1Il s’agit de cas où des Etats qui n’ont rien à voir avec la commission de l’acte sanctionné par le Conseil de sécurité connaissent des difficultés économiques parfois considérables du seul fait qu’ils ont adhéré pleinement à ces sanctions. Et, étant donné les obligations de ces Etats en matière d’exécution des sanctions, ils ne peuvent pas de leur propre initiative arrêter d’appliquer lesdites sanctions malgré les problèmes que celles-ci leur posent. Quelle solution s’offre alors à ces Etats face à ces difficultés et de quelle manière les Nations Unies les ont traitées dans la pratique ?

2Les rédacteurs de la Charte des Nations Unies avaient bien prévu ce problème. Notre propos dans ce chapitre est d’analyser la solution mise en place en ce sens, et notamment les modalités de sa mise en œuvre dans la pratique (Section I). Nous indiquerons ainsi les nombreuses assistances effectivement fournies par les Nations Unies (Section II), avant de tirer notre conclusion sur le droit qu’ont les Etats touchés par l’application des sanctions (Section III).

Section I. La solution prévue dans la Charte pour résoudre le problème d’effets secondaires à l’égard des Etats non visés

3Dès la proposition de Dumbarton Oaks avancée par les quatre puissances invitantes de la Conférence de San Francisco pour la création de l’ONU, une disposition spéciale a été prévue à propos des effets possibles des sanctions à l’égard des Etats qui n’en sont pas les cibles. Cette disposition est devenue par la suite l’article 50 de la Charte qui prévoit que :

Si un Etat est l’objet de mesures préventives ou coercitives prises par le Conseil de sécurité, tout autre Etat, qu’il soit ou non Membre des Nations Unies, s’il se trouve en présence de difficultés économiques particulières dues à l’exécution desdites mesures, a le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet de la solution de ces difficultés.

4Quel est exactement le principe posé par cet article 50, notamment le droit octroyé aux Etats qui l’invoquent ? La réponse à cette question a donné lieu à d’intenses débats : certains y revendiquant un droit à l’assistance, d’autres n’y voyant qu’un simple droit de consultation (§1). Notre position sur ces débats sera donnée sur la base de la pratique relative au traitement par l’ONU des communications des Etats ayant invoqué l’article 50 (§2).

§1. Le droit ouvert par l’article 50 de la Charte : un simple droit de consultation ou un droit à une assistance ?

5A la lecture de l’article 50, on remarque de suite que le droit qui y est expressément accordé aux Etats victimes indirectes des sanctions est celui de consulter le Conseil de sécurité au sujet des difficultés économiques subies. Même s’il y est précisé que c’est « au sujet de la solution à ces difficultés » que cette consultation a été prévue, la question se pose de savoir si ce droit de consultation implique également un droit à l’assistance ou si, au contraire, l’assistance à donner à l’issue des consultations est un simple privilège librement accordé par le Conseil de sécurité. Dit autrement, la mise en œuvre de l’article 50 pose la question suivante : sommes-nous en face d’un principe d’assistance, d’un droit à une compensation ou seulement d’un droit de se plaindre des difficultés subies suite à l’application des sanctions ? Etant donné que la seule lecture du texte n’efface pas toute interrogation relative à la nature de ce droit, la réponse à cette question dépend finalement de la méthode d’interprétation utilisée pour en dégager le sens exact.

A. Le droit ouvert par l’article 50 sur la base d’une interprétation textuelle

6En se basant uniquement sur le texte de l’article 50, il a été dit que celui-ci ne prévoit qu’un simple droit de consultation du Conseil de sécurité pour les difficultés économiques subies du fait de l’application des sanctions.

1. L’article n’ouvrirait qu’un simple droit de consultation

7Il y a lieu de noter que la préoccupation pour les difficultés économiques découlant de l’application des sanctions de l’ONU se trouvait déjà dans les “Tentatives Proposals for a general international organization” faites par les Etats-Unis le 18 juillet 1944. La partie VI-C de ces propositions stipulait :

1. The executive Council should be empowered to call upon members states to institute measures not requiring the use of armed force in support of its decision…;
2. In any case in which such action has been decided upon by the executive Council, member states should be obligated... to join in mutual effort to afford relief and aid to states assuming undue burdens through participation in such measures instituted by the executive Council188.

8Cette proposition fut reprise dans les paragraphes 10 et 11 de la Section B du chapitre viii du Projet de Dumbarton Oaks, devenus les actuels articles 49 et 50 de la Charte des Nations Unies. Le texte actuel de l’article 50 de la Charte diffère de peu du texte initial du Projet de Dumbarton Oaks189. La seule différence notable entre les deux textes est l’ajout au début de l’actuel article 50 de la préposition suivante : « Si un Etat est l’objet de mesures préventives ou coercitives prises par le Conseil de sécurité, tout autre Etat... » a le droit de consulter le Conseil de sécurité. On a dit que cet ajout avait pour but de mettre en évidence l’existence d’un Etat contre qui une sanction collective est imposée, à côté des autres Etats pouvant consulter le Conseil, et que cela « rendait clair que l’Etat sanctionné ne pouvait revendiquer le bénéfice de l’article 50 »190.

9Quel est justement le droit que les Etats peuvent revendiquer en application de l’article 50 de la Charte ? Une lecture rapide permet de constater que l’on n’y parle guère d’une quelconque assistance à donner aux Etats souffrant économiquement de l’application des sanctions. Il y est seulement dit que ces Etats ont « le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet de la solution de ces difficultés ».

10Textuellement, ce passage se réfère surtout à un droit d’entrer en consultation avec le Conseil pour une éventuelle solution aux difficultés et non à un droit de bénéficier d’une assistance. Interpréter l’article comme entraînant un tel droit à l’assistance, a-t-on dit, constituerait sans nul doute « une extrapolation abusive »191. Une fois saisi d’une lettre des Etats voulant se prévaloir des dispositions de l’article 50, le Conseil de sécurité est seul maître des suites à y donner et rien dans cet article ni dans la Charte n’indique qu’il a l’obligation d’accorder une assistance économique ou autre à l’Etat qui l’a saisi.

11Une proposition du Venezuela tendant à ce que « dans le cas prévu par cette disposition, il apparaît nécessaire non seulement que l’Etat intéressé ait un droit de consultation mais encore que le Conseil de sécurité ait le devoir d’adopter des mesures tendant à résoudre les difficultés où se trouve ledit Etat » n’a pas été suivie d’effets192. L’interprétation qui refuse de voir un quelconque droit à l’assistance sur la base de l’article 50 se fonde précisément sur ce rejet de l’amendement vénézuélien. Quels sont alors les Etats pouvant entrer en consultation avec le Conseil de sécurité sur la base de l’article 50 ?

2. Les entités pouvant entrer en consultation avec le Conseil de sécurité

12Il faut préciser en premier lieu que seuls les Etats ont le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet des difficultés qu’ils ont rencontré du fait de l’application des sanctions des Nations Unies. Les entités infra-étatiques tels que les entreprises nationales et les individus en sont donc exclues. Ces entités doivent s’adresser à leurs Etats qui pourront incorporer les difficultés des entreprises et des individus dans leurs difficultés directes. Les multinationales ne peuvent pas non plus s’adresser au Conseil. Et il faut encore rappeler que l’Etat visé par les sanctions n’a pas le droit de se prévaloir de l’article 50.

13S’agissant des Etats pouvant entrer en consultation avec le Conseil de sécurité, la disposition de l’article 50 dit clairement que tous les Etats, membres ou non de l’ONU, en sont habilités. Cette extension du droit de consultation aux Etats non-membres est justifiée par le fait que ces Etats sont invités par le Conseil à s’associer aux actions de l’ONU, en vertu du paragraphe 6 de l’article 2 de la Charte193. Dès lors, si ces Etats rencontrent des difficultés particulières en appliquant volontairement les sanctions décidées par l’ONU, il est normal qu’on leur permette d’entrer en contact avec le Conseil de sécurité pour que ce dernier les aide à trouver une solution à ces difficultés. Les conditions requises pour que les demandes émanant de ces Etats soient recevables sont précisées dans l’article 50.

3. Les conditions de recevabilité des demandes au titre de l’article 50

14Aux termes même de l’article 50, les difficultés économiques rencontrées doivent être la conséquence des sanctions imposées par les Nations Unies. Trois conclusions peuvent en être tirées. Primo, les mesures en question doivent être celles prises dans le cadre du chapitre vii de la Charte car les « mesures préventives et coercitives » auxquelles se réfère l’article 50 sont celles prévues aux articles 41 et 42 de la Charte et décidées par le Conseil de sécurité. Notons toutefois que la Commission chargée des mesures collectives, créée par l’Assemblée générale dans le sillage de sa résolution « Union pour le maintien de la paix »194, a émis une opinion différente. Cette Commission avançait que le droit de consultation pourrait également être ouvert aux Etats souffrant de l’application des mesures arrêtées par l’Assemblée générale dans le cadre du maintien de la paix et de la sécurité internationales195.

15Secundo, les Etats faisant face à des difficultés économiques dues à l’exécution des sanctions doivent malgré tout continuer à appliquer ces dernières. Non seulement l’article 50 ne peut pas être invoqué comme une base d’auto-exemption de la part des Etats, mais encore l’application des sanctions est une condition préalable à l’ouverture des consultations avec le Conseil de sécurité. Cette ouverture n’a pas non plus un effet suspensif sur l’application des sanctions. Si une telle suspension ou même une exemption peut être envisagée en raison de la situation particulière d’un Etat, possibilité ouverte par l’article 48, par. 1, de la Charte, la décision y afférente appartient au Conseil de sécurité, qui juge en toute liberté.

16Tertio, l’article 50 ne mentionne que des « difficultés économiques particulières », ce qui exclurait du champ d’application de cet article la recherche de solution aux autres types de difficultés. Et le terme « particulières » semble restreindre ces difficultés à celles qui sont d’une telle gravité qu’elles pourraient menacer l’équilibre social, économique et même politique de l’Etat qui en est victime. Paradoxalement, le passage d’après lequel un Etat a le droit de consulter le Conseil « s’il se trouve en présence de difficultés économiques particulières » semble laisser à chaque Etat intéressé le droit de déterminer l’existence de telles difficultés à l’occasion de l’exécution des décisions du Conseil, et d’apprécier en fonction du degré de gravité de ces difficultés s’il doit ou non saisir ce dernier pour en trouver la solution. Il y a donc là une certaine contradiction entre l’exigence de gravité des difficultés et la procédure d’auto-évaluation de celles-ci par les Etats. Cela a pour conséquence l’assouplissement de la condition de gravité des difficultés économiques subies pour pouvoir saisir le Conseil de sécurité.

17Dans la pratique, l’auto-évaluation des difficultés subies par les Etats a été longtemps la règle. Mais on assiste depuis ces dernières années, comme on le verra, à la mise en place par les Nations Unies de méthode unique d’évaluation, tendant à améliorer la présentation des dommages subis et à faciliter le ciblage de l’assistance à octroyer.

18Ainsi, l’article 50 ne donnerait aux Etats souffrant économiquement de l’application des sanctions qu’un droit de consulter le Conseil de sécurité. Et les Etats invoquant cette disposition ne devraient pas s’attendre à recevoir une assistance. Il n’y a rien à redire à ces conclusions si l’on se contente d’une interprétation à la fois partielle et textuelle de l’article 50. Car la question qui se pose est de savoir pourquoi les rédacteurs de la Charte ont inclus cette disposition dans le chapitre vii, et ce, à la fin des dispositions organisant l’action coercitive de l’ONU en vue du maintien de la paix. De même, s’ils n’entendaient pas venir en aide aux Etats connaissant des difficultés dues à l’application des sanctions, ces rédacteurs auraient-ils précisé à la fin de l’article 50 que c’est « au sujet de la solution de ces difficultés » que le droit de consultation est institué ? Enfin, l’assistance en faveur de ces Etats ne fait-elle pas partie des solutions à ces difficultés, sinon « la solution » par excellence ? Posée autrement, cette assistance, qui peut prendre plusieurs formes, ne constitue-t-elle pas la seule solution dont la conception et la mise en œuvre nécessitent des consultations entre le Conseil de sécurité et les Etats concernés ?

19C’est dire que le texte de l’article 50 n’est pas aussi clair qu’il le paraît, et que si on analyse le but et l’objet de cette disposition, suggéré par la dernière partie de l’article – « consulter le Conseil de sécurité au sujet de la solution de ces difficultés » – et, partant, son rôle dans le système coercitif des Nations Unies, on arrive à une conclusion différente sur le droit ouvert aux Etats par l’article 50. Comme le prévoit l’article 31 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1969, codifiant le droit international coutumier, un traité doit être interprété de bonne foi suivant le sens ordinaire à attribuer à ses dispositions dans leur contexte et à la lumière de son objet et de son but.

B. Le droit ouvert par l’article 50 en tenant compte de sa fonction à l’intérieur du chapitre vii de la Charte

20Disposition souvent méconnue ou négligée parmi celles du chapitre vii de la Charte, l’article 50 tient pourtant un rôle non négligeable dans la mise en œuvre de l’action coercitive des Nations Unies. Ce rôle peut se comprendre en analysant le rapport de cette disposition avec les autres articles qui le précèdent à l’intérieur du chapitre vii. De cette compréhension dérive une autre acception du droit des Etats au titre de l’article 50.

1. Le but de l’article 50 et ses relations avec les articles 39 à 49

21Si l’on considère le but vers lequel tend l’article 50, il est indéniable que c’est au sujet de la solution aux difficultés économiques subies par les Etats qu’a été institué le droit de consultation avec le Conseil de sécurité. Comme il a été si bien dit, « le droit de consulter le Conseil n’était pas une fin en soi et que, pour les auteurs de la Charte, ces dispositions étaient censées avoir des effets tangibles et concrets »196. C’est là une application du principe de l’effet utile dans l’interprétation des dispositions d’un traité selon lequel les auteurs d’un traité ont élaboré une disposition pour qu’elle s’applique, et non pas pour qu’elle demeure une disposition sans portée et sans effet. Interpréter l’article 50 comme niant tout droit à une assistance au profit des Etats qui connaissent des difficultés du fait de l’application des sanctions équivaut justement à rendre cette disposition sans portée pratique et donc non effective.

22Une telle interprétation ne tiendrait pas non plus compte du dernier passage de l’article 50 selon lequel les consultations avec le Conseil de sécurité prévues par cet article ont pour objet « la solution de ces difficultés ». L’Assemblée générale, dans sa première résolution sur les « difficultés économiques particulières dues à l’exécution des mesures préventives ou coercitives », a décidé de continuer à examiner l’application de l’article 50 pour « trouver des moyens appropriés de résoudre ces difficultés dans les meilleurs délais »197. Dans la résolution suivante, et d’autres qui vont suivre annuellement, elle se réfère continuellement au droit des Etats visés par l’article 50 de consulter le Conseil de sécurité « pour qu’une solution soit trouvée à leur problème »198.

23La règle de l’effectivité a bien entendu ses limites, notamment le fait qu’elle ne doit pas mener à un résultat incompatible avec la lettre et à l’esprit du traité dans lequel figure la disposition à interpréter199. Est-ce contraire à lettre et à l’esprit de la Charte que d’interpréter l’article 50 comme tendant à accorder une assistance aux Etats subissant des difficultés dans l’application des sanctions ? A notre avis, la réponse est négative car l’inclusion de l’article 50 au sein du chapitre vii sur les mesures coercitives des Nations Unies n’est pas due au hasard. Elle a été faite pour encourager les Etats à appliquer ces mesures. Etant donné que le but suprême des Nations Unies est d’entreprendre toute action collective nécessaire pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales, une action dont les détails ont été organisés au chapitre vii de la Charte, il ne peut pas être contraire à l’esprit de la Charte de prévoir un droit à l’assistance en faveur des Etats qui subissent plus que d’autres de graves difficultés économiques à l’occasion de leur participation à cette action collective.

24Et si on analyse l’article 50 dans son contexte, il est permis de dire que l’engagement des Etats d’appliquer les mesures décidées par le Conseil de sécurité est appuyé par l’assurance de pouvoir compter sur une assistance, à défaut de compensation, pour les dommages qu’ils risquent de subir lors de cette application. Il est en effet significatif que la disposition qui prévoit cette assistance a été placée au sein même du chapitre vii, juste après les diverses dispositions de ce chapitre qui réglementent le recours aux mesures collectives et avant celle sauvegardant la réaction décentralisée contre l’agression, à savoir l’article 51 relatif à la légitime défense. Cela montre l’importance de cette assurance de recevoir une assistance dans la détermination des Etats à appliquer les mesures collectives décidées. Comme il a été rappelé : “Article 50 was conceived as a mechanism to address the hard-ship which non-target States face as a resuit of the implementation of sanctions. It attempts to relieve the disincentives to implement sanctions”200.

25Cela montre aussi le lien étroit entre l’application des sanctions décidées par le Conseil de sécurité et la solution à apporter aux problèmes d’effets de ces sanctions à l’égard des Etats qui n’en sont pas les cibles. On peut en effet analyser la structure générale du chapitre vii de la manière suivante : les Nations Unies, résolues à réagir à toute menace contre la paix, à une rupture de la paix ou à un acte d’agression (article 39), demandent aux Etats d’appliquer, par la prise de mesures internes nécessaires et par leur action dans les autres organisations internationales (article 48) les mesures décidées en vertu des articles 41 et 42. Moyennant accord à conclure, ils doivent en outre mettre à la disposition des Nations Unies et son Comité d’état-major les contingents terrestres et aériens dont ceux-ci ont besoin ainsi que les facilités nécessaires pour la réalisation de l’action militaire de l’Organisation (articles 43 à 47). Dans l’application des sanctions ainsi décidées, les Etats doivent se prêter mutuellement assistance (article 49). Si ce faisant, et malgré cette assistance mutuelle, des difficultés économiques insurmontables sont subies par un Etat, une assistance des Nations Unies est promise à ce dernier et le Conseil de sécurité fera en sorte de l’aider à trouver une solution à ces difficultés (article 50).

26Ainsi, l’assentiment des Etats à appliquer effectivement les sanctions décidées par le Conseil de sécurité est encouragé par l’assurance d’une assistance en cas de difficultés particulières dues à cette application. En recommandant au Conseil de sécurité de mettre au point une série de mesures en vue de mettre les Etats à l’abri des dommages issus de l’application des sanctions, le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali a précisé qu’il s’agit là d’« un moyen d’encourager les Etats à se conformer aux décisions du Conseil »201.

27D’ailleurs, on peut se demander si tout l’arrangement du chapitre vii aurait été adopté tel quel si les quatre puissances invitantes n’ont pas dès le début prévu un dispositif d’assistance et de prise en compte des pertes ou autres difficultés que les Etats participant à l’action collective de l’Organisation à créer pourraient subir. Certes, il ne nous était pas possible de vérifier cette assertion dans les travaux préparatoires de la Charte. Néanmoins, l’intégration dans le Projet de Dumbarton Oaks de la préoccupation relative aux difficultés de cette-nature a sans doute permis de mieux « vendre » le projet d’action collective de l’ONU ; une action à décider par quelques Etats mais à appliquer obligatoirement par tous, que l’on soit d’accord ou non avec cette action et quel qu’en soit le prix.

2. Conclusion sur le droit ouvert par l’article 50 de la Charte

28En définitive, on peut dire que la consultation avec le Conseil de sécurité n’est pas une fin en soi. L’article 50 a pour but de venir en aide aux Etats qui connaissent des difficultés du fait de l’application des sanctions des Nations Unies202, et la consultation avec le Conseil de sécurité a été instituée pour arriver à des solutions pratiques aux difficultés économiques que les Etats lui rapportent. La recommandation du Secrétaire général de l’ONU dans l’« Agenda pour la paix » va en ce sens :

Dans les cas où le rétablissement de la paix exige que des sanctions soient imposées en application de l’Article 41 de la Charte, il importe non seulement que les Etats se heurtant de ce fait à des difficultés économiques particulières aient le droit de consulter le Conseil de sécurité au sujet de la solution de ces difficultés, comme prévu à l’article 50, mais aussi qu’ils puissent véritablement compter que leurs difficultés seront prises en considération203.

29Et il est intéressant de noter que cet avis du Secrétaire général rejoint la proposition avancée par le Venezuela à la Conférence de San Francisco et qui a été rejetée par la majorité des Etats présents à la Conférence. Or, c’est précisément sur ce rejet que se fonde, on l’a dit, l’interprétation limitant le droit accordé par l’article 50 à celui de consulter le Conseil de sécurité.

30Sur le plan pratique, on peut noter une prise de conscience de la communauté internationale, suite notamment aux recommandations du Secrétaire général dans son Agenda pour la paix, quant à la nécessité de trouver des moyens de rendre effectif le but visé par l’article 50, à savoir apporter une solution tangible aux difficultés subies par les Etats du fait de l’application des sanctions. L’Assemblée générale a ainsi adopté de nombreuses résolutions sur la question204, sur la base des travaux du Comité spécial de la Charte. Dans un des rapports de ce Comité à l’Assemblée sur ses travaux relatifs à l’application de l’article 50 de la Charte, il est dit que « le droit accordé dans cet article à un Etat de consulter le Conseil de sécurité n’aurait aucun sens en l’absence de procédure permettant à de telles consultations de déboucher sur des résultats concrets »205.

31Les premiers travaux du Comité spécial ont été pris en compte par l’Assemblée générale dans la section IV de sa résolution 47/120 B du 20 avril 1993, portant examen de l’« Agenda pour la paix ». La suite des travaux a abouti en 1995 à l’adoption de la résolution 50/51 de l’Assemblée générale, la première résolution portant spécialement sur l’« Application des dispositions de la Charte relatives à l’assistance à des Etats tiers touchés par l’application des sanctions ». Dans cette résolution, l’Assemblée souligne, entre autres, l’importance de l’ouverture le plus tôt possible des consultations avec les Etats qui peuvent rencontrer des difficultés économiques particulières en raison de l’application des sanctions imposées par le Conseil de sécurité, accompagnée de l’évaluation des conséquences de ces sanctions à l’égard des Etats. Elle invite aussi le Conseil à étudier les moyens appropriés d’accroître l’efficacité des méthodes et procédures de travail qu’il applique quand il examine les demandes d’assistance formulées en vertu de l’article 50. Elle charge ensuite le Secrétaire général d’un certain nombre d’analyses et évaluation des renseignements concernant les répercussions des sanctions sur des Etats et l’assistance qui leur a été accordée206.

32De son côté, le Conseil de sécurité a également suivi le mouvement. A l’issue de l’examen des recommandations du Secrétaire général dans le paragraphe 41 de son « Agenda pour la paix », le Conseil s’est dit d’abord partager les observations qui y ont été faites. Il a ensuite convenu que la situation des Etats connaissant des difficultés économiques particulières du fait de l’application des sanctions « devrait être dûment prise en considération ». Résolu à examiner plus en avant la question, le Conseil de sécurité a invité le Secrétaire général « à consulter les chefs des institutions financières internationales, les autres éléments du système des Nations Unies et les Etats membres des Nations Unies, et à [lui] soumettre le plus tôt possible un rapport »207.

33En application de cette note du Président du Conseil de sécurité, un rapport a été soumis le 8 novembre par le Secrétaire général, dans lequel il donne un aperçu de la pratique d’application de l’article 50 de la Charte et rend compte des débats d’autres organes intergouvernementaux des Nations Unies sur la question. Le Secrétaire général y analyse également l’expérience acquise dans l’application dudit article avec les progrès réalisés et les difficultés rencontrées. Il donne à la fin un résumé des réponses qu’il a reçues des Etats et des organismes des Nations Unies suite à des appels à l’assistance lancés par le Conseil de sécurité208.

34Depuis ce premier rapport, deux séries de rapports relatifs à l’application de l’article 50 sont soumises annuellement par le Secrétaire général dans lesquels figurent des renseignements sur les mesures prises en faveur des Etats visés par l’article, en application des résolutions successives de l’Assemblée générale en la matière. La première série porte sur l’application des résolutions de l’Assemblée relative à la mise en œuvre de l’article 50. La deuxième a trait à l’assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions contre la République fédérative de la Yougoslavie, en application des résolutions de l’Assemblée générale portant spécifiquement sur les effets de ce régime de sanctions209.

35Dans la pratique, ce sont d’ailleurs des demandes d’assistance et non de simples indications des difficultés subies que les Etats adressent au Conseil de sécurité210. De même, les consultations avec le Conseil de sécurité ont pour objet de préciser les difficultés que les Etats ont constatées et d’indiquer les secteurs prioritaires où ceux-ci sollicitent une aide de l’Organisation. Par ailleurs, pour les Etats qui continuent à bien appliquer les mesures coercitives décidées malgré les difficultés que cette application leur pose, le Conseil de sécurité a toujours répondu positivement à leurs demandes d’assistance. Il n’a cessé de faire appel à l’ensemble des Etats et organismes du système des Nations Unies pour qu’ils apportent l’assistance nécessaire à l’égard de ces Etats.

36L’assistance en faveur des Etats invoquant l’article 50 existe donc bel et bien dans la pratique, et nous aurons l’occasion de voir les diverses manifestations de cette assistance. Ce qui ne veut toutefois pas dire que l’assistance ainsi apportée réponde à l’attente des Etats victimes indirectes de l’application des sanctions ni qu’il y a désormais au sein des Nations Unies un mécanisme bien établi qui garantit une assistance effective et quasi-automatique pour ceux qui en font la demande et en remplissent les conditions.

37Enfin, il faut préciser que l’inclusion de l’article 50 dans la Charte n’est pas dictée par des considérations humanitaires. Elle vient du souci d’assurer l’efficacité et l’effectivité des mesures collectives décidées, en éliminant les causes qui pourraient amener des évasions de sanctions ou des applications partielles de celles-ci. Le degré d’adhésion des Etats les plus vulnérables aux actions collectives entreprises par les Nations Unies – vulnérabilité pour des raisons géographiques, structurelles ou commerciales – dépendra en fait du degré d’assurance de ces Etats de pouvoir compter, à l’issue des consultations avec le Conseil de sécurité, sur une assistance concrète pour soulager leurs difficultés ou, à défaut, du sérieux avec lequel le Conseil de sécurité examine ces difficultés. Comme l’affirme continuellement l’Assemblée générale dans ses résolutions annuelles sur la mise en œuvre des dispositions de l’article 50, « l’assistance aux Etats tiers qui subissent le contrecoup de l’application de sanctions inciterait davantage la communauté internationale à considérer les sanctions imposées par le Conseil de sécurité sous l’angle de l’efficacité et dans une perspective globale ».

38Ayant ainsi conclu à l’existence d’une assistance sur la base de l’article 50 de la Charte, il nous reste, avant de voir de plus près le processus d’obtention de cette assistance, à lever une confusion que l’on fait souvent entre cette assistance et celle issue de l’article 49 de la Charte.

C. Distinction entre l’assistance de l’article 49 et celle de l’article 50

39Se trouvant tous les deux à l’intérieur du chapitre vii de la Charte, ces articles sont assez proches et souvent confondues. Chacun d’eux tient pourtant une fonction différente, bien que complémentaire, dans le mécanisme de sanctions des Nations Unies.

1. Les articles 49 et 50 : des dispositions proches et souvent associées

40Les articles 49 et 50 ont une origine commune, à savoir les “Tentatives proposals” faites par les Etats-Unis en 1944. De cette origine commune, certains vont conclure que l’article 50 est un moyen institutionnalisé de se prévaloir du principe général d’assistance mutuelle de l’article 49. L’article 50 serait donc une procédure d’application de l’article 49. Dans cette optique, les Etats souffrant économiquement de l’application des sanctions décidées par le Conseil de sécurité “are provided with a legal mechanism for a collective remedy to their problems under Articles 49 and 50 of the Charter. Article 49 lays down the general principle... Article 50 sets out the procedure”.211

41Les résolutions de l’Assemblée générale sur l’application de l’article 50 semblent corroborer ce lien étroit entre l’article 49 et l’article 50. Ces résolutions contiennent toujours deux alinéas identiques dans leur préambule. Dans le premier, l’Assemblée générale se dit

[p]réoccupée par les difficultés économiques particulières que peuvent rencontrer certains Etats en raison de l’application de mesures préventives ou coercitives prises par le Conseil de sécurité contre d’autres Etats, et [tient] compte de l’obligation faite aux Membres des Nations Unies par l’Article 49 de la Charte des Nations Unies de s’associer pour se prêter mutuellement assistance dans l’exécution des mesures arrêtées par le Conseil de sécurité.

42Dans l’alinéa suivant, elle

rappel[le] que, selon l’Article 50 de la Charte, les Etats tiers qui rencontrent des difficultés économiques particulières de cette nature ont le droit de consulter le Conseil de sécurité pour qu’une solution soit trouvée à leurs difficultés.

43De par l’ordre dans lequel ces deux dispositions sont invoquées, l’Assemblée générale nous semble considérer, d’un côté, que les Etats connaissant des difficultés du fait de l’application des sanctions peuvent faire appel à l’assistance mutuelle de l’article 49. Cette interprétation est juste puisque rien n’interdit les Etats d’octroyer, sur une base autonome et non institutionnalisée, des assistances aux Etats connaissant des difficultés économiques lors de l’application des sanctions si ces difficultés nuisent à leur capacité d’appliquer lesdites sanctions.

44D’un autre côté, l’Assemblée semble indiquer, à la lecture combinée de ces deux alinéas, que le droit de consulter le Conseil de sécurité, rappelé par l’Assemblée aux Etats connaissant des difficultés économiques, est un moyen de se prévaloir de cette assistance mutuelle des Etats membres. Cette représentation du rapport entre les deux articles ne nous paraît pas satisfaisante car l’obligation d’assistance mutuelle de l’article 49 a été prévue pour aider les Etats qui connaissent des difficultés pour appliquer sur le plan interne les mesures décidées par le Conseil de sécurité. Il n’a pas pour objet d’aider ceux qui souffrent économiquement des effets de ces mesures, le type d’aide envisagée par l’article 50. L’appel à l’assistance mutuelle de l’article 49 pour aider les Etats invoquant l’article 50 est, à notre avis, un aveu d’insuffisance de la solution proposée par le Conseil de sécurité dans le cadre de ce dernier article. Ainsi, à défaut de pouvoir obliger les Etats à apporter une assistance sur la base de l’article 50, l’Assemblée générale semble vouloir rappeler aux Etats membres qu’ils ont tout de même l’obligation de se prêter mutuellement assistance dans l’exécution des sanctions.

45S’il y a un article à rapprocher de l’article 49, c’est plus l’article 48 que l’article 50. En effet, les articles 48 et 49 constituent, parmi les dispositions du chapitre vii de la Charte, la base d’exécution des mesures décidées en vertu de ce chapitre. L’article 48 établit l’obligation pour les Etats de prendre les mesures nécessaires à l’exécution des mesures coercitives décidées par le Conseil de sécurité, soit directement soit par leur action dans le cadre des organismes internationaux dont ils font partie. L’article 49 précise que, ce faisant, ces Etats doivent se prêter mutuellement assistance. « Il est donc essentiel de noter que cette assistance intervient, non pas à l’occasion des mesures décidées par le Conseil – ce qui est l’hypothèse de l’article 50 –, mais bien dans l’exécution de celles-ci »212.

46Ainsi, « l’article 50... n’est pas une application du principe posé par l’article 49, il met en place un mécanisme autonome à la disposition des Etats... »213. Sans exclure un quelconque lien qui peut exister entre l’article 49 et l’article 50, nous estimons donc que ces articles mettent en place deux mécanismes bien distincts.

2. Des dispositions ayant des fonctions distinctes mais complémentaires

47La première distinction entre ces deux articles est que l’assistance mutuelle de l’article 49 est à donner par les Etats de leur propre chef, en général sur une base bilatérale ou régionale, et entre les membres uniquement. A l’inverse, l’assistance de l’article 50 relève de la décision du Conseil de sécurité, selon une procédure institutionnelle propre, et elle est destinée à tous les Etats qui appliquent les sanctions, membres ou non des Nations Unies.

48Deuxièmement, l’assistance mutuelle de l’article 49 peut précéder toute difficulté économique particulière subie par les Etats et intervenir dès le début de l’application des sanctions. Elle se fait en dehors de toute consultation avec le Conseil de sécurité et n’a pas été instituée pour résoudre les difficultés économiques découlant de l’application des sanctions. L’assistance de l’article 49 vise à permettre la bonne exécution des mesures imposées par le Conseil de sécurité. Les difficultés que cet article entend résoudre sont celles d’ordre technique, juridique ou organisationnel. L’assistance mutuelle de l’article 49 se fait en général sous forme de collaboration interétatique dans l’application des sanctions, telle que l’envoi d’experts dans les pays qui connaissent quelques problèmes pour bien appliquer les sanctions.

49C’est ce qui a été fait par l’Union européenne pour aider certains Etats de la région des Balkans à mieux appliquer et coordonner les sanctions imposées contre l’ex-Yougoslavie. A partir d’octobre 1992, l’Union européenne et la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) avaient envoyé des missions d’assistance pour l’application des sanctions (SAMs) dans sept Etats voisins de la RFY (Albanie, Bulgarie, Croatie, Hongrie, ex-République yougoslave de Macédoine, Roumanie et Ukraine). Composées d’experts douaniers, avec les équipements adéquats, et déployées sur la base d’un mémorandum d’accord bilatéral avec chaque Etat d’accueil, ces missions avaient pour objectif principal d’offrir une assistance technique et des conseils aux autorités nationales de ces Etats pour qu’elles puissent mieux prévenir les violations des sanctions imposées contre la Yougoslavie214. Dans cet exemple, les Etats ayant reçu l’assistance de ces missions ont continué leurs consultations avec le Conseil de sécurité en vertu de l’article 50 de la Charte car, mis à part la Croatie, ils ont tous présenté des demandes au titre de cet article. Et quand on parcourt le rapport précité du Comité des sanctions, on voit bien que l’apport de ces missions se situe surtout au niveau de l’application des sanctions. Ces assistances ne touchent pas la question des effets économiques et financiers de cette application. Il s’agit là d’un exemple particulièrement pertinent d’assistance à donner au titre de l’article 49.

50Troisièmement, nous avons admis que l’article 50 n’oblige pas le Conseil de sécurité à accorder une assistance aux Etats qui le consultent. Mais quand il décide de l’accorder, le Conseil de sécurité doit prendre une décision qui va s’adresser à tous les Etats et autres entités pouvant fournir l’assistance. L’assistance à fournir au titre de l’article 50 dépend de cette décision à prendre par le Conseil de sécurité et de la force juridique qui s’y attache. En revanche, l’assistance mutuelle de l’article 49 s’impose directement aux Etats sans l’intervention d’une décision des organes de l’ONU.

51Ainsi, les articles 49 et 50 établissent chacun un mécanisme distinct d’assistance aux Etats, le premier pour bien appliquer les sanctions et le second pour venir en aide aux Etats touchés économiquement par cette bonne application215.

52Cela nous amène à voir de plus près la manière dont le principe d’assistance de l’article 50 a été mis en œuvre dans la pratique.

§2. La mise en oeuvre du principe d’assistance de l’article 50

53Les consultations prévues par l’article 50 avec le Conseil de sécurité commencent par l’envoi à ce dernier de demandes d’assistance.

A. La présentation des demandes d’assistance

54Jusqu’ici, le Conseil de sécurité a reçu des demandes d’assistance de la part de trente-trois Etats, dont quatre lors des sanctions contre la Rhodésie du Sud, vingt et un dans celles contre l’Iraq et le Koweït occupé et huit dans celles contre la République fédérative de la Yougoslavie (RFY). Dans les sanctions contre la Libye, deux Etats (Bulgarie et Soudan) ont fait part de la possibilité de présenter de telles demandes mais ne l’ont pas fait par la suite.

1. Les demandes présentées

55Parmi les régimes de sanctions imposés jusqu’ici, seuls quatre sont allés jusqu’à l’imposition des sanctions économiques élargies216, les autres ayant été limités aux embargos sur les armes et matériels militaires, aux sanctions financières ou aux restrictions sur les déplacements à l’étranger. C’est dans le cadre de l’application des trois de ces quatre sanctions économiques que l’ONU a été saisie de demandes basées sur l’article 50.

56Ainsi dès le premier cas de sanctions contre la Rhodésie du Sud, quatre Etats voisins ont fait part au Conseil de sécurité de graves difficultés économiques qu’ils ont connues du fait de l’application des sanctions. Il s’agissait des Etats dits de première ligne, à savoir le Mozambique, la Zambie, le Malawi et le Botswana. Leurs difficultés viennent du fait qu’ils sont tous largement tributaires de la Rhodésie du Sud pour l’approvisionnement en produits alimentaires, en matières premières, en énergie ainsi que pour les moyens de communication et de transports. En effet, la Rhodésie du Sud se trouve au centre de cette « Afrique blanche » qui s’étend au Sud du 10^e parallèle et elle était à l’époque le nœud des communications ferroviaires de l’Afrique australe217. Cette situation particulière de la Rhodésie, associée avec ses richesses en produits miniers et en matières premières, a fait que l’interruption de toutes relations commerciales et de toutes communications avec ce pays heurtait lourdement les pays limitrophes218.

57Dans le cadre des sanctions contre l’Iraq et le Koweït occupé, vingt et un Etats ont fait part au Conseil de sécurité des difficultés économiques et financières qu’ils ont subies du fait de l’application de ces sanctions219. D’une manière générale, les difficultés économiques de ces Etats trouvent leur origine dans l’interdiction des transactions financières avec l’Iraq – et le Koweït pendant son occupation – et dans la rupture des relations commerciales avec ces deux pays, lesquelles ont entraîné respectivement l’arrêt de transferts des fonds et de livraisons de pétrole en provenance de ces pays et la suspension de livraisons de produits que ceux-ci importent abondamment.

58Dans les sanctions contre la République fédérative de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro – ci-après « RFY »), huit Etats sont entrés en consultation avec le Conseil de sécurité pour la solution à donner aux difficultés qu’ils ont rencontrées du fait de l’application des sanctions. Mis à part l’Ouganda, dont la difficulté vient de l’arrêt de toutes transactions financières avec la RFY, les autres Etats touchés sont tous voisins de la RFYet riverains du fleuve Danube, à savoir l’Albanie, la Bulgarie, la Hongrie, l’ex-République yougoslave de Macédoine, la Roumanie, la Slovaquie et l’Ukraine. Les difficultés économiques de ces Etats viennent en grande partie des restrictions imposées à la navigation sur le Danube et au transit de marchandises à travers la Serbie et le Monténégro.

59En observant la pratique, la manière dont les Etats ont informé le Conseil de sécurité de leurs difficultés, et demandé en même temps une assistance, n’a pas toujours été uniforme.

2. Les procédures de présentation des demandes

60Lors des sanctions contre la Rhodésie, les demandes ont été faites soit dans des notes adressées au Secrétaire général par les gouvernements des Etats intéressés (Malawi et Portugal agissant au nom de Mozambique en 1967)220, soit par un télégramme adressé au Président du Conseil de sécurité (Mozambique, en 1976, après son indépendance)221, soit par un entretien des membres du gouvernement du pays concerné avec le Secrétaire général et confirmé plus tard par une lettre adressée au Président du Conseil de sécurité (Zambie)222.

61Dans les sanctions ultérieures, on observe une certaine uniformisation des procédures de présentation des demandes d’assistance et même une certaine anticipation de ces demandes. En effet, dès leurs réponses aux demandes de renseignements faites par le Secrétaire général des Nations Unies sur les mesures internes prises pour appliquer les sanctions décidées, certains Etats font déjà part des conséquences dommageables que cette application risque de provoquer à leur économie. Conscients de ce risque, ceux-ci déclarent leur intention de consulter le Conseil de sécurité pour en chercher les solutions, comme l’article 50 leur en donne le droit223. Les demandes de consultation proprement dites sont faites quelques mois, voire quelques semaines, plus tard dans des lettres adressées au Président du Conseil de sécurité, généralement par l’intermédiaire du représentant permanent de l’Etat auprès des Nations Unies224. D’autres font les demandes en même temps que leur réponse à la note du Secrétaire général transmettant la résolution sanctionnatrice225.

62Dans ces lettres, les Etats commencent toujours par rappeler leur pleine adhésion aux résolutions du Conseil de sécurité, conformément à leurs engagements envers la Charte des Nations Unies. Elles relatent ensuite les mesures nationales prises en conséquence. Puis, constatant en même temps les lourdes conséquences que cause à leur économie l’exécution de ces engagements, les Etats demandent formellement à consulter d’urgence le Conseil de sécurité afin qu’une solution puisse être trouvée à ces conséquences économiques. Suit alors un mémorandum annexé à la lettre qui présente en détail les difficultés économiques effectivement rencontrées, avec une évaluation chiffrée par secteur d’activités économiques des pertes et dommages subis ainsi que les besoins d’assistance correspondants226. Sur la base de ces mémorandums, on peut établir une typologie des difficultés rencontrées par les Etats du fait de l’application des sanctions des Nations Unies.

3. Essai de typologie des difficultés rencontrées

63En synthétisant les communications fournies par les Etats, les pertes et coûts rencontrés par ceux-ci dans l’application des sanctions peuvent être classés en trois grandes catégories : les coûts et pertes liés aux relations commerciales, ceux découlant des restrictions des relations financières, et ceux provoqués par la rupture des relations sectorielles ou spécifiques diverses avec le pays visé227.

64Parmi les coûts et pertes de caractère commercial, on peut distinguer les pertes sur les exportations et celles sur les importations. Les premières concernent les exportations courantes de marchandises non livrées qui ne peuvent facilement trouver d’autres acquéreurs, les encours de commandes de biens à livrer ultérieurement mais déjà mis en production, les contrats de service d’ingénierie et de construction et enfin les activités interrompues dans le secteur des transports, de transbordements et des communications et services connexes228. Les pertes sur les importations comprennent la suspension des importations de produits traditionnels qui ne peuvent s’obtenir facilement ailleurs, l’annulation ou l’ajournement des importations à des prix subventionnés ou à des conditions financières particulièrement avantageuses, les commandes non exécutées d’importations ultérieures et les importations de services interrompues ou suspendues229.

65Quant aux difficultés financières découlant de la suspension des apports de capitaux, elles ont trait au non-rapatriement des bénéfices ou autres recettes, tels que les envois de fonds de travailleurs expatriés230 ; la confiscation, le gel et la conversion de l’épargne et des avoirs ; la suspension d’emprunts et de crédits à des taux subventionnés, la perte de subsides, auxquelles on peut ajouter les pertes et les difficultés au titre de l’interruption du service de la dette. Il est en effet à noter que l’Iraq payait souvent ses dettes extérieures sous forme de livraisons de pétrole à des prix avantageux et que l’interruption de ce service de la dette a amené les Etats bénéficiaires à dégager des sommes supplémentaires considérables pour l’importation du pétrole ailleurs et à des prix plus élevés231.

66Enfin, les pertes et coûts ayant trait à des relations sectorielles ou spécifiques diverses avec le pays cible comprennent les coûts des apports de denrées et de médicaments aux étrangers par leur pays d’origine, les coûts de rapatriement et de réinstallation des travailleurs expatriés dans leur pays d’origine232, les coûts supplémentaires liés à l’afflux massif de réfugiés, l’interruption des co-entreprises, la réduction de l’assistance technique et le ralentissement des activités de tourisme.

67Au vu de ces difficultés présentées par les Etats, il est confirmé que les difficultés dont les Etats font part au Conseil de sécurité au titre de l’article 50 et celles prises en compte par les Nations Unies sont avant tout d’ordre économique. Elles sont présentées en termes de coûts et pertes subis par les Etats. Enfin, on notera que toute la procédure de présentation des demandes d’assistance pour résoudre ces difficultés est le fruit de la pratique. Il n’y a pas à ce jour de directives établies par les organes chargés de l’examen des demandes.

B. L’examen des demandes d’assistance

68Les modalités d’examen de ces demandes ont beaucoup évolué depuis le premier cas de sanctions contre la Rhodésie. L’examen fait intervenir non seulement le Conseil de sécurité mais aussi d’autres organes subsidiaires à qui il a délégué cette tâche.

1. Les organes responsables

69Il ressort des termes de l’article 50 que c’est le Conseil de sécurité qui est en charge de l’examen des demandes d’assistance. C’est avec lui que les Etats doivent entrer en consultation pour trouver des solutions aux difficultés qu’ils subissent à l’occasion de l’application des sanctions. Tout comme la méthode de présentation des demandes, on observe ici une différence des modes d’actions entre le premier cas de sanctions et les cas suivants.

a) Dans le cadre des sanctions contre la Rhodésie du Sud

70Dans ce premier cas de sanctions des Nations Unies, le Conseil de-sécurité s’était occupé directement de la question d’assistance aux Etats affectés par l’application des sanctions. C’est lui-même qui a examiné les demandes présentées par la Zambie et prié, dans une résolution, les Etats membres de l’ONU, les institutions spécialisées et les autres organisations internationales faisant partie du système des Nations Unies de fournir en priorité à cet Etat une assistance233.

71Cet appel a été réitéré, presque dans les mêmes termes, dans le paragraphe 16 de la résolution 277 du 18 mars 1970. Puis le 2 février 1973, le Conseil de sécurité envoyait en Zambie une Mission spéciale composée de quatre membres et assistée d’un groupe de six experts des Nations Unies pour évaluer sur place les besoins économiques de cet Etat234. Par sa résolution 328 du 10 mars 1973, le Conseil souscrivait à l’évaluation et aux conclusions de la Mission spéciale235. Puis, par une autre résolution adoptée le même jour, il faisait appel à tous les Etats pour qu’ils apportent immédiatement une assistance technique, financière et matérielle à la Zambie « afin que [celle-ci] puisse maintenir l’écoulement normal de son trafic et accroître sa capacité d’appliquer pleinement la politique des sanctions obligatoires »236. Il y priait en outre les organisations et programmes intéressés des Nations Unies d’aider la Zambie dans les domaines visés dans le rapport de la Mission spéciale et ses annexes.

72La même démarche a été suivie par le Conseil de sécurité suite à la demande d’assistance du Mozambique dans son télégramme du 10 mars 1976, qui se référait explicitement à l’article 50 de la Charte. Le 17 mars 1976, le Conseil adoptait la résolution 386 dans laquelle, « ayant à l’esprit les dispositions des articles 49 et 50 de la Charte », il prenait note des besoins économiques pressants et particuliers du Mozambique du fait de l’application par ce pays des décisions du Conseil de sécurité. C’est la première fois que le Conseil mentionne expressément les articles 49 et 50 dans une résolution où il appelle les Etats et autres entités à fournir une assistance. Ayant pris note des besoins particuliers du Mozambique, le Conseil de sécurité lançait un appel à tous les Etats pour qu’ils accordent immédiatement une assistance financière, technique et matérielle à cet Etat. Et il précisait, comme dans la résolution 329 (1973) appelant les Etats à fournir une assistance à la Zambie, que cette assistance est à donner pour que le Mozambique « soit mieux à même d’appliquer pleinement le régime de sanctions »237. Le Conseil y priait aussi l’ONU ainsi que les organismes et les programmes intéressés de secourir le Mozambique dans sa situation économique actuelle et d’examiner périodiquement cette question de l’assistance économique, telle qu’elle est envisagée dans la résolution. Il priait enfin le Secrétaire général de prendre des dispositions, en coopération avec les organisations compétentes des Nations Unies, pour rendre effective cette assistance. Dans ce cas-ci, aucune mission spéciale de l’ONU pour évaluer sur place les difficultés économiques rencontrées n’a été envoyée238.

73Si l’on s’en tient à la pratique de l’ONU sur ce premier cas de sanction, on peut conclure que c’est le Conseil de sécurité qui s’occupe directement des problèmes d’effets secondaires envisagés par l’article 50. C’est lui qui reçoit les demandes, directement ou par l’intermédiaire du Secrétaire général, les examine et adopte en conséquence une résolution appelant la fourniture d’assistance à l’Etat affecté par les sanctions, et ce, pour permettre une application effective des sanctions. Les destinataires de ces appels sont respectivement les autres Etats qui n’ont pas été gravement touchés, les organismes et programmes des Nations Unies, les institutions financières internationales et les autres institutions spécialisées du système des Nations Unies. Et il est précisé que cette assistance a pour but de permettre à l’Etat qui en est le destinataire de mieux appliquer les sanctions. Enfin, la fonction de coordination des assistances données par ces diverses entités est placée sous la responsabilité du Secrétaire général.

74De nos jours, la pratique est restée la même sauf en ce qui concerne le rôle du Conseil de sécurité.

b) Dans le cadre des sanctions ultérieures

75Dans le cadre des sanctions ultérieures, le Conseil de sécurité ne s’est plus directement occupé des demandes d’assistance au titre de l’article 50 et n’a plus pris une résolution répondant directement à ces demandes. Il a délégué ses fonctions à cet égard aux Comités des sanctions, les mêmes qu’il crée pour assurer la surveillance de l’application des sanctions239. Cette délégation de fonctions a commencé à partir des sanctions contre l’Iraq, puisque le Comité des sanctions de la Rhodésie du Sud n’a pas encore été chargé de l’examen de ces problèmes dus à l’application des sanctions. La délégation se fait par voie de résolution du Conseil de sécurité.

76Dans le cas iraquien, c’est par une résolution prise spécialement à cet effet que le Conseil de sécurité a chargé le Comité des sanctions créé par la résolution 661 (1990) « d’examiner les demandes d’assistance formulées au titre des dispositions de l’article 50 de la Charte et de faire des recommandations au Président du Conseil de sécurité pour suite à donner appropriée »240. Il faut cependant souligner que cet examen a été demandé au Comité par les membres du Conseil de sécurité lors des consultations plénières tenues le 22 août 1990241.

77Dans les sanctions contre la Yougoslavie, c’est encore lors des consultations plénières, tenues le 13 avril 1993, que le Conseil a demandé au Comité des sanctions créé par la résolution 724 (1991) de se réunir d’urgence pour examiner, en vertu de l’article 50 de la Charte, les communications reçues des Etats aux prises avec des difficultés économiques particulières par suite de l’application des mesures coercitives du Conseil de sécurité, et de lui présenter un rapport assorti de recommandations dans les meilleurs délais242. Et comme pour l’Iraq, ce mandat a été confirmé dans une résolution prise spécialement à cet effet243.

78A la lumière de ces deux précédents, on notera d’une part que les Comités des sanctions ont reçu leur mandat après que des demandes d’assistances furent reçues au Conseil de sécurité. D’autre part, ces mandats ont été donnés initialement lors des consultations plénières du Conseil de sécurité et confirmés officiellement par des résolutions prises spécialement pour la circonstance.

79Dans le cadre des sanctions contre la Libye, on observe une autre pratique. Dans la même résolution 748 (1992) imposant des sanctions contre cet Etat, le Conseil de sécurité a chargé le Comité des sanctions qu’il vient de créer pour surveiller l’application de ces sanctions d’« apporter une attention spéciale à toutes communications faites conformément à l’article 50 de la Charte par des Etats voisins et autres en présence de difficultés économiques particulières dues à l’exécution des mesures imposées par les paragraphes 3 à 7 »244. Ce mandat a été réitéré dans le paragraphe 10 de la résolution 883 (1993) qui élargit les sanctions de la résolution précédente. Le Conseil de sécurité avait agi de même dans la résolution 917 (1994) qui élargissaient les sanctions imposées contre Haïti par la résolution 841 (1993)245.

80La nouveauté dans ces deux cas réside dans le fait que, simultanément à l’imposition ou à l’élargissement des sanctions, le Conseil de sécurité anticipait les demandes de consultations au titre de l’article 50 et mettait déjà en place la structure de leur réception. Paradoxalement, aucune demande officielle d’assistance au titre de cet article n’a été reçue dans ce cadre si bien préparé à l’avance. Tout juste avait-on des déclarations d’intention de la part du Soudan et de la Bulgarie dans leurs rapports respectifs au Secrétaire général sur l’application des sanctions contre la Libye246. Ces Etats y affirmaient que cette application risquait d’entraîner des conséquences dommageables à leur économie et ils s’étaient réservés, le cas échéant, le droit de consulter le Conseil de sécurité pour en trouver la solution. Ces deux communications n’invoquaient toutefois pas explicitement l’article 50 de la Charte et ne contenaient pas de demandes d’assistance. Par conséquent, aucune mesure n’a été prise par le Conseil de sécurité en faveur de ces Etats247. Dans le cadre des sanctions contre Haïti, aucune demande officielle ou une déclaration d’intention n’ont été reçues.

81A l’heure actuelle, l’examen des demandes d’assistance au titre de l’article 50 est donc assuré par les Comités des sanctions qui ont développé dans ce cadre des méthodes de travail spécifiques, même si les grandes lignes de ces méthodes ressemblent à sa pratique en matière de surveillance de l’application des sanctions.

2. Les méthodes d’examen des demandes

82Les modalités de prise de décisions et de publication des actes des Comités des sanctions dans l’examen des demandes d’assistance sont identiques à celles applicables dans le contrôle de l’exécution des sanctions. Rappelé brièvement, il s’agit de la tenue par les Comités de sessions à huis clos, la prise de décisions par consensus, le compte-rendu de leurs travaux à travers des communiqués de presse ou des conférences de leur Président et, depuis 1996, par des rapports annuels248. Quant à la procédure propre à l’examen des demandes d’assistances au titre de l’article 50 de la Charte, il faut distinguer le cas particulier de la Jordanie des autres cas ultérieurs.

a) Le cas particulier de la Jordanie dans le cadre des sanctions contre l’Iraq

83Comme on l’a dit, c’est dans le cadre des sanctions contre l’Iraq qu’un Comité des sanctions a eu à s’occuper pour la première fois des problèmes visés à l’article 50 de la Charte. Les demandes d’assistance de la Jordanie ont été les premières à être examinées par le Comité des sanctions parmi les vingt et une demandes présentées dans ce cadre. Ce traitement particulier accordé au dossier jordanien vient de la situation géographique de cet Etat, de la structure de son économie largement basée sur ses relations avec l’Iraq et de l’afflux massif des ressortissants d’Etats tiers fuyant l’Iraq (plus de 700 000 en 1990), sans ressources, ne sachant pas où aller et dans l’impossibilité de rentrer dans leur pays d’origine249.

84A l’examen de la communication présentée par la Jordanie250, les membres du Comité reconnaissaient les difficultés particulièrement graves de cet Etat par suite de l’application des sanctions des Nations Unies. Des propositions avaient été alors avancées au sein du Comité pour la création d’un Fonds d’affectation spéciale ou l’organisation d’une conférence pour l’annonce de contributions destinées à aider la Jordanie. Mais très vite, il devenait évident qu’aucun accord ne pourrait se dégager en faveur de ces propositions251. Le même sort avait été réservé à un projet de résolution du Conseil de sécurité sur la question devant le refus d’un membre du Comité. Finalement, c’est un rapport spécial, contenant des observations sur les difficultés économiques de la Jordanie ainsi que des recommandations sur les solutions à apporter, qui a été envoyé au Conseil de sécurité252. Ce rapport, approuvé par le Conseil a été transmis par son Président253 au Secrétaire général pour mise en œuvre. Ce dernier a par la suite envoyé en Jordanie son Représentant personnel, M. Jean-Louis Ripert, pour évaluer, aussi promptement que possible et en coopération avec le gouvernement jordanien, les problèmes économiques auxquels ce pays fait face suite à l’application des sanctions254.

b) Les méthodes d’examen des autres demandes

85Pour traiter les vingt demandes restantes, le Comité des sanctions a adopté une autre méthode de travail, laquelle a été suivie par le Comité des sanctions sur la situation en ex-Yougoslavie. Ces deux Comités ont créé chacun un groupe de travail à composition non limitée pour examiner cas par cas les demandes d’assistance présentées par les Etats au titre de l’article 50, et donner ensuite au Comité auquel ils relèvent des avis sur les mesures à prendre255. Le groupe de travail est présidé par l’un des Vice-présidents du Comité. Pour asseoir la conviction de ses membres quant à la nécessité ou non d’assister un Etat ayant présenté une demande, le groupe de travail peut convoquer à ses réunions le représentant de cet Etat afin de lui apporter plus d’informations et répondre oralement aux questions que ses membres voudraient poser. Après délibérations, notamment sur les problèmes à mettre en exergue dans leurs décisions, le groupe de travail présente au Comité des sanctions des projets de décision pour chaque cas examiné.

86Ces projets sont ensuite adoptés par le Comité sous forme de recommandations relatives à chaque pays demandeur. Ces recommandations sont transmises au Conseil de sécurité par une lettre du Président du Comité des sanctions256. Après l’approbation de ces recommandations par les membres du Conseil de sécurité, le Président du Conseil envoie une lettre au Secrétaire général le chargeant de prendre les actions nécessaires pour mettre en œuvre lesdites recommandations. Cette lettre du Président du Conseil de sécurité termine le processus de mise en œuvre de l’article 50 de la Charte au niveau du Conseil de sécurité. Il convient dès lors de voir de plus près la nature des décisions issues de ce processus.

C. Les décisions issues du processus de mise en œuvre des dispositions de l’article 50

87Ces décisions sont contenues dans plusieurs actes juridiques, un fait qui pose la question de la valeur juridique de chacun de ces actes et le rapport entre ceux-ci.

1. Les actes contenant les décisions d’assistance

88Ces actes juridiques n’ont pas toujours la même nature dans les différents cas de sanctions. Ils peuvent être des résolutions du Conseil de sécurité, des lettres et déclarations de son Président ou encore des recommandations des Comités des sanctions. Certains de ces actes sont autonomes et d’autres n’ont de valeur que par rapport aux autres. On peut aussi observer, en dehors du processus d’application de l’article 50 mais y faisant suite, des résolutions de l’Assemblée générale.

a) Des résolutions du Conseil de sécurité

89Nous venons de voir qu’au début, la décision appelant à l’assistance était contenue dans une résolution du Conseil de sécurité. Cinq résolutions ont été prises à cet égard, tous dans le cadre des sanctions contre la Rhodésie du Sud, dont une seulement mentionne expressément l’article 50 de la Charte257. Le contenu de ces résolutions ayant été largement étudié plus haut, nous rappellerons juste qu’elles font appel aux Etats de fournir l’assistance aux Etats victimes de l’application des sanctions, suite aux demandes en ce sens de ceux-ci. Ces appels solennels à l’assistance, faits dans des résolutions du Conseil demeurent historiques car les appels ultérieurs en faveur des Etats invoquant l’article 50 n’ont plus été faits sous cette forme. Une proposition dans ce sens pour l’assistance à la Jordanie a été, on l’a dit, refusée. Dans l’application des sanctions ultérieures, les décisions relatives à l’assistance de l’article 50 sont contenues dans deux actes distincts mais formant un tout, car l’un n’a de valeur que par rapport à l’autre : une recommandation du Comité des sanctions concerné et une lettre du Président du Conseil de sécurité.

b) Des recommandations des Comités des sanctions

90A la base des décisions octroyant l’assistance au titre de l’article 50 se trouvent, depuis les années 1990, des recommandations des Comités des sanctions relatives à chaque Etat demandeur. Ces recommandations contiennent les renseignements sur les difficultés auxquelles il faut apporter l’assistance et les appels aux différentes entités pouvant fournir une telle assistance. Un modèle, à adapter à chaque cas, a été établi par les Comités à cet égard, plus précisément par leur groupe de travail, ce qui donne une certaine uniformité des recommandations des Comités des sanctions. Celles-ci ressemblent d’ailleurs aux résolutions antérieures du Conseil de sécurité, notamment à la résolution 328 (1973), et comme elles, comportent un préambule et un dispositif.

91Dans le préambule, le Comité, ayant examiné les communications adressées par un Etat en vertu de l’article 50 de la Charte, rappelle d’abord les résolutions du Conseil de sécurité imposant les sanctions et celles le chargeant de l’examen de ces communications. Il y rappelle également les dispositions des articles 25, 49 et 50 de la Charte, puis prend note des informations présentées par l’Etat sur l’application des mesures décidées et sur les difficultés économiques qui en découlent. Enfin, bien qu’exprimant sa préoccupation devant ces difficultés (en en précisant parfois les types), le Comité réaffirme la nécessité de continuer à appliquer les résolutions pertinentes du Conseil de sécurité.

92Dans le dispositif, le Comité commence par féliciter le gouvernement de l’Etat demandeur des mesures qu’il a prises pour donner effet aux résolutions susmentionnées. On relèvera qu’avec les rappels faits dans le préambule, cela confirme, d’une part, que l’article 50 ne constitue pas un motif d’exemption ou de suspension de l’application des sanctions et, d’autre part, que l’application des sanctions est une condition sine qua non pour bénéficier du droit ouvert par l’article 50. Le Comité des sanctions pour l’ex-Yougoslavie a ainsi ajourné en juin 1993 sa décision d’assistance en faveur de l’ex-République yougoslave de Macédoine en attendant la réponse de cet Etat sur les mesures qu’il a prises pour mettre fin au trafic routier et ferroviaire qui passait sa frontière en violation des sanctions258. Ce n’est qu’après avoir félicité l’Etat demandeur de sa bonne application des sanctions que le Comité considère qu’il faut d’urgence aider cet Etat à surmonter les difficultés économiques particulières qu’il connaît du fait de la rupture de ses relations économiques avec l’Etat visé par les sanctions. Dans ce cas, le Comité met parfois l’accent sur certains types de pertes, parmi tant d’autres rapportées dans les communications des Etats.

93Le Comité fait appel alors à tous les Etats d’apporter immédiatement une assistance technique, financière et matérielle à l’Etat en question afin d’atténuer les conséquences qu’a sur son économie le fait qu’elle applique les sanctions. Il invite en outre les organismes et institutions spécialisées compétents du système des Nations Unies, y compris les institutions financières internationales et les banques régionales de développement, à étudier dans quelle mesure leurs programmes et dispositifs d’assistance pourraient être utiles à cet Etat pour atténuer les difficultés susmentionnées. Pour finir, le Comité prie le Secrétaire général de demander régulièrement aux destinataires de ces appels des informations sur les mesures qu’ils auront pris pour atténuer ces difficultés et faire rapport à ce sujet au Conseil de sécurité. L’ensemble des communications présentées par les Etats en appui de leur demande d’assistance est ensuite reproduit en annexe de la recommandation.

94Ces recommandations sont approuvées par le Conseil par des lettres de son Président, lesquelles déclenchent en même temps la mise en œuvre de l’assistance par le Secrétaire général et les Etats.

c) Des lettres du Président du Conseil de sécurité

95A la réception des recommandations des Comités des sanctions, le Président du Conseil de sécurité adresse une lettre au Secrétaire général259 dans laquelle il rappelle d’abord la résolution par laquelle le Conseil de sécurité a chargé le Comité d’examiner les demandes faites au titre de l’article 50, et précise ensuite la transmission par le Président du Comité des sanctions des recommandations relatives aux demandes d’assistance au titre de l’article 50. Et la lettre se termine généralement par l’une de ces phrases :

Lors de consultations plénières du Conseil de sécurité, il a été décidé de porter à votre connaissance lesdites recommandations, et de vous prier de mettre en œuvre les mesures contenues dans ces recommandations ;
ou Au cours de leurs consultations plénières de ce jour, les membres du Conseil de sécurité ont examiné la recommandation concernant [tel Etat] et convenu que vous devriez être prié de donner effet aux mesures qui y sont prévues.

96Ainsi, le Conseil de sécurité utilise généralement des lettres de son Président pour ordonner la mise en œuvre des mesures d’assistance recommandées par le Comité des sanctions. Mais il arrive aussi au Conseil de sécurité de faire appel à cette assistance par une déclaration de son Président.

d) Une déclaration du Président du Conseil de sécurité

97Une autre méthode a été utilisée par le Conseil de sécurité pour répondre à un mémorandum collectif adressé au Président du Conseil de sécurité par les vingt et un Etats ayant invoqué l’article 50 de la Charte lors des sanctions contre l’Iraq260. Ce mémorandum rapportait que les problèmes affectant ces pays persistent et parfois même s’étaient aggravés, tandis que les appels lancés par le Secrétaire général suite aux recommandations du Comité de Conseil de sécurité et adressés à toutes les parties intéressées n’ont pas suscité une réaction à la mesure des besoins urgents des pays affectés. Ces Etats lançaient alors un appel collectif, notamment à tous les Etats donateurs, afin qu’ils fournissent d’urgence une assistance efficace aux pays affectés en allouant des ressources financières additionnelles tant par le biais de mécanismes bilatéraux qu’en appuyant les mesures prises par les organes et les institutions compétents des Nations Unies. A la fin du mémorandum, les vingt et un Etats demandaient au Conseil de sécurité, compte tenu de l’ampleur des difficultés auxquelles ils sont confrontés, d’accorder une attention accrue à ces problèmes afin de trouver rapidement des solutions efficaces. Cet appel collectif a été appuyé par le Secrétaire général dans le rapport oral qu’il a présenté au Conseil de sécurité le 11 avril 1991261.

98Le Conseil de sécurité a répondu à ces appels par une déclaration de son Président262. Dans cette déclaration, le Président rapporte deux appels des membres du Conseil, décidés après avoir examiné le mémorandum collectif et prit connaissance du rapport oral du Secrétaire général. D’une part, ils y invitent les Etats membres des Nations Unies ainsi que les institutions financières et organisations internationales à informer le plus tôt possible le Secrétaire général des mesures qu’ils ont prises en faveur des Etats ayant invoqué l’article 50, ce, après avoir pris note des réponses venant de certains Etats sur les assistances qu’ils ont apportées suite aux précédents appels. D’autre part, « les membres du Conseil de sécurité lancent un appel solennel pour que les Etats, les institutions financières internationales et les organes des Nations Unies répondent positivement et rapidement aux recommandations du Comité du Conseil de sécurité, créé par la résolution 661, en faveur des pays se trouvant en présence de difficultés économiques particulières dues à l’exécution des mesures imposées par la résolution 661 et qui ont invoqué l’article 50 ».

99A côté de ces actes du Conseil de sécurité et de ses organes subsidiaires, on voit aussi des résolutions de l’Assemblée qui contiennent des appels à l’assistance en faveur des Etats touchés économiquement par l’application des sanctions des Nations Unies.

e) Des résolutions de l’Assemblée générale

100L’adoption de ces résolutions ne résulte pas de l’ouverture de consultations avec le Conseil de sécurité mais dérive d’un processus parallèle qui débouche également sur des appels à l’assistance. Comme nous l’avons dit, il s’agit du fruit de l’examen par l’Assemblée générale à la fois des recommandations faites par le Secrétaire général dans son « Agenda pour la paix » et des travaux de réflexion sur les moyens de rendre effectifs l’assistance prévue à l’article 50 de la Charte, faits par le Comité spécial de la Charte.

101Sur le fond, on constate que l’Assemblée générale fait les mêmes appels à l’assistance que ceux contenus dans les recommandations des Comités des sanctions. La structure générale de chaque résolution est d’ailleurs assez analogue au modèle-type de recommandation en faveur des Etats que nous avons évoqué plus haut. A ce titre, on peut considérer les résolutions de l’Assemblée comme un renforcement des appels contenus dans les actes des Comités des sanctions. Dans ses résolutions d’ailleurs, l’Assemblée appuie les recommandations formulées par le Comité des sanctions compétent263.

102Toutefois, ces résolutions ne se ramènent pas uniquement à cela. Elles font aussi de nombreux appels au Conseil de sécurité sur l’amélioration des méthodes de travail des Comités des sanctions dans l’examen des demandes au titre de l’article 50. Elles demandent au Secrétaire général de mettre en place des méthodes uniques d’évaluation des pertes subies en vue de rendre plus facile le ciblage des aides à apporter aux Etats victimes ; insistent la nécessité de favoriser les autres moyens d’assistance non directement financiers, tels que l’accès des Etats touchés aux marchés de fournitures humanitaires à destination de l’Etat-cible et ceux relatifs à la reconstruction de celui-ci après la levée des sanctions. Ainsi, après la levée des sanctions contre l’ex-Yougoslavie, l’Assemblée générale s’est d’abord déclarée préoccupée par la persistance des difficultés des Etats du fait de l’application de ces sanctions et a dès lors invité tous les Etats et les organismes internationaux, dans de nouvelles séries de résolutions, à continuer de tenir compte des situations et besoins particuliers des Etats touchés lorsqu’ils fournissent appui et assistance à ces derniers264. Dans toutes ces résolutions, l’Assemblée demande au Secrétaire général de lui faire rapport sur l’application des diverses recommandations y contenues.

103Ces appels et recommandations ont-ils été entendus par leur destinataire ? La réponse à cette question dépend, dans son aspect théorique, de la valeur juridique des actes qui contiennent ces appels et, dans son aspect pratique, de l’évaluation des aides effectivement apportées aux Etats ayant invoqué l’article 50.

2. Valeur juridique des décisions prises en application de l’article 50

104On a vu que ces décisions étaient initialement contenues dans des résolutions du Conseil de sécurité. Plus tard, elles ont été prises par des recommandations des Comités des sanctions chapeautées par des lettres du Président du Conseil de sécurité et renforcées par des déclarations de celui-ci. Quelle est alors la valeur juridique de ces actes ? Etant donné qu’ils sont issus d’un article qui se trouve à l’intérieur du chapitre vii de la Charte, et que les décisions prises en vertu de ce chapitre s’imposent aux Etats membres d’après les articles 25 et 48 de la Charte, peut-on en conclure que ces actes ont la même force obligatoire que ceux pris en vertu d’autres articles du chapitre vii ?

105Sur le plan théorique, une réponse positive est possible si l’on soutient que toutes les dispositions du chapitre vii ont une égale importance et, partant, ont la même valeur juridique. Malheureusement, cela ne semble pas être le cas dans la pratique car dans ses décisions sur l’article 50 le Conseil ne dit pas qu’il agit en vertu du chapitre vii, comme lors de l’application des sanctions. En outre, la Charte elle-même ne mentionne aucune décision formelle à prendre au titre de cet article et encore moins n’a revêtu statutairement la décision issue des consultations de force obligatoire. Or, l’on sait que les résolutions et autres actes juridiques des organisations internationales n’ont en principe que des valeurs recommandatoires sauf dans les cas où leurs Chartes constitutives ont prévu expressément pour certaines décisions une force obligatoire. En dehors de ces cas précis, la valeur juridique d’un acte d’un organe international est à analyser au cas par cas sur la base de l’étude des termes qui y sont employés et d’autres critères pertinents. Comme l’a souligné la Cour internationale de Justice dans son avis consultatif de 1971 sur la Namibie.

Il faut soigneusement analyser le libellé d’une résolution du Conseil de sécurité avant de pouvoir conclure à son effet obligatoire. Etant donné les caractères des pouvoirs découlant de l’article 25, il convient de déterminer dans chaque cas si ces pouvoirs ont été en fait exercés, compte tenu des termes de la résolution à interpréter, des débats qui ont précédé son adoption, des dispositions de la Charte invoquées et en général de tous les éléments qui pourraient aider à préciser les conséquences juridiques de la résolution du Conseil de sécurité265.

106Qu’en est-il alors des résolutions qui nous intéressent ici ?

107La première résolution ne consacre qu’un paragraphe sur la question de l’assistance au titre de l’article 50. Dans cette résolution, le Conseil de sécurité priait les Etats membres et les institutions et organisations internationales faisant partie du système des Nations Unies de fournir une assistance à la Zambie266. Dans la résolution 329 suivante, résolution que l’on peut qualifier d’ancêtre des recommandations ultérieures des Comités des sanctions en ce sens qu’elles ont le même contenu, le Conseil de sécurité faisait appel à tous les Etats et priait l’ONU et les organismes et programmes intéressés d’accorder une assistance immédiate à la Zambie.

108Et il en est toujours ainsi dans les autres résolutions adoptées pour mettre en œuvre l’assistance en faveur des pays touchés par l’application des sanctions : il n’y avait que des appels, de prière, d’invitation, le Conseil ayant toujours évité l’utilisation de termes impératifs faisant penser à une assistance obligatoire à fournir par les Etats. C’est dire que le Conseil n’a demandé jusqu’ici que des contributions volontaires, les Etats étant juridiquement libres des suites à donner aux appels du Conseil de sécurité. De plus, aucune mention du chapitre vii n’a jamais été faite dans ces résolutions. Le fait que ces résolutions aient été toutes adoptées à l’unanimité et sans grands débats ne permet pas non plus de juger s’il y a eu ou non une certaine tendance au sein du Conseil de sécurité à donner une force obligatoire à ces appels. Il faut donc en conclure que les rares résolutions du Conseil de sécurité relatives à l’application de l’article 50 ne contiennent aucune décision obligatoire.

109Concernant les recommandations des Comités des sanctions et les lettres du Président du Conseil de sécurité, leur nature semble amenuiser encore la force juridique déjà faible des termes qui y sont utilisés. En effet, les recommandations des Comités des sanctions ne sont pas adressées directement aux Etats, ou aux organismes du système des Nations Unies qui peuvent fournir l’assistance. Il en va de même des lettres du Président Conseil de sécurité, qui approuvent et endossent ces recommandations. Les demandes faites dans ces deux actes aux entités appelées à fournir des assistances ne leur parviennent que par l’intermédiaire du Secrétaire général, après que le Président du Conseil de sécurité lui ait demandé de mettre en œuvre les recommandations des Comités des sanctions.

110Les décisions d’assistance à considérer se trouvent ici dans ces recommandations des Comités. Les lettres du Président du Conseil de sécurité ne font qu’apporter une autorité morale aux appels à l’assistance qui y sont faits. Et comme on vient de le dire, ces recommandations ne comportent, à l’instar des résolutions du Conseil de sécurité de même nature, que des appels, des invitations à fournir des aides aux Etats ayant invoqué l’article 50 de la Charte. Dès lors, la même conclusion sur le caractère facultatif des appels lancés dans ces recommandations s’impose. Le choix du terme « recommandations » pour désigner ces documents est d’ailleurs assez concluant quant à l’intention du Conseil de sécurité et de ses organes subsidiaires sur la force juridique de ces appels à l’assistance.

111Il est toutefois à préciser que les lettres du Président du Conseil de sécurité s’imposent au Secrétaire général à qui elles sont adressées. Le Secrétaire général a l’obligation d’organiser et de suivre de près la mise en œuvre de l’assistance en faveur des Etats affectés par l’application des sanctions, et d’en rendre compte régulièrement au Conseil de sécurité. En endossant et transmettant les décisions arrêtées par les Comités des sanctions, les lettres du Président du Conseil servent en fin de compte de caution à la fois aux recommandations des Comités et aux actions du Secrétaire général pour les mettre en œuvre.

112Enfin, la déclaration du Président du Conseil de sécurité du 29 avril 1991, en réponse au mémorandum collectif des vingt et un Etats ayant invoqué l’article 50 lors de l’application des sanctions contre l’Iraq, est d’une autre nature. Le Conseil cette fois-ci s’adresse directement aux Etats et organismes du système des Nations Unies alors qu’auparavant il ne faisait qu’endosser les recommandations des Comités des sanctions. Cela apporte-t-il quelque chose de plus à l’obligation de fournir une assistance ? Analysant cette forme particulière des actes du Conseil de sécurité, Paul Tavernier dit que la déclaration du Président du Conseil est un pur produit de la pratique et que le règlement intérieur du Conseil de sécurité n’y fait aucune illusion. Il soutient toutefois que « ces déclarations sont des actes ou des décisions du Conseil en tant que tel, imputables à l’organe collectif et non à la personne du Président »267. Un autre auteur considère que la déclaration du Président est une solution de compromis entre l’absence d’action face à une situation qui demande pourtant une décision et la prise de résolution difficile à atteindre en raison de certains désaccords entre les membres du Conseil de sécurité, car “in the practice of the Security Council, it is... sometimes easiet to reach an agreement on presenting a given matter in theform of a presidential statement… than in the form of an officiai resolution”268.

113En tant que substitut d’une résolution, la force juridique d’une déclaration dépend également des termes qui y sont employés. Mais peut-elle vraiment imposer une obligation pour les Etats ? Dans le cadre du mécanisme de sanctions des Nations Unies, une déclaration du Président du Conseil de sécurité ne remplacera pas une résolution pour imposer des sanctions ni pour les lever. Une sanction imposée par une déclaration présidentielle risque de ne pas avoir l’écho attendu auprès des Etats. De même, une sanction levée par une déclaration du Président du Conseil de sécurité, alors qu’elle était imposée par une résolution, ne serait pas satisfaisante. Par exemple, un Etat voulant continuer à appliquer les sanctions, pour des motifs particuliers, en s’appuyant sur l’absence d’une résolution pour lever ce qu’une autre a imposé commet-il un acte illicite ? Est-ce que l’Etat-cible peut, devant une instance judiciaire, lui opposer la déclaration comme preuve de levée des sanctions ? Rien n’est moins sûr. Nous dirons donc qu’une déclaration du Président du Conseil de sécurité peut difficilement remplacer une résolution en bonne et due forme du Conseil de sécurité sur des questions importantes.

114En conclusion, force est de reconnaître que les décisions du Conseil de sécurité et de ses organes subsidiaires qui font appel à l’assistance en faveur des Etats victimes indirectes des sanctions des Nations Unies ne s’imposent pas aux Etats et organismes pouvant fournir de telles assistances. Et l’attitude du Conseil de sécurité qui s’évite de plus en plus à prendre une décision formelle relative à cette assistance ne milite pas en faveur d’une plus grande incitation à fournir les aides nécessaires. Il préfère plutôt mettre sur le devant de la scène ses organes subsidiaires ou son Président, et cela a une incidence sur la qualité de l’assistance effectivement apportée par les Nations Unies sur la base de l’article 50 de la Charte269. Il y a tout de même lieu de relever que l’appel solennel lancé aux Etats et organismes compétents par le Conseil de sécurité, dans la déclaration du 29 avril 1991 de son Président, de répondre positivement et rapidement aux recommandations du Comité des sanctions donne davantage de pressions, certes politiques et morales, aux Etats et organismes donateurs.

115Il en va de même pour les résolutions successives de l’Assemblée générale reprenant les appels du Conseil de sécurité et des Comités des sanctions, tout en faisant d’autres recommandations sur les moyens de rendre effectif l’esprit de l’article 50 de la Charte. De par leur nature, et malgré leur répétition, ces appels et recommandations n’ont pas d’effets obligatoires sur leurs destinataires. On constate néanmoins, dans les rapports demandés au Secrétaire général en application de ces résolutions, qu’elles ont produit des effets tangibles au vu de nombreuses assistances apportées aux pays touchés par les sanctions qui y ont été relatés, dont certaines sont assez novatrices.

Section II. L’assistance effectivement apportée en application de l’article 50

116Suite aux recommandations des Comités des sanctions, reprises et appuyées par le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale, différentes sortes d’assistance ont été effectivement apportées aux Etats touchés par l’application des sanctions. Pour bien saisir la réalité de cette assistance, nous verrons d’abord des questions générales relatives à sa mobilisation et à sa coordination (§1). Nous nous pencherons ensuite sur la question de la fourniture de l’assistance (§2) pour finir avec la problématique du financement de ladite assistance, qui fait l’objet de grandes discussions aux Nations Unies (§3).

§1. La mobilisation et la coordination de l’assistance

117Une fois la décision de faire appel à l’assistance prise, le Conseil de sécurité et ses Comités s’effacent et laissent le Secrétaire général mobiliser ladite assistance, puis la coordonner en collaboration avec les autres chefs de Secrétariat des organismes et institutions du système des Nations Unies. Le Conseil économique et social tient aussi un rôle dans la coordination de cette assistance.

A. Le Secrétaire général

118Dans la pratique de l’ONU, la mobilisation de l’assistance en faveur des Etats victimes indirectes des sanctions a été toujours assurée par le Secrétaire général. Comme on l’a dit, il est chargé de cette tâche par une lettre du Président du Conseil de sécurité, qui entérine en même temps des recommandations faites par les Comités des sanctions270. Pour mettre en œuvre les appels à l’assistance contenus dans ces actes, le Secrétaire général envoie des lettres aux Ministres des affaires étrangères de tous les Etats ainsi qu’à tous les chefs de Secrétariat des organismes et institutions spécialisées compétents des Nations Unies, y compris les institutions financières internationales et les banques régionales de développement271. Dans ces lettres, le Secrétaire général exprime son appui total aux recommandations du Comité des sanctions concerné, et demande aux Etats et aux organismes compétents de lui communiquer régulièrement des renseignements sur les mesures qu’ils ont prises pour atténuer les difficultés économiques particulières des Etats visés par ces recommandations.

119Au début, des copies des réponses à ces demandes étaient transmises par le Secrétaire général au Conseil de sécurité pour information et discussion. Après en avoir pris connaissance, le Conseil les transmettait au Comité des sanctions, lequel les communiquait à la fin à son groupe de travail. Plus tard, afin d’accélérer la procédure, les réponses reçues par le Secrétaire général sont directement transmises au Comité des sanctions sans passer par le Conseil de sécurité272. En principe, aucun acte du Conseil de sécurité ou de ses organes subsidiaires ne fait suite à cette correspondance du Secrétaire général. Cette correspondance sert seulement à informer le Conseil sur les suites des activités d’assistance qu’il a déclenchées.

120La coordination des activités d’assistance correspondant à ces réponses relève encore du Secrétaire général. Pour mieux la faire et à une plus grande échelle, il collabore avec le Comité administratif de coordination (ci-après « CAC »)273, devenu depuis octobre 2001 le « Conseil de coordination des chefs de Secrétariat des organismes des Nations Unies » (ci-après « CCS »)274.

B. Le Conseil de coordination des chefs de Secrétariat des organismes des Nations Unies

121Regroupant les chefs de Secrétariat et les directeurs des organismes, programmes et institutions spécialisées du système des Nations Unies, le CAC/CCS275 est présidé par le Secrétaire général. Il tient trois sessions annuelles, d’une durée d’un à deux jours chacune. Ses réunions sont privées et le compte-rendu de ses travaux n’est connu du public que par le rapport d’ensemble annuel qu’il soumet au Conseil économique et social276.

122La question d’assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions contre l’Iraq a été portée au CAC lors de sa première session ordinaire de 1991, tenue à Paris du 17 au 19 avril 1991. La question y fut débattue par les membres du CAC sur la base de deux documents : un document d’étude sur l’impact du conflit du Golfe sur les plans économiques et sociaux et ses incidences sur la coopération internationale, et un document d’information sur les activités entreprises par le système des Nations Unies face aux impacts socio-économiques de la crise277. A la fin de la session, les membres du CAC s’étaient convenus de poursuivre leurs efforts pour répondre aux besoins des pays les plus touchés par l’application de la résolution 661(1990).

123Lors des consultations officieuses du 26 avril 1991 du Conseil de sécurité, le Secrétaire général informait les membres du Conseil de ces débats et s’était engagé à « coordonner, par le truchement du CAC, dans le cadre de cette assistance, les activités des institutions du système des Nations Unies »278. Cet engagement a été approuvé par le Conseil de sécurité dans la déclaration du 29 avril 1991 de son Président où il est demandé au Secrétaire général de coordonner par l’intermédiaire du CAC les activités des organismes du système des Nations Unies en matière d’assistance aux vingt et un Etats ayant invoqué l’article 50 dans le cadre des sanctions contre l’Iraq279.

124Dans son rapport annuel de 1993280, le CAC informait le Conseil économique et social qu’il a reçu des renseignements de la part de vingt-sept organismes du système des Nations Unies sur les mesures prises et les progrès réalisés en 1991-1992 dans le domaine de l’assistance aux Etats ayant invoqué l’article 50 de la Charte suite à la crise du Golfe. Il s’agit de neuf institutions spécialisées, sept programmes sectoriels des Nations Unies, quatre commissions économiques régionales et cinq banques régionales de développement.

125Etant donné sa composition, le CCS est le cadre idéal de la coordination de l’assistance en ce sens qu’il permet des examens réguliers des activités d’assistance et des discussions entre les responsables des organismes et institutions spécialisées des Nations Unies sur les problèmes soulevés par la fourniture de ces assistances et de recommander des solutions à ces problèmes.

C. Le Conseil économique et social

126Le Conseil économique et social prend aussi une part importante dans les efforts de mobilisation et de coordination de l’assistance au titre de l’article 50. Les rapports du CAC/CCS sur ses activités de coordination lui sont destinés, et l’Assemblée générale lui transmet également les rapports soumis par le Secrétaire général sur l’application de l’article 50 et l’assistance aux Etats indirectement touchés par les sanctions contre la Yougoslavie. D’une manière générale, l’ECOSOC examine ces rapports et relaie les préoccupations des Etats touchés face à l’insuffisance des aides effectivement apportées malgré les appels en ce sens du Conseil de sécurité, de ses Comités des sanctions et de l’Assemblée générale.

127Dans le cadre des sanctions contre la Rhodésie du Sud, l’ECOSOC avait ainsi adopté une série de résolutions sur la question de l’assistance économique à la Zambie281, après avoir été chargé par le Conseil de sécurité d’examiner périodiquement cette question282. Dans ces résolutions, l’ECOSOC félicitait les Etats membres qui avaient contribué au programme d’assistance à la Zambie tout en exprimant sa préoccupation devant l’insuffisance de l’assistance apportée. Il insistait alors pour que l’on mette en œuvre des activités d’assistance plus nombreuses et plus importantes, et demandait aux organismes et institutions spécialisées des Nations Unies de faire tout ce qui était en leur pouvoir pour aider la Zambie. Il demandait enfin au Secrétaire général de se tenir constamment informé de la situation, de consulter toutes les parties concernées et d’assurer la coordination des activités d’assistance à la Zambie. L’ECOSOC avait exprimé les mêmes préoccupations et recommandations à propos de l’assistance en faveur du Mozambique, également touché par l’application des sanctions contre la Rhodésie du Sud, en appelant en particulier l’attention sur le compte spécial ouvert par le Secrétaire général pour recevoir les contributions volontaires destinées à ce programme d’assistance283.

128En 1991, l’ECOSOC a présenté un rapport sur les conséquences économiques, sociales et écologiques de la crise du Golfe et ses incidences à court, à moyen et à long terme284. Dans une décision prise suite à ce rapport, le Conseil remerciait le Secrétaire général des efforts qu’il déployait, notamment en sa qualité de Président du CAC, pour mobiliser et coordonner les aides aux pays qui ont invoqué l’article 50 de la Charte. Il a ensuite prié ce dernier de poursuivre ses efforts et d’en rendre compte dans le prochain rapport annuel du CAC285.

129A partir de sa 53^e session (1998), l’Assemblée générale a donné une place plus importante à l’ECOSOC dans la coordination et le suivi de l’assistance en vertu de l’article 50, d’une manière générale et sans considération de régime de sanctions. Elle a décidé de transmettre à l’ECOSOC les rapports et travaux importants sur l’application de cette disposition – tels que les rapports du Secrétaire général et les comptes-rendus des réunions du groupe spécial d’experts sur l’élaboration d’une méthode d’évaluation des répercussions sur les Etats de l’application des sanctions – pour superviser les efforts déployés par la communauté internationale et les organismes des Nations Unies en faveur de ces Etats et pour trouver, le cas échéant, des solutions novatrices à ces difficultés économiques particulières286.

§2. La fourniture de l’assistance

130Cette question nous amènera à voir les assistances effectivement fournies par les divers donateurs, à partir desquelles nous établirons une typologie.

A. Les donateurs

131L’assistance en faveur des Etats victimes indirectes des sanctions est fournie à la fois par les Etats, par les organismes et programmes des Nations Unies, et par les institutions financières internationales et régionales.

1. Les Etats

132Suite à ses lettres du 23 janvier et du 9 avril 1991, le Secrétaire général a reçu des renseignements de la part de 25 pays sur les mesures qu’ils ont prises, individuellement ou dans le cadre des organisations dont ils font partie, pour aider les pays touchés par la crise du Golfe287. Le Canada, les Etats-Unis, le Japon ainsi que les Etats membres de la Communauté européenne ont indiqué qu’ils avaient versé des contributions et participé aux travaux du Groupe de coordination de l’aide financière aux pays victimes de la crise du Golfe, créé en septembre 1990 par les 12 principaux donateurs et créanciers en vue de réunir des fonds pour les pays les plus touchés et de les acheminer. En 1990-1991, les engagements du Groupe s’élevaient à 15,7 milliards de dollars. Ils étaient destinés essentiellement à trois pays, à savoir l’Egypte, la Jordanie et la Turquie288. Sur ces trois pays, seule la Jordanie a présenté des demandes au titre de l’article 50 de la Charte. Cet Etat a reçu près de 8,3 milliards de dollars pour 1990-1992 dont la majeure partie, fournie au titre d’aide à la balance des paiements, a été versée en 1991. En 1992, la Jordanie a également bénéficié d’un allégement de sa dette de l’ordre de 1,2 milliard de dollars consenti par le Club de Paris et d’autres créanciers289.

133Dans les réponses aux demandes de renseignements du Secrétaire général sur les mesures prises en faveur des victimes des sanctions contre la Yougoslavie, bon nombre d’Etats soulignaient le rôle décisif que jouent les institutions financières et les arrangements économiques régionaux, notamment à l’appui des pays en transition de l’Europe orientale. En outre, des pays en développement ont indiqué qu’en raison de leur situation économique ils n’étaient pas en mesure de fournir une assistance mais qu’ils pourraient le faire à l’avenir si les circonstances le permettaient290.

134Les nombreux rapports du Secrétaire général sur l’application de l’article 50 donnent un aperçu du nombre des Etats fournissant des assistances aux pays touchés par l’application des sanctions291. L’importance de la contribution diffère d’un pays à l’autre, tout comme la nature de celle-ci, qui varie entre aides bilatérales ; participations à des appels à contribution lancés par la Banque mondiale, le FMI et autres institutions financières ; ou participations à un projet d’organisations régionales comme l’Union européenne ou la CSCE/OSCE.

135Enfin, il y a lieu de noter qu’un Etat peut faire part au Conseil de sécurité des difficultés économiques particulières qu’il subit du fait de l’application des sanctions, tout en s’abstenant de demander une assistance à ce dernier. C’est le cas de l’Allemagne, de l’Autriche, de la Croatie, de la Fédération de Russie, de la République de Moldova, de la République tchèque et de la Turquie292. On peut aussi relever parmi ces Etats ceux qui, malgré leurs difficultés, fournissent des aides considérables aux autres Etats touchés. Le cas le plus frappant à cet égard est celui de l’Allemagne qui avoue avoir vu, de 1990 à 1993, ses exportations à destination de l’ex-Yougoslavie tomber de 8,2 à 4,7 milliards de deutsche marks et ses importations depuis ce territoire baisser de 7,3 à 4,8 milliards de deutsche marks. Malgré ces pertes, cet Etat a fourni pendant la période 1990-1994 des assistances en faveur de l’Albanie (260,4 millions), de la Bulgarie (548,8 millions), de l’ex-République yougoslave de Macédoine (34,7 millions), de la Hongrie (935,1 millions), de la Roumanie (712,8 millions) et de la Slovénie (105,8 millions)293.

2. Les organismes et programmes des Nations Unies

136Les organismes et programmes des Nations Unies participent également d’une manière active à l’assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions. Vingt-sept réponses relatives à ces assistances ont été reçues par le Secrétaire général à l’occasion des sanctions contre l’Iraq et seize autres dans celles contre la Yougoslavie294. Ces réponses provenaient des institutions spécialisées des Nations Unies295, de ses programmes sectoriels296, et des quatre Commissions économiques régionales de l’ONU pour l’Afrique (CEA), pour l’Europe (CEE), pour les pays d’Amérique latine et des Caraïbes (CEPALC) et pour l’Asie et le Pacifique (CESAP). Dans les rapports ultérieurs du Secrétaire général, on retrouve encore les mêmes organismes parmi les donateurs répondant aux appels lancés par l’Assemblée générale.

137Les assistances apportées par ces organismes peuvent être résumées comme suit : déboursement d’aides financières directes et envoi de missions d’évaluation et de formulation de projets pour aider les pays concernés à faire face à l’afflux de travailleurs étrangers expatriés, notamment leur réhabilitation dans le pays (OIT), la réinsertion de leurs enfants avec une assistance d’urgence pour l’éducation (UNESCO), l’envoi d’aides alimentaires d’urgence aux pays connaissant ces arrivées massives (FAO, PAM), la mise en place de programmes et de centre de formation technique et professionnelle pour faciliter la réinsertion de ces travailleurs émigrés et leur famille (ONUDI, UNRWA), la conduite d’études sur l’impact démographique de ces retours, la mise en place de services sociaux pour ces travailleurs, et l’envoi de médicaments et de matériels de soins primaires pour les enfants et leurs mères (FNUAP, OMS). Ces organismes ont également envoyé des consultants et techniciens pour assister les gouvernements faisant face à ces problèmes dans le domaine de planification et de gestion de la crise, notamment le PNUD. Les divers types d’assistance technique sont assurés par les ressources propres de ces organismes tandis que les aides financières directes sont souvent cofinancées par des contributions volontaires des Etats.

3. Les institutions financières internationales et régionales

138Ces institutions demeurent les principaux fournisseurs d’aides financières en faveur des pays affectés. A l’échelle universelle, il s’agit du Fonds monétaire international (FMI) et du groupe de la Banque mondiale (BIRD, AID et SFI). Leurs aides sont cependant réservées aux seuls pays qui en sont membres. C’est ainsi que la Banque mondiale, à un certain moment, n’avait pas pu apporter une assistance financière directe à la Bosnie-Herzégovine tant que les questions liées à l’adhésion de celle-ci à la Banque n’avaient pas été résolues297.

139Concernant le FMI, l’aide financière apportée aux Etats membres touchés par l’application des sanctions s’inscrit dans le cadre de mécanismes, programmes et arrangements déjà existants. Ceux-ci sont cependant adaptés et étendus pour faire face aux difficultés exceptionnelles et imprévues rencontrées par les Etats. De même, la règle de base du FMI selon laquelle une assistance financière ne peut être fournie que dans le contexte d’un accord de confirmation ou d’un programme d’ajustement n’a pas été modifiée.

140Dans le cadre de l’assistance aux Etats touchés par la crise du Golfe, le Conseil d’administration du FMI a adopté, en novembre et décembre 1990, un certain nombre de mesures spéciales298. A côté de ces mesures, le Fonds a organisé et financé des visites pour apporter une assistance technique aux Etats affectés par les sanctions, ou a renouvelé la coopération technique existante avec certains d’entre eux. Toutefois, étant donné que le Fonds établit un bilan global de ses concours financiers, il n’est pas possible de distinguer les versements effectués au titre de l’assistance de l’article 50 des versements faits dans le cadre des programmes en cours.

141La Banque mondiale, quant à elle, a pris diverses dispositions pour la mise en place de programmes d’assistance à l’intention des pays en développement dont les perspectives économiques à court terme étaient compromises par la crise du Golfe299. Dans les sanctions contre l’ex-Yougoslavie, la Banque mondiale a entrepris toute une série de programmes qui visent à venir en aide aux pays d’Europe centrale et orientale touchés par l’application de ces sanctions, comprenant un soutien au titre de la balance des paiements, le financement de projets et la coopération technique300. De plus, la Banque collabore avec d’autres institutions multilatérales pour coordonner la fourniture des apports financiers permettant d’assurer les besoins à plus long terme des pays touchés par les sanctions. Et comme le FMI, l’apport de la Banque mondiale au titre de contributions à l’assistance de l’article 50 de la Charte est difficilement identifiable de l’ensemble de ses programmes d’assistances ordinaires.

142Au niveau régional, les institutions financières apportant des assistances aux Etats touchés par l’application des sanctions sont les cinq banques régionales de développement, à savoir la Banque africaine de développement (BAfD), la Banque asiatique de développement (BAsD), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD), la Banque interaméricaine de développement (BID) et la Banque islamique de développement (BIsD). Les assistances apportées par ces banques sont assez variées en fonction des difficultés rencontrées par les pays qui en sont membres lors de l’application des sanctions.

143Ainsi, la BAfD a octroyé des subventions et prêts à des conditions libérales en faveur de Djibouti, Mauritanie, Seychelles, Soudan et Tunisie. La BAsD, quant à elle, a financé l’acquisition des principaux moyens de production (carburants et engrais) dans le but d’apporter rapidement l’assistance nécessaire pour le redressement des pays asiatiques touchés par les sanctions et la reprise de leur croissance. C’est ce qui a été fait à l’égard du Bangladesh, de l’Inde, du Pakistan, du Sri Lanka, et même du Népal qui n’a pas fait une demande au titre de l’article 50. De son côté, la BERD a lancé en faveur de la Bulgarie, de la Pologne, de l’ex-Tchécoslovaquie et de la Roumanie des programmes de coopération et a octroyé à ces Etats des prêts. Dans les Balkans, la BERD a financé un certain nombre de projets de développement des infrastructures et octroyé des crédits commerciaux aux pays de la région touchés par l’application des sanctions. Seul membre du BID gravement touché par l’application des sanctions contre l’Iraq, l’Uruguay a reçu de cette institution une assistance technique. Enfin, la BIsD a donné une aide financière globale, répartie entre ses membres ayant invoqué l’article 50, à savoir le Bangladesh, la Jordanie, le Pakistan et le Soudan.

4. Les organisations régionales

144Les organisations régionales figurent parmi les plus grands contributeurs de l’assistance aux Etats de leur région touchés par l’application des sanctions. Le plus actif à cet égard est l’Union européenne, même s’il y a d’autres organisations qui apportent également leur aide. Dans l’assistance aux Etats touchés par les sanctions contre l’Iraq, la Communauté européenne et ses Etats membres ont ainsi apporté à eux seuls une contribution globale de 1,5 milliard d’ECUS (environ 2 milliards de dollars), dont 750 millions d’ECUS à charge du budget CEE301.

145Dans les sanctions contre l’ex-Yougoslavie, l’Union européenne a axé son assistance sur le développement des infrastructures de transport et en particulier d’axes de transit de remplacement dans la région des Balkans. La mise en œuvre de ces projets a commencé par le financement d’un certain nombre d’études de pré-investissement, notamment d’une étude sur les transports dans les Balkans, d’une étude sur le développement de la navigabilité sur le Danube et d’une étude de faisabilité sur la construction d’un nouveau pont sur le Danube entre la Roumanie et la Bulgarie302. Certains sont inclus dans le cadre de programme déjà existant, tels le programme PHARE (Pologne-Hongrie : assistance à la reconstruction économique) et le programme pour le relèvement et la reconstruction de la Bosnie-Herzégovine, de la Croatie, de l’ex-République yougoslave de Macédoine et de la République fédérale de Yougoslavie (OBNOVA).

146En outre, la Commission européenne a organisé au cours de l’année 1995 plusieurs réunions entre les donateurs et les pays touchés par les sanctions en vue d’examiner le fonctionnement de deux couloirs prioritaires ouverts dans les Balkans en vue de réduire les engorgements aux postes frontières imputables à la désorganisation du trafic des marchandises transitant par l’ex-Yougoslavie303. A la fin de 1995, des matériels de contrôle douanier d’une valeur estimée à 2 millions d’écus avaient été livrés aux différents pays concernés pour faciliter les contrôles dans les deux couloirs douaniers des Balkans. Enfin, dans son rapport de 2000 sur l’assistance aux Etats de l’Europe de l’Est qui subissent le contrecoup des événements survenus dans les Balkans, le Secrétaire général souligne que l’Union européenne (Communauté européenne et Etats membres) est en fait la principale source de financement de l’action internationale dans la région des Balkans, et sa contribution au développement, à la reconstruction et à l’assistance budgétaire et humanitaire a dépassé 17 milliards d’euros au cours de la période 1991-1999304.

B. Essai de typologie des assistances apportées

147Au vu de la pratique de mise en œuvre des dispositions de l’article 50 de la Charte, il est possible de dégager différents types d’assistance qui ont été fournis aux Etats touchés par l’application des sanctions des Nations Unies. Sans prétendre à l’exhaustivité, ces assistances peuvent être groupées en quatre catégories : des assistances de nature économique et financière, divers types d’assistance technique, des assistances d’ordre humanitaire, et une sorte de compensation commerciale par la participation des Etats touchés aux différentes activités menées sur le territoire de l’Etat-cible, en dérogation aux sanctions.

1. Des assistances économiques et financières

148L’assistance économique et financière constitue la principale réponse aux demandes des Etats touchés par l’application des sanctions. Cette assistance peut être bilatérale ou multilatérale. L’assistance consiste généralement en aides directes en espèces, des prêts pour des projets de développement à des conditions très favorables, d’aide alimentaire et de soutien à l’amélioration des infrastructures de transport. Au niveau multilatéral, il s’agit surtout de l’assistance décidée suite à une réunion spéciale d’appel à contribution pour venir en aide à un groupe d’Etats particulièrement touchés par les sanctions, comme la réunion du Club de Paris pour l’assistance en faveur des pays voisins de l’Iraq, ou les réunions ad hoc de la CSCE et de l’Union européenne pour identifier les projets internationaux destinés à aider les pays voisins de la Yougoslavie et voir les moyens de les financer.

149Il faut aussi mentionner les assistances financières de la Banque mondiale, du FMI et des cinq banques régionales. Les fonds alloués par ces institutions financières sont conséquents. Par exemple, les décaissements du FMI en faveur des huit pays touchés par les sanctions contre la Yougoslavie ont atteint 4,1 milliards de dollars US entre mai 1992 et juin 1997305. Cette allocation, comme celles des autres institutions, s’effectue cependant dans le cadre de leurs programmes d’assistances habituels, visant souvent à régler les difficultés de balance de paiements des Etats touchés. Ceci fait qu’il n’est pas toujours possible de distinguer l’assistance supplémentaire accordée par ces institutions financières aux Etats touchés par l’application des sanctions. Mais il arrive, en réponse à des demandes d’assistances spéciales de ces Etats, que les institutions financières, par exemple la Banque mondiale, réexaminent au cas par cas les programmes en cours pour l’adapter aux besoins particuliers et nouveaux de ces Etats. On a remarqué tout de même que ces aides augmentent les dettes extérieures des pays souvent déjà mal en point, puisqu’il ne s’agit pas de dons mais de prêts à rembourser plus tard. Les dons se trouveraient plutôt dans le financement des diverses assistances techniques qui accompagnent les fonds alloués par les institutions financières internationales.

2. Des assistances techniques

150Cette assistance technique est un autre volet important des réponses aux demandes des Etats invoquant l’article 50. Il s’agit souvent d’une aide à l’évaluation des difficultés rencontrées par les Etats en vue de favoriser l’élaboration des priorités et la présentation claire des pertes subies. L’assistance technique peut aussi prendre la forme de conseils sur les politiques économiques à suivre pour mieux surmonter les difficultés subies. Le PNUD, présent dans la plupart des pays, tient à cet égard un rôle important avec sa connaissance préalable du pays et de ses problèmes économiques structurels avant même l’imposition des sanctions. Cette expertise est précieuse dans l’établissement et la vérification des données relatives à l’impact économique de l’application de ces sanctions, surtout pour les donateurs.

151L’assistance technique permet d’apporter plus de transparence aux données présentées par les Etats dans leurs demandes d’assistance. A l’issue de ces évaluations techniques, on définit souvent un groupe de projets qui devront être soutenus à titre prioritaire. L’existence de cette évaluation commune et fiable des besoins de l’Etat touché facilite alors l’apport et le ciblage de l’assistance.

3. Des assistances d’ordre humanitaire

152On peut également relever un volet humanitaire à l’assistance envoyée ou organisée par les Nations Unies en faveur des Etats touchés par l’application des sanctions. Il s’agit en premier lieu de l’aide pour le retour et la réintégration des réfugiés, qui soulagent les pays voisins où se trouvent ces personnes. Il peut également s’agir d’une aide alimentaire à ces réfugiés et à des personnes déplacées internes, C’est ce qui a été notamment fait à l’égard de l’ex-République yougoslave de Macédoine, l’Albanie, puis l’ex-Yougoslavie au cours de la période qui a suivi la levée du régime de sanctions contre cet Etat. Cette assistance comprend aussi le rapatriement des travailleurs migrants dans leur pays d’origine, accompagnée souvent d’une aide à la réinsertion sociale et professionnelle de ces travailleurs. C’est ce qui a été fait pour les ressortissants des Etats du sous-continent indien au début de la crise et de la guerre du Golfe de 1991, quand ceux-ci devaient rentrer précipitamment des monarchies du Golfe où ils travaillaient alors qu’ils subvenaient par ce travail aux besoins de leur famille restée dans leur pays d’origine.

4. Des dérogations aux sanctions en place

153L’assistance aux Etats touchés par les sanctions peut prendre la forme d’une dérogation au régime de sanctions en place. On a par exemple autorisé la Jordanie et la Turquie à importer une quantité limitée du pétrole et produits pétroliers iraquiens pour atténuer leurs difficultés à trouver d’autres sources d’approvisionnement et surtout du supplément de frais que ce changement va provoquer. Plus précisément, la Jordanie, insistant sur les crises qu’avait subies son économie du fait des sanctions contre l’Iraq, a été autorisée à signer un protocole commercial pour importer d’Iraq environ 3,5 millions de tonnes de pétrole et de produits pétroliers306.

154De même, le Comité des sanctions sur l’ex-Yougoslavie a approuvé de façon limitée et à titre exceptionnel plusieurs demandes de dérogations de la part des Etats touchés par les sanctions : une demande de l’Albanie concernant le passage en transit de 10 millions de kilowattheures par jour sur une période d’un mois, par le réseau électrique de la RFY, en provenance de Bulgarie, de Roumanie et de Turquie ; une demande de la Hongrie concernant les activités de brise-glace hongrois sur certaines parties du Danube appartenant à la Yougoslavie et la livraison d’une certaine quantité de carburant permettant de faire fonctionner ces brise-glaces ; une demande de la Roumanie concernant la livraison à la RFY de certaines quantités de fioul, de gazole et d’huile pour moteur, à seule fin d’assurer le fonctionnement normal du système hydroélectrique et de navigation des Portes de fer sur le Danube ; et des demandes émanant de l’ex-République yougoslave de Macédoine concernant le transit de trois trains électriques par la RFY, et concernant le passage en transit par la RFY de 10 500 tonnes de rails en provenance d’Ukraine307.

5. Des compensations commerciales

155Cette dernière forme d’assistance, que nous n’avons pas encore examinée, consiste en l’octroi aux Etats touchés par l’application des sanctions de divers contrats de fournitures ou de services en relation avec l’Etat-cible, pendant la période d’imposition des sanctions et après la levée de celles-ci. La pratique en la matière est suscitée par la résolution 50/58 E de l’Assemblée générale où, pour la première fois, celle-ci :

Engage les organismes et institutions spécialisées des Nations Unies qui fournissent une assistance humanitaire à la Bosnie-Herzégovine et la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et, en particulier, approvisionnent en matériel et vivres la Force de protection des Nations Unies et d’autres contingents des Nations Unies, à prendre des mesures permettant aux fournisseurs, notamment ceux originaires des Etats qui subissent le contrecoup des sanctions imposées contre la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro), de mieux accéder aux marchés ; et
Prie le Secrétaire général de prendre toutes les mesures voulues pour que les pays qui subissent le contrecoup des sanctions aient de meilleures chances de prendre une part active à l’œuvre de reconstruction et de relèvement des zones touchées par la crise en ex-Yougoslavie une fois qu’aura été trouvée une solution pacifique, durable, juste et politique au conflit qui se déroule dans les Balkans308.

156L’Assemblée générale a continué à faire les mêmes appels dans ses résolutions ultérieures. Des rapports annuels du Secrétaire général relatent ensuite ce qui a été fait suite à ces appels. L’accès des Etats touchés aux marchés humanitaires et autres activités sur le territoire de l’Etat-cible se présentent sous trois formes : la participation aux opérations d’assistance humanitaire, la participation à l’approvisionnement des contingents des missions de maintien de la paix en matériels et en vivres, et la contribution aux travaux de reconstruction et de développement de l’Etat-cible après la levée des sanctions.

a) Participation aux prestations d’assistance humanitaire

157On a affaire ici aux activités menées par les organismes des Nations Unies relatives à la fourniture de marchandises ou de services en faveur de la population civile de l’Etat-cible. Il s’agit d’activités qui s’inscrivent dans le cadre des dérogations humanitaires aux sanctions pour atténuer les effets des sanctions sur cette population. Ces activités humanitaires sont principalement mises en œuvre par des organismes des Nations Unies, notamment le HCR, le PAM et l’UNICEF.

158Ainsi, pour approvisionner ses opérations de secours dans l’ex-Yougoslavie, le HCR s’est procuré des biens et services auprès des pays voisins touchés par l’application des sanctions. Entre 1993 et avril 1996, le montant total des achats du HCR auprès de neuf pays voisins s’est élevé à 19,3 millions de dollars. Parmi les Etats ayant invoqué l’article 50, le HCR a acheté, en dollars, du gazole en Bulgarie (3 millions) ; des denrées alimentaires, du fuel-oil domestique et des pneus en Hongrie (2,7 millions) ; de la levure, des draps et des serviettes de toilette dans l’ex-République yougoslave de Macédoine (471 519)309. Dans les rapports suivants du Secrétaire général, jusqu’en 2000, il est rapporté que le HCR a continué à s’approvisionner auprès de la Hongrie pour un montant global de 257 947 dollars et en ex-République yougoslave de Macédoine pour un montant global de 12 422 986 dollars. Il y avait aussi des achats non chiffrés de 170 000 tonnes de vivres en Bulgarie et de 50 000 tonnes en Ouganda, de 6 300 tonnes de farine de blé en Roumanie. D’une manière générale, ces achats portent sur les articles suivants : matériaux pour abris, cuisinières, lits, combustible de chauffage et carburant diesel, charbon, articles d’hygiène, meubles et matériels de bureau, services d’imprimerie, location d’entrepôts et de services de transports310.

159Le PAM a acheté des denrées alimentaires en Europe orientale pour ses opérations d’alimentation d’urgence dans l’ex-Yougoslavie. En 1995 et au cours de la première moitié de 1996, cet organisme a acheté 51 240 tonnes de denrées alimentaires auprès de quatre Etats touchés, à savoir la Bulgarie (742 500 millions USD), la Hongrie (6,8 millions USD), la Roumanie (7,3 millions USD) et la Slovaquie (45 156 USD). Cette participation aux activités humanitaires peut aussi prendre la forme de frais de manutention et de transport pour les transits de marchandises dans les ports des Etats touchés. Le PAM a ainsi injecté dans l’économie de la Bulgarie et de Monténégro quelque 2 millions de dollars par le transit d’environ 45 000 tonnes de vivres dans deux ports de ces pays311. Plus tard, il a encore fait des achats en Hongrie pour 360 000 dollars en plus de l’achat de 35 529 tonnes de vivres.

160La fourniture par l’UNICEF d’aide humanitaire aux enfants de l’ex-Yougoslavie et de ses anciennes républiques pendant la période des sanctions a commencé dès 1991. Et depuis 1993, il procède à de nombreux achats de fournitures auprès des pays voisins et même de pays lointain mais touchés et ayant invoqué l’article 50 de la Charte, comme l’Ouganda. Au cours de la période 1993-1996, il a fait des achats, réglés en dollars, auprès de l’Albanie (74 800), de la Bulgarie (147 900), de la République tchèque et la Slovaquie (4,6 millions), de la Hongrie (5,3 millions), de la Roumanie (470 100), de l’ex-République yougoslave de Macédoine (178 000) et de l’Ouganda (6,2 millions)312. De 1997 à 2000, on a pu relever, sur la base des rapports du Secrétaire général dont la liste est reproduite en Annexe II de notre étude, que l’UNICEF a encore fait des achats en Albanie (438 977 dollars), en Bulgarie (427 743 dollars), en Hongrie (125 050 dollars), en Roumanie (72 750 dollars), en Slovaquie (68 055 dollars), en ex-République yougoslave de Macédoine (22 611 dollars) et en Ouganda (1 191 619 dollars).

b) Participation à l’approvisionnement des contingents affectés aux missions de maintien de la paix en matériels et vivres

161L’achat de marchandises, de matériels ou autres et la location de services par les opérations de maintien de la paix auprès des Etats touchés ont commencé bien avant l’adoption de la résolution 50/58 E de l’Assemblée générale. La fourniture de ces biens et services se fait à travers des appels d’offres à des fournisseurs potentiels dans tous les pays intéressés. C’est ainsi que dès 1992, la FORPRONU s’approvisionnait dans une zone géographique englobant tous les pays européens. Mais il est vrai que c’est après la résolution précitée de l’Assemblée que le Secrétaire général commençait à inclure ces renseignements dans ses rapports sur l’assistance aux Etats touchés par les sanctions contre l’ex-Yougoslavie.

162Au début, les commandes n’étaient pas nombreuses auprès des huit Etats touchés ayant invoqué l’article 50, les seuls qui vont nous intéresser ici même s’il y a des commandes auprès d’autres Etats. Pour la période allant de septembre 1995 à juin 1996 par exemple, deux d’entre eux seulement ont reçu des commandes dont une d’un montant de 8 700 dollars auprès de la Slovaquie et 33 commandes d’un montant total de 924 036 dollars pour l’ex-République yougoslave de Macédoine. De 1997 à 2000, l’Albanie a reçu une commande de 90 000 dollars, la Hongrie une commande de 54 836 dollars, la Slovaquie l 680 999 dollars, et l’ex-République yougoslave de Macédoine une commande importante de 13 982 222 de dollars.

163Mais il y a aussi deux autres moyens offerts aux pays touchés pour vendre des biens ou services aux opérations de maintien de la paix dans l’ex-Yougoslavie : les achats dans le commerce et les lettres d’attribution aux administrations publiques par l’intermédiaire du Siège de l’ONU. De septembre à décembre 1995, le Siège a ainsi passé des commandes à la Bulgarie (de 324 500 dollars) et à l’Ukraine (trois commandes d’un montant de 2 198 740 dollars). Au cours de la période suivante jusqu’en 2000, d’autres commandes ont été passées par le Siège de l’ONU à la Bulgarie pour un montant total de 4 894 800 de dollars, à la Roumanie pour 6 487 650 dollars et à l’Ukraine pour 12 958 295 dollars.

164Pour ce qui est des lettres d’attribution, le Siège en a émis, de septembre 1995 à juin 1996, en faveur de la Slovaquie (une lettre pour un montant de 2 400 dollars) et de l’Ukraine (trois lettres pour un montant de 29 000,00 dollars)313. De 1997 à 2000, d’autres lettres d’attribution ont été émises par le Siège pour un montant global de l 624 534 dollars en faveur de la Roumanie, 2 243 216 dollars pour la Slovaquie et 6 720 084 en faveur de l’Ukraine.

c) Contribution aux travaux de reconstruction et de développement

165Il s’agit d’une contribution qui intervient après la levée des sanctions, où le système des Nations Unies, avec souvent l’appui des organisations régionales, a toujours aidé le pays visé pour sa reconstruction et son relèvement économique. Aux Balkans, ces deux éléments étaient jugés essentiels pour la paix et la stabilité dans la région. Le Programme prioritaire des Nations Unies, estimé à 5,1 milliards de dollars, concernait la reconstruction et le relèvement de la Bosnie-Herzégovine. La récolte de fonds s’était faite lors de deux conférences d’annonces de contributions tenues en décembre 1995 et avril 1996, et accueillies à Bruxelles par la Communauté européenne et la Banque mondiale314. Une troisième conférence a été organisée à Bruxelles du 23 au 24 juillet 1997.

166En 2000, un rapport du Secrétaire général relève que la mise au point finale du plan de financement est presque achevée et que le défi consiste désormais à l’exécution des projets de reconstruction et de relèvement économique315. L’attribution des marchés va se faire par voie d’appels d’offres internationaux. En vue de renforcer la participation des entreprises locales à ce processus de reconstruction, le PNUD a organisé en été 1999 à Bucarest (Roumanie) des ateliers de formation à l’intention des chefs d’entreprise des pays de l’Europe de l’Est sur les principes et les pratiques des appels d’offres internationaux.

167En attendant de pouvoir chiffrer la participation des Etats touchés à cette reconstruction, il est indéniable que l’accès des entreprises de ces Etats aux divers marchés liés aux activités commerciales en dérogation des sanctions est une idée intéressante. Elle mérite d’être développée et perpétuée car il s’agit pour le moment de la solution la plus viable parmi de nombreuses autres proposées par les Etats et les organes des Nations Unies. Sans alourdir le fardeau des institutions financières internationales ou des pays donateurs, ces mesures visant à faciliter l’accès des Etats touchés aux marchés humanitaires et de reconstruction permettraient à ces Etats d’accumuler des ressources supplémentaires et à les affecter aux besoins des secteurs de l’économie qui ont été touchés316.

168L’application de cette forme d’assistance aux fournitures humanitaires, logistiques et de services en Iraq dans le cadre du programme « pétrole contre nourriture » aurait largement soulagé les 21 Etats économiquement touchés par les treize années de sanctions. Comme on le verra, ce programme a permis d’allouer de sommes considérables pour l’assistance humanitaire et autres activités des Nations Unies en Iraq, mais les 21 Etats touchés n’ont eu qu’une infime partie des marchés correspondant à ces énormes sommes. On pourrait encore appliquer le même principe d’assistance pour les activités de reconstruction de l’Iraq après la levée des sanctions en 2003 et une fois la paix et la stabilité dans le pays revenues. Des milliards de dollars vont être en jeu pour cette reconstruction. Les Nations Unies et ses organismes devraient recommander aux nouvelles autorités iraquiennes d’en faire bénéficier les 21 Etats touchés par l’application de ces sanctions et qui ont invoqué l’article 50 de la Charte. La négociation en la matière ne serait pas facile avec les énormes enjeux financiers et politiques pour les puissances occupantes et les autres puissances, mais les Nations Unies doivent au moins faire l’effort nécessaire en se basant sur la pratique observée en ex-Yougoslavie et dans la région des Balkans. En tout cas, la perpétuation d’une telle pratique relativiserait la question épineuse du financement de l’assistance donnée au titre de l’article 50.

§3. La question de financement : des contributions volontaires à des moyens de financement plus sûrs ?

169Dans la pratique, l’assistance aux Etats souffrant économiquement de l’application des sanctions onusiennes est donnée volontairement par les Etats et organismes donateurs. Les appels de fonds pour financer les activités des organismes internationaux en faveur des Etats touchés se font toujours sur la base de contributions volontaires. C’est ce qu’on peut constater depuis les sanctions contre la Rhodésie du Sud jusqu’aux sanctions contre l’Iraq, où les entités donatrices étaient libres de donner suite ou non aux appels à l’assistance lancés par le Conseil de sécurité et ses organes subsidiaires. La reprise de ces appels par l’Assemblée générale, le Conseil économique et social et le Secrétaire général n’apporte pas plus de force juridique à ces appels. Tel est l’état actuel du financement de l’assistance au titre de l’article 50 de la Charte et il n’y a pas lieu de faire un long développement là-dessus.

170Il importe néanmoins de faire remarquer que pour rendre cette assistance plus effective, dans la droite ligne de ce que nous avons dit à propos du droit ouvert par l’article 50, une certaine obligation dans le financement serait importante. Il y a deux voies possibles vers cette direction : l’inclusion des frais d’assistance aux dépenses des Nations Unies, et la mise en œuvre du principe de répartition des charges des actions collectives des Nations Unies.

A. Par l’inclusion des frais d’assistance aux dépenses des Nations Unies

171Le caractère volontaire de l’apport de l’assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions est-il le résultat d’un obstacle juridique contenu dans la Charte ou s’agit-il plutôt d’une question politique ? Autrement dit, les dépenses occasionnées par la fourniture de ces assistances pourraient-elles être imputées aux dépenses des Nations Unies et financées ainsi par des contributions obligatoires des Etats réparties par l’Assemblée générale ? Des avis juridiques émanant des organes des Nations Unies ont été donnés sur cette question. Plus récemment, des études menées dans diverses instances des Nations Unies ont proposé des modalités d’application d’une contribution obligatoire à l’assistance au titre de l’article 50.

1. Les avis juridiques sur la question

172Deux avis juridiques ont été donnés sur cette question de contributions obligatoires aux dépenses supplémentaires encourues par les Etats du fait de l’application des sanctions. Le premier a été donné par la Cour internationale de Justice en 1962. Le deuxième est l’œuvre du Bureau des affaires juridiques des Nations Unies en 1976.

a) L’avis consultatif de la CIJ sur « Certaines dépenses des Nations Unies »

173Dans un avis consultatif donné en 1962317, la Cour internationale de Justice devait déterminer si des dépenses occasionnées par des opérations de maintien de la paix faisaient partie des dépenses des Nations Unies et, à ce titre, à supporter par tous les Etats membres selon la répartition fixée par l’Assemblée générale en vertu de l’article 17, par. 2 de la Charte318. La Cour était amenée à parler des dépenses engendrées par l’assistance à donner en application de l’article 50 en réfutant un argument tiré de l’article 43 de la Charte qui exclurait les frais de la FUNU et de l’ONUC des dépenses de l’Organisation319. Affirmant qu’« il est difficile de voir comment on aurait pu envisager que toutes les dépenses éventuelles puissent être prévues dans des accords de ce genre [de l’article 43], conclus peut-être longtemps à l’avance »320, la Cour dit :

[l]a difficulté ou l’impossibilité de prévoir toutes les conséquences financières pour les Etats membres des mesures coercitives est même indiquée par les termes de l’article 50... Il semble donc que dans un cas pareil, le Conseil de sécurité pourrait décider que l’Etat ayant à faire face à des dépenses trop lourdes aurait droit à une assistance financière ; cette assistance financière, si elle est supportée par l’Organisation, comme ce pourrait être le cas, constituerait clairement une partie des « dépenses de l’Organisation »321.

174De ce passage, il convient de retenir ceci : si la Cour réserve le droit du Conseil de sécurité de refuser d’accorder une assistance aux Etats invoquant l’article 50, elle a admis qu’une fois l’octroi d’assistance décidé, le Conseil pourrait faire supporter à l’ONU les frais occasionnés par cette assistance. Dans ce cas, ces frais feront clairement partie des dépenses des Nations Unies, à financer par des contributions obligatoires des Etats membres selon la répartition habituelle des dépenses de l’Organisation.

175Voilà une conclusion importante à propos du financement de l’assistance à décider par le Conseil de sécurité, surtout émanant de l’organe judiciaire principal de l’ONU qui, à ce titre, a pour tâche de contribuer à l’œuvre de maintien de la paix et de la sécurité internationales par la clarification et le développement du droit des Nations Unies.

b) L’avis du 15 juin 1976 du Bureau des affaires juridiques

176En 1976, le Bureau des affaires juridiques des Nations Unies était saisi d’une question tendant à savoir si l’application par un Etat membre des sanctions contre la Rhodésie du Sud peut être considérée comme une contribution à une opération de « maintien de la paix » dont le coût doit être supporté par les Etats membres sous forme de contributions obligatoires au budget. Répondant à cette question, le conseiller juridique des Nations Unies commençait par dire que « [b]ien que, dans le passé, le Conseil de sécurité et l’Assemblée générale n’aient pas considéré que les dépenses spéciales découlant de l’application des sanctions devraient être financées par les contributions obligatoires de tous les Etats membres, il est possible, en principe, de prendre une décision en ce sens »322. Et il basait cette affirmation sur l’avis consultatif de 1976 de la Cour internationale de Justice précité.

177Le conseiller juridique faisait toutefois remarquer que « s’il appartient, de toute évidence, à l’Etat membre intéressé de demander l’assistance du Conseil de sécurité en vertu de l’Article 50 de la Charte, y compris une assistance financière, il est... improbable que le Conseil adopte une décision qui équivaudrait manifestement à englober une telle assistance dans les “dépenses de l’Organisation” qui sont couvertes par des contributions obligatoires... »323. La pratique actuelle ne dément pas cette assertion, comme on l’a dit plus haut.

178Néanmoins, il importe de noter que l’autorité judiciaire principale de l’ONU, à savoir la Cour internationale de Justice, a jugé qu’il n’y a pas d’obstacle juridique à ce que la fourniture de l’assistance au titre de l’article 50 soit obligatoire pour les Etats membres en tant que partie intégrante des dépenses de l’Organisation. Le Bureau des affaires juridiques des Nations Unies reconnaît aussi ce principe. Les arguments avancés par ce Bureau contre l’applicabilité pratique de l’avis de la Cour sont plus d’ordre politique et financier que juridique. L’avis du service juridique parle d’ailleurs d’improbabilité et non d’impossibilité.

179Au vu de l’ampleur des difficultés économiques subies par les Etats appliquant les sanctions ces dernières années et de l’insuffisance de l’assistance effectivement apportée par les Nations Unies à ceux-ci, il est temps de dépasser cette peur de s’engager à prévoir une solution viable pour un problème ayant son importance dans l’effectivité des actions collectives des Nations Unies en vue du maintien de la paix. Des travaux de réflexion sur la mise en œuvre de cette contribution obligatoire ont été engagés où le Comité spécial de la Charte tient un rôle prépondérant.

2. Les propositions de mise en œuvre du Comité spécial de la Charte

180Depuis que le Comité spécial de la Charte a entamé ses travaux de réflexion sur la mise en œuvre des dispositions de l’article 50, l’idée de contributions obligatoires des Etats au financement de l’assistance au titre de cet article a refait surface. Le Comité spécial peut d’ailleurs être considéré comme le précurseur de l’intérêt grandissant de la communauté internationale sur la question de l’assistance effective aux Etats visés par l’article 50, en ce sens que ses débats ont été repris par d’autres organes des Nations Unies et ont suscité d’autres études sur les différents aspects de l’application des sanctions.

181Plusieurs propositions ont été avancées pour mettre en œuvre l’idée de contribution obligatoire à l’assistance aux Etats invoquant l’article 50 de la Charte. La première, apparue en 1993 à la 48^e session du Comité, est celle de créer un Fonds spécial pour l’aide aux Etats affectés par l’application des sanctions des Nations Unies324. Ce Fonds serait financé de deux manières : 1) par un pourcentage des quotes-parts et 2) par un compte spécial alimenté par des contributions volontaires des Etats membres et par des fonds octroyés par les organisations internationales relevant ou non du système des Nations Unies.

182Suite à cette proposition initiale, les débats ultérieurs ont tourné autour de deux axes. Le premier se réfère à la nécessité ou non d’établir un Fonds spécial pour financer l’assistance en faveur des Etats visés par l’article 50. Les Etats ont été ainsi amenés à réfléchir sur le mode de financement de ce Fonds (par des contributions volontaires ou par un pourcentage des quotes-parts ou les deux simultanément), et sur la détermination de l’organe qui doit créer et administrer ledit Fonds (le Conseil de sécurité ou l’Assemblée générale). Le deuxième axe de réflexion a trait à la question de savoir s’il faut adopter une solution ponctuelle ou permanente aux problèmes envisagés par l’article 50 de la Charte.

183A sa session de 1994, le Comité spécial a présenté un projet de résolution de l’Assemblée générale où celle-ci déciderait de créer un Fonds d’affectation spéciale pour assister financièrement les pays touchés par l’application des sanctions, avec deux types de contribution (un pourcentage des quotes-parts et des contributions volontaires). Saisie du projet, l’Assemblée a demandé au Secrétaire général, dans sa résolution 49/58 du 9 décembre 1994, de présenter un rapport analysant les propositions et suggestions du Comité spécial sur l’application de l’article 50. Dans son rapport de 1995, le Secrétaire général a fait remarqué que « s’il était créé un Fonds d’affectation spéciale, le principe des quotes-parts proposé à l’alinéa a) du paragraphe 1 du projet de résolution ne serait pas applicable ». Il était également d’avis qu’« avant de créer un Fonds d’affectation spéciale de cette nature, il faudrait s’assurer que les Etats Membres s’engagent expressément à verser au Fonds des contributions volontaires »325

184A la session 1996 du Comité spécial, des Etats ont souligné que « la mise en place d’un nouveau mécanisme permanent, tel qu’un Fonds d’affectation spéciale, ne constituait pas une solution viable ou appropriée aux problèmes des Etats tiers »326. En appui de cette conclusion, ils avancent que la mise en place d’un tel mécanisme introduirait la notion de droit de ces Etats à réparation, qui à son tour pourrait être considérée comme une condition préalable à l’application des sanctions décidées par le Conseil de sécurité. On a alors dit que, si au Comité le souci de partage équitable des coûts résultant de ces sanctions demeure toujours, il faut chercher d’autres moyens pouvant mener à cette fin qui ne risquent pas de porter atteinte aux pouvoirs que le chapitre vii de la Charte conférait au Conseil de sécurité. Cette objection ne tient pas car il est largement admis, on l’a précisé, que l’octroi de toute assistance au titre de l’article 50 est subordonné à l’application continue des sanctions malgré les difficultés qu’elles pourraient causer.

185D’ailleurs, le Comité spécial a continué à demander, dans son rapport de 2002, la création d’un fonds dont les ressources devraient provenir à la fois des contributions volontaires et d’un financement sous forme de quotes-parts aux dépenses de l’ONU. Et il est précisé que ce système de financement permettrait aux Etats touchés de bénéficier automatiquement et facilement d’une aide327.

186En conclusion, bon nombre d’Etats soutiennent l’idée de création d’un fonds spécial pour l’assistance en application de l’article 50 de la Charte mais cette idée a du mal à voir le jour après toutes ces années de revendication. On verra si la voie de la répartition des charges des actions collectives de l’ONU a plus de succès.

B. Par la répartition des charges des actions collectives des Nations Unies

187Du fait du caractère volontaire de la fourniture des assistances en faveur des Etats invoquant l’article 50, certains Etats sont amenés à supporter plus de charges que d’autres dans l’application des sanctions des Nations Unies, sans pouvoir compter en retour sur une aide tangible de l’Organisation ou des autres Etats moins touchés. Comment a été envisagé ce problème dans la Charte et qu’est-ce qu’on peut tirer de la relance des débats autour de celui-ci au cours des dernières années ?

1. La répartition des charges dans la Charte et ses travaux préparatoires

188La Charte ne contient pas de disposition expresse sur la répartition des charges issues des actions collectives des Nations Unies. Celui-ci contient encore moins une quelconque garantie que les dépenses engendrées par les sanctions seront partagées proportionnellement et équitablement entre les membres de l’Organisation328. Les seules dispositions qui s’en rapprochent sont celles des articles 49 et 50, qui prévoient deux types d’assistance distinctes mais complémentaires, tels que nous avons expliqué plus haut. On peut aussi mentionner comme précédent à ces dispositions l’article 16, par. 3, du Pacte de la Société des Nations qui prévoit que « les Membres de la Société conviennent… de se prêter l’un à l’autre un mutuel appui dans l’application des mesures économiques et financières à prendre... pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients qui peuvent en résulter ». Dans cette disposition, il est question de support mutuel des Etats membres « pour réduire au minimum les pertes et les inconvénients » pouvant résulter des sanctions. Dans les “Tentative Proposals” américaines, à l’origine des articles 49 et 50 de la Charte, ce support mutuel est institué “to afford relief and aid to States assuming undue burdens through such measures instituted by the executive Council”.

189Ces dispositions n’ont pas été toutefois reprises comme telles dans la Charte des Nations Unies. D’une part, le précédent de l’article 16, par. 3, semble y avoir été scindé en deux. D’autre part, le but avancé par les Américains de donner une aide aux Etats assumant des “indue burdens” dans l’application des sanctions n’a pas été stipulé expressément dans aucune disposition de la Charte. Y a-t-il tout de même une trace de discussion de la répartition de ces charges indues dans les travaux préparatoires de la Charte ? La lecture des documents de la Conférence de San Francisco montre, comme l’a relevé Pierre-Michel Eisemann, que devant le Comité III de la troisième Commission de la Conférence de San Francisco les dispositions des paragraphes 10 et 11 du Projet de Dumbarton Oaks ne faisaient l’objet que d’un examen sommaire329.

190Néanmoins, le Canada avait insisté devant ce Comité sur le principe de la répartition entre les membres des frais provoqués par les mesures coercitives330. L’Afrique du Sud proposait pour sa part de faire supporter les coûts des mesures collectives par l’Etat par la faute de qui le Conseil de sécurité a été amené à agir331. L’amendement de l’Afrique du Sud fut rejeté suite à l’opposition faite par le délégué des Etats-Unis qui remarqua que « le paragraphe 11 de la Section B du Chapitre viii [du Projet de Dumbarton Oaks, soit l’actuel article 50 de la Charte] comporte déjà des dispositions tendant à diminuer les difficultés économiques qui pourraient affliger certains Etats à la suite de leur participation aux mesures coercitives »332. Il ressort de cette remarque que l’objectif de l’article 50 est bel et bien d’apporter une assistance aux Etats non ciblés mais affectés par les sanctions. Et c’est sur la base de cette explication que la proposition du Canada pour l’inclusion dans la Charte d’un principe de répartition de charges des actions collectives fut rejetée. Le rapport de Paul Boncourt au nom du Comité III signala simplement que « le vœu a été émis... que l’Organisation s’efforce de promouvoir, dans l’avenir, un système tendant à une répartition aussi équitable que possible des frais de l’action collective »333. Ce système n’a pas encore vu le jour jusqu’à présent.

191On peut donc conclure avec Bryde et Reinisch que :

If the US Secretary of State claims in his report on the results of San Francisco that the aim of Arts. 49 and 50 together is to “provide for a world-wide adjustment, by equitable distribution of the economic burden of sanctions, to the accidents of geography and the international trade”, it is only in a very general way that the assistance under Art. 49 and relief under Art. 50 might serve a more equitable distribution of the burden, depending on the use the Security Council makes of these provisions334.

192Ainsi, la Charte n’a pas réglé la question de la répartition des charges des mesures collectives. De même, on trouve peu de débats sur la question dans les travaux préparatoires. Ces débats ont toutefois eu lieu plus tard, notamment suite à l’insuffisance des aides apportées aux Etats touchés par l’application des sanctions dans les années 1990.

2. Les débats ultérieurs sur la question

193Dès 1951, soit six ans après l’adoption de la Charte, la question de la répartition des charges des sanctions a été rediscutée dans le cadre des travaux de la Commission chargée des mesures collectives, créée par l’Assemblée générale à la suite de sa résolution sur « L’Union pour le maintien de la paix ». A l’issue de cette discussion, cette Commission concluait que « l’application de mesures économiques et financières... devrait, dans le cadre de l’assistance mutuelle, être repartie aussi équitablement que possible entre les Etats participants, compte tenu des charges totales que leur impose l’action collective, ainsi que de leurs possibilités »335.

194Sur l’initiative de certains Etats affectés par l’application des sanctions contre l’Iraq, le Comité spécial de la Charte a examiné, à sa 47^e session (1991), un document de travail sur « l’application des dispositions de la Charte relatives à l’assistance à des pays tiers touchés par l’application de sanctions au titre du Chapitre vii de la Charte »336. Dans son rapport, le Comité spécial rapporte que « de nombreuses délégations ont souscrit largement aux concepts qui sous-tendaient la question examinée, à savoir l’idée de partager le coût d’un système de sécurité collective, le principe de “mutuel appui” et la nécessité d’examiner des techniques spécifiques permettant de venir en aide aux Etats touchés par l’application de sanctions »337. Il est utile de noter qu’on a ici une autre interprétation de l’article 50 de la Charte, à savoir que celui-ci sous-tend l’idée de partage du coût du système coercitif des Nations Unies.

195A la fin du rapport, l’un des auteurs du document a estimé que « la question du partage équitable des frais nécessitait un examen plus approfondi »338. Ce qui a été fait lors des sessions suivantes du Comité. Dans son rapport sur les travaux de sa 48^e session, ainsi que des sessions suivantes, le Comité continuait à souligner l’appui de nombreux Etats à l’idée de partage équitable des coûts afférents à l’application de sanctions économiques, ainsi que la notion d’assistance mutuelle339.

196Le groupe spécial d’experts, chargé d’élaborer une méthode d’évaluation des difficultés économiques particulières dues à l’application des sanctions et de trouver des solutions novatrices à ces difficultés, a quant à lui estimé que le coût de l’application des sanctions devrait être considéré comme le coût d’opportunité d’une solution de rechange à une intervention militaire ou à une opération de maintien de la paix. « Le coût des opérations militaires ou de maintien de la paix est partagé à l’échelle internationale, sous forme de contributions volontaires ou statutaires. De même, celui de l’application des mesures préventives ou coercitives comme les sanctions économiques... devrait être supporté par la communauté internationale suivant une répartition plus équitable »340.

197De son côté, le Secrétaire général a évoqué, en matière d’instruments de maintien de la paix et de la sécurité, « des secteurs dans lesquels ont été rencontrées des difficultés imprévues, ou prévues en partie seulement, et où il importait que les Etats membres prennent les décisions difficiles »341. Et il continue : « ... il est urgent de prendre des mesures pour répondre aux attentes suscitées par l’Article 50 de la Charte. Les sanctions sont une mesure prise collectivement par l’Organisation des Nations Unies pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales. Les coûts qu’entraîne leur application, comme les autres coûts de ce genre (par exemple ceux qui sont liés aux activités de rétablissement et de maintien de la paix) devraient être répartis équitablement entre tous les Etats membres et ne pas être supportés exclusivement par le petit nombre d’entre eux qui ont la malchance d’être les voisins ou les principaux partenaires économiques du pays visé »342.

198Ce discours du Secrétaire général résume bien la problématique de la répartition des charges des sanctions des Nations Unies et suit le mouvement amorcé au sein du Comité spécial de la Charte. Certes, ces réflexions n’ont pas encore résolu la question mais elles aident à déterminer les points de ralliement et les points de discorde. A l’heure actuelle, on peut déjà dire qu’il y a un accord général sur le fait que les coûts résultant des décisions prises collectivement par les Nations Unies doivent être supportés de façon équitable par tous les Etats membres. Il reste à s’accorder sur la manière d’effectuer ce partage et d’arriver à une assistance effective et prévisible aux victimes indirectes des sanctions.

199Que faut-il alors conclure sur le droit ouvert aux Etats victimes indirectes des sanctions des Nations Unies ?

Section III. Conclusions sur le droit des Etats invoquant l’article 50

200Au terme de ce chapitre, il faut en premier lieu convenir qu’à l’heure actuelle, l’article 50 permet surtout d’entamer des consultations avec le Conseil de sécurité et n’assure pas encore un droit à recevoir une assistance de la part de l’ONU, même si Interprétation exacte de cette disposition implique la fourniture d’une assistance effective à l’issue de ces consultations.

§1. Le principe actuellement retenu : un simple droit de consultation

201C’est la conclusion qui s’impose au vu de la gestion des demandes d’assistance adressées au Conseil de sécurité par les Etats qui subissent les contre-coups de l’imposition des sanctions. Jusqu’à présent, ces Etats ne peuvent pas encore compter à coup sûr sur une assistance effective et substantielle des Nations Unies. La fourniture de ces assistances dépend encore pour beaucoup de la volonté des Etats donateurs, exprimée individuellement ou collectivement dans le cadre des organismes et institutions du système des Nations Unies, même si ces entités ont toujours répondu positivement aux appels à l’assistance.

202Ce résultat est certes conforme à l’interprétation de la majeure partie des commentateurs de la Charte, une interprétation qui se base sur les maigres débats sur l’article 50 lors de la Conférence de San Francisco. Mais le contexte actuel est différent et, partant, doit amener une vision différente du problème. A l’époque, les conférenciers n’avaient pas les données que nous avons actuellement, notamment l’ampleur des difficultés auxquelles font face des Etats du fait de l’application des sanctions des Nations Unies, et surtout l’accroissement du nombre de ces Etats en raison de la globalisation et de l’interdépendance croissante de l’économie mondiale. Le Conseil de sécurité lui-même a pris conscience de l’acuité de ce problème. Il a toujours fait appel aux Etats et organismes du système des Nations Unies de fournir une assistance aux Etats connaissant ces difficultés, et a encouragé le Secrétaire général à poursuivre les efforts de mise en œuvre effective de l’article 50. Mais il demeure que le Conseil de sécurité s’est toujours refusé à imposer la fourniture de l’assistance au titre de cet article, et ses actions en la matière montrent qu’il tient à sa liberté dans la décision d’octroyer ou non cette assistance.

203Nous admettons donc que rien dans la Charte n’oblige le Conseil de sécurité à fournir une assistance aux Etats invoquant l’article 50 et que la fourniture de cette assistance, lorsque le Conseil décide d’y faire appel, est faite sur la base de contributions volontaires des donateurs. A cette conclusion, il faut toutefois apporter deux réserves tenant au décalage entre le droit prôné et le fait avéré.

§2. Le décalage entre le droit et le fait

204A la lumière de ce que nous avons démontré dans ce chapitre, il faut convenir qu’il y a, à propos de l’assistance aux victimes indirectes de l’application des sanctions, un certain décalage entre le droit, tel qu’interprété par certains auteurs, et le fait. Le principe selon lequel l’article 50 ne prévoit qu’un droit de consultation est non seulement dépassé par la pratique, mais on remarque encore que les raisons avancées pour ne pas accorder aux Etats indirectement touchés par les sanctions un droit à l’assistance relèvent plus de raisons politico-économiques que juridiques.

A. Le dépassement du principe actuel par la pratique

205Bien que juridiquement intéressant, le débat sur la question de savoir si une assistance peut ou non être attendue des consultations entamées avec le Conseil de sécurité semble être dépassé aujourd’hui. La pratique nous montre qu’une assistance a toujours été apportée aux Etats touchés par l’application des sanctions qui ont satisfait aux conditions posées par l’article 50 et précisées par les Comités des sanctions. La typologie des assistances effectivement apportées que nous avons établie nous en donne une idée précise.

206Et il ressort des opinions émises par les Etats, organismes et institutions donateurs du système des Nations Unies que tout en soutenant sans réserve le recours aux sanctions, ils ont reconnu la nécessité de prêter une assistance aux Etats touchés par l’application des sanctions dans le but d’atténuer les conséquences économiques préjudiciables de cette application343. Ce qui manque, c’est un accord général sur les modalités pratiques d’octroi de cette assistance ainsi que son institutionnalisation. Pour le moment, chacun des donateurs agit envers les Etats touchés par les sanctions sur une base bilatérale, en adaptant parfois ses propres programmes d’assistance aux difficultés particulières auxquelles ces Etats font face. Il s’agit donc de faire un saut qualitatif permettant d’aligner le droit avec la pratique.

B. Un principe de simple consultation tenant plus à des raisons économico-politiques que juridiques

207Le refus de certains Etats de voir un droit à l’assistance sur la base de l’article 50 de la Charte tient plus à des raisons économiques et politiques que juridiques. Rien n’empêche en effet les Nations Unies de faire passer l’assistance au titre de l’article 50 au rang de contributions obligatoires émargeant aux dépenses de l’Organisation, allant ainsi au-delà de l’accord de principe sur la nécessité de fournir ladite assistance, que l’on vient d’évoquer. Notre étude a montré qu’il n’y a aucun obstacle juridique à cela. Le vrai obstacle, qui est malheureusement de taille, est la volonté politique des Etats d’inclure ces assistances dans les dépenses des Nations Unies, soi-disant pour ne pas créer de précédents et pour ne pas créer de nouvelles dépenses des Nations Unies. Or, on a vu que cette assistance va dans le sens de l’encouragement à bien appliquer les sanctions et de la répartition des charges des actions que les Nations Unies entreprennent ensemble. Et contrairement aux craintes des adversaires de cette évolution, il n’y a pas de mal à créer des précédents à cet égard étant donné le rôle que tient l’article 50 dans la poursuite du but principal des Nations Unies qu’est le maintien de la paix et de la sécurité internationales.

208De même, l’objection relative à la création de nouvelles dépenses de l’ONU, par la mise en place d’un mécanisme d’assistance effective, ne résiste pas à l’analyse de la pratique des Nations Unies dans d’autres actions qu’elles ont menées en faveur de la paix. Cette pratique nous montre que les Nations Unies ont connu des dépenses non prévues expressément dans la Charte mais considérées par la suite comme des dépenses de l’Organisation du fait que cela contribue à atteindre le but que celle-ci s’est fixé344. On pense ainsi au coût des opérations de maintien de la paix qui est partagé par la communauté internationale dans son ensemble par le biais de contributions volontaires ou de contributions de mises en recouvrement. Dans le cadre de ces opérations, on applique le principe de remboursement des dépenses supplémentaires et extraordinaires des Etats participant à ces opérations. Et il s’agit d’un principe de base suivi depuis les toutes premières opérations de maintien de la paix345. Dans le cadre de l’article 50 de la Charte, la référence aux « difficultés économiques particulières » montre que les Etats ne doivent invoquer cet article que lorsqu’ils font face à des coûts exorbitants et extraordinaires résultant de l’application des sanctions des Nations Unies. On peut donc appliquer dans ce cadre le même principe de remboursement des dépenses supplémentaires et extraordinaires engendrées par la participation des Etats à des actions collectives des Nations Unies.

209On peut certes arguer que la participation des Etats aux opérations de maintien de la paix est volontaire et qu’il est dès lors normal que les Nations Unies remboursent les frais extraordinaires que les Etats ont connus en fournissant des troupes pour ces opérations. A l’inverse, du fait du caractère obligatoire de la participation des Etats aux sanctions, il serait incongru de les compenser pour des frais occasionnés par le respect de leurs propres obligations internationales. Il s’agit bien entendu d’une réserve pertinente à l’encontre de la fourniture obligatoire d’assistance aux Etats invoquant l’article 50 de la Charte.

210Néanmoins, si l’on se réfère à l’identité, d’une part, de l’objectif des actions pour lesquelles les deux types de dépenses doivent être couvertes par les Nations Unies (maintien de la paix et de la sécurité internationales) et, d’autre part, de la nature des dépenses envisagées dans les deux cas (prévisibles mais extraordinaires), la prévision de dépenses des Nations Unies relatives à l’assistance aux Etats indirectement touchés par l’application des sanctions n’a rien de superflue ni de négligeable. En effet, l’assistance effective en faveur de ces Etats concourt, autant que le remboursement des frais extraordinaires encourus par les Etats fournissant des troupes aux opérations de maintien de la paix, à assurer la viabilité et l’efficacité des actions des Nations Unies. « On ne voit dès lors pas pourquoi le coût des sanctions, également imposées au nom de tous les membres dans l’intérêt du maintien de la paix et de la sécurité internationales, ne devrait être supporté que par certains Etats »346.

211Enfin, la mise en place d’un mécanisme d’assistance obligatoire risque encore moins d’amener les Etats à y voir une condition d’application des sanctions puisque la disposition de l’article 50 ainsi que la pratique des Comités des sanctions montrent clairement que la bonne application des sanctions est une condition sine qua non du bénéfice de l’assistance au titre de l’article 50. On ne voit donc pas en quoi la mise en place d’un mécanisme élaboré pour la mise en œuvre de cet article amènerait à modifier les conditions qui y sont expressément stipulées.

212En définitive, il ne tient qu’aux Etats membres de faire en sorte que les Etats connaissant des difficultés économiques particulières du fait de l’application des sanctions puissent véritablement compter sur une assistance effective et substantielle de la part de l’Organisation. C’est l’Organisation des Nations Unies, auteur de l’action collective, qui est le premier responsable de la fourniture de cette assistance. Et la pratique actuelle consistant à faire appel à cette assistance sur la base de contributions volontaires des Etats et organismes des Nations Unies déplace plutôt cette responsabilité première vers ces entités. On se trouve ainsi dans la situation suivante : l’ONU ne fait que déclencher les activités d’assistance et laisse aux Etats la liberté d’y participer ou non. Et si l’assistance apportée est insuffisante, cela serait dû à la mauvaise volonté des Etats de répondre à l’appel du Conseil de sécurité, alors que c’est le Conseil et les membres de l’ONU dans son ensemble qui ne veulent pas, sans qu’aucun obstacle juridique ne s’y oppose, que cette assistance soit assurée aux Etats en la faisant rentrer parmi les dépenses de l’Organisation.

213L’assistance au titre de l’article 50 est actuellement le parent pauvre des différents aspects du maintien de la paix internationale. Nous croyons toutefois que la conscience grandissante de l’importance de cette assistance dans l’effectivité des mesures de maintien et de rétablissement de la paix va petit à petit amener l’ensemble des Etats et le Conseil de sécurité à mettre en œuvre les constructions juridiques, faites par les divers organes des Nations Unies, pour assurer une assistance effective et certaine à l’égard des Etats invoquant l’article 50 de la Charte. Ces études et les réactions afférentes des Etats et des organismes du système des Nations Unies « constituent une base suffisante pour parvenir à un accord sur la question de la mise en œuvre pratique de l’article 50 et des autres dispositions de la Charte relatives à l’assistance dans l’exécution des sanctions. Le moment est venu de passer de la phase de discussions à celle de l’élaboration de principes d’action arrêtés d’un commun accord »347. Une conclusion à laquelle nous nous rallions entièrement.

214Le règlement du problème des effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible est-il plus satisfaisant ? C’est ce que nous allons voir dans le troisième chapitre de notre étude.