Version classiqueVersion mobile

Les sanctions des Nations unies et leurs effets secondaires

 | 
Djacoba Liva Tehindrazanarivelo

Introduction

Texte intégral

1En 1945, l’adoption de la Charte des Nations Unies faisait naître l’espoir d’un monde meilleur, où la sécurité de tous les pays, grands et petits, puissants et faibles, serait assurée collectivement au sein d’une organisation internationale à vocation universelle, ayant pour objectif principal le maintien de la paix et de la sécurité internationales, œuvrant pour l’intérêt général. Pour la première fois dans l’histoire, un organe collectif international s’était vu octroyer le pouvoir de prendre une « sanction » contre les Etats pour maintenir ou rétablir la paix et la sécurité entre ceux-ci et, d’une manière plus large, pour défendre leurs droits et intérêts communs.

  • 1 P. ex., H. Kelsen, The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems, (...)
  • 2 Sur la notion juridique de la guerre, voir notamment L. Cavaré, « L’idée de sanction et sa mise en (...)
  • 3 Voir p. ex. Ch. Leben, Les sanctions privatives de droits ou de qualité dans les organisations inte (...)
  • 4 Cf. la Résolution de 1934 de l’Institut de droit international (AIDI, vol. 38, 1934, pp. 708-711), (...)
  • 5 Pour plus de développements sur le régime juridique des représailles, voir, entre autres, Y. De La  (...)

2Jusqu’à l’apparition de la Société des Nations en 1919 (SDN) en effet, la devancière de l’Organisation des Nations Unies (ONU), les seules réactions à l’illicite connues en droit international étaient essentiellement étatiques et décentralisées, c’est-à-dire des réactions strictement individuelles tant dans leurs motivations que dans leur application. Ces réactions non institutionnalisées étaient représentées dans la société internationale traditionnelle par la guerre et les représailles, qualifiées par certains auteurs comme les sanctions du droit international classique1. Si la guerre2 comme sanction du droit international était assez controversée3, la qualification des représailles en tant que telle était plus acceptée. Ces représailles – qui pouvaient être armées ou seulement de nature économique ou diplomatique – réagissaient à des actes illicites initiaux et avaient pour objectif ultime le retour à la légalité4. Elles étaient toutefois déclenchées individuellement par un Etat5.

  • 6 Ch. Leben, Les sanctions privatives de droits, p. 104.

3Les réactions collectives institutionnalisées ne sont apparues qu’avec l’avènement des organisations internationales, et notamment la création de la SDN. On faisait justement remarquer que « [c]es organisations internationales posent enfin les conditions fondamentales pour que des normes internationales soient sanctionnées d’une autre façon que par le recours unilatéral à la guerre ou aux représailles, ou le recours aléatoire aux règles de la responsabilité internationale »6.

4Toutefois, s’il y avait bien eu dans le cadre de la SDN une habilitation sociale de recours aux « sanctions », tout le processus de la mise en œuvre de ces « sanctions » restait encore individuel, à savoir l’appréciation des faits puis la constatation de la violation de l’obligation juridique, le choix des mesures à prendre, et l’application de ces mesures. Les réactions face aux violations des dispositions du Pacte de la SDN n’étaient pas collectives car les organes de la Société des Nations n’étaient pas habilités à constater la rupture du Pacte ni à décider des mesures de réactions et du moment adéquat pour ce faire.

5La collectivisation des réactions à l’illicite n’a été atteinte qu’avec l’adoption de la Charte des Nations Unies en 1945, où un organe restreint – le Conseil de sécurité – a été chargé de constater l’existence d’une situation qui l’habilite à prendre une sanction, soit parce que cette situation met en danger la paix et la sécurité internationales, soit parce qu’elle porte atteinte à des droits et intérêts essentiels des Nations Unies. Le choix des mesures nécessaires pour faire face à cette situation a été encore dévolu au Conseil de sécurité, et des obligations précises ont été mises à la charge des Etats pour appliquer les-dites mesures. Cette collectivisation de la réaction internationale, organisée au chapitre vii de la Charte des Nations Unies, était jugée préférable aux réactions individuelles avec leur lot de subjectivité et d’injustice.

1. L’application du système coercitif de la Charte et ses conséquences

  • 7 La qualification des mesures prises en vertu du chapitre vii de la Charte comme étant des sanctions (...)
  • 8 D. Cortright, G. Lopez, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990’s, Lynne Rienner, (...)
  • 9 Pour une récente vue générale des mesures non militaires imposées par les Nations Unies, voir V. Go (...)

6Une première application de ce système coercitif fut opérée en 1966 contre la Rhodésie du Sud, en réaction à la déclaration unilatérale d’indépendance faite par une minorité raciste, laquelle violait le droit des peuples à l’autodétermination et autres principes des Nations Unies relatifs à la décolonisation. Cette première expérience fut suivie par les sanctions7 contre l’Afrique du Sud, en 1977, pour sa politique d’apartheid et les exactions qui en découlèrent. L’application du système connut son apogée dans les années 1990 pendant lesquelles les Nations Unies imposèrent douze cas de sanctions, amenant certains à qualifier cette période de « décennie des sanctions »8. Cette application s’est poursuivie dans les premières années de ce siècle avec les sanctions contre l’Erythrée et l’Ethiopie (S/RES/1298 (2000)), celles contre le Libéria (S/RES/1343 (2001)), celles contre les milices et groupes armés en République démocratique du Congo (S/RES/1493 (2003)) et contre les parties au conflit interne en Côte d’Ivoire (S/RES/1572 (2004))9.

7Si ces différentes sanctions montrent bien la réalité et la vitalité des réactions collectives des Nations Unies contre certains faits étatiques ou infra-étatiques troublant la paix et la sécurité internationales, elles ont également mis en lumière des problèmes liés à leur application qui n’ont pas été envisagés dans la Charte, ou dont l’ampleur n’avait pas été bien évaluée par les fondateurs de l’ONU. Les effets que les sanctions ont sur la population civile de l’Etat-cible, ses Etats voisins, ses partenaires commerciaux étatiques, corporatifs et individuels sont parmi les plus importants de ces problèmes.

8Lors des sanctions contre la Rhodésie du Sud déjà, ces effets furent observés à l’égard de quatre Etats voisins et à l’endroit de la population noire majoritaire pour qui on avait justement agi. Le summum du problème fut atteint avec les sanctions contre l’Iraq, où l’on assista à une véritable catastrophe humanitaire à l’intérieur de cet Etat ; une catastrophe que l’ONU n’avait pas pu ou su éviter, puis éradiquer. C’est également dans ce régime de sanctions, qui dura treize ans, que l’on a enregistré dans l’histoire des Nations Unies le plus grand nombre de demandes d’assistance de la part des Etats touchés économiquement par l’application des sanctions. Ces deux régimes de sanctions avaient en outre entraîné l’inexécution et la suspension de nombreux contrats commerciaux conclus par des personnes publiques ou privées extérieures avec les Etats concernés. L’ensemble de ces effets, que nous qualifions de secondaires, fut encore observé lors des sanctions imposées à la suite des situations en ex-Yougoslavie, en Somalie et en Haïti.

9C’est de la constatation de ces nombreux effets secondaires des sanctions des Nations Unies et de l’absence de réponses claires et satisfaisantes aux innombrables questions que ces effets suscitent sur le plan juridique, politique, social et organisationnel que nous est venue l’idée de la présente étude. Si nous parcourons la Charte des Nations Unies, les diverses dispositions qui y figurent ne suffisent pas à répondre à ces questions. Il n’y a d’ailleurs que l’article 50 qui se réfère à ces effets secondaires, encore que celui-ci est limité aux effets sur les Etats appliquant les sanctions.

  • 10 M. del L. Flores, “The Development of the United Nations Charter and Implementation of Article 50”, (...)
  • 11 J. Carver & J. Hulsmann, “The Role of Article 50 of the UN Charter in the Search for International (...)

10Du côté de la doctrine, il n’y a pas non plus une étude d’ensemble de ces effets secondaires et de leur implication à la fois sur le mécanisme de sanctions et sur l’ordonnancement juridique des Nations Unies. Les études sectorielles en la matière ne sont pas non plus nombreuses. Au début de notre recherche, il n’y avait que deux articles publiés sur les effets des sanctions sur les Etats non visés10. D’autres études ne sont apparues qu’à partir de l’année 2000, avec une analyse de ce qui a été fait par les organes de l’ONU en faveur des Etats touchés, mais axée principalement sur l’application de l’article 50 de la Charte11.

  • 12 B. R Campbell & D. Newcomb (eds), The Impact of the Freeze of Kuwaiti and Iraqi Assets on Financial (...)

11Quant aux effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible, de nombreux articles de journaux et de revues ont été publiés mais ils portent avant tout sur la description de l’impact humanitaire de ces sanctions à l’intérieur de l’Etat-cible, suivie de la présentation des règles relatives aux droits de l’homme qui sont violées par ces faits. Nous les mentionnerons dans la présentation des effets des sanctions sur la population civile. Enfin, on peut relever des études relatives au sort des contrats internationaux dont l’exécution est rendue impossible du fait des sanctions et la problématique de l’indemnisation des partenaires victimes12. Tous ces effets non voulus des sanctions ne seront pas toutefois abordés dans cette étude.

2. Champ d’étude et approche du sujet

  • 13 Sur cette problématique, voir, entre autres, A. Novosseloff, Le Conseil de sécurité des Nations Uni (...)

12La présente étude ne portera pas sur les effets des sanctions sur les contrats internationaux car la problématique qu’ils posent se rapporte pour une large part au droit international privé, avec des analyses qui nous éloigneraient de notre axe d’étude qu’est le droit international public. De même, elle se limitera aux effets secondaires des sanctions non militaires dans la mesure où les effets des sanctions militaires soulèvent de vastes questions juridiques qui valent à elles seules une autre étude. On pense ainsi, par exemple, à la question du droit applicable à ces sanctions militaires, au problème de la conduite des actions armées des Nations Unies, qui pose à son tour la question de la définition ou de l’identification d’une « action militaire des Nations Unies », la question correspondante de la responsabilité pour les effets de ces actions qui, par la force des choses, n’ont pu être conduites conformément à ce qui était prévu dans la Charte13.

13Nous allons donc nous concentrer sur l’étude des effets secondaires des sanctions non militaires des Nations Unies à l’égard des Etats non visés et à l’endroit de la population civile de l’Etat visé. Partant de l’analyse des effets observés dans la pratique, nous adopterons une approche globale et intégrée des problèmes juridiques provoqués par ceux-ci.

14Il s’agit d’abord d’appréhender un problème relatif à l’application des sanctions des Nations Unies dont un seul type d’effet a été envisagé dans la Charte. C’est le cas des effets des sanctions sur les Etats non visés, avec l’article 50 de la Charte qui prévoit que ces Etats peuvent consulter le Conseil de sécurité pour la solution aux difficultés économiques qu’ils ont subies du fait de l’application des sanctions. Quel bilan pourrons-nous tirer de la mise en œuvre de cette disposition, dont les règles et procédures n’étaient pas précisées lors de son adoption ? Les résultats sont-ils satisfaisants d’un point de vue non seulement pratique mais surtout juridique ? Pour ce qui est des effets sur la population civile, bien réels actuellement mais non envisagés au moment de la rédaction de la Charte, comment les Nations Unies y ont-elles fait face et quelles leçons en tirer pour l’avenir ? Ce silence a-t-il une influence sur l’obligation de l’ONU de trouver une solution à cette catégorie d’effets secondaires ?

15Au-delà de cette évaluation de la pratique de l’ONU dans la résolution de ce problème d’effets secondaires de ses sanctions, il s’agit ensuite de voir l’impact de ces effets sur la mise en œuvre et la gestion desdites sanctions. La pratique nous montre que des actions ont été entreprises par la famille des Nations Unies (Etats, institutions spécialisées, organes et programmes des Nations Unies) pour venir en aide aux victimes de ces effets secondaires. Peut-on en tirer des principes et règles qui seront retenus comme solutions à ce problème ? Ceux-ci sont-ils le fruit d’une interprétation plus ou moins fidèle des dispositions de la Charte ou font-ils partie d’un développement progressif du droit relatif au maintien de la paix ? Assiste-t-on dans ce cas à l’émergence de nouvelles règles comblant certaines lacunes de la Charte ?

16L’analyse et la systématisation de ces solutions ne sauraient toutefois suffire car la gravité de ces effets et la difficulté de leur solution exigent que l’on intervienne dès le stade du déclenchement des sanctions pour avoir une solution intégrée à l’ensemble des effets secondaires. Les faits actuels n’imposent-ils pas en effet de repenser le mécanisme de sanctions des Nations Unies lui-même et de corriger ainsi ses défauts et combler ses lacunes ? Ne vaudrait-il pas mieux intégrer dans ce mécanisme des éléments de prévention des effets secondaires au lieu de les laisser venir et y remédier difficilement, au point de compromettre la politique de sanction elle-même ?

17Ainsi, allant plus loin que la recherche de moyens de venir en aide aux victimes indirectes des sanctions des Nations Unies, il s’agira de revoir la mise en œuvre desdites sanctions, en tenant compte de nombreuses études faites en la matière, non seulement au sein des Nations Unies mais également en dehors, et en réfléchissant au passage sur le vrai objectif assigné à ces sanctions et à leur avenir en tant qu’instrument de paix internationale. Dans cette recherche de moyens de prévention des effets secondaires des sanctions, on s’attachera avant tout aux moyens juridiques, que ceux-ci proviennent du droit des Nations Unies, du droit international général ou encore de la pratique des différentes organisations internationales.

18Enfin, étant donné le caractère particulier de notre objet d’étude, notamment le fait que dans les activités des Nations Unies se mêlent souvent le droit et la politique et que cette dernière a parfois tendance à prendre le pas sur le premier, il importe de préciser la manière dont nous comptons aborder la relation entre ces deux questions dans l’analyse des différents aspects de notre problématique. L’option naturelle pour notre propos est de se focaliser sur les aspects juridiques d’une question ou fait donné, de dire le droit lors de l’analyse de ce fait et d’oublier le reste. C’est une option tentante mais elle risque de nous mener à un résultat irréaliste quand on sait que dans bon nombre d’activités des Nations Unies relatives à la paix et à la sécurité, des facteurs politiques, stratégiques, économiques ou tout simplement matériels font que les choses ne se passent pas toujours selon les prescriptions du droit. Autrement dit, ce qui est ne correspond pas toujours avec ce qui devrait être.

  • 14 G. Scelle, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, t. 46, 1933-IV, p. 692. L’italique est (...)

19Conscient de ce fait, nous allons essayer tout au long de cette étude de préciser d’abord le droit, c’est-à-dire bien mettre en évidence les aspects juridiques d’un fait donné, et mentionner ensuite, là où c’est nécessaire, les facteurs politiques ou autres qui pervertissent ou pourraient pervertir ce droit. Il s’agit en un mot d’être juridiquement rigoureux sans être irréaliste. Comme le remarquait George Scelle dans son cours général professé à l’Académie de droit international de La Haye en 1933 : « Plus le facteur politique est puissant, plus il est propre à fausser l’expression et la mise en œuvre de la règle de droit, – et plus le juriste doit s’appliquer à l’éliminer de ses constructions didactiques. Ce qui est réaliste, c’est cette discrimination et non la confusion des contraintes. Il serait antiscientifique de ne pas constater l’action de la politique sur le Droit, mais plus encore d’admettre que la politique est le Droit »14. Une mise au point à laquelle nous souscrivons dans le cadre de la présente étude.

20Ayant ainsi délimité le champ et l’approche de notre étude, il nous faut maintenant serrer de plus près la notion d’« effets secondaires », et son application aux deux types d’effets dont l’examen constitue le point de départ de nos réflexions.

3. Sur le caractère secondaire des deux types d’effets à étudier

  • 15 Dans les études en anglais, on rencontre souvent les termes “collateral damages”, “unintended effec (...)

21D’une manière générale, nous désignons par « effets secondaires » les conséquences préjudiciables qui découlent de l’application des sanctions, sans que ces conséquences aient été voulues par leurs auteurs. Ces conséquences peuvent avoir des appellations diverses telles qu’effets néfastes, effets pervers, effets non voulus, effets ou conséquences indésirables, conséquences défavorables, conséquences ou dommages indirects, dommages collatéraux, « préjudice que les sanctions peuvent entraîner par ricochet » (A/51/336, par. 19), et bien d’autres encore15.

22Sous ces diverses dénominations, qui changent indifféremment au gré des auteurs, il faut surtout retenir le fait que, d’un côté, ces effets touchent des Etats ou des personnes auxquels ils ne sont pas destinés même si, d’un autre côté, ils sont tout à fait prévisibles dès le moment d’imposition des sanctions. L’auteur des sanctions et les exécutants de celles-ci savent pertinemment que des effets qu’ils ne désirent pas vont inévitablement accompagner l’application des mesures de sanction. Les seules incertitudes sur ces effets non voulus concernent leur intensité et le nombre des entités qui en seront victimes. C’est exactement le cas des effets sur les Etats non-visés.

a) Les effets sur les Etats non visés : des effets assurément secondaires16

  • 16 Nous allons adopter la terminologie « effets secondaires » dans cette étude. Elle nous paraît bien (...)

23Le caractère secondaire des effets des sanctions sur les Etats qui les appliquent ne fait aucun doute, contrairement aux effets sur la population civile de l’Etat-cible. Il est indéniable qu’en imposant des sanctions contre un Etat qui menace ou rompt la paix et la sécurité internationales, le Conseil de sécurité n’entend pas étendre les effets de ces sanctions aux autres Etats, membres ou non des Nations Unies. Les effets que ces Etats subissent du fait de l’application des sanctions ne sont donc pas voulus par les Nations Unies. Si ce point ne soulève aucune question, la dénomination de ces Etats dans la pratique mérite quelques précisions.

  • 17 Rapport du Secrétaire général, A/48/573 - S/36705, 8 nov. 1993.

24On rencontre en effet divers termes pour désigner ces Etats. Certains parlent d’Etats victimes indirectes des sanctions, d’autres d’Etats qui subissent les contrecoups des sanctions17, ou d’Etats non visés par les sanctions ou encore d’Etats tiers. La terminologie est en général indifférente mais une précision s’impose pour la dernière. En effet, l’utilisation de l’expression « Etat tiers » ne nous semble pas appropriée pour désigner les Etats membres appliquant les sanctions des Nations Unies. Pour être une tierce partie dans la survenance des difficultés économiques issues de ces sanctions, il fallait que les Etats victimes ne soient impliqués ni dans les actes à l’origine de ces difficultés ni dans les relations juridiques entre le Conseil de sécurité et l’Etat-cible des sanctions. C’est par exemple le cas des Etats non-membres qui décident de ne pas appliquer les sanctions décrétées par le Conseil de sécurité.

  • 18 P. ex., les communications de la Bulgarie et de l’Ukraine (respectivement A/51/226-S/1996/595 et A/ (...)
  • 19 Nous pourrons constater cela au gré des citations de ces documents au chapitre ii de notre étude.

25Malheureusement, les Etats et les organes des Nations Unies utilisent abondamment ces termes. On peut le constater dans les demandes d’assistances adressées au Conseil de sécurité par les Etats touchés par l’application des sanctions18, dans les documents des organes subsidiaires de l’ONU tels que le Comité spécial de la Charte et du raffermissement du rôle de l’Organisation, la VIe Commission de l’Assemblée générale ou encore les Comités des sanctions. Même l’Assemblée générale, dans ses résolutions, et le Conseil de sécurité, à travers les déclarations de son Président, utilisent abusivement ces termes19.

26Cette utilisation abusive peut s’expliquer par un désir de simplifier la désignation de ces Etats, bien que cette simplification ne soit pas forcément acceptable dans un texte juridique. L’usage de ces termes peut aussi être lié à la difficulté d’identification de l’Etat tiers dans le cadre d’une action entreprise par une organisation internationale. En effet, même si une organisation internationale possède une personnalité juridique distincte de ses Etats membres, ses actes externes s’accomplissent généralement par l’intermédiaire de ces derniers. C’est ce qu’on peut vérifier dans le cadre des Nations Unies, où les Etats membres, obligés d’appliquer les mesures décidées par le Conseil de sécurité à l’encontre d’un Etat, n’ont pas tout à fait la qualité de « tierce personne » face à la relation existante entre cet Etat et l’ONU. Mais ils ne font pas non plus entièrement partie de cette relation juridique. Plusieurs cas de figures peuvent être envisagés à cet égard.

27Primo, si l’on se réfère à la qualité de tiers par rapport au fait illicite commis par l’Etat-cible et la réaction du Conseil de sécurité qui s’ensuit, on pourrait dire que les membres des Nations Unies seraient des Etats tiers. Ils n’ont pas pris part à la commission de ce fait et ils n’interviennent pas non plus en leur qualité de sujet distinct du droit international dans le choix des mesures de réaction à ce fait illicite. De même, les sanctions ne les visent pas personnellement et leurs actes à l’encontre de l’Etat-cible font suite, non au fait de ce dernier, mais aux décisions du Conseil de sécurité.

28Secundo, si l’on parle de tiers par rapport à l’auteur de la sanction, la même conclusion s’impose dans la mesure où les sanctions des Nations Unies sont de nature corporative, décidées par un organe collectif et où les Etats membres ne sont que de simples agents d’exécution en vertu d’obligations précises préalablement définies. Ils ne poursuivent donc pas, a priori, d’objectif propre. Ces Etats ne sont pas non plus maîtres des mesures prises du fait qu’ils ne peuvent pas les retirer s’ils constatent que les coûts en sont trop élevés, contrairement aux Etats agissant uti singuli.

29Par contre, et tertio, si l’on se réfère à la nature de l’obligation violée, qui peut parfois avoir un caractère erga omnes ou est de nature impérative, la qualification d’Etat tiers est intenable car tout Etat est impliqué dans la réaction et a intérêt aussi bien dans la préservation des droits violés que dans la prise de mesures concrètes pour ce faire. Il est d’ailleurs difficile de qualifier de « tiers » des Etats qui prennent une part active dans l’application des sanctions leur portant préjudice. En outre, si l’on prend en compte le fait que le Conseil de sécurité agit au nom et à la place des Etats membres, on ne peut pas soutenir que ces Etats soient complètement en dehors de la prise de décision de sanctions. En tant que délégataires des actions du Conseil de sécurité dans le domaine du maintien de la paix, les Etats membres en sont d’une certaine manière co-auteurs.

  • 20 J. Delbrück, “International Economic Sanctions and Third States”, AVR, 1992, vol. 30 (1), p. 94. Se (...)

30Bref, la position des Etats membres des Nations Unies victimes indirectes des sanctions décidées par le Conseil de sécurité n’est pas facile à cerner. Ils ne sont pas de vrais Etats tiers, non impliqués et totalement en dehors de la relation juridique entre les Nations Unies et l’Etat fauteur de trouble à la paix, mais ils ne se confondent pas non plus avec l’ONU qui est une entité autonome auteur de la sanction. C’est ce qui a amené Jost Delbrück à parler de « quasi-Etat tiers » dans le sens de “qualified or modified position of a ‘third State’20. La formule est séduisante, conceptuellement juste et nous la reprendrons au cours de cette étude, notamment dans l’analyse des droits rattachés par le droit international à la qualité d’Etats tiers. Dans les différents titres de la présente étude toutefois, nous préfèrerons les termes « Etats non visés » par les sanctions qui montrent bien le caractère non voulu des effets subis par les Etats dans l’application des sanctions.

31En revanche, le caractère non voulu des effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible est moins évident.

b) Les effets sur la population civile de l’Etat-cible : des effets vraiment non voulus ?

32La Charte des Nations Unies n’a pas abordé la question des effets que les sanctions pourraient avoir à l’égard de l’Etat qui en est la cible. Cette carence peut se comprendre par le fait que les fondateurs des Nations Unies ont mis en place en 1945 un système destiné à réagir contre des comportements qui troublent la paix et la sécurité internationales, sous forme de mesures infligeant certains désavantages à son destinataire. Les problèmes que pourrait connaître l’Etat auteur de ces comportements n’étaient donc pas leur priorité. De même, ces effets n’atteignent généralement une proportion inacceptable que lors d’une application prolongée et du fait des dérives du régime de sanctions mis en place. Il est donc compréhensible, mais pas forcément excusable, que l’on n’ait pas prévu dans un texte mettant en place un mécanisme de sanctions une solution relative au problème causé par des dérives dans la mise en œuvre de ce mécanisme.

33Une explication plus juridique de cette carence est que les droits des personnes se trouvant à l’intérieur d’un Etat n’étaient pas encore à l’époque une préoccupation internationale. Ils étaient souvent considérés comme faisant partie du domaine réservé des Etats. Dans les années 1940, les droits de l’homme n’étaient qu’à leurs balbutiements. L’on sait que la Déclaration universelle des droits de l’homme n’a été proclamée par l’Assemblée générale des Nations Unies qu’en 1948 et il a fallu attendre 1966 avec les deux Pactes internationaux – voire plus tard, à leur entrée en vigueur – pour que ces droits aient force de loi internationale et que des mécanismes de leur mise en œuvre soient mis en place et opérationnels. Au moment de l’adoption de la Charte, on ne parlait pas encore de l’individu comme sujet du droit international, titulaire de droits et d’obligations internationaux et capables de s’en prévaloir sur le plan international. Les individus se confondaient avec les Etats où ils résidaient ou dont ils étaient ressortissants.

34Est-ce à dire que les effets des sanctions sur la population civile de l’Etat-cible font partie des conséquences voulues par l’Organisation pour amener cet Etat à arrêter son comportement indésirable ? On peut le penser car l’Etat est censé réviser son attitude lorsque les sanctions imposées à son encontre causent des difficultés particulièrement graves pour son économie, ses relations avec les autres Etats et sa population. Ce changement pourrait même intervenir dès que l’Etat-cible constate, avec l’imposition des sanctions, la détermination des Nations Unies à ne pas accepter sa position concernant la situation considérée. Enfin, il y a aussi quelque part la croyance que la population civile de cet Etat fera pression contre les dirigeants lorsque les effets des sanctions lui deviennent insurmontables, entraînant ainsi un retour rapide à une situation normale.

35La pratique, hélas, ne correspond pas à cette belle construction théorique. L’imposition des sanctions n’amène pas toujours l’Etat qui en est la cible à arrêter son comportement non conforme. Le soulèvement de la population ou la pression de l’opinion publique locale n’est pas toujours possible dans de nombreux Etats, notamment dans ceux dits « non démocratiques » où la liberté et les moyens d’expression de la population ne sont pas garantis. Ce constat n’a pas toutefois entraîné l’abandon de l’instrument de sanction. Jusqu’à récemment, il a plutôt conduit à l’allongement de la période d’imposition des sanctions dans l’espoir que celles-ci finiront par atteindre leurs buts. Ce maintien prolongé des sanctions pourrait aussi être dicté par le souci de ne pas perdre la face, ou fondé sur des intérêts économiques et politiques.

36C’est dans ce panorama que s’inscrit la problématique des effets secondaires des sanctions des Nations Unies sur la population civile de l’Etat visé. Contrairement aux effets sur les Etats appliquant les sanctions, les effets sur la population civile de l’Etat-cible sont dans une certaine mesure voulus et ne faisaient pas partie de la préoccupation première des fondateurs de l’ONU.

37Qu’en est-il de nos jours ? Les Nations Unies peuvent-elles rester indifférentes à ces effets, voulus ou non, lorsqu’ils causent des souffrances indicibles à une population qui souvent n’a pas les moyens de contraindre ses dirigeants à se plier aux injonctions onusiennes ? La question se pose d’autant plus que ces souffrances se traduisent par la non-jouissance de nombreux droits fondamentaux de l’homme que les Nations Unies elles-mêmes ont contribué à développer en tant que partie intégrante de l’ordre juridique international. Dès lors, ce type d’effets pas tout à fait secondaires dans la pratique ne devraient-ils pas l’être ou le devenir en droit si l’on se réfère, d’une part, aux objectifs des sanctions des Nations Unies et de l’ONU et, d’autre part, à la place qu’a pris la protection des droits de l’homme dans la société internationale contemporaine ? Concrètement, il s’agit pour les Nations Unies de déterminer le seuil à partir duquel on quitte le domaine des effets voulus à l’égard de l’Etat-cible, y compris sa population civile, pour passer sur le terrain des effets qui n’en sont pas voulus. Les Nations Unies ont-elles trouvé ce seuil où devrait s’ancrer les solutions à apporter aux effets des sanctions sur la population de l’Etat-cible, une population qui fait partie de cet Etat mais qui dispose désormais des droits propres garantis sur le plan international ?

4. Plan de l’étude

38Ainsi, la recherche de solutions d’ensemble aux deux types d’effets secondaires qui viennent d’être présentés, qui est notre propos, passe préalablement par l’appréhension de ces effets dans tous leurs éléments. Cela nous amènera à voir à la fois les sources des effets secondaires constatés dans la pratique des sanctions des Nations Unies, les règles prévues dans la Charte pour y faire face et les solutions qui y ont été effectivement apportées (Première partie).

39Les conclusions tirées de l’analyse de ces solutions en aval, prévues par la Charte ou développées par la pratique, et des problèmes rencontrés dans la mise en œuvre de celles-ci serviront de base à nos réflexions pour des solutions en amont, à savoir la recherche de voies juridiques qui permettent d’avoir des sanctions des Nations Unies ne produisant pas – ou produisant peu – d’effets secondaires, en s’appuyant à la fois sur le droit et la pratique de l’Organisation et sur le droit international général (Deuxième partie). Il s’agira, comme l’indique le sous-titre de notre étude, de passer de l’assistance aux victimes des effets secondaires à la recherche de voies juridiques de prévention de tels effets.

Notes

1 P. ex., H. Kelsen, The Law of the United Nations. A Critical Analysis of its Fundamental Problems, London, 1950, pp. 707 et s.; J. L. Kunz, “Sanctions in International Law”, AJIL, vol. 54 (2), 1960, p. 325.

2 Sur la notion juridique de la guerre, voir notamment L. Cavaré, « L’idée de sanction et sa mise en œuvre en droit international public », RGDIP, t. 44, 1937, pp. 395-400 ; L. Delbez, « La notion juridique de la guerre », RGDIP, t. 67 , 1953, pp. 177-209 ; P. Haggenmacher, Grotius et la doctrine de la guerre juste, PUF, Publications de l’IUHEI Genève, 1983, pp. 11 et s. ; J. L. Kunz, “Bellum justum and bellum legale”, AJIL, vol. 45 (3), 1951, pp. 528-534.

3 Voir p. ex. Ch. Leben, Les sanctions privatives de droits ou de qualité dans les organisations internationales spécialisées, Bruylant, 1979, pp. 41 et s. ; E. Giraud, « Le droit international public et la politique », RCADI, t. 110, 1963-111, pp. 665 et s. Ce dernier relève trois inconvénients de la guerre comme sanction du droit international. « En premier lieu, la guerre est une sanction qui n’est à la portée que du plus fort des Etats en opposition... En second lieu, la violation du droit peut être un prétexte pour recourir à la guerre si une autorité impartiale, c’est-à-dire un juge, n’a pas au préalable constaté la réalité de la violation du droit. En troisième lieu, la guerre représente souvent une sanction disproportionnée à la violation du droit qui a été commise. Par ailleurs outre les grands maux qu’elle occasionne, elle peut donner lieu, de la part du vainqueur, à des abus plus graves que la violation du droit dont il avait à se plaindre » (p. 665). Ces remarques, émises en 1963, peuvent très bien s’appliquer autant à certaines sanctions des Nations Unies, militaires ou non, qu’à des récentes actions militaires unilatérales des Etats.

4 Cf. la Résolution de 1934 de l’Institut de droit international (AIDI, vol. 38, 1934, pp. 708-711), selon laquelle les représailles sont « des mesures de contrainte, dérogatoires aux règles ordinaires des droits des gens, décidées et prises par un Etat, à la suite des actes illicites commis à son préjudice, par un autre Etat, et ayant pour but d’imposer à celui-ci, par pression exercée au moyen de dommage, le retour à la légalité ».

5 Pour plus de développements sur le régime juridique des représailles, voir, entre autres, Y. De La Brière, « Evolution de la doctrine et de la pratique en matière de représailles », RCADI, t. 22, 1928-II, pp. 237-294 ; K.J. Partsch, “Reprisals”, EPIL, vol. 9, pp. 331-335 ; J.-C. Venezia, « La notion de représailles en droit international public », RGDIP, t. 64, 1960-III, pp. 465-498 ; et L.-A. Sicilianos, Les réactions décentralisées à l’illicite : des contre-mesures à la légitime défense, LGDJ, 1990, 532 p.

6 Ch. Leben, Les sanctions privatives de droits, p. 104.

7 La qualification des mesures prises en vertu du chapitre vii de la Charte comme étant des sanctions est controversée. La discussion de cette question sera faite dans le premier chapitre du présent ouvrage, lors de la présentation du système coercitif de la Charte. Pour le moment, assumons que ces mesures peuvent être des sanctions de violations d’obligations internationales.

8 D. Cortright, G. Lopez, The Sanctions Decade: Assessing UN Strategies in the 1990’s, Lynne Rienner, 2000, 274 p. Voir également les interventions des délégués de la France et de la Tunisie lors de la 4 128e séance du Conseil de sécurité, consacrée à l’examen des questions générales relatives aux sanctions (S/PV.4128, 17 avril 2000, respectivement pp. 8 et 19).

9 Pour une récente vue générale des mesures non militaires imposées par les Nations Unies, voir V. Gowlland-Debbas, “Sanctions Regimes under Article 41 of the UN Charter”, in V. Gowlland-Debbas (éd.), National Implementation of United Nations Sanctions: A Comparative Study, Martinus Nijhoff, 2004, pp. 3-31.

10 M. del L. Flores, “The Development of the United Nations Charter and Implementation of Article 50”, in Prospects for Reform of the United Nations System, International Symposium, Roma: 15-17 May 1992, Italian Society for International Organization, Cedam-Padova, 1993, pp. 159-176; G. L. Burci, “The Indirect Effects of United Nations Sanctions on Third States: the Role of Article 50 of the UN Charter”, AfYIL, vol. 2, 1994, pp. 157-171.

11 J. Carver & J. Hulsmann, “The Role of Article 50 of the UN Charter in the Search for International Peace and Security”, ICLQ, vol. 49 (3), 2000, pp. 528-577; B. H. Al-Khasawneh, “Consultation under Article 50 of the United Nations Charter the Experience of the Middle East”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), United Nations Sanctions and International Law, Kluwer Law, 2001, pp. 325-333; W. Czaplinski, “The Position of States Specially Affected by Sanctions in the Meaning of Article 50 of the United Nations Charter the Experience of Eastern Europe”, in V. Gowlland-Debbas (ed.), ibid., pp. 335-347.

12 B. R Campbell & D. Newcomb (eds), The Impact of the Freeze of Kuwaiti and Iraqi Assets on Financial Institutions and Financial Transactions, Graham & Trotman, 1990, 353 p. ; B. Grêlon & C. Gudin, “Contrats et crise du Golfe”, JDI, 1991, pp. 643-677 ; G. Burdeau, « Les conséquences de la crise du Golfe sur les relations économiques privées », in B. Stern (dir.), Les aspects juridiques de la crise et de la guerre du Golfe, Cahiers de CEDIN, Montchréstien, 1991, pp. 415-472 ; G. Burdeau, « Les effets juridiques des résolutions du Conseil de sécurité sur les contrats privés », in V. Gowlland-Debbas (éd.), United Nations Sanctions, pp. 267-288 ; A. Cissé, « Les effets des sanctions économiques de l’Organisation des Nations Unies sur les contrats », in L. Forlati Picchio et L.-A. Sicilianos (eds.), Les sanctions économiques en droit international, Martinus Nijhoff, 2004, pp. 683-715.

13 Sur cette problématique, voir, entre autres, A. Novosseloff, Le Conseil de sécurité des Nations Unies et la maîtrise de la force armée. Dialectique du politique et du militaire en matière de paix et de sécurité internationales, Bruylant, 2003, 660 p. ; L.-A. Sicilianos, « L’autorisation par le Conseil de sécurité de recourir à la force : une tentative d’évaluation », RGDIP, 2002 (1), pp. 5-50.

14 G. Scelle, « Règles générales du droit de la paix », RCADI, t. 46, 1933-IV, p. 692. L’italique est de l’auteur.

15 Dans les études en anglais, on rencontre souvent les termes “collateral damages”, “unintended effects”, “secondary effects”, “side effects”, etc.

16 Nous allons adopter la terminologie « effets secondaires » dans cette étude. Elle nous paraît bien refléter l’idée d’effets qui n’ont pas été voulus mais restent néanmoins inévitables, à l’instar par exemple des effets secondaires des médicaments, qui sont toujours présents mais doivent être réduits au minimum pour que le médicament soit homologué.

17 Rapport du Secrétaire général, A/48/573 - S/36705, 8 nov. 1993.

18 P. ex., les communications de la Bulgarie et de l’Ukraine (respectivement A/51/226-S/1996/595 et A/51/330-S/1996/7221) ainsi que presque toutes les communications des Etats adressées au Conseil de sécurité en vertu de l’article 50 de la Charte. La liste de ces communications est donnée infra, Annexe 1.

19 Nous pourrons constater cela au gré des citations de ces documents au chapitre ii de notre étude.

20 J. Delbrück, “International Economic Sanctions and Third States”, AVR, 1992, vol. 30 (1), p. 94. Selon cet auteur, les seuls vrais Etats tiers dans le cas des sanctions des organisations internationales sont les Etats non-membres qui n’ont pas pris part à l’application des sanctions, suite à l’invitation de l’Organisation.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search