relief”, p. 3. L’insuffisance du Programme à combler ne serait-ce que les besoins alimentaires de la population iraquienne a été également relevée par D. J. Halliday, “The Impact of UN Sanctions”, pp. 30-31.

531 T. Ash,“Iraq seeks relief”, p. 3.

532 E. Rouleau, « Le peuple iraquien première victime », p. 10.

533 Voir cependant M. Craven (“Humanitarianism and the Quest for Smarter Sanctions”, EJIL, vol. 13 (1), pp. 49-50) qui remarque que le programme pétrole contre nourriture corrigeait une insuffisance du régime des dérogations humanitaires aux sanctions, qui se focalise sur les aspects transactionnels de la fourniture de marchandises sans se préoccuper si l’Etat-cible a les ressources nécessaires pour acheter celles-ci. It was in partial recognition of such considerations that the oil-for-food programme was instituted in Iraq ...” (p. 50).

534 S/RES/687 (1991). Pour une analyse de cette résolution, voir, entre autres, S. Sur, « La résolution 687 (3 avril 1991) du Conseil de sécurité dans l’affaire du Golfe : problèmes de rétablissement et de garantie de la paix », AFDI, 1991, pp. 25-97.

535 Voir les trois damiers alinéas du préambule de la résolution et les paragraphes 5 et 10 de son dispositif.

536 Cette confiscation des revenus de la vente de pétrole, a-t-on écrit, est « une ingérence dans l’exercice des pouvoirs souverains d’un Etat » et constitue, en ce sens, une sanction ; A. Kolliopoulos, « Les Comités des sanctions », p. 599.

537 Rapporté par A. Gresh, « Du Proche-Orient au Golfe, les étranges ingrédients de la politique américaine », Le Monde diplomatique, juillet 1996, pp. 18-19.

538 L. Ezzarqui, Résolution 986 : « Pétrole contre nourriture », Perspectives Internationales n° 15, CEDIN Paris I, Montchrestien, 1998, p. 81.

539 S/FV.3519.

540 S/22366, par. 18 (rapport de la mission Ahtisaari).

541 S/22799, par. 137 (rapport de la mission Aga Khan).

542 Voir T. Ash, “Iraq seeks relief”, pp. 4-5 ; E. Rouleau, « Le peuple irakien première victime », p. 10.

543 Dans sa déclaration après le vote de la résolution 1483 (2003) levant les sanctions économiques contre l’Iraq, le représentant américain disait que dans l’Etat iraquien sous Saddam Hussein, dont il se félicite la « libération », « les projets d’infrastructure essentiels étaient renvoyés aux calendes grecques alors que les palais luxueux étaient érigés » (S/PV.4761, p. 2).

544 Voir le Rapport intérimaire de la « Commission d’enquête sur le programme pétrole contre nourriture », publié le 3 février 2005, www.iic-offp.org, p. 5. Le 21 avril 2004, le Secrétaire général a créé cette Commission pour mener une enquête exhaustive sur des allégations de corruption dans l’administration et la gestion du Programme. La création de la Commission a été saluée par le Conseil de sécurité dans sa résolution 1538 (2004) du même jour. Le rapport intérimaire susmentionné (219 p. + 37 p. d’Annexes) relève de possibles malversations individuelles de certains fonctionnaires de l’ONU.

545 Discours du Directeur de l’UNICEF, cité dans L. Minear, “The Evolving Humanitarian Enterprise”, in T. G. Weiss (ed.), The UN and Civil Wars, Boulder, 1995, p. 99.

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