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Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires

 | 
Djacoba Liva Tehindrazanarivelo

Première partie. Appréhension des effets secondaires des sanctions des Nations Unies

Chapitre I. L’origine des effets secondaires : les sanctions du chapitre VII de la Charte

Texte intégral

1L’on sait que les effets secondaires, objet de notre étude, proviennent de l’application des sanctions prévues au chapitre vii de la Charte. Le mot « sanction » n’est toutefois mentionné nulle part dans la Charte, encore moins dans son chapitre vii qui réglemente les actions de l’ONU en cas d’atteinte à la paix et à la sécurité internationales. Ce chapitre ne parle que de « mesures » ou de « mesures préventives et coercitives ». Sur la base de ce constat, et d’autres arguments que nous aurons l’occasion de mentionner plus tard, certains auteurs avancent que ces actions ne constituent pas des sanctions au sens juridique du terme. Il s’agit seulement pour ceux-ci de mesures politiques ou de mesures de police. D’autres auteurs avancent au contraire que celles-ci peuvent bien être des sanctions juridiques. Étant donné que les développements qui vont suivre prennent comme postulat le caractère de sanction des mesures du chapitre vii de la Charte, comme le montre l’utilisation des termes « sanctions des Nations Unies » dans les différents titres de notre étude, la clarification de la nature juridique de ces mesures nous paraît être un préalable indispensable (Section I). Une fois cette clarification faite, il s’agira alors, pour bien comprendre comment les effets secondaires se produisent, d’examiner d’une part le processus de déclenchement des sanctions (Section II) et d’autre part les modalités d’exécution des sanctions ainsi décidées, notamment les obligations des Etats à cet égard, quelles que soient leurs positions quant aux effets secondaires constatés (Section III).

Section I. La nature juridique des mesures du chapitre vii : mesures politiques ou sanctions ?

2La réponse à cette question controversée passe par la clarification de la notion de sanction. En effet, qu’est-ce qu’une sanction si l’on se place d’un point de vue strictement juridique, et quel type de mesures mérite cette qualification ? Les mêmes critères de qualification opèrent-ils pour tout ordre juridique, aussi bien interne qu’international, ou existe-t-il une définition spécifique de la sanction en droit international ? (§1). La question peut effectivement se poser quand on regarde les différences de structure entre la société étatique et la société internationale, et la différence entre les réactions à l’illicite observées dans les relations internationales et celles que l’on voit en droit interne. C’est sur la base des critères dégagés dans les réponses à ces questions que nous examinerons si les mesures prévues au chapitre vii de la Charte des Nations Unies constituent ou non des sanctions (§2).

§ 1. La notion de sanction

3Il n’est pas dans notre propos de s’attarder sur les différentes conceptions de la sanction dans la théorie juridique. Il s’agit avant tout de déterminer la nature juridique des actions des Nations Unies pour le maintien de la paix et la sécurité internationales, prévues au chapitre vii de la Charte. De cette détermination découlent plusieurs conséquences importantes pour notre étude.

4A l’analyse de la doctrine, on constate d’abord qu’il y a plusieurs définitions ou conceptions de la sanction. On peut ensuite remarquer que cette multitude de définitions vient d’une différence de perception de la place de la sanction dans un ordre juridique. C’est dire que la définition d’une sanction est liée à la conception même que l’on a du droit, c’est-à-dire du rôle accordé à la sanction par rapport à l’existence du droit. La définition que nous allons retenir sera alors celle basée sur la conception du droit qui nous semble la plus appropriée pour la société internationale.

A. Une définition liée à la place que l’on accorde à la sanction dans un ordre juridique

  • 22 H. Kelsen, « Théorie générale du droit international public. Problèmes choisis », RCADI, t. 42, 193 (...)
  • 23 Pour une analyse par des internationalistes de la relation entre le droit et la sanction dans la dé (...)

5Il est impossible de s’accorder sur une définition de la sanction si l’on ne part pas de la même prémisse quant à la conception du droit et notamment de la place de la sanction dans cette conception. En effet, si l’on part de la conception selon laquelle la sanction est une condition d’existence du droit, que le droit est « un ordre de contrainte »22, on arrivera à une définition de la sanction comme étant la contrainte matérielle destinée à éviter la violation d’une règle de conduite, une contrainte qui constitue le fondement du caractère obligatoire de cette règle23.

  • 24 M. Bourquin, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, t. 35, 1931-I, p. 202. Pour cet auteu (...)
  • 25 P. Weil, « Cours général », p. 53.

6Par contre, une autre définition de la sanction émerge si l’on se range du côté des auteurs qui considèrent la sanction comme une garantie de l’effectivité du droit, un « moyen extérieur d’en assurer la positivité »24. D’après cette conception, la sanction ne se confond pas avec le droit et celui-ci existe même sans une sanction organisée de sa violation. Comme l’a dit Prosper Weil, « [u]ne règle de droit ne cesse pas d’être une règle de droit parce qu’il n’y a pas de moyens pour contraindre à son application et parce que sa violation reste dépourvue de sanction. Le système juridique n’est pas nécessairement – et n’est en tout cas pas uniquement – un ordre de contrainte »25. Louis Cavaré précise pour sa part que

  • 26 L. Cavaré, « Les sanctions dans le cadre de l’ONU », RCADI, t. 80, 1952-1, p. 199.

la Sanction d’une règle, en inclinant à l’obéissance à son égard, lui confère une valeur pratique, que, sans elle, trop souvent, la règle risquerait de rester lettre morte. On ne peut donc certes faire fi de la Sanction, mais il faut la ramener à sa juste place, le domaine pratique, qui demeure considérable. Elle est ainsi associée à la règle pour faciliter son application, sans se confondre avec elle26.

  • 27 Il est d’ailleurs intéressant de noter que dans la majorité des manuels et cours généraux de droit (...)

7C’est cette représentation de la sanction en tant que notion distincte du droit que nous allons retenir tout au long de ce travail. Il correspond mieux, à notre avis, à la réalité de la société internationale actuelle. Dans cette société en effet, nul ne saurait nier la positivité du droit international alors que l’existence d’une sanction générale et organisée de la violation de ce droit ne peut être affirmée27. Le droit international existe indépendamment de la prévision ou de l’existence de la sanction de la violation de ses règles.

B. Les critères d’une sanction prise comme moyen d’application du droit

  • 28 R. Monaco, « Cours général », p. 314.
  • 29 Ch.-A. Morand, « La sanction », Archives de philosophie du droit, t. 35, 1990, p. 304.
  • 30 M. Virally, « Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international pu (...)
  • 31 Ch.-A. Morand, « La sanction », p. 305.

8D’une manière générale, la sanction recouvre deux éléments : « tout d’abord, une règle juridique qui impose à ses destinataires un certain comportement ; deuxièmement, la violation de la norme par un sujet de droit »28. La sanction serait alors les conséquences qui découlent de ces violations. Dans un système juridique donné, il s’agit de « l’effet prévu par le droit à la suite de la violation d’un devoir, d’une prescription »29, ou encore « la réaction spécifique de l’ordre juridique à une violation du droit... la conséquence attachée par le droit à un tel manquement »30. Ces effets ou conséquences peuvent prendre la forme de mesures consistant « soit [en] une obligation de faire ou de ne pas faire, soit [en] la déchéance d’un droit. La force n’intervient... qu’au bout du compte, sous forme d’exécution forcée »31.

9Le but de ces mesures est de mettre fin à la violation du droit, en exerçant sur l’auteur de cette violation une forte pression pour que celui-ci y renonce. Elles tendent de ce fait à assurer le respect des règles. Ainsi,

  • 32 J. Combacau, « Sanctions », EP1L, vol. 9, p. 339.

Sanctions are not intended to be directly repressive or punitive as it is generally stated, but rather “coercive”. The reacting State or organization does not primarily wish to “punish” the State for a wrongful act already completed but to coerce it into putting an end to the continuing situation resulting from this initial action... The aim then is to exert a sufficiently strong pressure on the offending State so that continuing to suffer the measures applied against it represents a higher cost than putting an end to its wrongful behavior32.

  • 33 Pour G. Abi-Saab, la contrainte est le premier élément d’une sanction, entendue comme une mesure im (...)
  • 34 R. Monaco, « Cours général », p. 316.

10Le caractère coercitif des mesures de réaction prescrites constitue ainsi un des traits essentiels d’une sanction33 et permet de la différencier des autres formes de réaction à l’illicite. « Il ne suffit pas que la constatation d’une action illicite provoque une réaction sociale pour en conclure que la sanction consiste précisément dans cette réaction que l’ensemble de la société manifeste à l’égard du sujet ayant commis l’acte illicite »34. Pour être une sanction, la réaction doit tendre à amener l’auteur d’un fait illicite à arrêter son comportement non conforme. Ainsi,

  • 35 G. Abi-Saab, « De la sanction en droit international. Essai de clarification », in : Theory of Inte (...)

la sanction recouvrirait l’ensemble des garanties et moyens dont dispose le système juridique pour assurer sa cohérence et son intégrité normatives (c’est-à-dire la conformité du comportement social avec ses règles), ainsi que son efficacité et, partant, sa crédibilité en tant qu’ordre juridique35.

  • 36 Il est à préciser que la fonction coercitive immédiate de la sanction, qui est son premier but, ne (...)
  • 37 Entendue au sens large, tel que défini par G. Abi-Saab, à savoir tous les moyens de pression et de (...)
  • 38 Ibid., p. 63.

11En tant que moyen de pression36, la sanction n’implique pas nécessairement et automatiquement l’utilisation de la contrainte matérielle, c’est-à-dire la force. L’objectif étant la renonciation à l’acte contraire aux prescriptions, les réactions doivent être graduelles consistant en une pression ascendante en fonction du comportement de l’auteur de l’acte contraire. La réaction pourrait alors se limiter au rappel ou à l’imposition d’une obligation de faire ou de ne pas faire, une demande d’arrêt du comportement illicite assortie éventuellement d’une menace de recours à d’autres moyens de pression sans contrainte matérielle. C’est seulement après l’échec de ces pressions que l’on pourrait envisager l’exécution forcée37 de la nouvelle obligation, qui constitue ainsi « l’étape ultime et le cas limite, exceptionnel, qui n’est pas toujours atteignable »38.

  • 39 Ibid., p. 63. Voir aussi Ch. Leben, « Les contre-mesures inter-étatiques et les réactions à l’illic (...)
  • 40 L. Cavaré, « Les sanctions dans le cadre de l’ONU », p. 197.

12Pour finir, il faut préciser que toutes les réactions à une violation d’une règle de droit ne peuvent pas être qualifiées de sanction. Seules constituent de « véritables » sanctions – stricto sensu les réactions déclenchées à la suite d’une constatation et d’une décision sociales39, c’est-à-dire émanant d’un organe collectif indépendant, permettant par là d’offrir toutes les garanties de justice et d’impartialité. « Toute contrainte effectuée par un sujet de droit à l’égard d’un autre fût-ce pour une activité illicite ou dommageable de ce dernier ne peut mériter la qualification de Sanction, mais se ramène à l’action directe, à la justice ou à la vengeance privée »40.

13Ainsi, constitue une sanction, au sens juridique et strict du terme, les réactions à un fait illicite tendant à garantir le respect des règles d’un ordre juridique et entreprises à la suite d’une décision d’un organe social qui constate l’atteinte à la règle et décide des moyens pour y mettre fin. De cette définition, nous pouvons dégager les éléments cumulatifs suivants d’une sanction envisagée comme un moyen d’application du droit, et non une condition de son existence : une réaction à un fait illicite, une réaction poursuivant un but coercitif par l’imposition de mesures qui touchent les droits subjectifs de l’auteur du fait illicite, et une réaction basée sur une constatation et une décision d’un organe commun.

14Ce concept de sanction est-il également celui prévalant en droit international ? Pour nous, il n’y a pas une définition de la sanction qui serait spécifique à l’ordre juridique international. Il y a seulement des manifestations différentes de la sanction dans la société internationale, en rapport avec les spécificités de celle-ci.

C. L’absence d’une définition spécifique de la sanction en droit international

  • 41 Voir, outre les cours généraux cités dans les pages précédentes, J. L. Brierly, “Sanctions”, read b (...)
  • 42 R. Monaco, « Cours général », p. 313.

15Cette absence de définition spécifique est loin d’être contredite par la doctrine. Parmi les internationalistes qui se sont penchés sur la question de sanction en droit international41, aucun ne semble avoir soutenu et surtout démontré l’existence d’une conception propre de la sanction pour l’ordre juridique international. Ainsi, Riccardo Monaco reconnaît qu’« en ce qui concerne l’ordre juridique international proprement dit, l’idée de sanction donne lieu, bien sûr, à des problèmes très délicats. Mais cela ne signifie aucunement qu’on doive bâtir un concept de sanction spécialement à l’usage du droit international »42. De même, James Brierly écrit que le respect habituel du droit international par les Etats, qu’aucun observateur des relations internationales ne peut nier, suggère qu’une sanction de ce droit existe et qu’on n’a pas de ce fait besoin de créer une sanction propre à cet ordre juridique. Et il précise :

  • 43 J.L. Brierly, “Sanctions”, p. 68. L’italique est de l’auteur.

The real difference in this respect between municipal and International Law is not that the one is sanctioned and the other is not, but that in the one the sanctions are organised in a systematic procedure and that in the other they are left indeterminate. The true problem for consideration is therefore not whether we should try to create sanctions for International Law, but whether we should try to organise them in a system43.

  • 44 L. Cavaré, « L’idée de sanction », p. 387.

16Louis Cavaré affirme pour sa part que « la nature intime de l’idée de Sanction est la même dans tous les domaines. Les différences entre ses manifestations tiennent au milieu social où elle est appelée à se développer »44.

  • 45 P. De Visscher, « Cours général de droit international public », RCADI, t. 136, 1972-II, p. 15. Cet (...)

17Il est d’ailleurs difficile de concevoir l’existence de plusieurs définitions d’un même concept juridique, même si celui-ci va être utilisé dans différentes réalités sociales. La définition qui vient d’être donnée n’est donc pas une définition de la sanction en droit interne mais une définition de la sanction au sens juridique du terme, qui est unique avec ses fonctions et éléments essentiels. Certes, elle s’est développée et affinée dans ce cadre mais cela est dû à « l’antériorité historique du droit de la société étatique par rapport au droit international »45. Dès lors, il y a seulement des manifestations et mise en œuvre différentes de la sanction en droit international, dues aux spécificités de la société internationale, qui n’est pas encore une société intégrée composée d’entités ayant une communauté d’intérêts et d’objectifs. La société internationale est, comme l’on sait, une société fortement décentralisée, dominée d’un côté par le principe de la souveraineté des Etats qui la composent et l’égalité entre ceux-ci – du moins en droit – et, de l’autre, par la résistance des intérêts particuliers dans beaucoup de domaines d’activités internationales de ces Etats. Tout cela rend difficile l’acceptation d’un gouvernement supra-étatique, auquel est reconnu un pouvoir de décision sociale au nom de tous et un pouvoir général de sanction des violations des obligations internationales.

  • 46 ACDI, 1979, vol. II, 2e partie, p. 134, par. 21.
  • 47 Ibid., par. 21.
  • 48 Voir les articles 49 à 53 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internatio (...)
  • 49 Ce que Charles Leben qualifie de « limites quant au domaine sanctionné » dans le cadre de l’apport (...)
  • 50 Sur cette « nécessité d’agir » ressentie par les Etats face à la violation de leurs droits objectif (...)

18En l’état actuel de la société internationale, les réactions à l’illicite sont assurées en partie par des décisions sociales des organisations internationales, et par les « contre-mesures légitimes », si l’on se réfère aux travaux de la Commission du droit international (CDI) sur la responsabilité internationale des Etats. La CDI a en effet « réserv[é] le terme “sanction” aux mesures de réactions appliquées en vertu d’une décision prise par une organisation internationale à la suite d’une violation d’une obligation internationale ayant de graves conséquences pour l’ensemble de la communauté internationale... »46. Elle a pris cette position après avoir « tenu compte de la tendance qui se manifeste dans le droit international contemporain »47. On remarquera que cette position de la CDI rejoint la définition de la sanction qui a été donnée précédemment dans la mesure où cet organe se réfère à des réactions à un fait illicite préalable, lesquelles sont entreprises à la suite d’une décision sociale d’une organisation internationale. Elle a toutefois reconnu la persistance des réactions individuelles à l’illicite et en a codifié les conditions de recours et d’exercice. C’est la limitation des contre-mesures « légitimes » aux réactions qui font suite à une violation préalable d’une obligation internationale48. En effet, les organisations internationales ne réagissent pas à tout fait internationalement illicite49. Elles ne réagissent qu’à la violation de certains droits prévus dans leurs chartes constitutives, ce qui amène les Etats à réagir unilatéralement à la violation de leurs droits subjectifs qui ne sont pas protégés par les organisations internationales50.

19Les mesures du chapitre vii de la Charte des Nations Unies font partie des réactions collectives décidées par un organe social. Il reste néanmoins à déterminer si celles-ci satisfont aux autres critères de sanction précédemment examinés.

§2. Les mesures du chapitre vii de la Charte et les critères d’une sanction juridique

20Une sanction, avons-nous dit, est une mesure coercitive décidée par un organe social à la suite d’une violation d’une obligation juridique dûment constatée par un tel organe. Ainsi, pour que le système coercitif du chapitre vii de la Charte puisse être considéré comme une sanction, il faut qu’il remplisse les conditions suivantes : 1) l’action des Nations Unies doit faire suite à la violation d’une obligation juridique ; 2) la constatation de la violation de cette obligation doit être faite par un organe commun ; et 3) les mesures coercitives à imposer contre l’auteur de la violation sont à décider par cet organe.

A. Les obligations sanctionnées par les mesures du chapitre vii de la Charte

21On peut avancer deux types d’obligations dont la violation fonde la prise des mesures prévues au chapitre vii de la Charte. Il s’agit, d’une part, de l’obligation des Etats d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité et, d’autre part, de leur obligation implicite de ne pas menacer la paix, de provoquer une rupture de la paix ou de commettre un acte d’agression.

1. L’obligation d’exécuter les décisions du Conseil de sécurité

  • 51 Voir UNCIO, vol. IV, pp. 14 et s. Le Projet de Dumbarton Oaks servait de base de discussions pour l (...)

22Le lien entre l’obligation d’exécuter les décisions du Conseil de sécurité et la réaction de l’Organisation était très clair dans le Projet de Dumbarton Oaks51. Toutefois, il a été quelque peu occulté par les amendements apportés lors de la Conférence de San Francisco pour la création de l’ONU. Dans le Projet de Dumbarton Oaks, les actuels chapitres vi et vii avaient été mis dans un chapitre viii traitant des « Arrangements pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, y compris la prévention et la répression de l’agression », respectivement dans ses sections A et B. La Section A posait, dans son par. 3, le principe de l’obligation de règlement pacifique des différends et indiquait les moyens pour y parvenir. Son par. 5 autorisait le Conseil de sécurité à recommander les procédures ou méthodes d’ajustement appropriées.

  • 52 UNCIO, vol. XX, p. 812. Ce volume contient l’évolution du texte de la Charte avec les propositions (...)

23Au par. 1 de la Section B, il était stipulé qu’« [a]u cas où un différend ne serait pas résolu, conformément aux procédures indiquées dans le par. 3 de la Section A, ou conformément aux recommandations faites selon le par. 5 de la Section A par le Conseil de sécurité, celui-ci, s’il juge que la situation ainsi créée présente un danger pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales, devrait prendre toutes mesures nécessaires à ce maintien, en conformité avec les buts, les principes et les dispositions de la Charte »52.

  • 53 Certains peuvent douter de cette assertion en arguant, par exemple, que ces recommandations ou déci (...)

24Aux termes du par. 2 de la même Section, le Conseil devait déterminer si, d’une manière générale, il y a danger pour la paix, rupture de la paix ou acte d’agression, et faire des recommandations ou décider des mesures à prendre par les Etats intéressés53 en vue de maintenir ou de rétablir la paix et la sécurité internationales.

25Et c’est en troisième lieu, au par. 3, que le Conseil devait « déterminer les mesures diplomatiques, économiques ou autres, ne comportant pas le recours à la force armée, qui devraient être prises pour rendre ses décisions efficaces ». Ces décisions sont celles prises au par. 2 qui n’ont pas été appliquées par les Etats concernés. Ainsi, les mesures du par. 3 (actuel article 41) n’auraient été prises qu’à l’encontre d’un Etat qui n’a pas appliqué les décisions du Conseil de sécurité au par. 2, lesquelles pourraient comprendre les méthodes ou termes de règlement des différends prévus dans la Section A.

  • 54 Art. 40 : « Afin d’empêcher la situation de s’aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les (...)

26Dans le texte final de la Charte, le par. 1 de la Section B – actuel chapitre vii – a été supprimé. Ce paragraphe établissait pourtant une transition entre le règlement pacifique des différends et les mesures coercitives en prévoyant que l’échec de règlement d’un différend, dû – entre autres – au non suivi des recommandations du Conseil de sécurité, devait constituer une menace à la paix. De plus, outre l’insertion d’une disposition entre les paragraphes 2 et 3 de la Section B (l’actuel article 4054), les termes du par. 2 (devenu l’article 39 de la Charte) ont été modifiés. Le Conseil de sécurité doit toujours y déterminer si une situation donnée constitue une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression, et ensuite recommander ou décider des mesures à prendre pour maintenir ou rétablir la paix. Seulement, il est précisé dans le texte final que ces mesures sont celles à prendre conformément aux articles 41 et 42 de la Charte. Cette dernière précision implique que ces mesures ne peuvent plus être celles adressées aux Etats concernés par la situation ou le différend, comme le suggérait la rédaction du par. 2 du Projet de Dumbarton Oaks, car les mesures des articles 41 et 42 sont à prendre par l’ensemble des Etats membres.

  • 55 Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 12.

27Pour Jean Combacau, cet amendement a entraîné une « rupture apparente du lien entre l’obligation et la sanction »55. L’inclusion de cette précision, dit-il,

  • 56 Ibid.

constitue une pure absurdité logique... en ce qu’elle supprime la décision au fond, à laquelle pourtant l’art. 41 continue de se référer, et fait perdre aux mesures des art. 41 et suivants leur caractère de sanction de l’obligation de respecter les décisions du Conseil de sécurité ; en outre, l’art. 40 s’intercale difficilement entre la constatation de l’art. 39 et les mesures de l’art. 41 qui sont normalement simultanées, et dont l’édiction différée par la mise en œuvre de mesures provisoires paraît sanctionner l’inexécution de ces dernières56.

  • 57 Ibid., p. 11.

28Néanmoins, la persistance de la référence à des « décisions » dans le texte de l’article 41 montre que les mesures de cet article sanctionnent le non-respect des décisions antérieures du Conseil de sécurité. Il s’agit alors de la sanction de l’obligation des Etats de respecter les décisions du Conseil de sécurité, telle que stipulée à l’article 25 de la Charte et appuyée par d’autres dispositions pertinentes de la Charte, que nous verrons plus en détail plus loin. On est donc bien en face d’une « sanction au sens classique... appliquée... à un Etat manquant à son obligation conventionnelle de respect d’une décision du Conseil de sécurité »57.

  • 58 S/RES/660 (1990), 2 août 1990, par. 2.
  • 59 S/RES/748 (1992), 31 mars 1992, par. 1.
  • 60 S/RES/1267 (1999), 15 oct. 1999, par. 2.

29Bien que moins évident à identifier dans la formulation actuelle de l’article 41, ces décisions sont constituées par les demandes adressées par le Conseil de sécurité aux Etats ou entités parties au conflit d’arrêter leurs comportements qui troublent la paix et la sécurité internationales. Dans le régime de la responsabilité internationale, c’est l’obligation de cessation de l’illicite. Il s’agit, par exemple, de la décision adressée à l’Iraq de se retirer du Koweït58, de la demande faite à la Libye d’extrader ses deux nationaux suspectés d’être responsables de l’attentat de Lockerbie59, de l’exigence adressée aux Taliban de remettre sans plus tarder Usama bin Laden aux autorités compétentes soit à un pays où il a été inculpé, soit à un pays qui le remettra à un pays où il a été inculpé, soit à un pays où il sera arrêté et effectivement traduit en justice60.

  • 61 Il arrive aussi que les injonctions qui suivent la constatation dans le cadre du chapitre vii soien (...)

30Ces injonctions pourront être assorties de la recommandation de certaines mesures provisoires, telles que celles prévues à l’article 40 de la Charte, afin d’empêcher la situation de s’aggraver, sans préjudice des prétentions et de la position de chacune des parties en présence. Cette recommandation fait aussi partie des décisions que le Conseil de sécurité veut rendre effectives en prenant des mesures de l’article 41 compte tenu de la dernière phrase de l’article 40 selon laquelle le Conseil de sécurité « tient dûment compte » de la non-exécution des mesures provisoires recommandées aux Etats intéressés. Ces mesures provisoires pourraient être suivies d’une recommandation de procédures ou méthodes d’ajustement du différend en cause ou même des termes de règlement que le Conseil juge appropriés, conformément aux pouvoirs qui lui sont conférés au chapitre vi de la Charte61.

31L’imposition des sanctions par l’ensemble des Etats, suite à une décision en ce sens du Conseil de sécurité, ne se base pas sur la constatation des situations de l’article 39, même si les deux opérations sont juridiquement liées, mais sur le refus des Etats ou entités concernés, ou l’un d’entre eux, de suivre les injonctions du Conseil. C’est donc à ces décisions que se réfère l’article 41 quand il stipule que le Conseil « peut décider quelles mesures... peuvent être prises pour donner effet à ses décisions ». En conclusion, les mesures coercitives du chapitre vii de la Charte interviennent pour réagir au non-respect d’une décision du Conseil de sécurité adressée aux Etats responsables de la menace ou de la rupture de l’état de paix.

32Toutefois, si la violation de l’obligation d’appliquer les décisions du Conseil est bien la base de l’imposition des mesures des articles 41 et 42, celle-ci n’est pas la justification du déclenchement du processus de sanction du chapitre vii de la Charte. Ce processus est déclenché, non pas par le refus de l’Etat visé à modifier son comportement, mais par la qualification de ce comportement comme une menace contre la paix, une rupture de la paix ou un acte d’agression. Dans la Charte, cet acte de qualification, prévu à l’article 39, est dévolu au Conseil de sécurité, constatation qui révèle une obligation internationale des Etats de ne pas provoquer l’une des trois situations envisagées par l’article 39.

2. L’obligation implicite de ne pas porter atteinte à l’état de paix

33Fortement controversée, il s’agit pourtant d’une obligation de résultat tirée de l’article 39 de la Charte des Nations Unies.

a) Une obligation fortement controversée
  • 62 On peut néanmoins dire que l’interdiction du recours à la force – prévue par l’article 2, par. 4, d (...)

34Dans l’article 39, la prévention de l’occurrence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression n’est pas posée comme une obligation62. L’article prévoit seulement que la survenance de l’une de ces situations peut fonder le déclenchement du processus de sanction. Aucune autre disposition de la Charte ne se réfère non plus à une telle obligation.

  • 63 H. Kelsen, The Law of the UN, p. 294.
  • 64 Ibid., p. 733. Le passage suivant est aussi souvent cité par les tenants de cette position : “To in (...)

35Cette absence de disposition expresse interdisant aux Etats de menacer la paix, de commettre un acte d’agression ou de provoquer d’autres ruptures de la paix a amené certains auteurs à nier l’existence d’une obligation en ce sens. D’une manière générale, la base de cet argument est la célèbre phrase de Hans Kelsen selon laquelle “the purpose of the enforcement action under Article 39 is not to maintain or restore the law, but to maintain or restore the peace, which is not necessarily identical with the law63. De là, on en conclut que “[t]he enforcement actions taken under Article 39 are purely political measures, that is to say, measures which the Security Council may apply at its discretion for the purpose to maintain or to restore international peace64.

36D’autres auteurs soutiennent par contre qu’on peut tirer de la disposition de l’article 39 de la Charte une obligation implicite de ne pas provoquer l’une des trois situations qui y sont visées, c’est-à-dire une obligation de résultat d’éviter l’occurrence de ces situations.

b) Une obligation de résultat tirée de l’article 39 de la Charte
  • 65 Ibid., pp. 733-737.

37Dans son ouvrage de 1950 sur le droit des Nations Unies, Hans Kelsen affirmait déjà que les mesures coercitives du Conseil de sécurité peuvent être interprétées de deux manières, même si sa démonstration y penchait plus sur l’interprétation qui concluait au caractère politique de ces mesures65. Dans son cours de 1953 à l’Académie de droit international de La Haye, cet auteur a présenté de la manière suivante l’obligation prévue à l’article 39 de la Charte, sur la base de laquelle il va qualifier les mesures du chapitre vii de la Charte de sanction :

  • 66 H. Kelsen, « Théorie du droit international public », RCADI, t. 84, 1953-111, p. 17.

Quand un comportement est la condition spécifique d’une sanction, le comportement contraire est le contenu d’une obligation juridique. Un homme est juridiquement obligé de se conduire d’une manière déterminée quand une sanction est prévue pour la conduite contraire66.

38Parlant spécifiquement des actions coercitives des Nations Unies, il continue :

  • 67 Ibid., p. 53. Les italiques sont de nous

Quand la Charte autorise le Conseil de sécurité à recourir à des mesures coercitives contre un Etat membre dont la conduite constitue une menace contre la paix ou une rupture de la paix, il en résulte que cette conduite est indésirable ; et quand la Charte fait de cette conduite la condition d’une mesure coercitive, elle l’interdit, ou ce qui revient au même, elle en fait un acte illicite. En d’autres termes, la Charte n’impose pas seulement aux Etats membres l’obligation statuée à l’article 2 al. 4 de ne pas recourir à la menace ou à l’emploi de la force, mais encore l’obligation prévue à l’article 39 de s’abstenir de tout comportement dans lequel le Conseil de sécurité pourrait voir une menace contre la paix ou une rupture de la paix67.

  • 68 Ibid., p. 54.

39Et il en conclut que « les mesures coercitives prévues à l’article 39 ont le caractère de sanctions »68.

  • 69 Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 16. Les italiques sont de l’auteur.

40Analysant plus tard le pouvoir de sanction de l’ONU, Jean Combacau affirme qu’il y a une « obligation, imprécise mais incluse dans la Charte, de s’abstenir de tout acte constitutif d’une menace pour la paix ou d’une rupture de la paix, et de tout acte d’agression »69. Selon l’explication de cet auteur :

  • 70 Ibid., p. 13.

Il arrive fréquemment que le caractère illégal de la conduite ne soit révélé que par la mention de la sanction qui s’y attache, l’obligation ne pouvant être définie a contrario que comme l’abstention de la conduite déclarée justiciable qui révèle ainsi l’obligation, si elle ne la crée. C’est bien cette situation que présente le chapitre vii : certes la conduite juridiquement correcte n’est définie et posée comme une obligation dans un texte… ; nulle part la Charte ne dit que les actes constitutifs des situations énumérées à l’article 39 sont interdits aux Etats membres, même si l’article 2 §4 recouvre certains d’entre eux ; elle déclare seulement qu’ils fondent l’autorité compétente à prendre des mesures qui, du fait de leur objet, seront subjectivement ressenties comme des sanctions par l’Etat qui les subira70.

41Ainsi, il y a une obligation implicite des Etats d’éviter l’occurrence de l’une des situations visées par l’article 39 de la Charte. Il s’agit alors d’une obligation de résultat de ne pas rompre ou mettre en danger l’état de paix internationale. Et c’est en réaction à la non-atteinte de ce résultat que le Conseil de sécurité réagit, même si cette obligation n’a pas été posée comme telle dans la Charte. Le premier critère d’une sanction juridique est ainsi rempli par le mécanisme de réaction du chapitre vii de la Charte.

42Qu’en est-il du deuxième critère relatif au caractère collectif de la constatation de la violation de cette obligation ?

B. La constatation par un organe social de la violation de l’obligation

43Aux termes de l’article 39 de la Charte :

Le Conseil de sécurité constate l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression et fait des recommandations ou décide quelles mesures seront prises conformément aux Articles 41 et 42 pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité internationales.

44Cet article dispose clairement que c’est le Conseil de sécurité qui constate l’existence de l’une des trois situations portant atteinte à la paix et la sécurité internationales. Il tient un rôle prépondérant dans cette constatation, contrairement à ce qui se passait dans le cadre de la Société des Nations. Dans le système prévu à l’article 16 du Pacte de la SDN, les organes de cette organisation avaient un rôle effacé dans la constatation de la violation du Pacte. Aux termes de cet article :

1. Si un Membre de la Société recourt à la guerre, contrairement aux engagements pris aux articles 12,13 ou 15, il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres Membres de la Société. Ceux-ci s’engagent à rompre immédiatement avec lui toutes relations commerciales ou financières, à interdire tous rapports entre leurs nationaux et ceux de l’Etat en rupture de pacte et à faire cesser toutes communications financières, commerciales ou personnelles entre les nationaux de cet Etat et ceux de tout autre Etat, Membre ou non de la Société.
2. En ce cas, le Conseil a le devoir de recommander aux divers gouvernements intéressés les effectifs militaires, navals ou aériens par lesquels les Membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société.

45Les engagements pris aux articles 12, 13 et 15, auxquels faisait référence le par. 1 de l’article 16, avaient deux volets : d’une part, régler les différends par voie d’arbitrage ou par une procédure de conciliation du Conseil (ou de l’Assemblée) de la SDN et, d’autre part, ne recourir à la guerre qu’en cas d’échec de ces procédures et après un délai de trois mois. Le par. 1 de l’article 16 prévoyait alors qu’au cas où un Membre de la Société recourrait à la guerre au mépris de ces engagements, l’application des sanctions économiques par les Etats membres est automatique et immédiate. Le par. 2 de l’article envisageait l’intervention éventuelle des forces armées des Etats membres contre l’Etat en rupture de Pacte.

  • 71 Doc. SDN, A. 1921 P., pp. 736 et s. Pour une étude plus approfondie des débats sur la question, voi (...)

46Une question se posait toutefois : qui devait constater cette rupture du Pacte ? Le Pacte étant muet sur ce point, on en déduisait que cette constatation est laissée à la discrétion des Etats. Le rejet par l’Assemblée de la SDN (par 27 voix contre 11 et 13 abstentions) d’un amendement soumis en 1921 par le représentant de la Grèce, M. Fragulis, confirmait cette conclusion. Cet amendement tendait à interdire toute action individuelle jusqu’à ce que le Conseil ait émis son avis sur le point de savoir s’il y a ou non rupture de Pacte. La raison de ce rejet, a-ton dit, est qu’un tel amendement aurait détruit le système adopté, en enlevant aux Puissances l’autonomie de leur décision71. La constatation de la violation du Pacte restait donc individuelle.

47Dans le système onusien, de telles ambiguïtés n’existent pas puisque le pouvoir d’impulsion des mesures du chapitre vii par un organe de l’Organisation a été clairement défini. La constatation des trois situations de l’article 39 qui doivent déclencher le processus de réaction a été laissée à la seule discrétion du Conseil de sécurité. Ce pouvoir de constatation vient d’une légitimation collective donnée par les Etats, dans l’article 24, par. 1, de la Charte. Les Etats membres y « confèrent au Conseil de sécurité la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales et reconnaissent qu’en s’acquittant des devoirs que lui impose cette responsabilité le Conseil de sécurité agit en leur nom ». De par cette légitimation collective, et contrairement à ce qu’on peut observer à propos des contre-mesures étatiques où l’auto-qualification est la règle, les Etats ont abandonné leur pouvoir de qualification individuelle au profit d’un organe commun, une qualification sociale qui satisfait au deuxième critère d’une sanction juridique.

48Enfin, c’est encore le Conseil de sécurité qui décide si les Nations Unies doivent s’arrêter à cette constatation, qui est déjà un signe de réprobation du comportement examiné, ou aller à l’étape suivante d’imposition de mesures coercitives, à savoir la détermination des mesures coercitives. Ce choix collectif des mesures à imposer est encore du ressort d’un organe collectif.

C. L’imposition des sanctions par une décision sociale

  • 72 Cf. J. Ray, Commentaire du Pacte, p. 507.
  • 73 Les italiques sont de nous.

49L’adoption du système coercitif onusien introduit un élément collectif à l’imposition des sanctions dans la société internationale. Dans la SDN, l’application des mesures non-militaires et leur choix étaient librement faits par les Etats eux-mêmes. Seule l’application de la contrainte militaire était à recommander par le Conseil, sans valeur contraignante72. Encore faut-il souligner que ce pouvoir de recommandation des actions militaires semble être implicite dans la mesure où le par. 2 de l’article 16 ne disait pas que le Conseil recommande aux Etats de recourir à la contrainte armée pour faire respecter les engagements du Pacte, ni que c’est lui qui décide du moment de ce recours ou ses modalités d’application. Ce paragraphe prévoyait seulement que le Conseil « a le devoir de recommander aux divers Gouvernements intéressés les effectifs militaires… par lesquels les Membres de la Société contribueront respectivement aux forces armées destinées à faire respecter les engagements de la Société »73. C’est donc par l’application de la doctrine du pouvoir implicite des organisations internationales que l’on peut conclure que si le Conseil avait le pouvoir de recommander le nombre d’effectifs des forces armées destinées à garantir le respect du Pacte, il avait également le pouvoir de décider quand la constitution de ces forces est nécessaire et quand, et pour quelle mission précise, celles-ci doivent agir.

  • 74 Cette affirmation n’est valable que dans le cadre des sanctions des Nations Unies. En droit interna (...)

50Dans le système coercitif des Nations Unies, il ressort clairement des termes de la Charte que les sanctions proprement dites sont décidées par le Conseil de sécurité. C’est lui qui décide quelles mesures doivent être prises par les Etats pour donner effet à ses décisions à l’égard de l’Etat fautif. Les Etats, pris individuellement, n’ont ici aucune initiative dans le déclenchement de la sanction74. C’est encore le Conseil qui détermine la durée d’imposition de ces mesures, apprécie la nécessité de leur renforcement ou de leur retrait. Dans cette optique, les Etats ne font qu’appliquer les décisions du Conseil sans égard aux circonstances qui ont amené ce dernier à prendre ses décisions. C’est la décision du Conseil de sécurité qui fonde leurs actes et non le fait illicite qui se trouve à l’origine de cette décision.

  • 75 Cette position de principe est malheureusement non respectée dans la pratique. Un exemple en est l’ (...)
  • 76 On verra tout de même que de nombreux Etats avaient décidé, par le biais des décisions des organisa (...)

51Ceci fait qu’en principe, les Etats n’ont pas le droit d’appliquer une sanction autre que celle fixée par le Conseil75. Ils ne peuvent pas non plus arrêter d’eux-mêmes l’application des sanctions décidées, quelles qu’en soient les charges76. Comme pour l’imposition, l’appréciation et la décision de levée des sanctions n’appartiennent qu’au Conseil de sécurité. L’acte de sanction est celui du Conseil de sécurité, qui seul agit en fonction des comportements troublant la paix et la sécurité internationales, tandis que les actes des Etats ne sont que des actes d’exécution de la décision du Conseil, c’est-à-dire de la sanction elle-même. A l’instar de l’Etat en droit interne qui agit par l’intermédiaire des individus-agents, le Conseil utilise les Etats en tant qu’agents d’exécution, agissant à son nom et pour les fins qu’il a préalablement fixées.

52En conclusion, le mécanisme coercitif prévu au chapitre vii de la Charte peut constituer une sanction au sens juridique du terme. Des doutes ont été avancés sur cette conclusion, et continueront à être avancés à l’avenir, concernant notamment l’obligation dont la violation fait réagir les Nations Unies. Nous pensons toutefois avoir suffisamment montré l’existence à la fois d’une obligation juridique à la base des actes de sanction du Conseil de sécurité, même si cela ne saute pas aux yeux, de constatation sociale de la violation de cette obligation, et de déclenchement collectif des mesures coercitives contre l’auteur de la violation.

  • 77 C’est la sanction de l’exclusion prévue à l’article 6 de la Charte. L’on sait toutefois dans cet ex (...)

53Il reste à noter que tout ceci ne fait pas du Conseil de sécurité un gardien de la légalité onusienne ou de la légalité internationale en général. D’une part, le Conseil ne sanctionne pas toute violation des obligations contenues dans la Charte puisque la sanction de la violation des principes de la Charte, par exemple, relève de l’Assemblée générale, et ce, en dehors du cadre du chapitre vii77. La violation de ces principes ne relèvera du Conseil de sécurité que lorsqu’elle constitue une menace contre la paix ou une rupture de la paix, par exemple le recours à la force en violation de l’article 2, par. 4 de la Charte. D’autre part, si le Conseil de sécurité peut être amené à sanctionner la violation d’une obligation internationale conventionnelle ou coutumière, il ne le fait que dans la mesure où la violation en question met en danger la paix et la sécurité internationales. Que ce soit en vertu de la Charte ou sur la base de la pratique subséquente, le Conseil de sécurité ne sanctionne pas toute violation du droit international.

54Ayant ainsi clarifié la nature juridique des mesures du chapitre vii, il nous tarde à voir de plus près leur processus de déclenchement.

Section II. Le processus de déclenchement des sanctions du chapitre vii de la Charte

55Les sanctions du chapitre vii de la Charte sont déclenchées par la constatation de l’une des trois situations prévues à l’article 39 (§1). Une fois la constatation faite, suivie d’une injonction à l’entité responsable d’arrêter son comportement non conforme, l’organe compétent va choisir les mesures coercitives à imposer contre cette entité (§2).

§1. La constatation de l’une des situations de l’article 39 de la Charte

56Sans rien enlever à leur nature juridique, les sanctions des Nations Unies présentent un caractère particulier car les trois situations de l’article 39 qui les fondent ne sont pas définies dans la Charte. Les définitions dégagées par la pratique subséquente de l’ONU ne semblent pas non plus lier juridiquement le Conseil de sécurité. Ceci implique qu’un fait rentrant objectivement dans la catégorie des situations de l’article 39 n’entraînera pas forcément une réaction de l’Organisation.

A. L’absence dans la Charte de définition des trois situations de l’article 39

  • 78 G. Cohen-Jonathan, « Commentaire de l’art. 39 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte des Na (...)

57Ni la Charte ni les travaux préparatoires ne définissent ces situations78. On se trouve ainsi dans un système de sanction où non seulement les obligations à la base de la réaction des Nations Unies ne sont pas explicitement posées comme telles mais encore l’organe collectif qui va constater la violation de ces obligations ne doit obéir à un critère juridique prédéfini pour opérer sa qualification.

  • 79 Texte dans P.-M. Dupuy, Grands textes de droit international public, Dalloz, 1996, pp. 261-264.
  • 80 Dans bon nombre d’écrits de droit international, il arrive souvent que l’on se réfère à un « articl (...)

58Tout au plus a-t-on une définition de l’agression faite par l’Assemblée générale dans l’annexe de sa résolution 3314 (XXIX) du 14 décembre 197479. D’après l’article premier de cette annexe80, « l’agression est l’emploi de la force armée par un Etat contre la souveraineté, l’intégrité territoriale ou l’indépendance politique d’un autre Etat, ou de toute autre manière incompatible avec la Charte des Nations Unies... ». L’article 2 précise que « l’emploi de la force armée en violation de la Charte par un Etat agissant le premier constitue la preuve suffisante à première vue d’un acte d’agression ». L’article 3 énumère alors quelques actes des forces armées d’un Etat sur le territoire d’un autre qui constituent une agression, tels que l’invasion ou l’attaque d’un territoire d’un autre Etat, l’occupation militaire d’une partie de ce territoire, le bombardement de ce territoire, le blocus des ports ou des côtes d’un Etat, etc. Ces actes constitutifs d’agression ont comme caractère commun l’utilisation de la force armée, sous des formes diverses, contre un Etat.

59La résolution 3314 précise toutefois, dans l’article 2 de son annexe, que cette définition ne lie pas le Conseil de sécurité en ce sens que celui-ci, compte tenu des circonstances du cas concret auquel il fait face, peut décider de ne pas intervenir même face à des comportements considérés comme agression par la résolution. Et aux termes de l’article 4, le Conseil peut considérer comme une agression des actes que la résolution 3314 ne considère pas comme telle puisque l’énumération des actes à l’article 3 n’est pas limitative. Il s’agit, comme le préambule de la résolution l’indique, de principes généraux qui serviront de guide pour déterminer l’agression.

60Malgré ces réserves, il faut admettre que l’agression est la moins ambiguë des trois situations de l’article 39. Il s’agit d’une situation de conflit armé ou des cas d’utilisation de la force armée. Dans ces cas, il est facile de connaître l’agresseur (l’Etat qui emploie la force armée le premier) et la victime (l’Etat objet de l’attaque, de l’invasion, du bombardement, etc.).

  • 81 Cette question ne semble pas être réglée par la résolution 3314. Les réserves des articles 2 et 4 t (...)

61Dans la pratique, le Conseil n’a jamais constaté un acte d’agression, y compris dans les cas les plus flagrants. Ceci confirme son large pouvoir d’appréciation de l’opportunité de constater l’existence d’une agression et d’agir en conséquence, même si nous doutons que ce pouvoir aille jusqu’à constater comme agression un acte non envisagé dans la résolution et n’ayant aucun rapport avec l’utilisation de la force81.

  • 82 Voir N. D. White, The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security, Manch (...)
  • 83 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 96.

62En ce qui concerne la rupture de la paix, elle désigne une situation de conflit déjà éclaté mais dans laquelle on n’a pas identifié le responsable ou déterminé l’agresseur. Entre l’agression et la rupture de la paix, il n’y a donc pas de différence de nature mais une question d’opportunité politique, c’est-à-dire un choix entre désigner ou non l’une des parties comme étant l’agresseur. En ce sens, l’agression n’est qu’une forme spéciale d’une rupture de la paix82. La préférence au recours à la qualification de rupture de la paix résiderait alors dans le fait que celle-ci est « neutre et n’indique nullement à laquelle des deux parties sont imputables les actes qui y ont conduit »83.

  • 84 B. Conforti, « Le pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité en matière de constatation d’une m (...)

63Pour ce qui est de la menace contre la paix, elle est une anticipation de la conséquence d’un comportement ou d’une situation sur l’état de paix internationale. « Il s’agit… d’une hypothèse vague et élastique qui, contrairement à l’agression et à la rupture de la paix, n’est pas nécessairement caractérisée par des opérations militaires ou en tout cas impliquant l’utilisation de la force, et qui par conséquent peut correspondre aux comportements les plus variés des Etats »84. En se référant à la pratique de sanctions des Nations Unies, Nigel White écrit :

  • 85 N. D. White, The UN and the Maintenance of International Peace, p. 43.

It appears that “a threat to the peace is the term the Council has shaped to use in situation of non-traditional international violence in which the main danger to international peace is not a conflict between two or more States, but instead arises primarily from the internal events in one State85.

64L’analyse de la pratique du Conseil en matière de constatation des situations de l’article 39 confirmera l’observation de cet auteur.

65Il faut tout de même relever que le Conseil de sécurité n’a pas façonné le terme « menace contre la paix », contrairement à ce qu’écrit Nigel White (“... a threat of peace is the term the Council has shaped...”). La menace contre la paix n’a jamais été définie dans un instrument juridique international et le Conseil de sécurité n’a pas non plus esquissé le moindre pas dans cette direction. En outre, on ne peut pas s’appuyer sur la pratique du Conseil en matière de constatation sous l’article 39 pour dire que telle situation jugée comme une menace contre la paix serait toujours considérée comme telle à l’avenir. D’ailleurs, le Conseil de sécurité ne s’est jamais considéré lié par ses constatations précédentes, et il faut convenir qu’il n’y a pas d’arguments juridiques décisifs pour l’amener à changer de position à cet égard.

B. La pratique

  • 86 Pour une analyse systématique du contenu pratique des situations de l’article 39, jusqu’en 2002, vo (...)
  • 87 Situation au 30 janvier 2005. Nous ne décompterons ici que les constatations suivies de l’impositio (...)

66Dans la pratique, la majorité des actions coercitives du Conseil est basée sur la constatation d’une menace contre la paix et la sécurité internationales – ou de menace contre la paix et la sécurité dans la région considérée86. Ainsi, sur un total de dix-huit régimes de sanctions imposées à ce jour par le Conseil de sécurité, dix-sept sont basés sur une constatation de menace contre la paix, un basé sur la constatation d’une rupture de la paix, et aucun sur une constatation d’un acte d’agression87.

1. Les sanctions basées sur la menace contre la paix

67Il s’agit souvent de menaces provenant de situations de conflits internes. C’est notamment le cas de douze sanctions sur les dix-sept décrétées sur la base d’une menace contre la paix. On peut classifier l’origine de ces menaces de la manière suivante, tout en reconnaissant que certaines situations rentrent dans deux ou plusieurs classifications :

    • 88 Constatations faites respectivement dans : S/RES/232 (1966) du 16 déc. 1966, S/RES/841 (1993) du 16 (...)

    Prise de pouvoir de manière non démocratique par un groupe de personnes, au mépris du droit à l’autodétermination des peuples (Rhodésie du Sud en 1966, Haïti en 1993, Sierra Leone en 1997)88 ;

    • 89 S/RES/418 (1977) du 4 nov. 1977.

    Violations de droits fondamentaux de l’homme, notamment une politique raciste pratiquée à l’échelle de l’Etat (Afrique du Sud en 1977)89 ;

    • 90 S/RES/713 (1991) du 25 sept. 1991.

    Conflits issus d’une proclamation unilatérale d’indépendance dans le cadre d’un Etat fédéral (ex-Yougoslavie après son éclatement en 1991)90 ;

    • 91 Respectivement, S/RES/918 (1994) du 16 mai 1994 et S/RES/1199 (1998) du 23 sept. 1998. A noter que (...)

    Violations massives des droits de l’homme et du droit international humanitaire, suivies de flux élevés de réfugiés dans les Etats voisins ou d’un grand nombre de personnes déplacées internes (Rwanda en 1994, Yougoslavie – problème du Kosovo – en 1998)91;

    • 92 Respectivement, S/RES/788 (1992) du 19 nov. 1992, S/RES/864 (1993) du 15 sept. 1993, et S/RES/1572 (...)

    Conflits entre forces gouvernementales et forces rebelles (Liberia – première mouture – en 1992, Angola en 1993, Côte d’Ivoire en 2004)92 ;

    • 93 Respectivement, S/RES/733 (1992) du 23 janv. 1992 et S/RES/1493 (2003) du 28 juil. 2003.

    Conflits entre plusieurs factions rivales dans un Etat sans gouvernement central effectif et préoccupation par rapport à la situation humanitaire dans cet Etat (Somalie en 1992, et – dans bien des aspects – République démocratique du Congo en 2003)93.

68Les cinq autres sanctions basées sur une menace contre la paix mettent en face deux ou plusieurs Etats. Trois d’entre elles ont leur origine dans le refus des Etats cibles des sanctions d’extrader ou de transférer leurs nationaux vers un autre Etat.

    • 94 S/RES/748 (1992) du 31 mars 1992.

    Les sanctions contre la Libye en 1992 en constituent la première. Elles furent imposées en raison du refus de cet Etat de répondre positivement à une demande d’extradition de deux de ses ressortissants, faites par les Etats-Unis et le Royaume-Uni. Ces ressortissants libyens étaient accusés d’être les responsables de l’explosion de deux aviations civiles en 1988 et 1989. En l’absence de tout traité d’extradition entre la Libye et ces Etats, le Conseil de sécurité se gardait de mentionner le mot extradition dans ses résolutions, mais il affirmait que la collaboration de la Libye avec les autorités américaines et britanniques serait un signe de sa renonciation au terrorisme international94.

    • 95 S/RES/1054 (1996) du 26 avril 1996.

    Le deuxième cas est la sanction imposée contre le Soudan en 1996 suite à la non-extradition vers l’Ethiopie de trois suspects qui ont trouvé refuge sur son territoire et recherchés pour la tentative d’assassinat du Président de la République arabe d’Egypte le 26 juin 1995 à Addis-Abeba95. Comme pour la Libye, cette extradition était considérée, entre autres, comme une renonciation du Soudan au soutien aux actes de terrorisme international. La différence avec le cas libyen est qu’il y a entre l’Ethiopie et le Soudan un traité d’extradition.

    • 96 S/RES/1267 (1999) du 15 oct. 1999.

    Le troisième cas est constitué par les sanctions imposées contre les Taliban en Afghanistan en 1999. La menace contre la paix y est provoquée : 1) par le refus des Taliban de cesser de donner refuge à Usama Bin Laden en l’extradant vers les Etats-Unis où il est inculpé ou vers un autre Etat qui peut le transférer à ce dernier, et 2) par leur tolérance, d’une part, de l’implantation sur territoire afghan de camps d’entraînement de terroristes dirigés par Usama Bin Laden et ses associés et, d’autre part, l’utilisation de ce territoire comme base pour mener des opérations de terrorisme international96. Enfin, les deux derniers cas de sanctions basés sur une menace contre la paix mais qui ne sont pas d’origine interne ont eu lieu en 2000 et 2001.

    • 97 S/RES/1298 (2000) du 17 mai 2000.

    Le premier se rapporte à une situation de conflit international, en l’occurrence les sanctions imposées contre l’Erythrée et l’Ethiopie en 2000 suite au conflit frontalier entre les deux Etats97.

    • 98 S/RES/1343 (2001) du 7 mars 2001, avant-dernier alinéa du préambule.

    Le deuxième a été observé dans les sanctions imposées contre le Liberia en 2001, en raison de son attitude dans le prolongement de la guerre civile en Sierra Leone. Dans cette affaire, le Conseil de sécurité a constaté « que le soutien actif que le Gouvernement libérien apporte à des groupes rebelles armés dans des pays voisins, et en particulier au RUF en Sierra Leone, constitue une menace pour la paix et la sécurité internationales dans la région »98.

2. La sanction basée sur une rupture de la paix

  • 99 S/RES/660 (1990) du 2 août 1990.
  • 100 Telle que proposée par l’Assemblée générale dans sa résolution 3314 (Annexe, art. 3, al. a).

69Jusqu’ici, il n’y a qu’un seul cas de sanction basé sur la constatation d’une rupture de la paix, à savoir celui imposé contre l’Iraq en 1990. Dans ce régime de sanctions, le Conseil de sécurité a constaté l’existence d’une rupture de la paix suite à l’invasion du territoire koweïtien par l’Iraq99, même si juridiquement cette invasion tombe sous la définition de l’agression100.

  • 101 Qualifications faites respectivement dans S/RES/82 (1950) du 25 juin 1950 ; S/RES/502 (1982) du 3 a (...)
  • 102 Pour une vue d’ensemble des sanctions imposées sous le chapitre vii, avec les résolutions pertinent (...)
  • 103 S/RES/83 (1950), 27 juin 1980, dernier paragraphe.

70Il est toutefois à noter qu’avant le cas iraquien, le Conseil de sécurité avait déjà constaté une rupture de la paix dans trois situations conflictuelles, à savoir dans la guerre entre les deux parties de la Corée en 1950, dans la guerre des Malouines entre l’Argentine et le Royaume-Uni en 1982, et dans le conflit entre l’Iran et l’Iraq en 1987101. Dans ces trois situations cependant, le Conseil n’est pas allé jusqu’à l’imposition de mesures coercitives. Il s’était arrêté, dans les deux derniers cas, à la constatation et aux injonctions adressées aux Etats concernés d’arrêter d’eux-mêmes les comportements indésirables ou de chercher des moyens pacifiques pour y mettre fin102. Dans la situation en Corée par contre, le Conseil avait recommandé des mesures militaires103, sans se référer à aucune des dispositions de la Charte, ni au chapitre vii de celle-ci d’une manière générale.

71Il est à observer que, dans la pratique, les actes de constatation et d’injonction se trouvent souvent dans la même résolution, seul l’acte d’imposition des mesures intervient plus tard. La durée de prise de ce dernier acte dépend de l’urgence et de la gravité de la situation ou des intérêts des membres du Conseil de sécurité par rapport à cette situation. Dans le cas iraquien par exemple (résolution 660 du 2 août 1990), le Conseil de sécurité,

Constatant qu’il existe, du fait de l’invasion du Koweït par l’Iraq, une rupture de la paix et de la sécurité internationales…

2. Exige que l’Iraq retire immédiatement et inconditionnellement toutes ses forces pour les ramener aux positions qu’elles occupaient au 1er août 1990 ;
3. Engage l’Iraq et le Koweït à entamer immédiatement des négociations intensives pour régler leurs différends et appuie tous les efforts déployés à cet égard, en particulier ceux de la Ligue des Etats arabes ;
4. Décide de se réunir de nouveau, selon qu’il conviendra, pour examiner les autres mesures à prendre afin d’assurer l’application de la présente résolution.

72Dans cet exemple, la constatation d’une rupture de la paix a été faite dans le dernier alinéa du préambule, l’injonction à l’Etat responsable de revenir sur son comportement non conforme se trouve au paragraphe 2 du dispositif, la recommandation aux deux parties concernées de régler leur différend de manière pacifique est faite au paragraphe 3, et la résolution se termine par un paragraphe 4 prévoyant la possibilité de prise de nouvelles mesures si ces demandes ne sont pas suivies d’effets.

  • 104 Voir également les résolutions S/RES/752 (1992) et S/RES/757 (1992) sur la R. F. Yougoslavie ; S/RE (...)

73Les sanctions proprement dites ont été imposées quatre jours plus tard, par la résolution 661 du 6 août 1990, lorsque le Conseil de sécurité, « profondément préoccupé par le fait que cette résolution [660] n’a pas été appliquée et que l’invasion du Koweït se poursuit », a décidé de prendre des mesures coercitives contre l’Iraq. Le Conseil précise dans le par. 2 de sa résolution 661 que les mesures qu’il détermine aux paragraphes 3 et 4 qui suivent sont prises « pour obtenir que l’Iraq respecte le §2 de la résolution 660 »104, c’est-à-dire l’injonction de se retirer du Koweït.

74Nous avons donc vu que l’absence de définition des trois situations déclenchant les sanctions a entraîné une pratique hétérogène où la menace contre la paix et la sécurité internationales provient autant de conflits internes – dans leurs diversités – que de conflits interétatiques, voire transétatiques ; où une rupture de la paix n’amène pas forcément des sanctions ; et où la qualification d’une agression est devenue une tâche impossible, y compris dans les cas d’agression les plus flagrants. A ces particularités s’ajoute et dérive une autre : la réaction collective des Nations Unies ne serait pas toujours assurée même s’il y a un comportement qui, objectivement, rentre dans la catégorie de l’une des situations devant la déclencher.

C. L’absence d’assurance d’une réaction collective à la suite d’un fait objectivement « illicite »

75Du fait du caractère de sanction des mesures du chapitre vii de la Charte, une situation ou un fait objectivement illicite doit en principe entraîner une réaction collective de l’Organisation. Ainsi, une situation qui menace ou rompt la paix et la sécurité internationales, ou un acte d’agression doit déclencher le processus de sanctions onusiennes. De même, le déclenchement collectif de ce processus et ses conséquences pour les libertés d’action des Etats impliquent normalement que lors de la mise en œuvre des sanctions les Etats membres du Conseil de sécurité ne doivent poursuivre aucun objectif propre mais doivent agir dans l’intérêt général. Ce faisant, ces Etats doivent faire abstraction de leurs intérêts individuels et des incidences que l’application des sanctions aura sur leurs situations économique et sociale. Et pour les autres Etats, il s’agit de participer à une action du Conseil qui agit pour la sauvegarde d’un idéal commun : maintenir la paix et la sécurité internationales et faire cesser tout acte qui pourrait y porter atteinte ou encore sauvegarder d’autres valeurs et intérêts fondamentaux de la communauté internationale.

  • 105 Supra, p. 36. Voir à ce propos le point de vue d’A. Pellet, « L’agression », Le Monde, 23 mars 2003 (...)
  • 106 S/RES/1472 (2003), 28 mars 2003, par. 3.

76La réalité est cependant tout autre. On a, par exemple, pu constater l’absence de réaction des Nations Unies lors de l’action armée des Etats-Unis d’Amérique et leurs alliés en Iraq, action déclenchée le 20 mars 2003 et qui rentre à coup sûr dans la catégorie d’une agression telle qu’analysée plus haut105. Aucun acte officiel des Nations Unies ne faisait allusion à cette agression flagrante alors même que le Conseil de sécurité avait adopté huit jours plus tard une résolution décidant la réévaluation du programme d’aide humanitaire en Iraq « compte tenu de la situation exceptionnelle » créée par cette guerre106. De même, que ce soit au niveau du déclenchement de la sanction qu’au niveau de l’opportunité d’imposer des mesures coercitives, les Etats membres du Conseil de sécurité, et particulièrement les membres permanents, ne font pas totalement abstraction de leurs intérêts propres. Parfois, ils privilégient même ces intérêts individuels aux dépens des intérêts collectifs.

  • 107 Il est à noter que la majorité des membres non permanents du Conseil de sécurité dispose aussi d’un (...)

77Cette absence d’assurance ou d’automaticité d’une réaction collective suite à la violation d’une obligation ou d’un principe protégé par les sanctions des Nations Unies est rendue possible par l’existence d’un droit de veto accordé aux cinq membres permanents du Conseil de sécurité, à l’article 27 de la Charte. Ce droit permet à l’un de ceux-ci de bloquer toute décision du Conseil de sécurité, même si tous les autres membres du Conseil de sécurité sont convaincus qu’une situation donnée commande une réaction de l’Organisation107. Ce blocage peut intervenir à toutes les étapes du processus de sanction, de la qualification de l’une des trois situations de l’article 39 de la Charte, en passant par la décision d’imposer des mesures coercitives lorsque les injonctions du Conseil de sécurité n’ont pas été suivies par les Etats responsables du trouble à la paix, jusqu’à la décision de modifier ou de retirer les mesures imposées lorsque la situation qui les justifiait a changé ou n’existe plus.

  • 108 Voir à cet égard le rapport du Groupe de personnalités de haut niveau créé par le Secrétaire généra (...)

78Ainsi, les sanctions du chapitre vii de la Charte des Nations Unies sont déclenchées de manière collective, suite à certains faits illicites. A ce titre, elles constituent une évolution par rapport aux réactions individuelles et décentralisées connues par le système international auparavant. Toutefois, cette centralisation de la qualification juridique des faits n’entraîne pas encore une application impersonnelle des sanctions, et ceci provoque à son tour une sélectivité des réponses de l’Organisation face à une situation donnée. C’est la pratique de « deux-poids deux mesures » maintes fois dénoncée par les observateurs de la vie des Nations Unies108.

  • 109 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 110.

79Cela étant, la qualification des situations de l’article 39, très importante du point de vue juridique, n’a pas encore une conséquence pratique pour l’ensemble des Etats. En elle-même, cette qualification ne leur donne pas un droit d’action au nom des Nations Unies. C’est avant tout « un acte préparatoire, nécessaire au déclenchement des sanctions qui y trouvent leur base juridique. Il n’est nullement suffisant pour permettre aux Etats et aux organes subordonnés de l’Organisation de décider des sanctions de leur choix »109.

  • 110 C’est notamment le cas de l’intervention armée de l’OTAN au Kosovo où les Etats membres de cette or (...)

80Dans la pratique, certains Etats et organisations internationales se sont pourtant appuyés sur cette qualification du Conseil de sécurité pour justifier leurs actions coercitives contre un Etat110. En l’absence de fondements juridiques autres que la constatation par le Conseil de sécurité de l’une des trois situations de l’article 39 de la Charte, de telles actions sont illicites et ne peuvent être qualifiées de sanctions des Nations Unies, et ce, dans tous les cas de figures et même avec la promesse d’une action ultérieure. Pour appliquer les sanctions proprement dites des Nations Unies, une autre décision du Conseil de sécurité est nécessaire, par laquelle il choisit les mesures coercitives à exécuter par l’ensemble des Etats.

§2. Le choix des mesures coercitives à imposer

81Les mesures coercitives à imposer par le Conseil de sécurité sont prévues aux articles 41 et 42 de la Charte. A ce stade du processus des sanctions, il s’agit pour le Conseil de choisir entre mesures non militaires de l’article 41 et action armée de l’article 42.

A. Le choix entre mesures non militaires et action armée

82Les articles 41 et 42 de la Charte stipulent :

Le Conseil de sécurité peut décider quelles mesures n’impliquant pas l’emploi de la force armée doivent être prises pour donner effet à ses décisions, et peut inviter les Membres des Nations Unies à appliquer ces mesures. Celles-ci peuvent comprendre l’interruption complète ou partielle des relations économiques et des communications ferroviaires, maritimes, aériennes, postales, télégraphiques, radio-éléctriques et des autres moyens de communication, ainsi que la rupture des relations diplomatiques.
Si le Conseil de sécurité estime que les mesures prévues à l’Article 41 seraient inadéquates ou qu’elles se sont révélées telles, il peut entreprendre, au moyen de forces aériennes, navales ou terrestres, toute action qu’il juge nécessaire au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Cette action peut comprendre des démonstrations, des mesures de blocus et d’autres opérations exécutées par des forces aériennes, navales ou terrestres des Membres des Nations Unies.

83A voir la préposition conditionnelle commençant l’article 42, la question se pose de savoir si le Conseil de sécurité, quand il décide de passer aux mesures coercitives, doit d’abord imposer des mesures non militaires de l’article 41 avant d’ordonner une action armée. En principe, l’application de l’article 41 n’est pas un préalable à celle de l’article 42, même si l’esprit de la Charte pousse à suivre une certaine progressivité dans l’intensité des mesures imposées.

1. Un choix répondant à une certaine progressivité

  • 111 M. Virally, L’Organisation mondiale. Armand Colin, 1972, p. 462.

84Dans le choix des mesures coercitives à prendre, le Conseil de sécurité n’est pas, comme position de principe, « obligé de suivre une gradation, en commençant par les mesures les plus bénignes pour terminer par les mesures militaires si les précédentes n’ont pas produit l’effet escompté : il peut se placer immédiatement sur le plan militaire, s’il estime que la situation le commande »111. Mais dans une optique de sanctions dont le but est avant tout de faire revenir l’Etat fautif à un comportement conforme, une certaine gradation semble s’imposer.

  • 112 L. F. Damrosch, “The Civilian Impact of Economic Sanctions”, in L. F. Damrosch (ed.), Enforcing Res (...)

85Les mesures coercitives des Nations Unies sont prises « pour donner effet à ses décisions ». Les-dites décisions sont les appels à la cessation des comportements à l’origine de la situation constatée par le Conseil en vertu de l’article 39. Et dans une société qui a banni la guerre comme instrument politique, où le recours à la force est désormais interdit, les rédacteurs de la Charte ont naturellement privilégié les pressions non militaires à l’action armée pour faire fléchir cet Etat récalcitrant : l’action armée est le cas extrême lorsque les sanctions économiques et autres mesures diplomatiques et politiques n’ont pas eu les effets escomptés. Et ces rédacteurs n’ont rien inventé en agissant ainsi puisqu’il est dit que “traditional (pre-Charter) international law and ‘just war’ theories have likewise insisted on exhaustion of non-forcible remedies as a legal and moral prerequisite to the use of force112.

86On devrait donc passer par les mesures non-militaires avant toute mesure militaire. La vraie question serait alors de déterminer le moment adéquat pour passer à l’action armée.

2. Le moment adéquat pour passer à l’action armée

87Quand faut-il passer des mesures non militaires à l’action armée ? Lorsque les premières mesures sont inadéquates ou se sont révélées telles, nous dit l’article 42. Mais en fonction de quel critère juger cette inadéquation ? Prenons un cas concret pour essayer de répondre à cette question.

  • 113 Ainsi R. Falk (« Les Nations Unies sous la coupe de Washington », Le Monde diplomatique, fév. 1991, (...)
  • 114 R. Ben Achour, qui n’est pourtant pas avare de critiques – ajuste titre – à l’égard des sanctions c (...)

88Dans la période 1990-1991 de la crise du Golfe, des auteurs ont jugé prématurée la décision du Conseil de sécurité de recourir à la force armée contre l’Iraq pour obliger ce dernier à évacuer le Koweït, en arguant que le Conseil n’a pas laissé assez de temps aux sanctions économiques de produire tous leurs effets113. Mais quels effets ? Apparemment, il s’agit d’autres effets que celui d’amener l’Iraq à se retirer du Koweït. Car si on garde à l’esprit le but des mesures non militaires imposées contre l’Iraq du 6 août au 29 novembre 1990, disons même jusqu’au 17 janvier 1991, force est de constater que celles-ci se sont révélées inadéquates pour donner effet aux décisions du Conseil contenues dans le paragraphe 2 de la résolution 660 du 2 août 1990, à savoir l’évacuation du Koweït par l’Iraq et ensuite la recherche de solution pacifique au différend existant entre les deux pays114.

  • 115 Dans cette résolution, le Conseil de sécurité, « Résolu à faire pleinement respecter ses décisions. (...)

89Sur ce point au moins, la décision du Conseil de sécurité de recourir à la force pour faire évacuer le Koweït occupé est bien dans la logique de la Charte (cette conclusion ne concerne cependant pas la manière dont cette action a été conduite). Ceci est d’autant plus vrai que dans sa résolution 678 du 29 novembre 1990, le Conseil a averti l’Iraq de l’imminence d’une action armée et il ne tenait qu’à ce dernier d’éviter cette action en appliquant les décisions du Conseil. Assez de temps de réflexion et d’exécution lui avaient même été laissés115. L’Iraq n’ayant pas fléchi à cette dernière pression non militaire, une force de coalition des Etats membres, sous la houlette des Etats-Unis, a commencé le 17 janvier 1991 – soit deux jours après la fin de l’ultimatum – une opération militaire tendant à la libération du Koweït.

90Sur la base de cette pratique, notre conclusion concernant les critères d’inadéquation des mesures non-militaires est la suivante : cette inadéquation doit être appréciée en fonction de la capacité des sanctions non militaires à amener l’Etat fauteur de trouble à modifier son comportement. Si après des mois d’imposition de sanctions non militaires progressives, commençant par des mesures politiques et diplomatiques, suivies de sanctions économiques sélectives et ciblées, l’Etat fautif ne change toujours pas de comportement ou qu’aucun signe de ce changement n’est perceptible, cela ne montre-t-il pas que ces moyens de pression ont échoué ? Surtout qu’en plus de son caractère de pression, la prise de ces mesures est également un signe de la désapprobation par la communauté internationale de l’acte à l’origine de la situation. Que faut-il espérer en maintenant sur un laps de temps plus long des sanctions économiques sans y ajouter d’autres mesures plus contraignantes ? Cela ne mènerait-il pas à leur banalisation ? D’où l’idée que dès qu’on a atteint le stade des sanctions économiques et financières, après les mesures diplomatiques et les embargos sur les armes, il ne faut pas attendre trop longtemps pour passer à des sanctions plus sévères recourant à la force. Autrement, ce pourrait être interprété par l’Etat cible comme un signe de faiblesse.

  • 116 A la lumière de la pratique, le Conseil continuera probablement à qualifier, sur la base de l’artic (...)
  • 117 L’article 4, al. h, de l’Acte constitutif de l’Union africaine (adopté le 11 juillet 2001) prévoit (...)
  • 118 Voir sur ce risque de « retour aux sources » à propos de l’autorisation de recours à la force par l (...)
  • 119 Il est d’ailleurs intéressant de relever la résistance des Etats contre cette instrumentalisation d (...)

91Précisons néanmoins que cette conclusion, qui n’est pas une apologie d’un militarisme à outrance pour le système coercitif des Nations Unies, n’est valable que dans le cas où le processus de sanctions des Nations Unies est déclenché par un acte d’agression116, ou par des actes particulièrement graves commis par un Etat, telle que la commission d’un génocide ou autres violations massives des droits fondamentaux de l’homme117. En dehors de ces cas extrêmes, le recours rapide, voire tout recours, aux sanctions militaires ne saurait se justifier. Autrement, le système coercitif des Nations Unies se traduirait de fait à une (re)légalisation de la guerre (juste) pour les membres permanents du Conseil de sécurité – celle interdite par le Pacte Briand-Kellog – leur permettant, comme auparavant, d’utiliser la force militaire en tant qu’un instrument de leur politique extérieure118. Actuellement, on n’en est pas loin avec l’instrumentalisation des Nations Unies par certains membres permanents du Conseil de sécurité ; raison pour laquelle il est nécessaire de mettre en exergue les règles juridiques pertinentes et les limites aux actions étatiques qui en découlent119.

  • 120 A/59/565, pp. 62-63, par. 207-208.

92Dans son rapport, le Groupe de personnalités de haut niveau a proposé cinq critères de recours ou d’autorisation de la force par le Conseil de sécurité, à savoir : la gravité de la menace, la légitimité du motif, l’échec de toutes les options non militaires pour faire face à la menace, la proportionnalité des moyens et la mise en balance des conséquences de l’action militaire et celles de l’inaction. Et le Groupe dit que ces « directives régissant l’usage de la force devraient être consignées dans des résolutions du Conseil de sécurité et de l’Assemblée générale »120.

93Une fois la décision de recourir aux mesures de l’article 42 de la Charte prise, il faut encore faire face à quelques questions relatives à la mise en œuvre de cette disposition.

B. Quelques questions à propos de l’application de l’article 42

94L’application des mesures prévues à l’article 42 soulève quelques questions, notamment celles relatives au blocus et à l’exécution d’une action armée décidée par le Conseil de sécurité.

1. La question du blocus

95Etant prévu à l’article 42, le blocus fait-il partie d’une action armée ou s’attache-t-il aux sanctions économiques ? La réponse à cette question nous importe à double titre. D’une part, ayant exclu les effets des sanctions militaires de notre champ d’étude, elle nous permet de déterminer si nous devons prendre en compte les effets du blocus dans les différentes analyses de la présente étude. D’autre part, elle nous éclairera dans la recherche des règles juridiques applicables aux différentes mesures de sanctions pour éviter ou réduire les effets secondaires de celles-ci. Dans le cadre de ce chapitre, nous allons nous concentrer sur la première raison.

  • 121 Cette particularité a amené des auteurs à remettre en cause le fondement juridique du blocus sur l’ (...)

96Le blocus fait-il partie des sanctions militaires et à ce titre à exclure du champ de notre étude ? La réponse à cette question n’est pas aisée car, bien que prévue à l’article 42 relatif à l’action armée lorsque les mesures non militaires ont été ou se sont avérées inadéquates, le blocus est généralement entrepris avant l’action armée proprement dite. Une première explication à l’inclusion du blocus à l’article 42 est liée au fait qu’il nécessite l’usage ou la menace d’usage de la force. Le blocus des ports ou des côtes d’un Etat par un autre Etat fait d’ailleurs partie des actes constitutifs d’agression énumérés à l’article 3 de l’Annexe de la résolution 3314 de l’Assemblée générale. Mais on sait aussi que le blocus a pour principale fonction d’appuyer les mesures de l’article 41 avant que l’on passe aux actions militaires de l’article 42121. D’ailleurs, comme les mesures de l’article 41, le blocus est à appliquer par les forces des Etats pris individuellement et non par une force internationale mise à la disposition des Nations Unies ou une force coalisée des Etats mandatée par l’ONU que l’on rencontre dans la pratique.

  • 122 L.-A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité », p. 11.

97En tant que « mesures d’accompagnement décidées par voie de résolutions, ayant pour ainsi dire, un caractère accessoire par rapport aux sanctions économiques préalables »122, le blocus et ses effets feront partie de notre champ d’étude. Non seulement, elles ont des liens plus étroits avec les mesures de l’article 41 qu’avec les mesures de l’article 42, mais en plus leurs effets sont dans la pratique difficiles à distinguer des effets des restrictions commerciales imposées par le Conseil de sécurité.

  • 123 S/RES/221 (1966), par. 5.
  • 124 S/RES/665 (1990), par. 1.
  • 125 S/RES/787 (1992), par. 12 et S/RES/820 (1993), par. 29.
  • 126 S/RES/875 (1993), par. 1 et S/RES/917 (1994), par. 10.
  • 127 S/RES/1132 (1997), par. 8.

98Pour ce qui est de la pratique, le Conseil de sécurité avait demandé à des Etats et organisations régionales d’imposer des blocus dans les sanctions contre la Rhodésie du Sud, l’Iraq, la République fédérative de la Yougoslavie (Serbie et Monténégro, ci-après RFY), Haïti et Sierra Leone. Dans le cas rhodésien, l’interception maritime de tous navires dont on a lieu de croire qu’ils transportent du pétrole destiné à la Rhodésie du Sud a été demandée à la Grande Bretagne123. De telle demande d’interception a été adressée dans le cas iraquien aux Etats qui coopèrent avec le gouvernement koweïtien et déploient des forces navales dans la région. Dans ce cas, le Conseil de sécurité, « vivement alarmé… par la conduite du Gouvernement iraquien qui utilise des navires battant pavillon iraquien pour exporter du pétrole » a demandé à ces Etats de prendre des mesures pour arrêter tous les navires marchands qui arrivent ou qui partent de l’Iraq et du Koweït afin d’inspecter leur cargaison ou de s’assurer de leur destination et de faire appliquer strictement les sanctions imposées dans une résolution antérieure124. Ce blocus a été décidé bien avant la guerre du Golfe proprement dite. Dans le cas de l’ex-Yougoslavie, le Conseil de sécurité a décidé, pour appuyer les sanctions économiques complètes contre la RFY, de mettre en place à la fois un blocus terrestre avec l’aide des Etats voisins, un blocus fluvial de la part des Etats riverains du Danube et un blocus maritime par tous les Etats agissant à titre national ou régional125. Dans l’épisode haïtien, c’est également à des Etats coopérant au gouvernement légitime du Haïti, agissant à titre national ou par le biais d’une organisation régionale, que l’interception maritime a été demandée126. Enfin, dans le cas sierra-léonais, le Conseil de sécurité a confié la mission d’interception maritime, pour rendre effective les embargos sur les produits pétroliers et sur les armes et matériels connexes, à une organisation sous-régionale, à savoir la CEDEAO ou Communauté économique des Etats de l’Afrique de l’Ouest127.

99Dans tous ces cas, seul le cas iraquien a été suivi d’une action armée autorisée par le Conseil de sécurité, pour faire appliquer les sanctions non-militaires décidées auparavant.

2. L’exécution d’une action armée décidée par le Conseil de sécurité

100La deuxième question posée par l’application de l’article 42 se rapporte aux modalités d’exécution d’une action armée décidée par le Conseil de sécurité. Etant donné que notre étude se limite aux effets des sanctions non-militaires, il s’agit ici d’une brève incursion sur les problèmes liés à l’exécution d’une action armée décidée par le Conseil dans un souci de présenter d’une manière aussi complète que possible le mécanisme de sanctions des Nations Unies.

  • 128 P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, 1954, vol. II, p. 272.

101D’après la Charte, les Etats doivent mettre à la disposition du Conseil de sécurité les forces armées, l’assistance et les facilités, y compris le droit de passage, nécessaires au maintien de la paix et de la sécurité internationales. Tout ceci serait fait sur invitation du Conseil de sécurité et sur la base d’accords spéciaux négociés entre le Conseil et des membres ou groupes de membres de l’ONU (article 43). De même, l’article 45 demande aux Etats membres de maintenir des contingents nationaux de forces aériennes immédiatement utilisables en vue de l’exécution combinée d’une action coercitive internationale dont les plans seront établis par le Conseil de sécurité avec l’aide d’un Comité d’état-major, composé des chefs d’état-major des membres permanents du Conseil. Bref, l’exécution des mesures de l’article 42 peut se faire de deux manières différentes : soit par la contribution d’une force armée dépendant directement ou exclusivement du Conseil de sécurité soit par la création d’une armée formée de contingents nationaux et placée sous le commandement des Nations Unies128.

102Jusqu’à présent, les accords spéciaux prévus à l’article 43 n’ont jamais vu le jour et le Comité d’état-major n’a jamais tenu son rôle. Ce qui fait que les actions armées décidées par le Conseil de sécurité ont eu un tout autre visage que celui esquissé dans la Charte. Dans la pratique, ces actions armées n’ont de collectives que leur déclenchement car au lieu de prendre la direction stratégique des opérations militaires qu’il a décidées, le Conseil de sécurité a plutôt sous-traité avec des forces armées de certains Etats membres à qui sont alors déléguées, implicitement, les fonctions dévolues au Conseil et au Comité d’état-major en matière de conduite de l’action armée.

  • 129 « Supplément à l’Agenda pour la paix », A/50/60 - S/1995/1, 3 janv. 1995, par. 77.

103Ainsi, le Conseil a prié des Etats d’utiliser « tous les moyens nécessaires » pour faire respecter ses décisions antérieures, ce qui équivaut à leur donner carte blanche quant aux moyens à utiliser, le début et la durée des opérations, voire le choix des objectifs à atteindre. Ces opérations sont parfois conduites sous le nom des Nations Unies mais toujours en dehors de leur contrôle. Comme l’a dit le Secrétaire général Boutros Boutros-Ghali, dans le cas d’une sanction armée décidée par l’ONU, « ni le Conseil de sécurité, ni le Secrétaire général n’ont pour l’instant la capacité de déployer, diriger, commander et contrôler les opérations menées à cet effet »129.

  • 130 S/RES/82, S/RES/83 et S/RES/84, en date respectivement de 25 juin, 27 juin et 7 juillet 1950. Il es (...)

104Le Conseil de sécurité a autorisé, en 1950, un groupe d’Etats volontaires à entreprendre une action armée contre la Corée du Nord pour faire respecter sa décision demandant à cet Etat de se retirer du territoire sud-coréen, au-delà du 38e parallèle. Les opérations militaires conduites à cet effet étaient placées sous le commandement des Etats-Unis et en dehors du contrôle des organes de l’ONU130.

  • 131 Le Monde, 9 fév. 1991. Un avis de 1994 du Bureau des affaires juridiques des Nations Unies tient la (...)

105Dans la guerre du Golfe, en 1991, la même autorisation a été donnée aux forces armées des Etats membres coopérant avec le Koweït pour obliger l’Iraq à se retirer du territoire koweïtien. Dans cette guerre, le Conseil de sécurité est resté dans l’ombre et totalement silencieux entre le 29 novembre 1990, date de la résolution 678 posant l’ultimatum du 15 janvier 1991, et le 2 mars 1991, date de la résolution 686 prenant note de la suspension des opérations militaires offensives en Iraq. Pendant toute la durée du conflit armé, il n’a pris aucune décision relative à la conduite de celle-ci et a laissé les forces coalisées agir comme elles l’entendaient. Ce qui faisait dire au Secrétaire général de l’époque, Javier Perez de Cuellar, que « ce n’est pas la guerre des Nations Unies. Il n’y a pas de casques bleus ni de drapeaux de l’ONU... Cela dit, c’est une guerre légale dans le sens où elle a été autorisée par le Conseil de sécurité »131.

  • 132 Cette opération se trouve à la limite d’une sanction et d’une mesure de protection des zones de séc (...)

106Enfin, en Bosnie-Herzégovine, le Conseil de sécurité a autorisé des Etats membres, agissant à titre national ou dans le cadre des arrangements régionaux, à user de la force pour assurer le respect de l’interdiction des vols militaires qu’il avait imposé dans l’espace aérien de ce pays. Il s’agissait d’appuyer les forces des Nations Unies en ex-Yougoslavie dans l’accomplissement de leur mission, y compris pour défendre le personnel en danger, et pour décourager les attaques contre les zones de sécurité132.

  • 133 P. ex. N. D. White, The UN and the Maintenance of International Peace, L. Rosenweig, “United Nation (...)

107Il convient de noter pour terminer que, dans certains écrits, ne sont considérées comme sanctions que les seules mesures économiques ou, d’une manière plus large, celles n’impliquant pas l’emploi de la force, classant les actions militaires comme des mesures à part133. Comme on l’a vu toutefois, ces deux types de mesures ont la même nature juridique, à savoir des moyens de pression dont la seule différence est leur degré de persuasion. Ils font partie d’un même processus tendant à garantir le respect d’un engagement juridique. Dans ce processus, la menace d’une mesure plus sévère, dont l’usage de la force en tant que contrainte matérielle en constitue le cas extrême, est aussi importante que la pression actuellement subie par l’Etat objet des mesures non-militaires. La probabilité de recours à des mesures plus sévères en cas de continuation du comportement peut même dans certains cas être plus persuasive que les désagréments actuels des sanctions non-militaires.

108Ayant ainsi vu le processus de déclenchement des sanctions des Nations, il nous reste à examiner leurs modalités d’application pour bien comprendre pourquoi des Etats victimes des effets secondaires desdites sanctions, ou révoltés par ces effets sur la population civile de l’Etat visé, ne peuvent pas arrêter d’eux-mêmes l’application de ces sanctions, et résoudre ainsi d’une certaine manière les problèmes auxquels ils font face.

Section III. L’exécution des mesures decidées

109Si le déclenchement et le choix des sanctions demeurent l’apanage du Conseil de sécurité, l’application effective des mesures décidées est assurée individuellement par les Etats, en vertu d’obligations expressément prévues dans la Charte (§1). Cette application individuelle ne veut toutefois pas dire que l’œuvre d’exécution des sanctions échappe à tout contrôle de l’Organisation (§2).

§1. Des mesures à exécuter principalement par les Etats

110Les mesures décidées par le Conseil de sécurité sont à exécuter par les Etats. Une fois la résolution contenant les sanctions adoptée, le Secrétaire général de l’ONU la transmet dans une note à tous les Etats membres, et aux Etats non-membres que les Nations Unies veulent associer à l’application des sanctions. D’une manière générale, le Secrétaire général appelle dans cette note l’attention des Etats sur le caractère obligatoire de la décision prise par le Conseil de sécurité et leur demande de lui envoyer un rapport concernant toutes les mesures internes prises en application de cette décision. Ces rapports nationaux seront ensuite transmis par le Secrétaire général au Conseil de sécurité, qui les donnera à son tour au Comité qu’il a créé pour surveiller l’application des sanctions.

  • 134 Note du 17 décembre 1966, soit le lendemain de l’imposition de la sanction par la résolution 232.

111Dans le cadre des sanctions contre la Rhodésie du Sud par exemple, le Secrétaire général avait attiré tout particulièrement l’attention des Etats sur le fait que le Conseil de sécurité agissait en vertu des articles 39 et 41 de la Charte et avait rappelé que le fait de ne pas appliquer ou de refuser d’appliquer la résolution en question constituerait une violation de l’article 25 de la Charte. Il demandait ensuite que des renseignements sur les mesures prises par les gouvernements en application des dispositions de la résolution 232 lui soient communiqués aussitôt que possible, et ce, en application des paragraphes 7, 8 et 9 de ladite résolution134. Dans les cas des sanctions ultérieures, cette pratique est restée généralement la même.

112Une fois le contenu des sanctions porté à la connaissance des Etats, l’exécution desdites sanctions a deux volets principaux : la mise en œuvre de la résolution les contenant par les Etats et le contrôle interne de cette mise en œuvre. L’application de la décision de sanction par les Etats obéit à des obligations précises prévues dans la Charte, à savoir une obligation d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité, une obligation de faire appliquer les sanctions par les organisations internationales auxquelles les Etats font partie, et plusieurs principes relatifs à la manière d’exécuter lesdites obligations.

A. L’obligation des Etats d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité

  • 135 Les débats sur l’identification des décisions obligatoires du Conseil dans la Charte, bien qu’intér (...)
  • 136 E. Suy, « Commentaire de l’art. 25 », p. 478. Soulignons que la Cour internationale de Justice esti (...)

113Cette obligation est prévue aux articles 25 et 48, par. 1, de la Charte. Aux termes de l’article 25, « les Membres de l’Organisation conviennent d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité ». C’est un engagement des Etats, souscrit en adhérant à la Charte des Nations Unies, d’exécuter les décisions à prendre par le Conseil dans l’accomplissement de ses fonctions. Encore faut-il se mettre d’accord sur ce qu’on entend par « décision ». Des réponses, parfois divergentes, ont été données à cette question, mais pour ce qui nous concerne, les auteurs s’accordent à reconnaître un tel caractère obligatoire aux actes pris par le Conseil de sécurité en vertu du chapitre vii, et c’est ce qui nous importe135. En effet, « [s]i le Conseil statue en se référant expressément au chapitre vii de la Charte, il existe une présomption en faveur du caractère obligatoire de la résolution »136. D’ailleurs, dans bon nombre de résolutions ordonnant l’imposition des sanctions, le Conseil ne manque pas de rappeler cette obligation en ces termes :

  • 137 S/RES/232 (1968), par. 3. Cette formule, incluse dans la première résolution imposant des sanctions (...)

Le Conseil de sécurité... rappelle aux Etats membres que le fait pour l’un quelconque d’entre eux de ne pas appliquer ou de refuser d’appliquer la présente résolution constituera une violation de l’article 25 de la Charte137.

114Cette obligation générale de l’article 25 est réaffirmée à l’article 48, par. 1, de la Charte qui concerne plus spécifiquement les mesures prises sous le chapitre vii.

  • 138 Bryde & Reinisch, “Commentary of Art. 48”, in B. Simma (ed.), The Charter, p. 777.

115Cet article, qui se trouve à l’intérieur dudit chapitre, stipule que « les mesures nécessaires à l’exécution des décisions du Conseil de sécurité pour le maintien de la paix et de la sécurité internationales sont prises par tous les Membres des Nations Unies ou certains d’entre eux, selon l’appréciation du Conseil ». En plus de la réaffirmation de l’obligation d’exécution pesant sur les Etats membres, cet article permet aussi au Conseil de sécurité de décider une application sélective de ses décisions. Il lui permet notamment de demander à certains Etats ou groupes d’Etats d’accomplir certains actes particuliers, tout comme il lui permet d’exempter certaines catégories d’Etats (petits, faibles ou neutres) d’appliquer les mesures collectives qu’il a décidées138. Toutefois, l’appréciation de l’opportunité de faire cette demande spéciale ou d’accorder cette exemption demeure à l’entière discrétion du Conseil.

116A cette obligation d’exécution directe des décisions du Conseil s’ajoute pour les Etats membres une obligation d’exécution indirecte, dans le cadre des organismes internationaux ou régionaux auxquels ils font partie.

B. L’obligation des Etats de faire appliquer les sanctions par les organisations internationales

  • 139 Ibid., p. 778.
  • 140 P.M. Eiscmann, « Commentaire de l’art. 48 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 750.

117Cette obligation se présente sous deux aspects. D’une part, les Etats doivent user de toute leur influence pour que les décisions du Conseil de sécurité soient appliquées par les organismes internationaux auxquels ils font partie. C’est ce qui ressort de l’article 48, par. 2, de la Charte qui précise que « les décisions du Conseil de sécurité sont exécutées par les Membres des Nations Unies... grâce à leur action dans les organismes internationaux appropriés dont ils font partie ». Il a été précisé que les termes « organismes internationaux appropriés » visent aussi bien les institutions spécialisées du système des Nations Unies que les autres organismes internationaux n’ayant pas de personnalité internationale tels que les entreprises multinationales et les Unions administratives lorsque des Etats signataires de la Charte en constituent les seuls membres139. De même, cette précision de l’article 48, par. 2, vise à empêcher les Etats de s’abriter derrière l’indépendance desdits organismes, qui ne sont pas placés dans une situation de dépendance par rapport à l’ONU, en leur demandant d’« assurer par leur vote au sein de ces derniers le respect des décisions du Conseil »140.

  • 141 En ce sens, Bryde & Reinisch, “Commentary of Art. 48”, pp. 779-780 ; J. Combacau, Le pouvoir de san (...)

118Et si dans la pratique il arrive au Conseil de sécurité de s’adresser directement aux institutions spécialisées dans une résolution imposant des sanctions, il s’agit plus d’une invitation que d’une obligation d’appliquer les sanctions ainsi décidées. Même les accords respectifs conclus par l’ONU avec ces institutions ne leur imposent une telle obligation. Des différences dans les termes de ces accords peuvent toutefois amener une étendue distincte de l’obligation des institutions spécialisées vis-à-vis des sanctions décidées par l’ONU141.

  • 142 Ici encore, des dérives par rapport à cette règle ont été constatées dans la pratique, notamment da (...)

119D’autre part, les obligations des Etats de faire appliquer les sanctions des Nations Unies restent valables dans le cadre d’une organisation régionale dont ils sont membres. En vertu de l’article 53, par. 1, de la Charte, le Conseil de sécurité utilise, s’il y a lieu, les accords ou organismes régionaux pour l’application des mesures coercitives prises sous son autorité. Certes, l’appel du Conseil de sécurité s’adresse directement dans ce cas aux organes des organismes régionaux en question, mais il n’en reste pas moins que ces organismes ne sont pas en eux-mêmes obligés d’accepter une éventuelle mission qui leur sera confiée par le Conseil de sécurité dans le cadre d’un régime de sanctions donné. Il appartient toujours aux Etats de faire en sorte que ces organismes acceptent la décision du Conseil de sécurité. Par contre, l’article 53 précise que les organismes régionaux ne peuvent entreprendre aucune action coercitive sans l’autorisation préalable du Conseil de sécurité142. Dans l’exécution de ces deux obligations, la Charte a prévu certaines règles générales.

C. Les règles relatives à la manière d’exécuter ces obligations

  • 143 « Les membres de l’Organisation donnent à celle-ci pleine assistance dans toute action entreprise p (...)

120D’après la Charte, il ne suffit pas que les Etats acceptent d’appliquer les sanctions des Nations Unies et les font appliquer par des organismes internationaux ou régionaux, ils ont encore une obligation positive d’apporter pleine assistance à l’Organisation dans toute action entreprise par elle, et une obligation négative de s’abstenir de toute aide à l’égard d’un Etat sanctionné par l’Organisation. Ces deux obligations complémentaires sont prévues à l’article 2, par. 5, de la Charte143.

  • 144 Nous aurons l’occasion d’en reparler davantage lors de l’analyse du rapport entre l’assistance de l (...)

121En outre, les Etats doivent s’associer « pour se prêter mutuellement assistance dans l’exécution des mesures arrêtées par le Conseil de sécurité » (article 49). Cette assistance est à donner par les Etats à titre individuel et peut consister en une assistance technique, administrative, voire économique pour permettre à un Etat qui en a besoin de mieux appliquer les sanctions décidées. On peut avancer comme illustration de cette assistance mutuelle l’envoi dans les pays voisins de la République fédérative de Yougoslavie des missions d’assistance (connus sous le sigle « SAM ») pour l’application des sanctions contre cet Etat. Ces SAMs étaient composées de douaniers hautement qualifiés chargés d’apporter une assistance technique et des conseils aux autorités locales dans l’application et le contrôle des embargos contre la RFY144.

  • 145 Le rapport des obligations nées des règles coutumières avec les obligations de la Charte semble ne (...)
  • 146 Th. Flory « Commentaire de l’art. 103 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, pp. 1383-1384

122Par ailleurs, « en cas de conflit entre les obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte et leurs obligations en vertu de tout autre accord international, les premières prévaudront ». C’est le principe de la primauté des obligations des Etats à l’égard de la Charte sur leurs autres obligations conventionnelles, prévu à l’article 103 de la Charte145. Il a été précisé que ce qui est visé ici n’est pas les autres traités eux-mêmes mais les obligations qui en découlent. Ce qui fait qu’en cas de conflit, le traité incriminé devient inopposable et inapplicable mais reste valide. Ainsi, lorsque le Conseil de sécurité décide des mesures coercitives, l’exécution de certaines obligations conventionnelles des Etats en contradiction de ces mesures sera seulement suspendue mais reprendra dès que les mesures coercitives auraient été levées146.

  • 147 Dans ces résolutions, on retrouve à peu près dans les mêmes termes le paragraphe suivant : le Conse (...)
  • 148 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 284 ; Bernhardt, “Commentary of Art. 103”, in B. Simma (ed. (...)

123Le Conseil de sécurité ne manque pas d’ailleurs de rappeler cette primauté dans ses résolutions147. Toutefois, cette primauté se limite aux décisions obligatoires des organes compétents des Nations Unies et non aux recommandations148.

  • 149 Bernhardt, ibid., p. 1298 ; également Th. Flory, “Commentaire de l’art. 103”, p. 1383.
  • 150 E. Suy, « Commentaire de l’art. 25 », p. 477.

124En outre, l’article 103 concerne aussi bien les accords conclus antérieurement que ceux conclus postérieurement à l’entrée en vigueur de la Charte. Et les accords visés ici sont non seulement ceux conclus entre Etats membres des Nations Unies mais également ceux conclus entre membres et non-membres149. Il a été encore précisé que les termes « conformément à la Charte » dans l’article 25 se réfèrent à l’article 103150. En d’autres termes, l’obligation d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité doit être remplie en tenant compte de la primauté des obligations onusiennes des Etats sur leurs autres obligations conventionnelles.

  • 151 Convention adoptée le 23 mai 1969. Art. 26 : « Tout traité en vigueur lie les Parties et doit être (...)

125Enfin, toutes ces obligations doivent être remplies de bonne foi par les Etats. C’est ce qu’affirme l’article 2, par. 2, de de la Charte, en ces termes : « Les Membres de l’Organisation, afin d’assurer à tous la jouissance des droits et avantages résultant de leur qualité de Membre, doivent remplir de bonne foi les obligations qu’ils ont assumées aux termes de la présente Charte ». Cette application de bonne foi des dispositions d’un traité est un principe général de droit, codifié à l’article 26 de la Convention de Vienne sur le droit des traités151.

126Pour terminer, jetons un bref regard sur le processus d’application des sanctions en droit interne.

D. Quelques considérations sur l’application des sanctions en droit interne

127Au niveau interne, les obligations que l’on vient d’énumérer se traduisent en un devoir d’incorporation ou de réception de la résolution du Conseil de sécurité dans l’ordre juridique interne des Etats. Les méthodes de cette réception ou d’incorporation dépendent de la Constitution respective des Etats, c’est-à-dire de la manière dont celle-ci organise l’application des conventions et instruments internationaux dans le système juridique national. La question qui nous intéresse à cet égard est de savoir si du point de vue du droit interne la résolution d’une Organisation internationale, en tant que droit dérivé du traité créant celle-ci, est assimilée à ce traité constitutif ; en d’autres termes, si les dispositions constitutionnelles relatives aux conventions internationales s’appliquent automatiquement aux actes juridiques qui dérivent de ces conventions.

  • 152 A ce jour, deux études générales seulement ont été faites à ce sujet. La première, parue en 1996, e (...)
  • 153 E. Roucounas, « L’application du droit dérivé des organisations internationales dans l’ordre juridi (...)
  • 154 Ibid., p. 47.

128Une réponse générale à cette question est impossible du fait de la multitude de la pratique étatique et de leur spécificité, ainsi que de l’absence d’une étude systématique en la matière152. Une étude de la pratique en Europe montre que dans certains pays comme la Belgique, l’Espagne, la Grèce, le Luxembourg et la Suisse, « l’ordre hiérarchique est principalement lié à la place réservée par le droit interne au droit conventionnel : le droit dérivé possède la même valeur que l’acte constitutif de l’organisation internationale en cause ou, mutatis mutandis, la même valeur que le droit conventionnel en général »153. Dans d’autres pays, comme l’Allemagne, l’Irlande, l’Italie, le Royaume-Uni et le Portugal, cette place hiérarchique du droit dérivé dépend de l’acte par lequel il est introduit ou incorporé en droit interne (loi, décret, règlement ou décision administrative)154.

  • 155 Ibid., pp. 46-47.

129En ce qui concerne les méthodes d’incorporation, il faut faire la distinction entre les méthodes de publication de la résolution en droit interne et les modes de sa réception. Sur la première, Emmanuel Rouconas, l’auteur de l’étude précitée, a recensé trois voies : 1) la publication de façon systématique dans un journal officiel des actes des organisations internationales tels qu’ils ont été adoptés ; 2) la publication de ces actes suivie par celle d’actes internes de mise en œuvre du droit dérivé ainsi publié ; et 3) la publication par le biais d’un acte interne d’incorporation qui peut reprendre en tout ou en partie l’acte de l’organisation internationale sans qu’il soit nécessaire de le reproduire textuellement155.

130Quant aux modes de réception, le même auteur en présente quatre : 1) une réception directe du droit dérivé en tant que tel et son application automatique par la seule publication officielle par l’organisation intéressée, sous la condition que l’acte de l’organisation internationale énonce des droits et des obligations pour les individus ; 2) une réception par l’intervention préalable d’un acte interne général de réception du droit dérivé, souvent sous la forme d’acte législatif ; 3) une réception par l’élaboration d’actes correspondants du droit interne – loi, décret, règlement ou décision administrative – pour chaque décision obligatoire d’une organisation nécessitant des mesures internes, acte qui seul incorpore en tout ou partie le droit dérivé ; 4) une réception par le biais de deux actes intermédiaires séparés : le premier à caractère général, suivi d’un autre acte spécial tendant à rendre efficace la mise en œuvre du droit dérivé.

  • 156 Voir sur cette évolution, V. Gowlland-Debbas (ed.), National Implementation, pp. 41-43. Il est inté (...)

131La pratique récente montre néanmoins une tendance à adopter au préalable une sorte de loi-cadre d’habilitation (‘prior enabling legislation) pour l’application des sanctions des Nations Unies. Cette loi-cadre permet au pouvoir exécutif de prendre des mesures d’exécution des décisions du Conseil de sécurité par décret156.

132Les Etats sont donc libres d’adopter les méthodes d’exécution des sanctions dans leur ordre juridique interne même si une tendance vers une harmonisation des modalités d’incorporation se dessine. De son côté, l’ONU prévoit un dispositif institutionnel pour contrôler la bonne application de ses sanctions.

§2. Le contrôle international de l’exécution des sanctions

133Il y a deux sortes de contrôle de l’exécution des sanctions : celui fait par les Etats à l’égard de leurs sujets, individus ou sociétés commerciales, et celui fait par l’ONU et ses organes à l’égard des Etats. Bien que l’accomplissement du premier fasse partie de l’obligation des Etats d’appliquer les sanctions dans leur sphère juridique respective et peut constituer à ce titre un critère d’appréciation de la bonne exécution des sanctions, il s’agit d’un contrôle du respect par les individus de la législation interne d’un Etat, et nous intéresse moins ici. Notre propos est plutôt de voir l’examen par un organe international de la manière dont les Etats appliquent les sanctions onusiennes.

A. Les organes de contrôle

  • 157 Art. 28, par. 2 du Règlement intérieur : « Le Conseil de sécurité peut désigner une commission, un (...)

134Le contrôle de l’exécution des sanctions est l’œuvre du Conseil de sécurité même si cela n’est pas expressément stipulé dans la Charte. Dès le début de son activité coercitive, le Conseil de sécurité a délégué sa fonction de surveillance à un organe subsidiaire créé spécialement à cet effet, en vertu de l’article 28, par. 2, de son Règlement intérieur provisoire et de l’article 29 de la Charte157. La pratique récente montre toutefois l’intervention d’autres organes dans cette activité de contrôle.

1. Les Comités des sanctions

  • 158 S/RES/253 (1968), par. 20.
  • 159 V. Gowlland-Debbas, Collective Responses, p. 607.
  • 160 Ce furent les cas dans les sanctions contre l’Afrique du Sud (S/RES/421 (1977), par. 1), Iraq et Ko (...)
  • 161Sanctions Committees” ou “Watchdog Committees” dans les études en anglais.

135Lors de la première sanction imposée contre la Rhodésie du Sud déjà, le Conseil avait créé, dans sa résolution 253 (1968), un Comité chargé d’examiner les rapports présentés par les Etats au Secrétaire général concernant l’application de ladite résolution, et de demander à tout Etat membre de l’ONU ou membre d’une institution spécialisée tous renseignements supplémentaires qu’il juge nécessaires pour s’acquitter dûment de son obligation158. Ce Comité était composé, à sa création et jusqu’en septembre 1979, de sept des quinze membres du Conseil de sécurité159. A l’occasion des sanctions ultérieures, le Conseil de sécurité a continué de créer de tel Comité160. Plus connus sous le nom de « Comités des sanctions »161, ces comités sont actuellement composés de tous les membres du Conseil de sécurité.

  • 162 S/AC.28/1994/CRP.2/ Rev.3, 16 fev. 1994 (Libye), et S/AC.27/1994/CRP.2/ Rev.l du 2 déc. 1994 (Yougo (...)
  • 163 Ces méthodes de travail sont reproduites à l’annexe I du premier rapport annuel du Comité des sanct (...)

136D’après des documents des Comités des sanctions sur la Libye et sur la Yougoslavie162, les Comités tiennent leurs sessions à huis clos et gardent confidentiels, en principe, leurs documents et communications. Toutefois, lorsque cela est jugé nécessaire, et pour rendre publique et renforcer les travaux d’un Comité, son Président peut être autorisé à faire des conférences ou des communiqués de presse. A partir de 1996, chaque Comité publie un rapport annuel de ses activités. Par ailleurs, les décisions des Comités sont prises par consensus, ce qui donne à chaque membre du Conseil de sécurité un pouvoir de veto, même si la mise en œuvre de ce pouvoir obéit à certaines procédures. En effet, si un consensus n’est pas obtenu sur un problème particulier, il appartient au Président du Comité d’entrer en consultation avec les protagonistes pour rapprocher les positions et assurer ainsi un fonctionnement effectif du Comité. Si après cette médiation du Président le désaccord persiste, un rapport formel, dans lequel figure le point de désaccord, sera envoyé au Conseil de sécurité. Et c’est ce dernier qui tranchera en dernier ressort163.

137Au fil des temps, le rôle ainsi que les méthodes de travail de ces Comités dans la mise en œuvre des sanctions ont beaucoup évolué, passant du simple examen des rapports d’application des Etats à un rôle plus actif, allant jusqu’à la détention de véritable pouvoir de décision non seulement dans l’application des sanctions mais aussi dans le domaine des exceptions humanitaires aux mesures imposées et la fourniture d’assistance aux Etats touchés par l’application de ces mesures. Les questions relatives aux deux dernières fonctions constitueront l’objet des chapitres suivants de notre étude.

138Pour surveiller l’application des sanctions, les Comités des sanctions examinent les rapports et déclarations des Etats concernant les dispositions que ceux-ci ont pris dans leur ordre juridique interne respectif pour assurer l’application effective des mesures décidées. Sur la base de ces rapports et aussi longtemps que le régime de sanctions reste en place, les Comités peuvent demander aux Etats de leur communiquer toutes autres informations supplémentaires qu’ils jugent nécessaires au sujet des activités des Etats, ou se déroulant sous leur juridiction, qui sont susceptibles de violer les sanctions. Ce sont les tâches de base des Comités des sanctions telles qu’assignées par le Conseil de sécurité dans le cadre du contrôle des sanctions contre la Rhodésie du Sud.

  • 164 S/RES/421 (1977), par. 1 al. b).
  • 165 A partir de la S/RES/724 (1991 ) sur l’ex-Yougoslavie, par. 5, al. b-iv).
  • 166 A partir de la S/RES/841 (1993) sur Haïti, par. 10 al. f).
  • 167 Voir sur ce point M. P. Scharf & J. L. Dorosin, “Interpreting UN Sanctions: The Rulings and Role of (...)
  • 168 Voir, p. ex., S/RES/1132 (1997), par. 10 al. f) (Sierra Leone) et S/RES/1267 (1999), par. 6 al. e) (...)

139Dès le régime de sanctions contre l’Afrique du Sud, le deuxième dans l’histoire des sanctions des Nations Unies, le Conseil de sécurité a ajouté à ces tâches élémentaires l’étude des moyens de rendre les sanctions plus efficaces, et dont le résultat lui sera soumis sous forme de recommandations164. Par la suite, les Comités des sanctions ont été amenés à examiner les informations portées à leur attention par des Etats au sujet des violations présumées des mesures décidées et de recommander ensuite au Conseil de sécurité les dispositions à prendre à cet égard165, à promulguer des directives pour faciliter l’application des mesures imposées166 – exerçant ainsi implicitement une fonction d’interprétation des résolutions du Conseil de sécurité167 – et, lors du lancement de l’idée de sanction ciblée, à identifier les cibles des mesures imposées par le Conseil de sécurité. Ces cibles peuvent être des membres d’une équipe au pouvoir et les membres adultes de leurs familles dans le cadre de sanctions relatives aux restrictions sur le voyage, ou des fonds ou autres ressources – gouvernementaux ou personnels – dans le cadre de sanctions financières, ou encore d’aéronefs dans le cadre de sanctions sur l’aviation168.

140Le rôle assigné par le Conseil de sécurité aux Comités a également évolué. Au début, le Conseil leur demandait seulement de recevoir et d’examiner les rapports que les Etats ont soumis au Secrétaire général concernant les mesures d’application des sanctions dans leur droit interne. A partir des sanctions contre la Somalie en 1992, le Conseil de sécurité leur a donné un rôle plus actif dans la recherche d’information. Le Comité chargé de suivre ce régime de sanctions a été ainsi habilité à demander à tous les Etats de lui communiquer des éléments d’informations mis à jour sur les dispositions qu’ils ont prises en vue d’assurer l’application effective des mesures imposées. Ce Comité, et d’autres qui vont être créés par la suite, ne se contente donc plus d’attendre les rapports transmis via le Secrétaire général. Désormais, ils s’adressent directement aux Etats pour recueillir toutes informations qu’ils jugent nécessaires pour s’acquitter de leur fonction de contrôle.

  • 169 S/1995/234 (note sur les méthodes de travail des Comités des sanctions). Les rapports des Comités s (...)

141Pour ce qui est de la publicité des activités des Comités des sanctions, ceux-ci doivent présenter au Conseil un rapport périodique en la matière, notamment sur les informations concernant les allégations de violations et les réponses fournies par les Etats qui en sont concernés. L’opacité des travaux des Comités a fait à un certain moment l’objet de critiques virulentes. Répondant à ces critiques, une note du Président du Conseil de sécurité, en date du 29 mars 1995, a posé l’obligation pour chaque Comité de soumettre au Conseil de sécurité un rapport annuel de ses activités169. La soumission de ces rapports, portant généralement sur l’année civile en cours, a commencé en 1996.

142Enfin, en plus des informations données par les Etats dans leurs rapports au Secrétaire général ou en réponse aux demandes précises des Comités des sanctions, il arrive aux Comités des sanctions de demander au Conseil de sécurité l’envoi sur le territoire des Etats de groupes d’experts indépendants pour vérifier des allégations de violations des sanctions.

2. Les groupes d’experts

143Dans le cadre des sanctions contre l’UNITA et la Sierra Leone, portant sur la vente d’armes et de matériels militaires, de produits pétroliers, de diamants et sur le gel des ressources financières de certains groupes de personnes expressément visés, des groupes d’experts ont été créés pour la première fois. Cette pratique s’est par la suite étendue à d’autres cas de sanctions.

  • 170 S/RES/1237 (1999), 7 mai 1999, par. 6.
  • 171 S/1999/509, 4 mai 1999 (Lettre contenant le cadre conceptuel des travaux du groupe d’experts à cons (...)
  • 172 S/RES/1306 (2000), 5 juil. 2000, par. 19.
  • 173 S/2000/756, 2 août 2000.
  • 174 S/RES/1343 (2001), 7 mars 2001, par. 14.
  • 175 S/RES/1521 (2003), 22 déc. 2003, par. 2 ; reconduit dans les S/RES/1549 (2004) et 1579 (2004).
  • 176 S/RES/1425 (2002), 22 juil. 2002, par. 3, et S/RES/1474 (2003), 8 avril 2003, par. 3.
  • 177 S/RES/1533 (2004), 12 mars 2004, par. 10.

144Le groupe d’experts sur les sanctions contre l’UNITA fut créé en 1999 par le Conseil de sécurité pour une période de six mois et composé de dix membres170, conformément à une proposition du Président du Comité des sanctions compétent171. Pour le groupe d’experts sur la Sierra Leone, créé en 2000, le Conseil de sécurité a prié le Secrétaire général, en consultation avec le Comité des sanctions, de constituer ledit groupe, pour une période initiale de quatre mois, et comprenant cinq membres au maximum172. Ce qui fut fait environ un mois après173. Plus tard, le Conseil a créé d’autres groupes d’experts : dans le cadre des sanctions sur les ressources naturelles contre le Liberia du fait de l’attitude de cet Etat dans l’application des sanctions contre la Sierra Leone174, puis dans le cadre du maintien de ces sanctions durant la période transitoire175. En 2002, le Conseil de sécurité a créé un groupe d’experts chargé de produire des informations indépendantes sur les violations de l’embargo sur les armes imposées contre la Somalie. Ce groupe a été reconstitué une année plus tard après que le Conseil ait noté « avec regret que l’embargo sur les armes n’a cessé d’être violé depuis 1992 »176. Le Conseil a encore créé un groupe d’experts en 2004 pour l’évaluation de l’embargo sur les armes et matériel connexe contre le Nord et le Sud Kivu, puis l’Ituri, en République démocratique du Congo177.

  • 178 S/2000/203, par. 8.

145Mis à part quelques différences tenant à la nature des allégations de violations à vérifier, les tâches assignées à ces groupes d’experts sont assez similaires. Il s’agit de rassembler des informations et procéder à des enquêtes, en se rendant notamment dans les pays concernés et dans les autres pays lorsqu’il y a lieu, au sujet des violations éventuelles des restrictions et autres mesures coercitives imposées. Le groupe d’experts sur la situation en Angola s’est ainsi rendu, outre dans ce pays, dans une trentaine de pays d’Afrique et d’Europe ainsi qu’aux Etats-Unis et en Israël pour « recueillir des informations sur des violations présumées, collationner ou vérifier des informations reçues, enquêter sur des filières et des connexions et, en général, faire mieux connaître et comprendre les sanctions et ce dont était chargé le Groupe d’experts »178. Les rapports de ces groupes d’experts sont d’abord transmis au Comité des sanctions concerné pour examen et renvoyés ensuite au Conseil de sécurité pour information et publication.

  • 179 Sur ces points, voir les rapports des groupes d’experts sur les sanctions contre l’UNITA (S/2000/20 (...)

146Sans entrer dans les détails des méthodes de travail de ces groupes, des résultats de leurs enquêtes et des suites qui y sont données par l’ONU179, disons que la création de ces groupes d’experts a permis d’améliorer l’efficacité de l’application des sanctions des Nations Unies dans la mesure où les organes de contrôle ne se contentent plus d’examiner les rapports envoyés par les Etats mais dépêchent des experts dans les territoires de ceux qui sont soupçonnés de violer ou d’être complices de violations des sanctions. Ils peuvent ainsi s’entretenir directement avec les différents responsables étatiques concernés par la mise en œuvre des sanctions pour vérifier les informations qu’ils ont reçues et également évaluer les mesures législatives d’application interne des sanctions. Ces enquêtes sur le terrain permettent aussi de constater et de cibler les difficultés, techniques ou autres, relatives à l’application des sanctions dans certains Etats et de recommander les moyens de les assister lorsque les violations sont dues plus à des problèmes structurels qu’à une volonté délibérée de ne pas prendre les mesures nécessaires pour empêcher les violations des sanctions.

  • 180 Les rapports de l’Instance de surveillance sont publiés en annexe des documents S/2000/1026 du 25 o (...)

147A la suite du rapport du Groupe d’experts sur l’Angola et conformément à une recommandation qui y est contenue, le Conseil de sécurité a d’ailleurs décidé de faire établir par le Secrétaire général, en consultation avec le Comité des sanctions, une « Instance de surveillance composée de cinq experts au maximum, pour une période de six mois à compter de la date effective de début de ses activités, pour recueillir des renseignements supplémentaires pertinents et examiner les pistes pertinentes relatives à toute violation présumée des mesures énoncées dans les résolutions notamment toute piste identifiée dans ce domaine par le Groupe d’experts, y compris par des visites aux pays concernés ». Cette instance de surveillance doit rendre compte périodiquement au Comité des sanctions180.

  • 181 Cf. S/2000/203, par. 11-12 et S/2000/1195, par. 63.

148Enfin, la publication dans les rapports de ces organes de surveillance des noms des auteurs des violations a un effet persuasif indéniable parce que la honte ressentie par les individus ainsi nommés et la mauvaise publicité, nuisible aux affaires, pour les entreprises visées amènent les autres à éviter de subir le même sort à l’avenir. Ceci est d’autant plus important que les groupes d’experts appliquent des critères stricts en matière de preuves des violations qu’ils constatent, notamment le fait de ne retenir que les informations issues de plusieurs sources et de porter ces informations (ou allégations) à la connaissance des intéressés afin de leur accorder le droit de réponse, chaque fois que c’est possible181.

149Cela nous amène à voir, pour terminer, les conséquences prévues par le système coercitif des Nations Unies suite aux violations des sanctions constatées par les Comités des sanctions.

B. Les conséquences d’une constatation de non-exécution des sanctions

150Tout d’abord, la non-exécution peut prendre plusieurs formes. La plus simple est le refus catégorique par un Etat de prendre les mesures internes nécessaires à l’application de la résolution du Conseil de sécurité imposant les sanctions. Mais la non-exécution peut également résulter de l’abstention d’un Etat de prévenir ou de réprimer la violation des sanctions par des personnes, physiques ou morales, agissant à l’intérieur de sa juridiction territoriale.

151Dans la pratique, c’est la forme la plus usuelle de non-exécution où les Etats acceptent en principe d’appliquer les sanctions décidées, et donnent suite aux sollicitations du Secrétaire général et des Comités des sanctions, sans pour autant prendre toutes les mesures nécessaires pour arrêter les activités de contrebandes, par exemple par le renforcement des contrôles des frontières ou autres mesures similaires. Dans les deux cas, il s’agit d’une violation de l’obligation internationale de ces Etats, à savoir une obligation de respecter les décisions du Conseil de sécurité dans le premier cas et un devoir de due diligence dans le deuxième. Mais quelle est la conséquence rattachée par l’ONU à cette violation ?

152Rien de précis n’a été prévu sur ce point dans la Charte. Tout juste peut-on mentionner l’article 6 qui prévoit l’exclusion de l’Organisation, par l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil de sécurité, d’un Etat membre qui enfreint de manière persistante les principes énoncés dans la Charte. Bien que le non-respect des décisions du Conseil de sécurité – et le refus de porter assistance à l’Organisation dans ses actions que cela implique – peut constituer une violation persistante des principes de la Charte, il est cependant difficile d’affirmer que cet article a été rédigé en ce sens. D’un point de vue pratique d’ailleurs, elle ne serait pas très appropriée dans la mesure où l’exclusion d’un Etat qui agit en violation des sanctions décidées par le Conseil de sécurité conduirait plutôt à libérer cet Etat de ses obligations onusiennes, en premier lieu l’obligation d’accepter et d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité. Cela ne résoudra donc pas le problème de non-application des sanctions par cet Etat.

  • 182 Ceci est prévu par l’article 48, par. 2 a), du Projet de la CDI sur la responsabilité de l’Etat pou (...)

153La solution de la responsabilité internationale pour fait illicite pose également un certain nombre de problèmes. Le premier concerne l’entité ayant intérêt pour agir : serait-ce le Conseil de sécurité ou chacun des Etats ? Si l’obligation violée à la base de la sanction du Conseil de sécurité est considérée comme une obligation erga omnes dont la protection intéresse la communauté internationale dans son ensemble, la violation autoriserait tout Etat à invoquer la responsabilité de l’auteur du fait illicite pour la cessation de ce fait et pour obtenir des assurances et garanties de non-répétition182. La question est toutefois de savoir si, d’une part, l’obligation d’appliquer les décisions du Conseil de sécurité a la même nature erga omnes que l’obligation de ne pas commettre l’une des trois situations de l’article 39, et d’autre part, si toutes ces situations, notamment la menace contre la paix, peuvent faire partie de cette obligation dont la violation intéresse la communauté internationale dans son ensemble.

154Et si tel est le cas, peut-on en tirer toutes les conséquences juridiques prévues par les règles de la responsabilité internationale ? Sur ce point d’ailleurs, il est permis de dire qu’étant donné la nature de la responsabilité internationale une telle action n’amènera pas forcément l’Etat en question à appliquer les décisions du Conseil de sécurité. Or, c’est l’application effective des sanctions décidées qui est l’objectif à atteindre pour toute action à prendre contre un Etat qui viole ces sanctions. Faut-il alors prendre des sanctions secondaires contre ces Etats, c’est-à-dire leur imposer des mesures coercitives du fait de ce refus d’exécution ? Quels types de mesures peuvent être appliqués ou seraient les plus efficaces à cet égard, et que nous révèle la pratique ?

155Ces questions méritent d’être approfondies et les réponses tirées de la pratique systématisées. Cela requiert alors une étude exhaustive de cette pratique, non seulement celle relative aux violations alléguées ou constatées mais également celle sur les moyens et procédure d’information sur les violations, le traitement de ces informations, puis les réactions de l’Organisation face à des violations constatées par les Comités des sanctions ou les groupes d’experts. Il s’agit alors de voir si on peut dégager des principes d’action de l’Organisation face à ce problème, et si une pratique constante existe en la matière. A notre avis, une telle entreprise dépasserait le cadre notre travail, et nous nous arrêtons donc à ces considérations générales.

  • 183 S/RES/1343 (2001), par. 5, 6 et 7.
  • 184 S/RES/1343 (2001), avant-dernier alinéa du préambule.
  • 185 Ibid., par. 2 et .3.

156Mentionnons juste, et brièvement, une pratique récente qui s’apparente à une mesure prise contre un Etat qui a agi en violation d’une sanction imposée contre un autre Etat, à savoir les sanctions imposées en 2001 contre le Liberia, comprenant un embargo sur les armes ainsi que sur les matériels et formations connexes, un boycott des diamants bruts libériens ou en provenance du Liberia, et une restriction de voyages à l’étranger des hauts responsables libériens183. L’imposition de ces sanctions était dictée par « le soutien actif que le Gouvernement libérien apporte à des groupes rebelles armés dans des pays voisins, et en particulier au RUF en Sierra Leone », soutien considéré comme constituant « une menace contre la paix et la sécurité internationales dans la région »184, et qui est en violation des décisions du Conseil de sécurité relatives à cette situation. Des mesures concrètes tendant à mettre fin à ce soutien ont été ensuite exigées du Gouvernement libérien, en précisant que ces exigences « visent à faire progresser le processus de paix en Sierra Leone »185. Dans la résolution 1478 (2003) du 6 mai 2003, qui prolonge ces sanctions, le Conseil de sécurité a réitéré cette constatation, en ajoutant parmi les motifs de sanctions le soutien du gouvernement libérien aux rebelles en Côte d’Ivoire.

  • 186 Il est intéressant de noter que l’Acte constitutif de l’Union africaine, adopté en 2001, prévoit qu (...)
  • 187 A/59/565, 2 déc. 2004, p. 56, par. 180, al. e).

157Cette pratique qui s’apparente à une sanction secondaire du fait de non-application des sanctions contre un autre Etat, considérée alors comme une menace contre la paix dans la région, peut s’expliquer, d’une part, par l’importance du trafic de diamants dans la prolongation des conflits en Sierra Leone et dans la région et, d’autre part, par la volonté du Conseil de sécurité d’imposer des mesures ciblées qui touchent à la racine même de la menace contre la paix qu’il a constatée, à savoir la circulation d’armes lourdes et légères dans la région de l’Afrique de l’Ouest, financée par les produits de la vente en contrebande de diamants186. Le Groupe de personnalités de haut niveau a recommandé l’imposition de telles sancions secondaires contre les auteurs de violations systématiques et organisées des sanctions187.

158Ayant ainsi vu le cadre général dans lequel s’insère le problème des effets secondaires des sanctions, objet de notre étude, voyons maintenant comment se manifestent ces effets dans la pratique. Nous commencerons par les effets à l’égard des Etats non visés par les sanctions.

Notes

22 H. Kelsen, « Théorie générale du droit international public. Problèmes choisis », RCADI, t. 42, 1932-TV, p. 124. Cet auteur affirme : « Le droit est un ordre de contrainte... Si la société ne connaissait plus la contrainte, le règlement des actions humaines cesserait d’être du droit... Telle est en effet la forme essentielle de toute règle de droit : unir deux faits, dont l’un est la conduite socialement nuisible, “l’illicite (Unrecht)”, et l’autre, la sanction (Unrechtsfolge) ». Et le même auteur de préciser : « Si on ne la rapporte pas ainsi à l’acte de contrainte, à la sanction, la norme qui prescrit l’acte socialement désirable peut encore avoir un sens moral : elle n’a certainement plus le caractère juridique » ; ibid., p. 125.

23 Pour une analyse par des internationalistes de la relation entre le droit et la sanction dans la définition d’un ordre juridique, voir : G. Abi-Saab, « Cours général de droit international public », RCADI, t. 207, 1987-VII, pp. 105-125 ; E. Giraud, « Le droit international public et la politique », pp. 660-662 ; H. Kelsen, « Théorie générale », pp. 124 et s. ; R. Monaco, « Cours général de droit international public », RCADI, t. 125, 1968-III, pp. 313-316 ; M. Virally, « Sur la prétendue primitivité du droit international », in : Le droit international en devenir. Essais écrits au fil des ans, PUE, coll. IUHEI, 1990, pp. 91-101 ; P. Weil, « Le droit international en quête de son identité. Cours général de droit international public », RCADI, t. 237, 1992-VI, pp. 46 et 53-58.

24 M. Bourquin, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, t. 35, 1931-I, p. 202. Pour cet auteur, le rôle de la sanction est plus large que la seule coercition tendant au retour à la légalité parce qu’elle tend aussi à parfaire et à préciser la règle juridique : « Que la sanction ne soit pas un élément intrinsèque de la règle de droit, mais simplement un adjuvant, un moyen extérieur d’en assurer la positivité, nous avons déjà eu l’occasion de le signaler. Ce n’est pas une raison toutefois pour en sous-estimer l’importance, car non seulement elle consolide la norme et assure son efficacité, mais bien souvent elle contribue à faire évoluer le droit, à dégager les nonnes elles-mêmes, en obligeant ceux qui doivent l’appliquer à des investigations plus approfondies, plus minutieuses et plus nuancées » ; ibid., p. 202.

25 P. Weil, « Cours général », p. 53.

26 L. Cavaré, « Les sanctions dans le cadre de l’ONU », RCADI, t. 80, 1952-1, p. 199.

27 Il est d’ailleurs intéressant de noter que dans la majorité des manuels et cours généraux de droit international public, la question relative aux sanctions est traitée dans la partie consacrée à l’application du droit international ou à la fonction exécutive du système juridique international. A l’inverse, on remarque que chez Hans Kelsen, qui considère la sanction comme une condition de juridicité d’une norme, cette question est traitée dans la partie relative à la validité du droit international ; « Théorie générale », pp. 124 et s.

28 R. Monaco, « Cours général », p. 314.

29 Ch.-A. Morand, « La sanction », Archives de philosophie du droit, t. 35, 1990, p. 304.

30 M. Virally, « Panorama du droit international contemporain. Cours général de droit international public », RCADI, t. 183, 1983-V, p. 221.

31 Ch.-A. Morand, « La sanction », p. 305.

32 J. Combacau, « Sanctions », EP1L, vol. 9, p. 339.

33 Pour G. Abi-Saab, la contrainte est le premier élément d’une sanction, entendue comme une mesure imposée « contre la volonté du destinataire, ou du moins sans son consentement », ayant pour but ultime « d’infléchir sa volonté pour le ramener à un comportement conforme au droit » ; « Cours général », p. 300.

34 R. Monaco, « Cours général », p. 316.

35 G. Abi-Saab, « De la sanction en droit international. Essai de clarification », in : Theory of International Law at the Threshold of the 21st Century: Essays in honour of Krzytof Skubiszewski, Kluwer Law, 1996, p. 62.

36 Il est à préciser que la fonction coercitive immédiate de la sanction, qui est son premier but, ne l’empêche pas de remplir une fonction préventive à long terme parce que l’existence ou la prévisibilité même d’une sanction incite les Etats à ne pas violer leurs obligations juridiques.

37 Entendue au sens large, tel que défini par G. Abi-Saab, à savoir tous les moyens de pression et de contrainte et non le sens plus étroit, employé quelquefois en droit interne, signifiant l’exécution de la prestation exigée directement par la puissance publique ; « De la sanction », p. 286.

38 Ibid., p. 63.

39 Ibid., p. 63. Voir aussi Ch. Leben, « Les contre-mesures inter-étatiques et les réactions à l’illicite dans la société internationale », AFDI, 1982, p. 19.

40 L. Cavaré, « Les sanctions dans le cadre de l’ONU », p. 197.

41 Voir, outre les cours généraux cités dans les pages précédentes, J. L. Brierly, “Sanctions”, read before the Grotius Society at the Annual Meeting, May 14, 1931, pp. 67-84 ; L. Cavaré, « L’idée de sanction », pp. 385-445 ; J. Combacau, Le pouvoir de sanction de l’ONU. Etude théorique de la coercition non militaire, Pedone, 1974, 394 p. ; V. Gowlland-Debbas, Collective Responses to Illegal Acts in International Law. The United Nations Action in the Question of Southern Rhodesia, Martinus Nijhoff, 1990, pp. 461-465 ; Ch. Leben, Les sanctions privatives de droits, pp. 17 et s. ; O. Shigeyoshi, “International Law and Coercion”, Japanese Annual of Int’l Law, vol. 27, 1984, pp. 12-26 ; L.-A. Sicilianos, « Bilan de recherches de la section française du Centre d’étude et de recherche de l’Académie », in Académie de droit international de la Haye, Les sanctions économiques en droit international, Martinus Nijhoff, 2002, pp. 19-127.

42 R. Monaco, « Cours général », p. 313.

43 J.L. Brierly, “Sanctions”, p. 68. L’italique est de l’auteur.

44 L. Cavaré, « L’idée de sanction », p. 387.

45 P. De Visscher, « Cours général de droit international public », RCADI, t. 136, 1972-II, p. 15. Cet auteur remarque avec raison que cette antériorité historique a incité certains théoriciens du droit à voir dans le droit interne le modèle ou l’idéal du droit international « parce qu’ils avaient coutume de raisonner sur la base de la seule réalité du droit étatique et... ont vu dans les caractéristiques communes aux divers droits étatiques le critère de tout ordre juridique quelconque » (ibid., p. 15). Pour notre étude, cette remarque implique qu’il faut se focaliser sur les fonctions intrinsèques de la sanction. Il ne faut pas voir si les sanctions existant en droit interne sont observées en droit international, mais plutôt apprécier si les mêmes fonctions de la sanction sont accomplies dans l’ordre juridique international.

46 ACDI, 1979, vol. II, 2e partie, p. 134, par. 21.

47 Ibid., par. 21.

48 Voir les articles 49 à 53 du Projet d’articles sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite ; textes et commentaires dans A/56/10, pp. 45 et s.

49 Ce que Charles Leben qualifie de « limites quant au domaine sanctionné » dans le cadre de l’apport des organisations internationales à la problématique des sanctions internationales ; Les sanctions privatives, p. 105. On assiste toutefois depuis quelque temps à une tendance des organisations internationales à réagir à des faits qui ne sont qu’envisagés ou suggérés par leurs chartes constitutives, élargissant ainsi les faits sanctionnables.

50 Sur cette « nécessité d’agir » ressentie par les Etats face à la violation de leurs droits objectifs, voir Ch. Alibert, Du droit de se faire justice dans ta société internationale depuis 1945, LGDJ, 1983, pp. 582 et s. ; Ch. Leben, « Les contre-mesures inter-étatiques », pp. 59 et s.

51 Voir UNCIO, vol. IV, pp. 14 et s. Le Projet de Dumbarton Oaks servait de base de discussions pour l’adoption de la Charte des Nations Unies.

52 UNCIO, vol. XX, p. 812. Ce volume contient l’évolution du texte de la Charte avec les propositions supprimées et celles ajoutées par rapport au Projet de Dumbarton Oaks.

53 Certains peuvent douter de cette assertion en arguant, par exemple, que ces recommandations ou décisions s’adressent plutôt aux autres Etats qui participent aux actions coercitives des Nations Unies. Pour nous, ces décisions s’adressent bien aux Etats concernés par le différend ou la situation mettant en danger la paix car, autrement, le paragraphe 3 de cette section B serait inutile, voire absurde. On se trouverait alors dans une situation illogique où le Conseil demanderait aux Etats, dans un premier temps (par. 2), de prendre certaines mesures en vue de maintenir ou rétablir la paix et, dans un deuxième temps (par. 3), demander aux mêmes Etats de prendre d’autres mesures pour faire appliquer les premières décisions qu’ils n’ont pas, eux-mêmes, appliquées.

54 Art. 40 : « Afin d’empêcher la situation de s’aggraver, le Conseil de sécurité, avant de faire les recommandations ou de décider des mesures à prendre conformément à l’Article 39, peut inviter les parties intéressées à se conformer aux mesures provisoires qu’il juge nécessaires ou souhaitables. Ces mesures ne préjugent en rien les droits, les prétentions ou la position des parties intéressées. En cas de non-exécution de ces mesures provisoires, le Conseil de sécurité tient dûment compte de cette défaillance ».

55 Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 12.

56 Ibid.

57 Ibid., p. 11.

58 S/RES/660 (1990), 2 août 1990, par. 2.

59 S/RES/748 (1992), 31 mars 1992, par. 1.

60 S/RES/1267 (1999), 15 oct. 1999, par. 2.

61 Il arrive aussi que les injonctions qui suivent la constatation dans le cadre du chapitre vii soient adressées dans la même résolution imposant les sanctions. C’est le cas par exemple de l’intervention du Conseil de sécurité dans le conflit frontalier entre l’Erythrée et l’Ethiopie où le Conseil a exigé aux deux parties de mettre fin immédiatement à toute action militaire, de s’abstenir de toute action qui puisse exacerber les tensions, et d’organiser dès que possible, sans conditions préalables, de nouveaux entretiens de fond en vue de la paix, sous les auspices de l’OUA (S/RES/1298 (2000), 17 mai 2000, par. 2, 3 et 4). Immédiatement après, le Conseil a imposé un embargo sur les armes et les matériels militaires contre les deux Etats (par. 6). A noter que les demandes adressées aux deux parties dans cette résolution sanctionnatrice reprenaient celles déjà faites dans les résolutions 1177 (1998), 1226 (1999), 1227 (1999) et 1297 (2000), prises en dehors du chapitre vii.

62 On peut néanmoins dire que l’interdiction du recours à la force – prévue par l’article 2, par. 4, de la Charte – recouvre l’obligation de ne pas commettre un acte d’agression.

63 H. Kelsen, The Law of the UN, p. 294.

64 Ibid., p. 733. Le passage suivant est aussi souvent cité par les tenants de cette position : “To interpret enforcement measures taken in accordance with article 39 not as sanctions, but as measures to be used by the Security Council at its discretion, would be in conformity with the general tendency which prevailed in drafting the Charter; the predominance of the political over the legal approach” ; ibid., p. 735.

65 Ibid., pp. 733-737.

66 H. Kelsen, « Théorie du droit international public », RCADI, t. 84, 1953-111, p. 17.

67 Ibid., p. 53. Les italiques sont de nous

68 Ibid., p. 54.

69 Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 16. Les italiques sont de l’auteur.

70 Ibid., p. 13.

71 Doc. SDN, A. 1921 P., pp. 736 et s. Pour une étude plus approfondie des débats sur la question, voir J. Ray, Commentaire du Pacte de la Société des Nations, selon la politique et la jurisprudence des organes de la Société, Sirey, 1930, tome I, pp. 507 et s. Selon un autre auteur, ce pouvoir de constatation individuelle de la rupture du Pacte par les Etats était « un principe fondamental pour l’interprétation de l’article 16... approuvée par l’Assemblée lors de sa première réunion » ; O. Hoijer, Le Pacte de la Société des Nations. Commentaire théorique et pratique, Editions Spes, 1926, p. 306.

72 Cf. J. Ray, Commentaire du Pacte, p. 507.

73 Les italiques sont de nous.

74 Cette affirmation n’est valable que dans le cadre des sanctions des Nations Unies. En droit international général, seul le recours à des réactions militaires est prohibé, en dehors des cas de légitime défense. Le recours à des mesures de réaction non-militaires est encore, sous certaines limites, tolérable car il n’y a pas jusqu’à présent de règles générales protégeant les activités économiques en dehors des obligations conventionnelles.

75 Cette position de principe est malheureusement non respectée dans la pratique. Un exemple en est l’imposition d’une zone d’exclusion aérienne par les Etats-Unis et le Royaume-Uni en Iraq, et les bombardements continus que ces Etats avaient mené pour faire respecter cette zone d’exclusion jusqu’à leur intervention armée de 2003. Aucune décision du Conseil de sécurité sur la situation en Iraq n’autorisait la création de cette zone, comme l’affirmaient continuellement les Etats dans leurs critiques de ces actions à l’occasion de l’examen périodique de la situation en Iraq au sein du Conseil de sécurité. La Russie était même allée jusqu’à proposer, au sein du Comité spécial de la Charte, une demande d’avis consultatif à la Cour internationale de Justice sur la licéité du recours à la force par des Etats en l’absence d’une autorisation préalable du Conseil de sécurité ou en dehors du cas de légitime défense (Cf. A/57/33, par. 140 et s.). La réussite de cette initiative aurait pu éviter au monde la tragédie en Iraq au lendemain de son invasion en 2003 par des Etats, sans une autorisation préalable du Conseil de sécurité.

76 On verra tout de même que de nombreux Etats avaient décidé, par le biais des décisions des organisations régionales, de mettre un terme aux sanctions contre la Libye avant l’adoption d’une résolution correspondante du Conseil de sécurité (infra, chapitre vi, section III). L’on sait également que les Etats-Unis d’Amérique avaient décidé de lever unilatéralement les sanctions qu’ils appliquaient contre l’Iraq le 7 mai 2003, le jour même où ils introduisaient un projet de résolution en ce sens auprès du Conseil de sécurité. Le Président C. W. Bush annonçait ainsi : “Today I removed the sanctions imposed by the United States against Iraq’s old government. First, based on the authority recently given to me by the Congress, I am suspending the Iraq Sanctions Act, which restricts the export of certain equipment necessary for Iraq’s reconstruction. Secondly, I am directing Treasury Secretary Snow to relax administrative sanctions on American companies and citizens conducting business in Iraq that contributes to humanitarian relief and reconstruction” ; Joint Press Availability with President Bush and President Aznar, The Cross Hall, 7 May 2003, copié le 10 juin 2003 du site de la Maison Blanche, http://www.whitehouse.gov/news/releases/2003/05/iraq/20030507-15.html.

77 C’est la sanction de l’exclusion prévue à l’article 6 de la Charte. L’on sait toutefois dans cet exemple, où le Conseil de sécurité recommande et l’Assemblée générale décide, que le Conseil peut bloquer une procédure d’exclusion en utilisant son veto contre l’adoption de toute recommandation en ce sens. Voir également la suspension du droit de vote d’un Etat à l’Assemblée générale pour cause de violation de ses obligations financières, envisagée par l’article 19.

78 G. Cohen-Jonathan, « Commentaire de l’art. 39 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte des Nations Unies. Commentaire article par article, Economica, 1991, 2e éd., p. 665 ; M. Zambelli, La constatation des situations de l’article 39 de la Charte des Nations Unies par le Conseil de sécurité. Le champ d’application des pouvoirs prévus au chapitre vii de la Charte, Helbing & Lichtenhan, 2002, p. 102.

79 Texte dans P.-M. Dupuy, Grands textes de droit international public, Dalloz, 1996, pp. 261-264.

80 Dans bon nombre d’écrits de droit international, il arrive souvent que l’on se réfère à un « article de la résolution 3314 ». Ce mode de citation n’est cependant pas correct car dans les articles (ou paragraphes) 1 à 4 de la résolution 3314, l’Assemblée générale : 1) approuve la définition de l’agression dont le texte est joint en annexe ; 2) exprime sa satisfaction au Comité spécial qui a élaboré cette définition ; 3) demande à tous les Etats de s’abstenir de tous actes d’agression telle que définie en annexe ; et 4) appelle l’attention du Conseil de sécurité sur la définition qui figure en annexe et lui recommande d’en tenir compte, selon qu’il conviendra, en tant que guide pour déterminer, conformément à la Charte, l’existence d’un acte d’agression.

81 Cette question ne semble pas être réglée par la résolution 3314. Les réserves des articles 2 et 4 tendent seulement à ne pas obliger le Conseil de sécurité à constater une agression dès la commission de l’un des actes énumérés dans le texte, et à ne pas l’empêcher de déclarer comme agression un acte militaire qui n’y est pas inclus. Par contre, il est difficile de déduire de ces réserves que l’Assemblée générale a autorisé le Conseil de sécurité à voir une agression dans des actes qui n’ont pas la même nature militaire que ceux énumérés dans la résolution 3314.

82 Voir N. D. White, The United Nations and the Maintenance of International Peace and Security, Manchester University Press, 1990, p. 47.

83 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 96.

84 B. Conforti, « Le pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité en matière de constatation d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », in R.-J. Dupuy (ed.), Le développement du rôle du Conseil de sécurité. Peace-keeping and Peace-building, Colloque de l’Académie de droit international de la Haye, Martinus Nijhoff, 1993, p. 53.

85 N. D. White, The UN and the Maintenance of International Peace, p. 43.

86 Pour une analyse systématique du contenu pratique des situations de l’article 39, jusqu’en 2002, voir M. Zambelli, La constatation des situations de l’article 39, pp. 194 et s.

87 Situation au 30 janvier 2005. Nous ne décompterons ici que les constatations suivies de l’imposition de sanctions, à l’exclusion des constatations justifiant la création d’une opération de maintien de la paix, par exemple. Dans ce décompte, il faut aussi noter que certaines sanctions concernent le même Etat (Yougoslavie et Libéria) mais comptées deux fois en raison de la différence des motifs de leur imposition.

88 Constatations faites respectivement dans : S/RES/232 (1966) du 16 déc. 1966, S/RES/841 (1993) du 16 juin 1993, et S/RES/1132 (1997) du 8 oct. 1997.

89 S/RES/418 (1977) du 4 nov. 1977.

90 S/RES/713 (1991) du 25 sept. 1991.

91 Respectivement, S/RES/918 (1994) du 16 mai 1994 et S/RES/1199 (1998) du 23 sept. 1998. A noter que dans le cadre de sanctions contre la RFY/Kosovo, un embargo sur les armes et matériels connexes était déjà imposé par la résolution 1160 du 31 mars 1998, mais la qualification du conflit au Kosovo comme une menace contre la paix n’a été faite qu’en septembre 1998.

92 Respectivement, S/RES/788 (1992) du 19 nov. 1992, S/RES/864 (1993) du 15 sept. 1993, et S/RES/1572 (2004) du 15 nov. 2004.

93 Respectivement, S/RES/733 (1992) du 23 janv. 1992 et S/RES/1493 (2003) du 28 juil. 2003.

94 S/RES/748 (1992) du 31 mars 1992.

95 S/RES/1054 (1996) du 26 avril 1996.

96 S/RES/1267 (1999) du 15 oct. 1999.

97 S/RES/1298 (2000) du 17 mai 2000.

98 S/RES/1343 (2001) du 7 mars 2001, avant-dernier alinéa du préambule.

99 S/RES/660 (1990) du 2 août 1990.

100 Telle que proposée par l’Assemblée générale dans sa résolution 3314 (Annexe, art. 3, al. a).

101 Qualifications faites respectivement dans S/RES/82 (1950) du 25 juin 1950 ; S/RES/502 (1982) du 3 avril 1982 ; et S/RES/598 (1987) du 20 juillet 1987.

102 Pour une vue d’ensemble des sanctions imposées sous le chapitre vii, avec les résolutions pertinentes, voir http://www.un.org/News/ossg/sanction.htm (mise à jour régulièrement par le Secrétariat de l’ONU).

103 S/RES/83 (1950), 27 juin 1980, dernier paragraphe.

104 Voir également les résolutions S/RES/752 (1992) et S/RES/757 (1992) sur la R. F. Yougoslavie ; S/RES/731 (1992) et S/RES/748 (1992) sur la Libye.

105 Supra, p. 36. Voir à ce propos le point de vue d’A. Pellet, « L’agression », Le Monde, 23 mars 2003 ; et l’analyse d’A. El-Amir, “Beyond the Veto”, Al-Ahram Weekly, April 3-9, 2003.

106 S/RES/1472 (2003), 28 mars 2003, par. 3.

107 Il est à noter que la majorité des membres non permanents du Conseil de sécurité dispose aussi d’un pouvoir de blocage parce qu’une décision de fond du Conseil n’est prise qu’avec l’accord des neuf de ses quinze membres. Ce qui fait que les cinq membres permanents ont tout de même besoin des votes de quatre membres non permanents pour faire adopter leur proposition de décision. On sait toutefois que ce pouvoir de blocage est difficile à utiliser dans la mesure où il suppose une position commune d’au moins sept des dix membres non permanents du Conseil.

108 Voir à cet égard le rapport du Groupe de personnalités de haut niveau créé par le Secrétaire général de l’ONU pour faire des recommandations sur les mesures permettant de renforcer les capacités de l’Organisation à faire face aux menaces du xxie siècle ; A/59/565, 2 déc. 2004, p. 25, par. 41.

109 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 110.

110 C’est notamment le cas de l’intervention armée de l’OTAN au Kosovo où les Etats membres de cette organisation a justifié leurs actions, entre autres, sur le non-respect par la Yougoslavie des résolutions 1160 (1998), 1199 (1998) et 1203 (1998), par lesquelles le Conseil de sécurité qualifiait la situation au Kosovo de menace contre la paix et prévoyait d’examiner les mesures additionnelles ou d’autres actions nécessaires pour rétablir et maintenir la paix et la sécurité dans la région. Sur les aspects juridiques de ces actions de l’OTAN, voir M. Kohen, « L’emploi de la force et la crise du Kosovo : vers un nouveau désordre juridique international ? », RBDI, 1999 (1), pp. 122-148 ; A. Pellet, « “La guerre au Kosovo” – Le fait rattrapé par le droit », Forum du droit international, 1999 (1), pp. 160-165 ; B. Simma, “NATO, the UN and the Use of Force: Legal Aspects”, EJIL, vol. 10, 1999, pp. 1-22 ; S. Sur, « L’affaire du Kosovo et le droit international : points et contrepoints », AFDI, 1999, pp. 280-291 ; Ph. Weckel, « L’emploi de la force contre la Yougoslavie ou la Charte fissurée », RGDIP, t. 104, 2000, pp. 19-35 ; D. H. Joyner, “The Kosovo Intervention: Legal Analysis and a More Persuasive Paradigm”, EJIL, vol. 13 (3), 2002, pp. 597-619.

111 M. Virally, L’Organisation mondiale. Armand Colin, 1972, p. 462.

112 L. F. Damrosch, “The Civilian Impact of Economic Sanctions”, in L. F. Damrosch (ed.), Enforcing Restraint. Collective Intervention in Internal Conflicts, Council on Foreign Relations Press, 1993, p. 300.

113 Ainsi R. Falk (« Les Nations Unies sous la coupe de Washington », Le Monde diplomatique, fév. 1991, pp. 3 et s.) disait que « la guerre n’aurait pas dû être permise, même sous forme de menace comme ce fut le cas avec la date-butoir du 15 janvier... Il n’est pas possible d’affirmer que le blocus aurait porté ses fruits à tout coup, mais il était beaucoup trop tôt pour dire qu’il aurait échoué ». Dans d’autres passages, le même auteur écrivait : « La solution non guerrière – le blocus -–pouvait encore faire ses preuves », et il est « incongru de la part de l’ONU de n’avoir pas attendu, même si aucune solution diplomatique n’était encore en vue ».

114 R. Ben Achour, qui n’est pourtant pas avare de critiques – ajuste titre – à l’égard des sanctions contre l’Iraq, a reconnu cette « inefficacité des sanctions internationales à réaliser la libération du Koweït ». Voir « Les sanctions contre l’Iraq : quelle efficacité ? », in R. Mehdi (ed.), Les Nations Unies et les sanctions : quelle efficacité, Huitièmes rencontres internationales d’Aix-en-Provence, Pedone, 2000, pp. 97 et s.

115 Dans cette résolution, le Conseil de sécurité, « Résolu à faire pleinement respecter ses décisions...
1. Exige que l’Iraq se conforme pleinement à la résolution 660 (1990) et à toutes les résolutions pertinentes ultérieures et, sans revenir sur aucune de ses décisions, décide de lui accorder une période de grâce pour lui laisser une dernière chance de le faire ;
2. Autorise les Etats membres qui coopèrent avec le gouvernement du Koweït, si au 15 janvier 1991 l’Iraq n’a pas pleinement appliqué les résolutions susmentionnées conformément au paragraphe 1 ci-dessus, à user de tous les moyens nécessaires pour faire respecter et appliquer la résolution 660 (1990) et toutes les résolutions pertinentes ultérieures, ainsi que pour rétablir la paix et la sécurité internationales dans la région ».

116 A la lumière de la pratique, le Conseil continuera probablement à qualifier, sur la base de l’article 39, cette agression de rupture de la paix.

117 L’article 4, al. h, de l’Acte constitutif de l’Union africaine (adopté le 11 juillet 2001) prévoit justement l’intervention, a priori armée, de cette Organisation pour arrêter des crimes de guerre, génocide et crimes contre l’humanité commis dans les Etats membres. C’est le premier traité multilatéral reconnaissant un tel droit d’intervention humanitaire, sujet de vifs débats dans la doctrine. Cf. B. Kioko, “The Right of Intervention under the African Union’s Constitutive Act: From Non-interference to Non-intervention”, RICR, vol. 85, n° 852, 2003, pp. 807-825; J. Cilliers & K. Sturman, “The Right of Intervention. Enforcement Challenges for the African Union”, African Security Review, vol. 11 (3), 2002; A.A. Yusuf, “The Right of Intervention by the African Union: A New Paradigm in Regional Enforcement Action?”, AfYIL, vol. 11, 2003, pp. 3-23.

118 Voir sur ce risque de « retour aux sources » à propos de l’autorisation de recours à la force par le Conseil de sécurité, L.-A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité », pp. 39-47.

119 Il est d’ailleurs intéressant de relever la résistance des Etats contre cette instrumentalisation dans le cadre du recours à la force contre l’Iraq en mars 2003. Voulant obtenir une légitimation du Conseil de sécurité pour cette guerre qui ne répond à aucun des objectifs fixés par les Nations Unies dans le cadre de la situation en Iraq, les Etats-Unis et ses alliés en étaient quitte à agir unilatéralement, au mépris du droit de la Charte et du droit international. Sur les aspects juridiques de cette intervention, voir K. Bannelier, Th. Christakis, O. Corten, P. Klein (eds.), L’intervention en Irak et le droit international, Pedone, 2004, 358 p.

120 A/59/565, pp. 62-63, par. 207-208.

121 Cette particularité a amené des auteurs à remettre en cause le fondement juridique du blocus sur l’article 42, malgré le fait qu’il y est expressément prévu. Le blocus serait plutôt l’application d’un pouvoir implicite du Conseil de sécurité tiré de l’article 41 en ce sens que si le Conseil a le pouvoir d’imposer des sanctions non-militaires, il a également le pouvoir d’empêcher, au besoin par la force, les violations de celles-ci (voir p. ex. A. Soons, “Enforcing the Economic Embargo at Sea”, in V. Gowlland-debbas (ed.), United Nations Sanctions, pp. 307-324). D’autres auteurs préconisent de fonder le blocus sur un virtuel article 41 et demi, à l’instar du fameux chapitre vi et demi, considéré comme base des opérations de maintien de la paix. Sur les mesures de blocus, voir L. E. Fielding, Maritime Interception and UN Sanctions. Resolving Issues in the Persian Gulf War, the Conflict in the former Yugoslavia and the Haiti Crisis, Austin & Winflied, 1997, 366 p.

122 L.-A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité », p. 11.

123 S/RES/221 (1966), par. 5.

124 S/RES/665 (1990), par. 1.

125 S/RES/787 (1992), par. 12 et S/RES/820 (1993), par. 29.

126 S/RES/875 (1993), par. 1 et S/RES/917 (1994), par. 10.

127 S/RES/1132 (1997), par. 8.

128 P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, 1954, vol. II, p. 272.

129 « Supplément à l’Agenda pour la paix », A/50/60 - S/1995/1, 3 janv. 1995, par. 77.

130 S/RES/82, S/RES/83 et S/RES/84, en date respectivement de 25 juin, 27 juin et 7 juillet 1950. Il est à noter que ces actions ne rentrent pas dans le cadre de sanctions du chapitre vii de la Charte.

131 Le Monde, 9 fév. 1991. Un avis de 1994 du Bureau des affaires juridiques des Nations Unies tient la même conclusion. Répondant à une question relative au rôle du Conseil de sécurité dans la création et la dissolution du Commandement unifié en Corée, le conseiller juridique dit : « Le Commandement unifié en Corée ressemble à la coalition militaire alliée formée lors de la guerre du Golfe en ce que, dans les deux cas, le Conseil de sécurité a autorisé des Etats à employer la force armée au lieu de lancer une opération coercitive sous son commandement et son contrôle. La différence est que dans le premier cas le Conseil de sécurité a autorisé l’utilisation du drapeau et de l’emblème des Nations Unies, ce qu’il n’a pas fait dans le second » ; Avis juridique du 16 juin 1994, AJNU, 1994, p. 625, par. 4.

132 Cette opération se trouve à la limite d’une sanction et d’une mesure de protection des zones de sécurité et des casques bleus déployés sur le terrain, ainsi que de la délivrance d’aides humanitaires. Elle est difficilement assimilable à une sanction de l’inexécution des mesures économiques décidées. L’opération a été conduite en collaboration et sous le commandement de l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord (OTAN), laquelle a des mandats très différents de ceux de l’ONU et envisage très différemment le maintien de la paix et de la sécurité ; voir sur ce point A/50/60 -S/1995/1, 3 janv. 1995, par. 79.

133 P. ex. N. D. White, The UN and the Maintenance of International Peace, L. Rosenweig, “United Nations Sanctions: Creating a More Effective Tool for the Enforcement of International Law”, AJPIL, vol. 48, 1995, pp. 161-195 ; et les nombreux ouvrages traitant des sanctions économiques internationales dans des perspectives politiques et économiques.

134 Note du 17 décembre 1966, soit le lendemain de l’imposition de la sanction par la résolution 232.

135 Les débats sur l’identification des décisions obligatoires du Conseil dans la Charte, bien qu’intéressants en eux-mêmes, ne seront pas abordés ici. Sur ces points, voir les commentaires de l’article 25 de E. Suy et de J. Delbrück, respectivement dans J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, pp. 471-472 ; et B. Simma (ed.), The Charter of the United Nations. A Commentary, Oxford University Press, 2nd ed., 2002, pp. 455-458.

136 E. Suy, « Commentaire de l’art. 25 », p. 478. Soulignons que la Cour internationale de Justice estime que des décisions obligatoires peuvent être trouvées en dehors du chapitre vii (Avis consultatif du 21 juin 1971 sur la Namibie (Sud-Ouest africain). Recueil 1971, p. 52, par. 113).

137 S/RES/232 (1968), par. 3. Cette formule, incluse dans la première résolution imposant des sanctions en vertu du chapitre vii (Rhodésie du Sud) a été reprise, plus ou moins dans les mêmes termes, dans les résolutions sanctionnatrices ultérieures.

138 Bryde & Reinisch, “Commentary of Art. 48”, in B. Simma (ed.), The Charter, p. 777.

139 Ibid., p. 778.

140 P.M. Eiscmann, « Commentaire de l’art. 48 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, p. 750.

141 En ce sens, Bryde & Reinisch, “Commentary of Art. 48”, pp. 779-780 ; J. Combacau, Le pouvoir de sanction, pp. 239-255 ; P.-M. Eisemann, « Commentaire de l’art. 48 », pp. 752 et s. ; et L. M. Goodrich, E. Hambro & A. P. Simons, Charter of the United Nations. Commentary and documents, Ed. de la Baconnière, 1969, p. 336.

142 Ici encore, des dérives par rapport à cette règle ont été constatées dans la pratique, notamment dans le cas des actions militaires de l’OTAN contre la Serbie dans la crise du Kosovo. Voir en ce sens, supra, p. 44 (note 110).

143 « Les membres de l’Organisation donnent à celle-ci pleine assistance dans toute action entreprise par elle conformément aux dispositions de la Charte et s’abstiennent de prêter assistance à un Etat contre lequel l’Organisation entreprend une action préventive ou coercitive ».

144 Nous aurons l’occasion d’en reparler davantage lors de l’analyse du rapport entre l’assistance de l’article 49 et celle de l’article 50.

145 Le rapport des obligations nées des règles coutumières avec les obligations de la Charte semble ne pas être réglé par les dispositions de l’article 103. Cette question sera abordée dans la deuxième partie de notre étude.

146 Th. Flory « Commentaire de l’art. 103 », in J. P. Cot & A. Pellet (dirs.), La Charte, pp. 1383-1384.

147 Dans ces résolutions, on retrouve à peu près dans les mêmes termes le paragraphe suivant : le Conseil de sécurité « demande à tous les Etats de se conformer strictement aux dispositions de la présente résolution, nonobstant l’existence de droits accordés ou d’obligations conférés ou imposées par tout accord international, tout contrat conclu ou tous autorisations ou permis accordés avant la date à laquelle entreront en vigueur les mesures imposées par le paragraphe... ci-dessus » (exemple tiré du par. 7 de la S/RES/1267 (1999) imposant des sanctions contre les Taliban en Afghanistan).

148 J. Combacau, Le pouvoir de sanction, p. 284 ; Bernhardt, “Commentary of Art. 103”, in B. Simma (ed.), The Charter, p. 1296.

149 Bernhardt, ibid., p. 1298 ; également Th. Flory, “Commentaire de l’art. 103”, p. 1383.

150 E. Suy, « Commentaire de l’art. 25 », p. 477.

151 Convention adoptée le 23 mai 1969. Art. 26 : « Tout traité en vigueur lie les Parties et doit être exécuté par elles de bonne foi ». Sur les multiples aspects de ce principe, voir R. Kolb, La bonne foi en droit international public. Contribution à l’étude des principes généraux de droit, PUF, Coll. IUHEI, 2000, 756 p.

152 A ce jour, deux études générales seulement ont été faites à ce sujet. La première, parue en 1996, est limitée à l’Europe, publiée sous la direction de P.-M. Eisemann, L’intégration du droit international et communautaire dans l’ordre juridique national. Etude de la pratique en Europe, Martinus Nijhoff, 1996, 587 p. La deuxième, plus élargie, est une étude comparative de la pratique de 18 Etats en Afrique, en Amérique du Nord, en Amérique Latine, en Asie et en Europe : V. Gowlland-Debbas (ed.), National Implementation of United Nations Sanctions. A Comparative Study, Martinus Nijhoff, 2004, 671 p.

153 E. Roucounas, « L’application du droit dérivé des organisations internationales dans l’ordre juridique interne », in P.-M. Eisemann (ed.), L’intégration du droit international, p. 47.

154 Ibid., p. 47.

155 Ibid., pp. 46-47.

156 Voir sur cette évolution, V. Gowlland-Debbas (ed.), National Implementation, pp. 41-43. Il est intéressant de noter que la Suisse, avant son admission aux Nations Unies le 10 sept. 2002, a adopté une telle loi (Loi fédérale sur l’application des sanctions internationales, 22 mars 2002) ; voir M.-C. Krafft, D. Thürer & J.-A. Stadelhofer, “Switzerland”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), National Implementation, pp. 537-540.

157 Art. 28, par. 2 du Règlement intérieur : « Le Conseil de sécurité peut désigner une commission, un comité ou un rapporteur sur une question déterminée ».
Art. 29 de la Charte : « Le Conseil de sécurité peut créer les organes subsidiaires qu’il juge nécessaires à l’exercice de ses fonctions ».

158 S/RES/253 (1968), par. 20.

159 V. Gowlland-Debbas, Collective Responses, p. 607.

160 Ce furent les cas dans les sanctions contre l’Afrique du Sud (S/RES/421 (1977), par. 1), Iraq et Koweït occupé (S/RES/661 (1990), par. 6) puis Iraq après le conflit armé de 2003 (S/RES/1518 (2003), par. 1), ex-Yougoslavie (S/RES/724 (1991), par. 5, al. b), Libye (S/RES/748 (1992), par. 9), Somalie (S/RES/751 (1992), par. 11), Haïti (S/RES/841 (1993), par. 10), UNITA en Angola (S/RES/864 (1993), par. 22), Rwanda (S/RES/918 (1994), par. 14), Libéria (S/RES/985 (1995), par. 4), Sierra Leone (S/RES/1132 (1997), par. 10), République fédérale de Yougoslavie (S/RES/1160 (1998), par. 9), Taliban en Afghanistan (S/RES/1267 (1999), par. 6), Erythrée et Ethiopie (S/RES/1298 (2000), par. 8), Liberia (S/RES/1343 (2001), par. 14 puis S/RES/1521 (2003), par. 21), République démocratique de Congo (S/RES/1533 (2004), par. 8), Côte d’Ivoire (S/RES/1572 (2004), par. 14). En 2001, le Conseil a créé un Comité pour contrôler l’application des sanctions et autres mesures de lutte contre le terrorisme (S/RES/1373 (2001), par. 6). Dans les sanctions contre le Soudan, le Conseil de sécurité n’a pas créé un comité. F. Alabrune (« La pratique des Comités des sanctions du Conseil de sécurité depuis 1990 », AFDI, 1999, p. 227, note 3) écrit que l’absence de ce comité s’explique en particulier par le fait que les membres du Conseil de sécurité n’ont pu s’accorder sur les modalités d’application de l’embargo aérien prévu par la résolution 1070 (1996).

161Sanctions Committees” ou “Watchdog Committees” dans les études en anglais.

162 S/AC.28/1994/CRP.2/ Rev.3, 16 fev. 1994 (Libye), et S/AC.27/1994/CRP.2/ Rev.l du 2 déc. 1994 (Yougoslavie).

163 Ces méthodes de travail sont reproduites à l’annexe I du premier rapport annuel du Comité des sanctions sur l’Iraq, portant « Principes directeurs pour la conduite des travaux du Comité » : S/1996/700, p. 33.

164 S/RES/421 (1977), par. 1 al. b).

165 A partir de la S/RES/724 (1991 ) sur l’ex-Yougoslavie, par. 5, al. b-iv).

166 A partir de la S/RES/841 (1993) sur Haïti, par. 10 al. f).

167 Voir sur ce point M. P. Scharf & J. L. Dorosin, “Interpreting UN Sanctions: The Rulings and Role of the Yugoslavia Sanctions Committee”, Brooklyn Journal of Int’l Law, vol. 19 (3), 1993, pp. 771-827.

168 Voir, p. ex., S/RES/1132 (1997), par. 10 al. f) (Sierra Leone) et S/RES/1267 (1999), par. 6 al. e) (Taliban).

169 S/1995/234 (note sur les méthodes de travail des Comités des sanctions). Les rapports des Comités sont mentionnés dans les rapports annuels du Conseil de sécurité à l’Assemblée générale (supplément n° 2).

170 S/RES/1237 (1999), 7 mai 1999, par. 6.

171 S/1999/509, 4 mai 1999 (Lettre contenant le cadre conceptuel des travaux du groupe d’experts à constituer).

172 S/RES/1306 (2000), 5 juil. 2000, par. 19.

173 S/2000/756, 2 août 2000.

174 S/RES/1343 (2001), 7 mars 2001, par. 14.

175 S/RES/1521 (2003), 22 déc. 2003, par. 2 ; reconduit dans les S/RES/1549 (2004) et 1579 (2004).

176 S/RES/1425 (2002), 22 juil. 2002, par. 3, et S/RES/1474 (2003), 8 avril 2003, par. 3.

177 S/RES/1533 (2004), 12 mars 2004, par. 10.

178 S/2000/203, par. 8.

179 Sur ces points, voir les rapports des groupes d’experts sur les sanctions contre l’UNITA (S/2000/203, 10 mars 2000, 60 p.) et la Sierra Leone (S/2000/1195, 20 déc. 2000, 71 p.)

180 Les rapports de l’Instance de surveillance sont publiés en annexe des documents S/2000/1026 du 25 oct. 2000 (12 p.) et S/2000/1225 du 21 déc. 2000 (58 p.). Au terme du premier six mois, le mandat de cet organe a été étendu de trois mois et, par la suite, de six mois renouvelables jusqu’à la suspension des sanctions par la résolution 1412 du 17 mai 2002, après la signature du Traité de paix entre le gouvernement angolais et les dirigeants de l’UNITA ; voir S/RES/1336 (2001) du 23 janv. 2001, S/RES/1348 (2001) du 19 avr. 2001, S/RES/1374 (2001) du 19 oct. 2001 et S/RES/1404 (2002) du 18 avr. 2002.

181 Cf. S/2000/203, par. 11-12 et S/2000/1195, par. 63.

182 Ceci est prévu par l’article 48, par. 2 a), du Projet de la CDI sur la responsabilité de l’Etat pour fait internationalement illicite (« Invocation de la responsabilité par un Etat autre qu’un Etat lésé ») ; voir A/56/10, pp. 343 et s.

183 S/RES/1343 (2001), par. 5, 6 et 7.

184 S/RES/1343 (2001), avant-dernier alinéa du préambule.

185 Ibid., par. 2 et .3.

186 Il est intéressant de noter que l’Acte constitutif de l’Union africaine, adopté en 2001, prévoit que « Tout Etat membre qui ne se conformerait pas aux décisions et politiques de l’Union peut être frappé de sanctions » (art. 23, par. 2). Comme nous l’avons dit ailleurs, les sanctions imposées par l’Union africaine font partie de ces « décisions et politiques » à faire respecter, ce qui fait que l’art. 23 (2) pourrait servir de base juridique à l’imposition de mesures secondaires contre les Etats qui ne respectent pas les sanctions ; Tehindrazanarivelo, « Les sanctions dans le cadre de l’Union africaine : réflexions préliminaires », in A. Ayissi et D. L. Tehindrazanarivelo (dirs.), Les défis de l’Afrique au xxie siècle : relever les obstacles au progrès, Actes du colloque international sur l’Afrique organisé à l’IUHEI de Genève, 28-29 mai 2004, IUHEI, 2005, pp. 114-117.

187 A/59/565, 2 déc. 2004, p. 56, par. 180, al. e).

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