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La Commission interaméricaine des droits de l’homme et le développement de sa compétence par le système des pétitions individuelles

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Bertha Santoscoy

Conclusions

Texte intégral

1Les droits de l’homme se sont développés lentement. Cependant, ils se sont affirmés aujourd’hui aussi bien dans la philosophie politique contemporaine que dans la doctrine du droit international des pays démocratiques, qui du reste les ont introduits dans leurs constitutions. Ainsi, les droits de l’homme font partie du droit positif au niveau universel, régional et national.

2Le régime universel de protection des droits de l’homme, dans le cadre des Nations Unies, part de l’affirmation d’une conception de ces droits commune à l’humanité, fondée sur la Déclaration universelle de 1948. Cependant, le besoin de trouver des solutions basées sur une compréhension spécifique et une meilleure perception des problèmes particuliers à une région a amené les États à conclure des conventions organisant la protection des droits de l’homme au niveau régional. Cela ne signifie pas que les droits de l’homme soient différents selon la région, mais seulement qu’ils doivent se réaliser dans des environnements différents. Il n’y a donc pas d’atteinte au caractère universel de ces droits.

3Les systèmes régionaux de protection des droits de l’homme fondent leur existence sur le besoin de créer des systèmes internationaux de protection qui réunissent des Etats partageant les mêmes conceptions politiques, économiques et sociales, conceptions qui, dérivant des mêmes traditions historiques et juridiques, découlent de réalités culturelles, idéologiques et de critères philosophiques similaires. Ainsi le système interaméricain des droits de l’homme, en tant que système régional, donne aux peuples du continent américain un niveau de protection adapté aux conceptions culturelles et aux traditions politiques et juridiques qui se reflètent dans leurs constitutions.

4On voit ce système évoluer lentement, pragmatiquement. Tout d’abord, lors de la crise des Caraïbes (1959-1965) et malgré les préoccupations qu’elle suscitait, les États américains ne manifestèrent aucune intention de créer un système obligatoire de protection des droits de l’homme et se contentèrent de créer un organe d’étude et de promotion des droits de l’homme, la Commission interaméricaine. Ce ne pouvait être qu’une solution provisoire et partielle, en attendant l’adoption d’une convention des droits de l’homme.

5Cependant, ainsi que nous avons essayé de le montrer, la Commission interaméricaine, dès sa création, a déployé une intense activité dans le cadre de la protection des libertés individuelles, même si sa compétence était limitée au début à la promotion des droits de l’homme.

6L’un des atouts principaux de la Commission a été son dynamisme, qui se reflétait dans l’interprétation libérale qu’elle donnait à son statut et à son règlement, toujours dans la ferme intention de protéger les droits de l’homme.

7Pendant longtemps, la Commission a essayé d’élargir sa compétence aux pétitions individuelles portant sur des violations alléguées des droits de l’homme. Elle a fini par y parvenir, et c’était là une grande victoire. Car c’est à travers les pétitions individuelles que la Commission a pu démontrer l’étendue des violations des droits de l’homme commises dans certains pays du continent américain, ainsi que la nécessité de créer un système de protection efficace et véritablement adapté aux besoins de ce continent.

8Sans doute l’étape la plus importante dans le développement des droits de l’homme sur le continent américain a-t-elle été franchie avec l’entrée en vigueur, en 1978, de la Convention américaine relative aux droits de l’homme. Cette convention renforçait considérablement la protection de ces droits, particulièrement par l’extension de la compétence de la Commission, la création d’un organe judiciaire et l’institution de nouveaux mécanismes. Ainsi, avec la convention, la Commission obtenait la base juridique solide qui lui avait fait défaut jusque-là.

9Le contrôle du respect de la convention fut dès lors confié d’une part à la Commission - prolongeant celle qui existait depuis 1960 - et d’autre part au nouvel organe que constitue la Cour interaméricaine des droits de l’homme.

10Avec l’entrée en vigueur de la convention, la Commission a acquis une double compétence. L’originalité de cette solution consiste dans un cumul de fonctions reposant sur des bases juridiques différentes, mais ne portant pas atteinte à l’unité de l’organe. La Commission est ainsi devenue compétente pour connaître des pétitions dirigées contre des États parties à la convention, et par ailleurs, grâce à son statut, elle continue à connaître des pétitions contre des États qui ne sont pas parties à la convention ; elle préserve ainsi l’acquis de son ancienne compétence tout en en acquérant une nouvelle. Cette solution a été rendue possible par la révision de la charte de l’organisation des États américains résultant du protocole de Buenos-Aires, instrument entré en vigueur en 1970 par lequel la Commission a été élevée au rang d’organe principal de l’OEA. Ainsi la Commission n’est pas destinée à fonctionner dans le seul cadre de la convention, mais sa compétence, en tant qu’organe de l’OEA, est également reconnue par tous les États membres.

11Cette dualité de fonctions résulte de la coexistence de deux systèmes qui se complètent : celui de la Convention américaine des droits de l’homme et celui de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme. En même temps, toutes les pétitions individuelles, qu’elles relèvent de la convention ou de la déclaration, sont, devant la Commission, traitées selon la même procédure. Il en résulte qu’indirectement, par le biais d’une jurisprudence congruente, la convention exerce aussi une certaine influence sur les États qui n’y sont pas parties.

12Bien que le système interaméricain des droits de l’homme se soit fortement inspiré du modèle européen, nous ne devons pas oublier que les réalités sociales et politiques existant dans ces deux régions sont dissemblables ; il en résulte des différences tant au niveau de la composition des organes de mise en œuvre qu’au niveau de leurs compétences. Cela illustre ce que nous disions plus haut à propos de l’intérêt et de l’importance des systèmes régionaux de protection des droits de l’homme.

13Le système interaméricain prévoit deux organes chargés de contrôler le respect des droits de l’homme : la Commission et la Cour, à la différence du système européen qui prévoit un troisième organe, de caractère politique celui-là : le comité des ministres.

14En comparaison avec le pacte relatif aux droits civils et politiques des Nations Unies, lequel prévoit un seul organe, le comité des droits de l’homme, on constatera que le système interaméricain est plus élaboré, donc plus efficace, reflétant ainsi la relative homogénéité du continent américain. Il est douteux que le système des Nations Unies atteigne jamais le niveau d’intégration nécessaire pour produire dans tous les cas une solution obligatoire ou quasi obligatoire.

15Par ailleurs, Commission et Cour interaméricaines présentent, de par leur composition, un caractère plus institutionnalisé que leurs homologues européens. Chacune en effet comprend seulement sept membres, ressortissants de sept États membres de l’OEA et censés représenter la collectivité de ces États - bien que l’on tienne compte d’une certaine répartition géographique - tandis que la Commission et la Cour européennes gardent une allure nettement « interétatique », étant composées chacune d’un nombre de membres équivalant à celui des États membres du conseil de l’Europe. Là aussi se manifeste l’homogénéité culturelle et linguistique du continent américain.

16Avec la Convention américaine, la protection des droits de l’homme à travers le système des pétitions individuelles a pris un tournant décisif : la convention consacre en effet la compétence ipso jure de la Commission de connaître de telles pétitions, à l’inverse de la Convention européenne qui prévoit que les États doivent accepter explicitement cette compétence. En revanche, pour la Convention américaine, la compétence de la Commission en matière de requêtes interétatiques est facultative et exige donc une déclaration expresse d’acceptation, tandis que pour la Convention européenne cette compétence est donnée. Cette différence, assez frappante, entre les deux systèmes s’explique certainement par l’expérience historique des États américains, trop souvent exposés aux interventions de pays étrangers en faveur de leurs ressortissants, et par leur préférence pour le règlement direct des litiges avec les individus intéressés, préférence parfois exprimée par la présence d’une clause Calvo.

17Théoriquement, la procédure des pétitions individuelles devant la Commission interaméricaine est similaire à celles utilisées sur les plans européen et universel ; mais en pratique, la Commission interaméricaine a donné une interprétation libérale à la convention et a agi avec beaucoup de souplesse dans le traitement des pétitions. Ainsi la Commission ne se livre pas à un examen préalable de la recevabilité des pétitions, contrairement à ce qui est le cas dans le cadre de la Commission européenne et du comité des droits de l’homme des Nations Unies. La Commission interaméricaine étudie la question de la recevabilité en même temps que le fond de l’affaire. Cette souplesse a permis à la Commission de connaître d’un grand nombre de pétitions qui lui auraient peut-être échappé si elle avait traité en premier lieu la question de la recevabilité, et de demander aux gouvernements en cause des informations sur les violations alléguées. Dans beaucoup de cas, cette façon de procéder a donné un résultat positif avant même que l’affaire ne soit terminée. Par cet aspect aussi, le système interaméricain se distingue du système européen, plus strictement juridique et correspondant sans doute aux exigences de l’instruction d’affaires destinées à aboutir dans tous les cas à la décision obligatoire d’un organe supérieur. Là encore on retrouve le caractère « juridictionnalisé » de la solution européenne, solution correspondant aux besoins d’Etats développés, mais de culture et de traditions différentes et qui trouvent dans les formes juridiques les garanties désirées.

18Il ne faut pas perdre de vue que la Commission a su élargir considérablement sa compétence sous l’angle personnel aussi bien que sous l’aspect matériel, cela grâce à la pétition individuelle. La Commission apparaît donc comme la protectrice de tous les individus se trouvant sous la juridiction des États membres de l’OEA. Sa capacité d’action est encore renforcée du fait qu’elle peut être saisie par toute personne, même autre que la victime.

19La question la plus importante que soulève le système interaméricain des pétitions individuelles est certainement celle de son efficacité. Évidemment, ce système apparaît comme frappé d’une certaine faiblesse du fait que la procédure n’aboutit pas nécessairement dans tous les cas à une décision obligatoire, alors que tel est le cas dans le contexte de la Convention européenne. La Convention américaine, du fait du caractère facultatif de la juridiction de la Cour et de l’absence d’un organe de remplacement tel que le comité des ministres, reste beaucoup plus floue à ce sujet. Cependant, on peut considérer que, même si la Commission interaméricaine n’a pas les pouvoirs du comité des ministres, dont les décisions sont obligatoires, et même si elle ne peut, comme le comité, surveiller l’exécution de ses résolutions, c’est en définitive la Commission interaméricaine qui décide de la réalité des violations, en exerçant un pouvoir quasi discrétionnaire quant à la saisine de la Cour.

20Bien que les résolutions de la Commission soient considérées comme des « recommandations », et que leur sanction maximale soit la publication du rapport sur l’affaire cette situation est cependant corrigée dans une certaine mesure par l’impact politique et moral que peuvent exercer ces résolutions ; de sorte que le système jouit d’une effectivité certaine, malgré les difficultés que rencontre encore la réalisation des droits de l’homme dans le cadre de plusieurs États du continent américain.

21Une évaluation de la tâche accomplie par la Commission nous porte à conclure que celle-ci a été très constructive. Depuis la mise en route de ses travaux en 1960, la Commission a lutté en faveur du rétablissement de la démocratie dans les pays soumis à des régimes dictatoriaux. Tout particulièrement, durant la décennie des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt, lorsqu’un certain nombre d’États membres de l’OEA était dirigé par des régimes autoritaires, la Commission a pu, grâce à l’élaboration de ses rapports, informer la communauté internationale des graves et systématiques violations des droits de l’homme qui se produisaient dans certains pays de la région.

22Actuellement, à l’exception de Cuba et d’Haïti, le panorama politique de la région a changé suite à l’établissement de nouveaux gouvernements démocratiques, ce qui a inauguré une ère nouvelle pour la protection des droits de l’homme dans le continent américain. La majorité des nouveaux gouvernements démocratiques ont entrepris de ratifier la Convention américaine, prenant ainsi l’engagement de respecter les droits de l’homme qui y sont mentionnés.

23Les changements intervenus sur la scène politique de la région ont porté la CIDH à recourir à d’autres procédures pour l’examen des dénonciations de violations des droits de l’homme, ce qui lui a permis d’aménager un espace de dialogue avec les nouveaux gouvernements démocratiques et de se mettre à la disposition des parties en vue d’aboutir à une solution à l’amiable, comme cela a été le cas avec l’Argentine.

24Avec la mise en place de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, le caractère juridictionnel de l’ensemble de la procédure s’est du reste affermi, même si, jusqu’à maintenant, la Commission n’a pas saisi la Cour d’un grand nombre de cas, cela probablement parce que pendant longtemps seul un petit nombre d’États avait admis la compétence facultative de la Cour. Actuellement 16 pays ont reconnu la juridiction de la Cour. Il est à souhaiter que tous les États parties à la Convention américaine accepteront le plus tôt possible cette compétence afin de renforcer le caractère juridictionnel du système de protection des droits de l’homme.

25En définitive, dans la situation actuelle, la Commission interaméricaine continue à apparaître comme l’organe principal du système, sa pierre angulaire. Avec son caractère hybride, juridique et politique, elle a su faire progresser d’une façon remarquable la cause des droits de l’homme dans le continent américain. Même si l’on peut désirer, pour l’avenir, une activité plus intense de la Cour, il nous paraît que la Commission continuera à jouer un rôle essentiel, conforme à sa tradition de promotion des droits de l’homme et à sa double capacité d’organe principal de l’OEA et d’organe de la Convention américaine.

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SYSTÈME DES PÉTITIONS

SYSTÈME DES PÉTITIONS

ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS

ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS

Sources : Documents OEA/Ser. D/III-43.
SECRÉTARIAT GÉNÉRAL
*Le troisième Réunion de consultation des ministres des relations extérieures a créé l’organisation interaméricaine de défense en 1942. Aux termes de la résolution VII de la Neuvième Conférence internationale américaine (1948), le budget de celle-ci est inclus dans celui de l’OEA.

Table des illustrations

Titre SYSTÈME DES PÉTITIONS
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Titre ORGANISATION DES ÉTATS AMÉRICAINS
Légende Sources : Documents OEA/Ser. D/III-43.SECRÉTARIAT GÉNÉRAL*Le troisième Réunion de consultation des ministres des relations extérieures a créé l’organisation interaméricaine de défense en 1942. Aux termes de la résolution VII de la Neuvième Conférence internationale américaine (1948), le budget de celle-ci est inclus dans celui de l’OEA.
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