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Construire l’Europe

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Andre Liebich
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Basil Germond

L'Union européenne et les institutions

L’interface Union européenne/OSCE : de l’ère Est-Ouest à l’après-guerre froide

Victor-Yves Ghebali

Note de l’auteur

Note portant sut l’auteur1

Texte intégral

  • 1 En mars 2008, le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et l’OTAN comprennent respectivement 47, 2 (...)

1Depuis la fin de la division Est-Ouest, les problèmes de la sécurité européenne se trouvent simultanément traités au sein de quatre organisations internationales qui, toutes, se réclament d’une « Grande Europe ». Deux d’entre elles reflètent une Europe géographique : le Conseil de l’Europe, où siègent tous les pays du continent hormis le Belarus, et l’Union européenne dont la composition est plus restreinte. Les deux autres, qui représentent une Europe géopolitique sont l’OTAN et l’OSCE. Expression du lien transatlantique, la première inclut les Etats-Unis et le Canada. Quant à la seconde, son originalité est d’être à la fois euro-atlantique comme l’OTAN et (du fait de la présence des cinq pays de l’Asie centrale ex-soviétique) eurasiatique : forte de 56 Etats participants, elle englobe tous les membres du Conseil de l’Europe, de l’Union européenne et de l’OTAN1.

  • 2 Soucieux de devenir l’instrument exclusif de la démocratisation des pays libérés du communisme, le (...)
  • 3 Adoptée à l’initiative des pays de l’Union européenne, la « Plate-forme » figure en annexe à la Cha (...)

2Dès la chute du Mur de Berlin, une rivalité ouverte ou larvée opposa les éléments de ce quatuor. Toutefois, l’Accord-cadre de Dayton pour la paix en Bosnie-Herzégovine (décembre 1995), dont la mise en œuvre exigeait le concours de toutes les institutions européennes, interrompit cette tendance négative tout en confirmant aussi l’inanité d’une « architecture de sécurité » à visée hiérarchique2. La nécessité de la consolidation de l’Etat albanais, dont les structures s’étaient effondrées au début de 1997 à la suite d’une insurrection populaire, fournit une justification supplémentaire à la coopération inter-institutions. Sur la base de cette double expérience, l’OSCE élabora, en 1999, une « Plate-forme de la sécurité coopérative » – un document qui proposa aux organisations internationales actives dans l’espace européen un contrat de partenariat flexible excluant toute connotation hiérarchique ou division du travail prédéterminée3. Depuis, la coopération entre l’OTAN, l’Union européenne, le Conseil de l’Europe et l’OSCE est devenue pratique courante sur le plan politique (contacts réguliers à haut niveau, représentation mutuelle aux réunions, etc.), administratif (échange d’informations, coordination des programmes inter-Secrétariats) et opérationnel (activités conjointes sur le terrain).

3L’interface Union européenne/OSCE mérite attention en raison de son exceptionnelle ancienneté. Les rapports entre les deux institutions datent en effet de la guerre froide, alors que l’une était encore la « Communauté européenne » et, l’autre, la « Conférence pour la sécurité et la coopération en Europe » (CSCE). A l’époque de la division Est-Ouest, cette interface bénéficia essentiellement à la Communauté : celle-ci prit avantage de la CSCE pour affirmer sa réalité politique. Après l’effondrement du communisme, un partenariat fructueux (en particulier dans le domaine de la gestion des conflits) s’est développé l’Union européenne et l’OSCE.

I. L’interface Communauté européenne/CSCE, 1973-1990 : l’affirmation de la réalité politique communautaire

4Dans le cadre diplomatique de la CSCE, ou processus de Helsinki (1973-1975), la Communauté européenne se manifesta d’emblée non seulement comme un bloc intergouvernemental, mais aussi comme une entité distincte de ses Etats membres. Il en fut ainsi pour une double raison. D’une part, la désaffection persistante de l’administration Nixon vis-à-vis de la CSCE permit aux neuf pays qui composaient alors la Communauté de jouer, pour le compte de l’Ouest, un rôle moteur dans la négociation paneuropéenne. Lorsque les Etats-Unis décidèrent, à partir de l’administration Carter, d’assumer la direction de la stratégie occidentale, les Neuf se rangèrent derrière eux tout en maintenant leur cohésion lors des trois conférences de suivi organisées par la CSCE à Belgrade (1977-1978), Madrid (1980-1983) et Vienne (1986-1989), ainsi que lors des multiples réunions tenues dans l’intervalle de chacune d’elles et du Sommet de Paris (1990). D’autre part, le fait que l’ordre du Jour de la CSCE comportait, dans sa section économique (« deuxième corbeille ») des matières qui avaient cessé de relever de la compétence des Etats membres de la Communauté rendait nécessaire l’implication de celle-ci en tant que telle dans la négociation diplomatique. De 1973 à 1990, la Communauté se manifesta ainsi comme un acteur unitaire grâce aux directives de la « Coopération politique européenne », ainsi qu’au rôle direct de la Commission de Bruxelles dont les représentants siégeaient dans la délégation du pays de la Présidence du Conseil.

5Depuis octobre 1970, les États membres de la Communauté européenne coopéraient et s’efforçaient de se concerter sur les grands problèmes de politique internationale.

a. La CSCE, succès manifeste de la « Coopération politique européenne » (CPE)

  • 4 La première conférence ministérielle réunie au titre de la CPE (Munich, novembre 1970) porta sur le (...)

6La question de la CSCE constitua (avec celle du Proche-orient) le thème majeur initial de la CPE4. Les directives formulées dans le cadre de celle-ci permirent aux pays de la Communauté d’aborder la CSCE avec un front uni face au bloc du Pacte de Varsovie. Au cours des négociations de 1973-1975, qui se déroulèrent à Genève et débouchèrent sur l’adoption d’un « Acte final », les Neuf s’exprimèrent d’une seule voix – celle de la délégation du pays de la Présidence du Conseil et celle d’un « chef de file » coordonnant les positions adoptées à l’égard des grandes matières figurant à l’ordre du jour (en l’occurrence, la RFA pour la liberté de circulation des personnes, le Royaume-Uni pour l’information, la France pour la coopération culturelle, etc.). Cette stratégie unitaire favorisa la reconnaissance graduelle du fait communautaire au sein de la CSCE. Le document fondateur de celle-ci, l’Acte final de Helsinki fut signé par la Communauté en tant que telle aussi bien que par chacun des Neuf. Cette double signature s’avérait indispensable pour la simple raison que le texte contenait des dispositions relatives à des matières relevant de la compétence exclusive de la Communauté. De prime abord, l’exigence communautaire fut rejetée par le bloc Est. Les Neuf tinrent bon. Refusant toute solution de compromis, ils finirent par obtenir gain de cause. Le 1er août 1975, Aldo Moro apposa sa signature à l’Acte final de Helsinki en sa double qualité de Président en exercice du Conseil de la Communauté et de représentant de l’Italie.

  • 5 Ibid, p. 11.
  • 6 Cf. le 8e paragraphe de la rubrique « Coopération économique » de la Charte de Paris.

7A partir de la conférence de Sofia sur la protection de l’environnement, qui siégea à l’époque de l’apogée de la perestroïka (octobre-novembre 1989), la CSCE réitéra de manière systématique son acceptation de la réalité politique de la Communauté – laquelle comptait alors douze Etats membres. Ainsi, elle autorisa l’usage d’une pancarte diplomatique mentionnant simultanément (sur deux lignes) le nom du pays de la Présidence en exercice et la « Communauté européenne ». En même temps, elle admit la distribution de propositions officielles soumises par le pays de la Présidence au nom des Douze. Elle commença aussi à se référer nommément à la « Communauté européenne » dans ses propres textes finals5. Lors du Sommet de Paris (novembre 1990), l’indication diplomatique « Etat de la Présidence/Communauté européenne » apparut désormais sur une seule ligne. Le document final du Sommet, la Charte de Paris pour une nouvelle Europe, reconnut « le rôle important de la Communauté européenne dans le développement politique et économique de l’Europe »6. Ce premier texte fondamental de l’après-guerre froide fut, de surcroît, signé à la fois par les Douze et par Giulio Andreotti en tant que représentant de l’Italie et de la Présidence en exercice.

b. La contribution de la Commission de Bruxelles au processus de la CSCE

  • 7 Cf. le 4e paragraphe du Document de la Conférence de Bonn sur la coopération économique en Europe.
  • 8 Cf. le 6e paragraphe du préambule du Rapport final de la réunion de Palma de Majorque sur la Médite (...)
  • 9 Réunion de Palma de Majorque : Journal n° 19 (18 octobre 1990), p. 3.
  • 10 De même, les Etats-Unis s’opposèrent à ce que la Charte de Paris reconnaisse le rôle « central » de (...)

8Dès 1973, les Neuf tinrent à imposer la Commission européenne comme participant à part entière dans les négociations relatives au volet économique de la CSCE, au motif que l’ordre du jour de celui-ci incluait des secteurs relevant des compétences communautaires de manière effective (relations commerciales) ou potentielle (environnement, transports, travail migrant…). L’URSS s’y opposa. En guise de compromis, les experts de la Commission furent intégrés à la délégation du pays de la Présidence en exercice avec indication de leur qualité et fonction. Cette pratique, qui se poursuivit lors de toutes les réunions postérieures à 1975, connut un développement qualitatif à partir de la Conférence de Bonn sur la coopération économique en Europe (en avril 1990). Dans le cadre de celle-ci, la Commission fut représentée non seulement par des experts, mais aussi par un Commissaire qui prononça une déclaration de clôture à l’égal du pays de la Présidence en exercice7. Il en fut de même pendant de la réunion de Palma de Majorque sur la Méditerranée (septembre-octobre 1990)8. Si l’URSS de Gorbatchev n’y trouva nul inconvénient, les Etats-Unis protestèrent par la voie d’une déclaration officielle soulignant qu’une telle formule ne saurait constituer un précédent pour les réunions subséquentes de la CSCE9. Ultérieurement, lors du Sommet de Paris, Washington s’opposa au principe d’une déclaration du Président de la Commission de Bruxelles (Jacques Delors) en dehors du temps de parole de douze minutes imparti à la délégation du pays de la Présidence (l’Italie)10. Les Douze ayant fait savoir que chacun d’eux était disposé à céder à Jacques Delors une minute de son propre temps de parole, les Etats-Unis cédèrent à contrecœur. Le Président Delors prononça alors son allocution en tant qu’orateur autonome et signa même personnellement la Charte de Paris, qui comporta ainsi une triple estampille communautaire.

  • 11 Rappelons que l’URSS ne parvint pas à injecter dans l’Acte final ni ses concepts fondamentaux ni so (...)

9En somme, et contrairement à certaines craintes, le processus de Helsinki n’entrava nullement le développement politique de la Communauté européenne. Au contraire, il lui permit de faire admettre son existence par les pays du bloc Est qui, jusqu’alors, avaient nié sa réalité politique. En même temps, il lui fournit l’occasion d’expérimenter avec succès une diplomatie concertée et de s’affirmer, pour la première fois de son histoire, comme un acteur collectif de poids : il suffit à cet égard de constater que l’Acte final de Helsinki (1975) refléta largement l’esprit des grandes idées avancées par les Neuf, et non celles de l’URSS11. Il ne serait donc pas excessif de conclure que la Communauté tira davantage profit de la CSCE que celle-ci de celle-là.

II. L’interface Union/OSCE (depuis 1991) : un fructueux partenariat dans les Balkans

  • 12 Sur les instruments de gestion de gestion des crises et des conflits, cf. Walter A. Kemp, Quiet Dip (...)

10Dès la fin de la guerre froide, la CSCE et la Communauté européenne subirent de profondes mutations. Jusqu’alors conférence sans périodicité fixe, la CSCE devint permanente : institutionnalisée par la Charte de Paris pour une nouvelle Europe (1990), elle disposa alors d’un certain nombre de structures intergouvernementales et administratives. A partir de 1992, elle se dota aussi de capacités opérationnelles en matière de gestion des crises et des conflits (Haut Commissaire pour les minorités nationales et « Missions de longue durée »), ainsi qu’aux fins de l’observation des élections libres (Bureau des institutions démocratiques et des droits de l’homme)12. Enfin, elle fut rebaptisée « OSCE » à partir du 1er janvier 1995. Pour sa part, la Communauté européenne se transforma en une « Union européenne », dont la composition passa successivement à 15 pays membres en 1995, 25 en 2004 et 27 en 2007. Les nouvelles compétences de l’Union furent définies par les traités successifs de Maastricht (1992), d’Amsterdam (1997), de Nice (2001) de Lisbonne (2007). Le remplacement du concept de CPE par celui de PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) et de PESD (Politique européenne de sécurité et de défense) constitua certainement l’aspect le plus remarquable de cette mutation.

11L’OSCE et l’Union européenne établirent graduellement une coopération fructueuse en matière de gestion des crises et des conflits, en particulier dans la région névralgique des Balkans. Instaurée sur le registre des grandes catégories de l’« Agenda pour la paix » des Nations Unies (diplomatie préventive, règlement de la paix, consolidation de la paix, imposition de la paix), leur interface concerna notamment le conflit yougoslave (1991-1995), le Pacte de stabilité en Europe (1995), le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est (1999) et la crise macédonienne de 2001. Faute d’espace, on n’évoquera pas ici, entre autres, la coopération qui se développa entre les deux organisations dans le cadre de la Mission d’administration intérimaire des Nations au Kosovo (MINUK).

a. Le conflit yougoslave (1991-1995)

  • 13 Journal n° 1 (3 juillet 1991) Annexe I et n° 2 (4 juillet 1991) Annexe 1 de la 1re Réunion d’urgenc (...)
  • 14 Le terme « mandat » n’apparut dans nul texte de la CSCE. Il figura dans certains documents officiel (...)

12L’interaction entre l’OSCE et la Communauté européenne débuta, dans un climat de rivalité larvée, à l’occasion du conflit yougoslave. En juillet 1991, peu après le début des combats armés qui suivirent la proclamation de l’indépendance de la Croatie et de la Slovénie, l’OSCE proposa l’établissement (sous ses propres auspices) d’un cessez-le-feu ainsi que d’un processus de règlement politique13. Toutefois, estimait que l’affaire yougoslave pouvait servir de banc d’essai à la politique étrangère et de sécurité commune dont ils négociaient alors âprement les dispositions dans le cadre du traité de Maastricht, les Douze annoncèrent aussitôt qu’ils venaient de réaliser en Slovénie un cessez-le-feu dont la surveillance serait assurée par une Mission de contrôle (European Community Monitoring Mission). En août 1991, la CSCE proposa à nouveau ses bons offices – pour y renoncer dès l’annonce de la convocation, à La Haye, sous l’égide de la Communauté européenne, de la Conférence internationale sur la Yougoslavie. Court-circuitée par les acteurs qui formaient son nouveau noyau dur politique, la CSCE s’inclina et accepta même une certaine coopération de façade avec la Communauté, laquelle prétendit, pendant un temps, agir sur la base d’un « mandat » (en fait inexistant) de la CSCE14. En tout cas, lorsque la Communauté réalisa son incapacité de gérer le conflit yougoslave, elle ne transmit pas le flambeau à la CSCE mais à l’ONU. Celle-ci créa alors la FORPRONU (Force de protection des Nations Unies) et, de concert avec la Communauté, la Conférence internationale sur l’ex-Yougoslavie – forum au sein duquel la CSCE acquit un simple statut d’observateur.

  • 15 Résolutions 757 (30 mai 1992), 787 (16 novembre 1992) et 820 (17 avril 1993).
  • 16 L’Ukraine n’était pas limitrophe de la Yougoslavie, mais son concours était indispensable pour « co (...)

13La nécessité d’un vrai partenariat de fond s’imposa finalement pour les besoins du respect de l’efficacité de l’embargo économique décrété par le Conseil de sécurité de l’ONU à l’encontre de la Yougoslavie de Milosevic15 – en particulier, touchant l’interdiction du trafic commercial sur le Danube, région dont la perméabilité s’expliquait essentiellement par la diversité des systèmes de contrôle douanier appliqués dans les pays limitrophes de la Yougoslavie. L’Union européenne et l’OSCE mirent conjointement sur pied une équipe de quelque 200 experts douaniers opérant au sein de sept « Missions d’assistance pour l’application des sanctions » (Sanctions Assistance Missions ou SAMs) chargées d’aider les gouvernements de la région à détecter et combattre les violations de l’embargo. Les SAMs furent instituées en Hongrie, Roumanie, Macédoine, Bulgarie, Croatie, Ukraine et Albanie16. Elles disposèrent d’un centre de communication (SAMCOMM) situé à la Division générale « Douane et fiscalité indirecte » de la Commission européenne de Bruxelles – laquelle en assuma les coûts administratifs, y compris ceux des télécommunications par satellite. La coordination entre les deux institutions fut assurée par un Groupe de liaison à Vienne et un Coordonnateur communautaire à Bruxelles. En contribuant à la détection, la répression et la prévention de plusieurs dizaines de milliers de violations, les SAMs réduisirent, en fin de compte, les conséquences indésirables des sanctions en facilitant la reprise du commerce légitime dans la région.

b. Le Pacte de stabilité en Europe (1995)

  • 17 Pour plus de détails, cf. nos articles : « Vers un Pacte de stabilité en Europe », Défense national (...)
  • 18 Le processus n’en favorisa pas moins la conclusion de traités bilatéraux entre la Hongrie et ses de (...)
  • 19 Pour les décisions par lesquelles l’OSCE accepta d’assumer cette responsabilité, cf. PC.DEC/29 du 2 (...)

14Initiative de diplomatie préventive d’origine française endossée par l’Union européenne, le Pacte de stabilité en Europe visait à faciliter la candidature à celle-ci de certains pays disposés à régler préalablement leurs problèmes frontaliers et de minorités ethniques17. Finalement réduit à un simple inventaire d’accords bilatéraux de bon voisinage complété par certaines « mesures d’accompagnement », le Pacte fut signé à Paris le 21 mars 199518. L’OSCE en prit acte et, à la requête de l’Union européenne, accepta d’en être le dépositaire et l’instrument de suivi19. En conséquence, les pays intéressés furent invités à communiquer au Secrétariat de l’OSCE, pour enregistrement, les accords relevant du Pacte ainsi que ceux qu’ils concluraient à l’avenir.

c. Le Pacte de stabilité pour l’Europe du sud-est (1999)

  • 20 Les destinataires initiaux du Pacte étaient les pays successeurs de l’ex-Yougoslavie (hormis la Slo (...)

15En 1999, l’Union européenne lança un processus bien plus ambitieux spécifiquement destiné à l’espace balkanique : le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est. Si le Pacte de 1995 avait été conçu à l’intention de certains pays d’Europe centrale et orientale, ainsi que des trois Etats baltes, celui de 1999 s’adressait à la région balkanique dans son ensemble20. En outre, alors que le Pacte de 1995 avait procédé d’un souci de diplomatie préventive (prévenir l’éclatement de conflits potentiels), le Pacte de 1999 avait pour objectif d’éviter la résurgence de nouveaux conflits par des mesures favorables à l’avènement de régimes démocratiques, d’économies de marché prospères et de sociétés pacifiques dans les Balkans. Enfin et surtout, le Pacte de 1999 n’était pas un inventaire d’accords bilatéraux, mais un cadre de coordination destiné aussi bien à accroître l’efficacité des programmes multilatéraux existants qu’à promouvoir la mise en œuvre de projets opérationnels nouveaux. A cet effet, il fut doté de structures précises et flexibles : une « Table régionale », trois « Tables de travail » et un « Coordonnateur spécial ». Entreprise intrinsèquement originale, le Pacte de 1999 associait dans le cadre d’une interaction continue, une poignée de pays bénéficiaires à une multitude d’Etats contributeurs et, aussi, d’institutions internationales : l’OSCE, ainsi que la Commission européenne, la Banque européenne d’investissement, le FMI, la Banque mondiale, la BERD, l’OCDE, l’OTAN, le Conseil de l’Europe, etc.

  • 21 OSCE : PC.DEC/306 du 1er juillet 1999.
  • 22 En sus de s’investir dans un certain nombre de projets opérationnels relevant du Pacte, l’OSCE form (...)

16Le 1er juillet 1999, à la requête de l’Union européenne, le Pacte fut officiellement placé « sous les auspices de l’OSCE »21. Les raisons d’une telle requête n’étaient pas évidentes. L’Union européenne assumait la direction politique du processus, dont l’un des objectifs était de préparer un certain nombre de pays candidats (déclarés ou virtuels) à l’accession ; elle finançait les services du Coordonnateur spécial, c’est-à-dire le budget administratif du Pacte ; ses Etats membres représentaient les principaux bailleurs de fonds des projets opérationnels entrepris dans le cadre du processus. Vraisemblablement, l’OSCE se trouva sollicitée de placer le Pacte sous son égide en raison de certains atouts qu’elle détenait par rapport aux autres institutions internationales disposées à contribuer à l’entreprise. D’abord, la matière des trois volets thématiques du Pacte correspondait à celle des trois dimensions de l’agenda de l’OSCE. Ensuite, celle-ci disposait (contrairement à l’Union européenne) de Missions de longue durée opérant dans chacun des pays des Balkans occidentaux, ainsi qu’au Kosovo. Enfin, tous les bénéficiaires du processus n’appartenaient à l’Union, mais à l’OSCE – laquelle offrait donc un instrument idoine pour l’évaluation des progrès réalisés par les pays concernés en matière de réformes au plan interne et de la coopération régionale. Lors du Sommet tenu par l’OSCE à Istanbul, en novembre 1999, les Chefs d’Etat ou de gouvernement de celle-ci reconnurent que c’était bien à l’Union européenne qu’il incombait de jouer un « rôle directeur » à l’égard du Pacte. Autrement dit, la décision prise par l’OSCE d’intégrer le Pacte à ses activités ne visait pas à réduire le contrôle politique de l’Union européenne ou à instituer une sorte de cotutelle. Elle établissait seulement avec le processus du Pacte une interface dont le point focal devait se situer au niveau du Coordonnateur spécial – organe chargé de présenter à l’OSCE des rapports périodiques sur l’avancement des travaux du Pacte22. A partir de novembre 1999, l’OSCE fut régulièrement saisie de tels rapports. Comme ceux-ci ne suscitèrent de sa part nul débat critique ou examen de fond, force est de reconnaître que l’intégration politique du Pacte à l’OSCE revêtit au final une signification plus symbolique que concrète.

d. La crise macédonienne de 2001

17En janvier 2001, une « Armée de libération nationale » fit son apparition au nord-ouest de la Macédoine sous des initiales identiques à celle de la guérilla albanaise au Kosovo (UCK) – à cette différence près que la lettre K signifiait « Kombetare » (nationale) et non pas « Kosovo ». Après s’être signalés d’abord par de simples attentats, les insurgés occupèrent plusieurs villages et étendirent les combats à Tetovo, ville qui comptait plus de 80 % d’Albanais. Tout en affirmant se battre pour des réformes politiques et non à des fins sécessionnistes, ils contrôlèrent 10 % du territoire macédonien et, le 8 juin 2001, arrivèrent à Aracinovo, aux portes de la capitale. Survenant dans un pays où l’OSCE avait déployé un dispositif de diplomatie préventive impliquant à la fois une Mission de longue durée (Spillover Mission) et le Haut Commissaire pour les minorités nationales, l’insurrection équivalait à un début de guerre civile. Celle-ci fut finalement jugulée non pas grâce à l’OSCE, mais à une intervention diplomatique conjointe de l’Union européenne et de l’OTAN.

18Initialement, l’OSCE chargea l’Ambassadeur américain Robert Frowick d’aider la Macédoine à résoudre la crise par le dialogue. Le 22 mai 2001, l’Ambassadeur parvint à réaliser entre le chef politique de l’UCK-M et les leaders des deux partis albanais qui appartenaient à la coalition au pouvoir un accord prévoyant la cessation des hostilités armées en échange d’une garantie d’amnistie et de l’adoption de réformes politiques conformes aux aspirations albanaises. Connu sous le nom d’« Accord de Prizren », l’arrangement, souleva un tollé général. Il fut désavoué par le gouvernement macédonien, les Etats-Unis (dont la position vis-à-vis de la crise macédonienne était encore indécise), l’Union européenne et l’ensemble des autres Etats de l’OSCE au motif qu’il légitimait un mouvement terroriste. L’affaire souleva en Macédoine une vague d’hostilité telle à l’égard de l’OSCE qu’elle aboutit à écarter celle-ci du règlement du problème au profit d’autres institutions européennes.

19Au plus fort de la crise (avril 2001), l’Union européenne lança un signal politique majeur en signant avec le gouvernement macédonien un Accord de stabilisation et d’association qui fit de la Macédoine un candidat virtuel à l’accession. Les Etats-Unis, qui depuis l’avènement de l’administration Bush avaient affirmé leur hostilité à tout nouvel engagement américain « lourd » dans les Balkans, se résignèrent finalement à intervenir par la désignation d’un représentant spécial ; ardemment souhaitée par les Albanais, l’entrée en scène américaine permit aux Occidentaux d’exercer sur les insurgés une influence modératrice non négligeable. Pour sa part, l’OTAN parvint à réaliser, le 5 juillet 2001 un cessez-le-feu. En un mot, les Occidentaux firent preuve d’un consensus inhabituel, aux antipodes des désaccords et palinodies qui avaient marqué la gestion de l’affaire bosniaque entre 1992 et 1995.

20Soumise à forte pression occidentale, la Macédoine se résigna à constituer, le 13 mai 2001, un gouvernement de large coalition aux fins de donner une solution politique à l’insurrection. Après d’intenses négociations menées sous la double égide de Lord Robertson (OTAN) et de Javier Solana (Haut Représentant de l’Union européenne pour la PESC), les partis de la coalition gouvernementale acceptèrent le principe de profondes réformes d’ordre constitutionnel et législatif. Leur engagement fut consigné dans un « Accord-cadre » signé à Ohrid le 13 août 2001. Confirmant l’intégrité territoriale de la Macédoine et soulignant le caractère multiethnique de celle-ci, l’Accord établit un compromis « civique » exigeant des sacrifices de la part des insurgés albanais (la démilitarisation de l’UCK-M) et du gouvernement macédonien (adoption de réformes constitutionnelles et législatives d’envergure) contrebalancés par une promesse d’assistance économique internationale destinée à faciliter la mise en œuvre du règlement.

21Vu la réticence de l’administration Bush, l’OTAN repoussa l’idée d’une opération de vérification de la démilitarisation de l’UCK-M. Elle n’accepta qu’une brève mission limitée à la supervision d’un processus de démilitarisation volontaire. Elle constitua à cette fin une force de 4 600 effectifs qui procéda à la collecte des armements, à leur regroupement dans des sites fixes ou mobiles le long de la frontière avec le Kosovo et, enfin, à leur destruction. Commencée le 27 août 2001, l’opération Essential Harvest prit fin le 26 septembre suivant après avoir collecté un total de 3 875 armes et près de 400 000 pièces de munitions.

  • 23 Ces fonds furent alloués par une conférence internationale de donateurs organisée sous l’égide de l (...)

22Pour sa part, le gouvernement macédonien s’engagea à mettre en œuvre, par voie constitutionnelle et législative, des réformes structurelles d’une considérable portée (bilinguisme, discrimination positive, décentralisation, multiethnicité, laïcité, etc.) que la classe politique et la population slavo-macédonienne slavophone ressentirent comme une capitulation. De fait, l’Accord d’Ohrid exigeait de la majorité ethnique de renoncer au monopole qu’elle détenait au sein de l’Etat sans contreparties autres que la paix civile, ainsi que des fonds destinés au financement des réformes et de la reconstruction des zones affectées par les combats23.

23Dans ce contexte, l’Union européenne s’attribua la responsabilité de la coordination de l’action visant à superviser et soutenir la mise en œuvre de l’Accord d’Ohrid. Parallèlement, le Conseil de l’Europe, le Haut Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés et l’OSCE furent appelés à contribuer à l’application des réformes requises du gouvernement macédonien. Ecartée du processus de règlement final de la crise macédonienne de 2001, l’OSCE retrouva ainsi un rôle au niveau dans la mise en œuvre de l’Accord. Celui-ci attribua à l’OSCE diverses tâches relatives au développement des médias, à l’amélioration des relations interethniques et surtout (mais ici de concert avec l’Union européenne) à la police : recrutement et la formation de policiers locaux albanophones, réforme générale de la police, formation professionnelle des policiers, etc. Le déploiement d’observateurs et de conseillers de l’OSCE dans les zones où l’insurrection armée s’était développée, c’est-à-dire là ou l’autorité de l’Etat n’était pas effective et où les actes criminels aussi bien que les incidents ethniques avaient tendance à se multiplier, s’avérant dangereuse, le gouvernement macédonien conclut avec l’OTAN un accord mandatant celle-ci de prendre en charge le problème de la sécurité des observateurs de l’OSCE et de l’Union européenne. Ceux-ci opérèrent ainsi sous la protection de l’opération Amber Fox (27 septembre 2001 - 15 décembre 2002), puis Allied Harmony (15 décembre 2002 - 31 mars 2003). L’Union européenne prit ensuite la relève avec l’opération Concordia (31 mars - 15 décembre 2003). Dans le prolongement de Concordia, elle entreprit une autre opération (EUPOL Proxima, 15 décembre 2003 - 14 décembre 2005) chargée de renforcer les capacités opérationnelles du gouvernement macédonien aux fins de la surveillance des frontières ainsi que de la lutte contre la criminalité organisée et la traite des êtres humains.

III. Conclusion

  • 24 Comme en témoigne, notamment, l’établissement, en 2005, de la Mission d’assistance frontalière de l (...)
  • 25 Cf. à cet égard le Programme des drogues en Asie centrale (BOMCA) et le Programme de gestion des fr (...)

24Les deux dernières phases de l’élargissement de l’Union européenne (intervenues en 2004 et 2007) ont suscité certains pronostics au sujet de la marginalisation croissante ou l’érosion de la pertinence de l’OSCE. De fait, l’Union pèse désormais d’un poids politique considérable au sein de cette dernière : totalisant près de la moitié des effectifs de l’OSCE (27 sur 56), ses membres financent plus de 70 % du budget et s’expriment généralement d’une seule voix – avec, de surcroît – l’appoint des pays candidats à l’association ou l’adhésion. Par ailleurs, la Politique européenne de voisinage adoptée dans la foulée de l’élargissement de 2004, permet à l’Union d’intervenir directement dans un domaine naguère réservé à l’OSCE : les conflits « gelés » en Transnistrie et au Caucase (Nagorny-Karabakh, Abkhazie et Ossétie du Sud)24 ; la Stratégie pour l’Asie centrale, adoptée en juin 2007, favorise de même un empiétement sur une autre chasse gardée de l’OSCE25. Enfin, le rôle de l’OSCE en tant qu’instrument de transition démocratique dans les Balkans occidentaux semble toucher à sa fin avec la fermeture, programmée ou prévisible, des Missions de longue durée opérant en Croatie, en Macédoine et au Kosovo : tout fait croire que, tôt ou tard, l’Union (qui dispose de capacités civilo-militaires croissantes et entend se doter d’une Force de réaction rapide) prendra le relais de l’OSCE dans la région.

25Il n’en reste pas moins que l’Union européenne est bien moins flexible que l’OSCE dans son modus operandi : plus son élargissement s’accentue, moins il lui devient possible de prendre des décisions majeures sur le terrain de la politique étrangère. De plus, compte tenu du facteur russe, elle ne peut intervenir avec la même légitimité politique que l’OSCE dans l’espace post-soviétique – sans compter que l’élargissement de l’Union a des limites géopolitiques naturelles : de ce fait, l’OSCE garde toute sa pertinence pour les pays du Caucase et de l’Asie centrale, pour qui la voie de l’intégration au sein de l’Union (et aussi de l’OTAN) n’est actuellement ni envisagée ni envisageable. De toute façon, en raison de ses divergences internes, l’Union ne parvient guère à jouer, dans le cadre de l’OSCE, un rôle politique proportionnel à son poids numérique ou même budgétaire : paradoxalement, les crises qui surviennent au sein de celle-ci ne trouvent de solution qu’à la suite d’un accord américano-russe. En fin de compte, le vrai problème n’est pas celui de la prédominance de l’Union européenne par rapport à l’OSCE, mais celui d’une meilleure coordination et synergie entre deux partenaires naturels.

Notes

1 En mars 2008, le Conseil de l’Europe, l’Union européenne et l’OTAN comprennent respectivement 47, 27 et 26 Etats membres.

2 Soucieux de devenir l’instrument exclusif de la démocratisation des pays libérés du communisme, le Conseil de l’Europe contesta à la CSCE l’exercice des fonctions relatives à la dimension humaine. En outre, à la veille de sa mutation en « Union », la Communauté européenne s’arrogea (témérairement) la gestion du conflit yougoslave naissant au détriment de la CSCE. Enfin, l’OTAN et l’UEO ne demeurèrent pas en reste, mais leurs revendications s’exprimèrent au travers de désaccords franco-américains : en vue d’atténuer le poids des Etats-Unis en Europe et de ménager un avenir à l’UEO, la France mit son veto à toute interaction OSCE/OTAN ; pour sa part, Washington refusa de « muscler » la CSCE au plan de la sécurité et s’opposa à tout amoindrissement de la dimension humaine dont profiterait le Conseil de l’Europe.

3 Adoptée à l’initiative des pays de l’Union européenne, la « Plate-forme » figure en annexe à la Charte de sécurité européenne d’Istanbul de novembre 1999, in <http://fr.osce.org/images/stories/File/pdf/sommets/istan99f.pdf>.

4 La première conférence ministérielle réunie au titre de la CPE (Munich, novembre 1970) porta sur le projet de CSCE. Pour plus de détails, cf. notre article « Le rôle de la Communauté européenne dans le processus de la CSCE », Revue du Marché Commun, n° 343, janvier 1991, p. 9.

5 Ibid, p. 11.

6 Cf. le 8e paragraphe de la rubrique « Coopération économique » de la Charte de Paris.

7 Cf. le 4e paragraphe du Document de la Conférence de Bonn sur la coopération économique en Europe.

8 Cf. le 6e paragraphe du préambule du Rapport final de la réunion de Palma de Majorque sur la Méditerranée.

9 Réunion de Palma de Majorque : Journal n° 19 (18 octobre 1990), p. 3.

10 De même, les Etats-Unis s’opposèrent à ce que la Charte de Paris reconnaisse le rôle « central » de la Communauté dans le développement politique et économique de l’Europe. Finalement, le vocable « central » céda la place à celui d’« important ».

11 Rappelons que l’URSS ne parvint pas à injecter dans l’Acte final ni ses concepts fondamentaux ni son vocabulaire idéologique. Elle ne put, tout au plus, qu’y introduire qu’un certain nombre de clauses de sauvegarde.

12 Sur les instruments de gestion de gestion des crises et des conflits, cf. Walter A. Kemp, Quiet Diplomacy in Action. The OSCE High Commissioner on National Minorities, Kluwer Law International, The Hague, 2001 et Victor-Yves Ghebali, “The OSCE Long-Term Missions: A Creative Tool Under Challenge, Helsinki Monitor, vol. 15, n° 3, 2004, pp. 202-219.

13 Journal n° 1 (3 juillet 1991) Annexe I et n° 2 (4 juillet 1991) Annexe 1 de la 1re Réunion d’urgence du Comité des hauts fonctionnaires de la CSCE.

14 Le terme « mandat » n’apparut dans nul texte de la CSCE. Il figura dans certains documents officiels de la Communauté – notamment dans la Déclaration adoptée par les Douze le 6 août 1991 sur le conflit yougoslave. Pour plus de détails, cf. notre ouvrage L’OSCE dans l’Europe post-communiste, 1990-1996. Vers une identité paneuropéenne de sécurité. Bruxelles, Bruylant, 1996, pp. 374 et ss.

15 Résolutions 757 (30 mai 1992), 787 (16 novembre 1992) et 820 (17 avril 1993).

16 L’Ukraine n’était pas limitrophe de la Yougoslavie, mais son concours était indispensable pour « colmater » le Danube.

17 Pour plus de détails, cf. nos articles : « Vers un Pacte de stabilité en Europe », Défense nationale, 50e année, octobre 1994, pp. 64-77 et « La question des minorités nationales à la lumière du Pacte de stabilité en Europe », Le Trimestre du monde, n° 28, 1994/4, pp. 107-122.

18 Le processus n’en favorisa pas moins la conclusion de traités bilatéraux entre la Hongrie et ses deux principaux voisins : la Slovaquie et la Roumanie.

19 Pour les décisions par lesquelles l’OSCE accepta d’assumer cette responsabilité, cf. PC.DEC/29 du 23 mars 1995 et PC.DEC/63 du 25 juillet 1995.

20 Les destinataires initiaux du Pacte étaient les pays successeurs de l’ex-Yougoslavie (hormis la Slovénie, mais plus l’Albanie), ainsi que la Bulgarie et la Roumanie. Ultérieurement, le processus s’ouvrit à la Moldova et à la Yougoslavie de l’après-Milosevic.

21 OSCE : PC.DEC/306 du 1er juillet 1999.

22 En sus de s’investir dans un certain nombre de projets opérationnels relevant du Pacte, l’OSCE formula une « stratégie régionale » destinée à coordonner l’action de ses Missions de longue durée présentes dans l’espace balkanique, à développer la dimension régionale des activités de l’OSCE en Europe du Sud-Est.

23 Ces fonds furent alloués par une conférence internationale de donateurs organisée sous l’égide de la Commission européenne de Bruxelles et de la Banque mondiale.

24 Comme en témoigne, notamment, l’établissement, en 2005, de la Mission d’assistance frontalière de l’Union européenne (EUBAM) pour la Moldavie et l’Ukraine.

25 Cf. à cet égard le Programme des drogues en Asie centrale (BOMCA) et le Programme de gestion des frontières en Asie centrale (CADAC). L’UE serait aussi prête à aider les pays riverains de la vallée de Ferghana.

Notes de fin

1 Victor-Yves Ghebali est professeur honoraire de IHEID, Genève.

© Graduate Institute Publications, 2008

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