1. L’instruction des pétitions

1Après avoir analysé les conditions de recevabilité que les pétitions doivent réunir, il faut maintenant examiner les mesures prévues par le nouveau règlement de la CIDH dans le cadre du système des pétitions. Ces mesures sont les mêmes pour toutes les requêtes et tous les requérants.

2Si la requête est considérée recevable prima facie, le secrétariat transmettra au gouvernement de l’État mis en cause les passages pertinents de la requête, en même temps qu’il lui demandera des renseignements. Ce faisant, il cachera l’identité du requérant, sauf autorisation contraire expresse

31.

4Dans le cas où la requête comporte une situation d’urgence ou de danger, par exemple si la vie ou l’intégrité physique d’une personne est en jeu, la Commission demandera au gouvernement la réponse la plus rapide possible2. Cette demande de renseignements n’implique pas qu’une décision définitive ait été prise par la Commission quant à la recevabilité de la requête3.

5Les renseignements demandés au gouvernement devront être fournis dans le délai de 90 jours à compter de la date d’envoi de la requête. Ce délai, selon l’ancien règlement, était de 180 jours4 et initialement de 120 jours dans le nouveau règlement5. Le raccourcissement du délai représente un avantage pour les requérants.

6Le gouvernement incriminé peut toutefois demander, s’il est à même de faire valoir un juste motif, que lui soit accordé une prorogation de 30 jours, voire une prorogation supplémentaire, mais sans que le total puisse dépasser 180 jours6. Les prorogations sont octroyées pour encourager le gouvernement à répondre, car le but visé est d’aider la victime plutôt que de publier un rapport sans attendre la réponse de l’État.

7Cette pratique a été déjà appliquée dans les cas n° 2141, “Baby Boy” c. Etats Unis (pétition présentée en 1977), où les requérants arguaient (sur la base de l’article 51, chiffre 1, de l’ancien règlement) que la réponse du gouvernement avait été reçue par la CIDH 32 jours après l’expiration du délai de 180 jours. La CIDH admit que le délai avait expiré, mais que la règle devait être appliquée d’une manière flexible lorsque cela était justifié, ce qui était le cas en l’espèce, vu la complexité et l’importance que revêtaient les diverses questions juridiques, morales et scientifiques soulevées7.

8Une fois que la réponse du gouvernement est donnée, celle-ci sera communiquée au requérant ou à son représentant pour qu’il puisse faire des observations ou fournir des preuves contraires. Le requérant dispose de 30 jours pour le faire, délai qu’on peut considérer comme étant très bref, surtout dans le cas de pétitions qui proviennent d’un continent autre que le continent américain. Le même délai de 30 jours est octroyé au gouvernement pour qu’il présente ses observations finales ; ce délai commence à courir à partir de la date à laquelle la Commission envoie les extraits pertinents de la réplique du requérant. Il est relativement facile pour le gouvernement de soumettre ses observations clans le délai prescrit, étant donné qu’il dispose normalement des moyens appropriés pour le faire ; il n’en va pas toujours de même pour le requérant.

9Selon l’article 36 du règlement de la CIDH, le dossier sera soumis par le secrétariat à l’examen de la Commission, à la première séance tenue après l’expiration du délai de 90 jours, même si le gouvernement ne fournit pas les renseignements demandés, ou une fois épuisés les délais de 30 jours, si le requérant n’a pas formulé de réponse, ou si le gouvernement n’a pas soumis ses observations finales.

2. Ventilation des dossiers

10Lorsque la pétition est considérée comme recevable prima facic, le secrétariat ouvre un dossier. Or, il est très fréquent qu’une seule pétition expose des faits distincts relatifs à la situation de plusieurs personnes. De ce fait, il faudra ouvrir un dossier pour chaque personne citée dans la requête et procéder à une instruction séparée pour chacune d’elles, tout au moins lorsque la requête expose des faits distincts, concernant plusieurs personnes et susceptibles de constituer différentes violations sans rapports entre elles dans le temps et l’espace8. Mais, a contrario, si deux ou plusieurs pétitions concernent les mêmes faits, et s’il s’agit des mêmes victimes, un seul dossier sera constitué9.

11Le critère utilisé par la CIDH pour décider s’il convient d’ouvrir plusieurs dossiers ou un seul a été le suivant : s’il s’agit d’une ou plusieurs pétitions concernant plusieurs personnes identifiables et de plusieurs violations dans un pays donné qui sont du même type et qui ont un rapport entre elles dans le temps et l’espace, la CIDH constituera un seul dossier pour ce qu’elle appelle un cas « collectif », à l’exemple des cas n° 7739 (1981), « Dirigeants du MIR » (Movimiento de Izquierda Revolucionario) c. Bolivie10, n° 7403 (1981), « Syndicalistes disparus du CNT » (Comisión Nacional de Trabajadores11), et n° 7490 (1980), « Dirigeants syndicaux » c. Guatemala12. Mais rien n’empêche la CIDH de diviser plus tard un cas collectif en autant de cas particuliers si elle l’estime nécessaire.

12La CIDH distingue la catégorie des cas collectifs de celle qu’elle appelle des « situations générales de violations des droits de l’homme » (constitutives d’un seul dossier), où il s’agit d’une ou plusieurs pétitions se référant à plusieurs personnes, comme par exemple un groupe ethnique, religieux ou politique, et où les victimes des violations alléguées peuvent ne pas être identifiées individuellement, car la violation alléguée forme un ensemble de violations, à l’exemple du cas n° 7964 concernant les Nicaraguayens d’origine Miskitos (1982) et le cas n° 1802 concernant des Indiens Aché ou Tobas Macoy du Paraguay (1974).

13La Convention américaine ne dit rien sur les « situations générales de violations des droits de l’homme », mais il est intéressant de remarquer que la Commission n’a pas pu éviter de recevoir des pétitions se référant à de telles situations générales, pratique qu’on pourrait comparer à la procédure qu’utilise la Commission des droits de l’homme des Nations Unies au titre de la résolution 1 503 concernant les situations qui semblent révéler l’existence d’un ensemble de violations flagrantes et systématiques des droits de l’homme13.

3. Les rapporteurs

14Au début de ses activités, en 1960, la CIDH avait développé la pratique systématique de désigner des rapporteurs pour chaque requête que la Commission traitait14. Cette pratique a été abandonnée plus tard, au fur et à mesure que la quantité des cas augmentait.

15Actuellement, la Commission ne désigne de rapporteur que s’il s’agit d’un cas assez complexe juridiquement. Il en va de même s’il n’existe pas de consensus au sein de la Commission, car alors il s’avère nécessaire de l’aire une étude plus approfondie de l’affaire, comme le montre le cas n° 9178, Schmidt c. Costa Rica (1980). La Commission désignera également un rapporteur dans les cas collectifs et ceux qui concernent une situation générale de violations des droits de l’homme15.

16Le nouveau règlement de la CIDH ne prévoit pas la nomination d’un rapporteur de manière aussi précise que l’ancien règlement. Cependant, cette nomination peut être faite sur la base de l’article 23 du nouveau règlement16, à la demande du secrétariat ou motu proprio par la Commission, avant d’adopter une résolution dans le cas d’espèce17.

17La Commission européenne, au contraire, connaît le système des rapporteurs pour toutes les requêtes, et cela aussi bien au niveau de la recevabilité18 que pour l’examen du fond de la requête19. Quant au comité des droits de l’homme de Nations Unies, il utilise le système des groupes de travail (composés de cinq membres ou plus), ceux-ci étant chargés de lui présenter des recommandations touchant la recevabilité et le fond20.

4. Modalités complémentaires

4.1 Mesures provisoires

18S’il existe un domaine où la lutte contre le « fait accompli » revêt une importance particulière, c’est celui de la protection des libertés fondamentales des droits de l’homme. Les mesures provisoires sont celles qui, sans préjuger du fond de la requête, ont pour but d’éviter un dommage irréparable21.

19Les mesures provisoires sont mentionnées dans la Convention américaine à l’article 63, chiffre 2, de la manière suivante :

Dans les cas d’extrême gravité requérant la plus grande célérité d’action, et lorsqu’il s’avère nécessaire d’éviter des dommages irréparables à des personnes, la Cour pourra, à l’occasion d’une espèce dont elle est saisie, ordonner les mesures provisoires qu’elle juge pertinentes. S’il s’agit d’une affaire dont elle n’a pas encore été saisie, elle pourra prendre de telles mesures sur requête de la Commission.

20La Convention américaine n’octroie pas à la Commission la compétence de prendre des mesures provisoires ; seule la Cour peut les ordonner22, éventuellement sur demande de la Commission s’il s’agit d’une affaire qui est portée devant cette dernière23. Cela n’a pas empêché la Commission de se reconnaître une certaine compétence basée sur l’article 29, chiffre 2, de son nouveau règlement, lequel établit ce qui suit :

Dans les cas urgents, lorsque s’impose la nécessité de prévenir des dommages irréparables à des personnes, la Commission peut demander que des mesures de protection soient prises pour conjurer tels dommages au cas où les faits dénoncés sont vérifiés.

21Cette compétence de la Commission s’inscrit dans la compétence plus générale qu’ont les organes internationaux de prendre toute mesure qu’ils jugent utile à l’accomplissement de leurs fonctions24. On constate cependant que la Commission ne peut qu’inviter les États à prendre des mesures provisoires, alors que la Cour peut ordonner de telles mesures.

22Si la Commission considère qu’il est nécessaire de prévenir des dommages irréparables à des personnes, elle demandera au gouvernement en cause de prendre des mesures provisoires25. Comme c’est du reste le cas pour la Cour, des mesures urgentes ne peuvent donc être sollicitées que dans le cas où des personnes risquent d’être affectées ; on peut penser ici à celles qui sont emprisonnées, torturées, qui ont un besoin pressant de soins médicaux, ou qui vont être exécutées.

23On ne peut exiger de mesures provisoires que si elles sont nécessaires, et à condition que cette nécessité soit vérifiée. Mais la vérification que la Commission doit opérer ne peut s’entendre d’une manière absolue : la Commission se limitera à examiner si les faits allégués à l’appui d’une mesure de protection ne sont pas dénués de toute réalité26.

24Étant donné le but poursuivi par les mesures provisoires, le moment où elles peuvent être demandées ou décidées n’est pas défini ; elles pourront donc l’être lors du dépôt de la pétition, ou ultérieurement si cela s’avère nécessaire.

25Lorsque des mesures provisoires doivent être prises dans l’intervalle des sessions, le président de la Commission ou, à défaut, l’un des vice-présidents, consultera à ce sujet les autres membres ; s’il y a impossibilité de procéder à cette consultation à temps, le président prendra la décision au nom de la Commission27.

26Ainsi que le précise le règlement, la demande de mesures provisoires et la mise en œuvre de celles-ci ne préjugent en rien la décision finale sur l’objet de l’affaire28.

27Dans la pratique, la Commission a utilisé différents moyens pour demander aux gouvernements des mesures provisoires, soit d’une manière formelle par l’adoption en session plénière des mesures provisoires, soit par des moyens informels, tels que des démarches téléphoniques29. Par exemple, la Commission a reçu en audience, le 26 septembre 1990, l’ex-président d’Haïti, M. Leslie Manigat, qui a dénoncé l’interdiction qui lui a été faite de rentrer dans son pays, laquelle l’empêchait de s’inscrire comme candidat aux élections présidentielles. Considérant que la situation de M. Manigat exigeait une solution rapide, étant donné que le délai imparti pour le dépôt des candidatures avait été fixé pour la période du 6 au 16 octobre 1990, la Commission envoya un télégramme au ministère des Affaires étrangères et des cultes d’Haïti, demandant que le gouvernement permette à M. Manigat de rentrer en Haïti et de s’inscrire comme candidat à la présidence. Le 11 octobre, la Commission a été informée de la levée par le gouvernement haïtien de l’interdiction de rentrer au pays dont avait été frappé M. Manigat30.

28Il est intéressant d’analyser ici l’efficacité de ces mesures, étant donné qu’elles ne sont pas obligatoires et que la Commission n’a donc pas le pouvoir de les prescrire, mais seulement d’en suggérer l’application, pour des « raisons humanitaires », et non sur une base juridique31. Son succès dépend du bon vouloir des autorités nationales, de leur esprit de coopération, de la confiance qu’elles accordent à la Commission, et de leur conception de la justice et de l’équité32. Or, les gouvernements ne sont pas toujours prêts à accepter de prendre de telles mesures, comme le montrent les espèces n° 8 094, 9 038 et 9 080 de 1982, concernant certains Guatémaltèques : malgré les demandes réitérées de la CIDH de commuer les peines de mort en des peines d’emprisonnement, le gouvernement du Guatemala (pendant le régime du Général Ríos Montt) a l’ait exécuter les condamnés33.

29En ce qui concerne les autres systèmes de protection internationale des droits de l’homme, on doit souligner que ni la Convention européenne, ni le protocole facultatif relatif au pacte sur les droits civils et politiques, ne mentionne les mesures provisoires. Néanmoins, tant la Commission européenne que la Cour européenne et le comité des droits de l’homme des Nations Unies ont considéré, dans le développement de leur pratique respective, qu’ils étaient compétents pour en indiquer et les ont donc inscrites dans leurs règlements34.

4.2 Le règlement à l’amiable

30Parmi les fonctions qui relèvent de la compétence de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, il en est une qui revêt, dans le cadre de la convention, une importance non négligeable : le règlement à l’amiable. Nous avons déjà mentionné le problème soulevé par le règlement à l’amiable35. Nous allons ici nous borner à examiner les aspects procéduraux et formels de cette procédure.

31Le principe qui veut que seuls les Etats aient compétence pour représenter leurs ressortissants sur le plan international (protection diplomatique) a connu une sérieuse dérogation avec le droit de pétition individuelle prévu à l’article 44 de la Convention américaine. « Cette dérogation prend toute sa signification lorsque l’on pense à la procédure de règlement amiable : l’individu peut non seulement se plaindre des actes de son Etat devant une instance internationale, mais il peut aussi mener de véritables négociations avec son propre gouvernement36. »

a) Le recours au règlement à l’amiable est-il en contradiction avec la protection des droits de l’homme ?

32On peut légitimement se poser la question de savoir si le règlement à l’amiable peut être admis en matière de droits de l’homme. Autrement dit, peut-on envisager une transaction lorsque des droits fondamentaux de l’homme ont été violés ? Certains auteurs pensent que « lorsque dans un cas donné la jouissance des droits de l’homme est refusée, ce n’est pas une procédure de compromis qui pourrait redresser la situation37. » On ne saurait ainsi voir dans l’arrangement à l’amiable une solution acceptable, car par définition il comporterait dans une certaine mesure, le sacrifice des droits et libertés garantis38. D’autres auteurs soutiennent que même dans les cas de violation de la Convention, la possibilité d’un arrangement amiable pourrait exister, ne serait-ce qu’en ce qui concerne al détermination des dommages et intérêts à allouer à la victime39.

33La CIDH est, elle, de l’avis que cette procédure est applicable quand la nature de la violation mentionnée dans la pétition le permet et qu’alors elle constitue une voie idoine pour redresser la situation. Le règlement pourrait alors consister dans le rétablissement des droits violés ou en une compensation40. Cependant, il existe des violations des droits de l’homme où l’on peut considérer que le règlement à l’amiable ne convient pas, comme dans le cas des « disparus » en Argentine41, ou dans celui de meurtres ou tortures commis par les organes de sécurité d’un gouvernement. Étant donné que le but de la Commission est la protection des droits de l’homme, une fois donc que le dommage est grave et irréparable, l’offre d’un tel règlement à l’amiable et une réparation d’ordre matériel pourraient paraître choquants et contraires à l’esprit de ces droits.

34Bien entendu, la compensation pécuniaire versée par exemple aux ayants droit d’une personne décédée du fait de mauvais traitements qui constituent une violation de la convention demeure une modalité parmi d’autres de la réparation que devra verser l’État condamné42. Par contre, la réparation ne saurait constituer, dans les cas les plus graves, l’objet d’un règlement à l’amiable : la responsabilité de l’Etat incriminé ne doit pas être éludée sous prétexte d’un arrangement informel.

35Dans le système européen, la Commission invite systématiquement les parties à entamer une procédure de règlement amiable ; toutefois, d’après les articles 29 et 30 de la Convention européenne, le règlement à l’amiable n’aboutira que si la Commission européenne « parvient à obtenir un règlement de l’affaire qui s’inspire du respect des droits de l’homme43… »

36La procédure de règlement à l’amiable de la CIDH, telle qu’elle est prévue à l’article 48, lettre f, de la Convention américaine – « [la CIDH] se mettra à la disposition des parties intéressées en vue d’aboutir à un règlement amiable… » – impose à la Commission l’obligation de se mettre à la disposition des parties en vue d’arriver à un accord. La Commission a précisé cette disposition dans son règlement en se ménageant la possibilité d’agir, si elle le considère opportun, soit de sa propre initiative, soit à la demande de l’une des parties44.

37Néanmoins, il existe d’autres opinions qui s’attachent de plus près à la lettre des dispositions de la Convention américaine et selon lesquels la CIDH devrait se mettre à la disposition des parties pour un règlement amiable dans toutes les pétitions qui concernent des Etats parties à la convention. La CIDH devrait donc offrir automatiquement dans chaque cas un tel règlement, avec toute latitude pour les parties de refuser ou d’accepter cette offre. Cette opinion est basée sur l’expérience de la Commission européenne, et n’est pas transposable sans autre dans le système interaméricain. En effet, alors que, dans le cadre européen, le requérant est en général la victime et peut donc agir en son propre intérêt45, cela n’est pas le cas dans le système interaméricain, où la situation se présente d’une manière différente, car la CIDH accepte des pétitions provenant de simples dénonciateurs ou de tierces personnes qui n’ont pas un intérêt direct dans la procédure. Il est donc impossible pour la CIDH de discuter avec un tel dénonciateur un règlement à l’amiable auquel il ne pourrait pas devenir partie, n’ayant pas droit lui-même à la réparation.

38Dans le cas Velásquez Rodríguez c. Honduras que la Commission a soumis à la Cour interaméricaine des droits de l’homme, le gouvernement hondurien a déclaré que « la Commission avait violé l’article 48.1.f, de la Convention parce qu’elle n’avait pas encouragé une solution à l’amiable de l’espèce », et par conséquent, que la demande était irrecevable devant la Cour, aux termes de l’article 61.2 de la convention.

39Pour sa part, la Commission a maintenu que la procédure de règlement à l’amiable n’avait pas un caractère impératif et que, dans le cas hondurien, il n’était pas possible de l’appliquer du fait de ses caractéristiques particulières. En effet, les faits n’avaient pas été bien définis à cause du manque de coopération du gouvernement qui, en fait, n’avait reconnu aucune responsabilité. Après avoir pris en considération toutes les circonstances de l’espèce, la Cour a constaté que les activités de la Commission concernant le règlement à l’amiable ne pouvaient faire l’objet d’une contestation46.

b) A quel stade de la procédure peut-on demander le règlement à l’amiable ?

40La CIDH a établi, à l’article 45, chiffre 1, de son règlement, que la Commission se mettra à la disposition des parties afin d’arriver à une solution amiable à « n’importe quelle phase de l’examen de la pétition. » Evidemment, nous considérons que cette procédure ne peut être mise en œuvre qu’après un établissement au moins sommaire des faits par la Commission pouvant valablement fonder le règlement à l’amiable.

c) La pratique de la CIDH

41En pratique, la Commission n’a proposé le règlement à l’amiable que dans cinq cas et il semble que, jusqu’ici, une telle procédure ne soit intervenue que dans un seul cas. Il s’agit en premier lieu du cas n° 1866 (Pérou), relatif à l’expropriation de cinq journaux par les autorités péruviennes en 1980. Dans cette affaire, la CIDH avait offert de se mettre à la disposition des parties pour parvenir à une solution amiable47, mais cette procédure n’a pas réellement abouti, le gouvernement ayant rendu par la suite les journaux aux propriétaires avant que la procédure à l’amiable n’ait été entamée.

42A travers cet exemple, on voit que les parties parviennent parfois à un accord selon un processus différent de celui qui est prévu à l’article 48, lettre f, de la Convention américaine, c’est-à-dire sans l’intervention de la Commission. On peut alors parler d’un « pseudo-règlement à l’amiable », des pourparlers directs étant engagés avant que la Commission n’ait commencé à jouer son rôle de conciliateur. Ici l’action conciliatrice de la Commission aura été inexistante ou, au plus, indirecte48.

43Une autre affaire dans laquelle la CIDH a également proposé le règlement à l’amiable est le cas n° 7578 (Grenade). En 1981, le journal “The Torchlight” avait été interdit par les autorités de l’île de Grenade. La CIDH, après avoir entendu le requérant, a fait connaître au gouvernement les termes sur la base desquels elle considérait qu’il était possible d’arriver à un règlement à l’amiable. Bien que les deux parties eussent accepté de se prêter à un tel règlement, le gouvernement n’a par la suite fourni aucune réponse49. A la suite de l’instauration d’un nouveau gouvernement, la procédure en est restée là.

44Le troisième exemple concerne le cas n° 7956, Luis Alonso Monge c. Honduras (1982), portant sur le refus du gouvernement de reconnaître la nationalité hondurienne du requérant. Dans cette affaire, le gouvernement n’a pas donné de réponse précise quant à l’acceptation de la procédure à l’amiable proposée par la CIDH mais a accédé à la demande de la CIDH de permettre l’entrée de M. Monge en territoire hondurien afin de prouver son droit à la nationalité hondurienne50.

45Le quatrième cas, n° 7964, “MISURASATA” c. Nicaragua, relatif aux violations des droits de l’homme à l’égard de Nicaraguayens d’origine Miskito51, revêt une importance toute particulière, car c’est à cette occasion que la CIDH a conduit pour la première fois une procédure de règlement à l’amiable jusqu’à son terme, même si les parties n’ont pu finalement trouver un terrain d’entente. Il faut donc consacrer quelques développements à ce cas.

Les 20 et 21 décembre 1981, des rebelles opposés au Gouvernement nicaraguayen ont traversé le Rio Coco (qui forme la frontière avec le Honduras), occupé le village de San Carlos (Nicaragua) et tué des soldats sandinistes. Le Gouvernement du Nicaragua a dénoncé cet incident comme élément d’une insurrection massive programmée pour les villages riverains habités par les communautés Miskitos. Quelques jours plus tard furent dénoncés des massacres d’Indiens que l’armée sandiniste aurait commis à titre de représailles suite aux événements de San Carlos. Comme mesure de sécurité, le Gouvernement a éloigné de 60 kilomètres de la frontière 8 500 Miskitos et emprisonné environ 300 Miskitos52. L’Organisation Misurasata, qui représentait les Indiens Miskitos, Sumos et Ramas, a dénoncé à la CIDH des violations alléguées des droits de l’homme commis par le Gouvernement du Nicaragua. En janvier 1982, la CIDH a été invitée par le Gouvernement du Nicaragua à effectuer une visite in loco. En réponse, la CIDH décida d’envoyer une commission spéciale le 6 mai 1982 pour enquêter sur les faits dénoncés.
La CIDH a adopté en juin 1982 un rapport spécial sur la situation des droits de l’homme des Indiens Miskitos au Nicaragua. Le Gouvernement a demandé à la CIDH (août 1982) de prêter ses bons offices comme organe conciliateur, ce qui a été accepté. La procédure de règlement à l’amiable a débuté en novembre 1982. Pendant cette période de la procédure, la CIDH a éprouvé des difficultés pour établir qui représentaient les Miskitos, mais la procédure a suivi son cours jusqu’en septembre f 983, lorsque la CIDH a communiqué au Gouvernement son intention de poursuivre et faire encore un dernier effort pour arriver à une solution amiable. Ce faisant, la CIDH a souligné le besoin de déclarer une amnistie pour tous les Miskitos qui avaient été emprisonnés après les événements de 1981, ainsi que la tenue d’une conférence à laquelle participeraient des représentants miskitos des différents secteurs de la population indienne. Le Gouvernement a donné le 14 novembre 1983 une réponse négative concernant l’amnistie et a également refusé la participation de certains représentants miskitos proposés par la CIDH.
La Commission a alors décidé, le 29 novembre 1983, de mettre fin à sa procédure de solution à l’amiable. Cependant, le même jour, le Gouvernement du Nicaragua communiquait par télégramme à la CIDH le décret d’amnistie générale pour les Miskitos qui se trouvaient en prison (à l’exception de quelques-uns). Quelques mois plus tard (avril 1984), le Ministre des affaires étrangères du Nicaragua déclara à la CIDH que son Gouvernement était en principe en faveur de la tenue d’une conférence, mais qu’il ne voyait pas la possibilité de le faire dans l’immédiat, étant donné la situation dans laquelle se trouvait toute la région de l’Amérique centrale. Il refusa à nouveau la participation à cette conférence de certains représentants dont les activités étaient hostiles à l’Etat du Nicaragua. Vu la situation, la CIDH déclara l’impossibilité d’aboutir à un règlement à l’amiable entre les deux Parties et mit fin à la procédure53.

46Le cinquième cas traite des détentions arbitraires de nationaux argentins. Ces détentions ont eu lieu durant le régime militaire qui a dirigé la république argentine de 1976 à 1983. Il s’agit du premier cas de règlement amiable à l’occasion duquel la Commission, après avoir tenu plusieurs audiences et conversations avec les parties, a pu aboutir à un règlement satisfaisant pour les deux parties. Ci-après la traduction officieuse du rapport établi par la CIDH à ce sujet.

Rapport n° 1/93

47Rapport sur le règlement amiable des espèces aux 10 288, 10 310,

4810 436, 10 496, 10 631 et 10 771

49ARGENTINE 3 mars 1993

1. Antécédents

50Les espèces soumises par les citoyens argentins ci-après ont été conjointement examinées par la Commission :

51Vaca Narvaja, Miguel - par ses ayants droit

52Bertoli, Bernardo

53Birt, Guillermo Alberto

54Caletti, Gerardo Andrés

55Di Cola, Silvia

56Ferrero de Fierro, Irma Carolina

57Fierro, José Enrique

58Gatica de Giulani, Marta Ester

59Giulani, Héctor Lucio

60Olivares, Jorge Abelardo

61Padula, Rubén Héctor

62Torregiani, José Mariano

63Puerta, Guillermo Rolando

64Les pétitionnaires susmentionnés ont été détenus illégalement par la Junte militaire qui a gouverné l’Argentine entre 1976 et 1983. Accusés de subversion par le gouvernement, ils ont été détenus sous les ordres du pouvoir éxécutif, bien qu’aucun d’entre eux n’ait été condamné pour un délit commun. Toutes les détentions avaient été effectuées sans mandat. Les périodes de détention ont varié de trois à sept ans. La majorité des pétitionnaires ont été détenus dans des conditions oppressives et dans un climat de tortures et d’exécutions sommaires qui les faisaient constamment craindre pour leurs vies. Quelques-uns d’entre eux ont souffert des dommages physiques permanents : l’un d’entre eux a perdu un rein suite à une blessure infligée par une baïonnette et un autre a été assassiné durant sa détention.

65Peu de mois après l’accession au pouvoir du président Raoul Alfonsin en décembre 1983, les pétitionnaires ou leurs survivants, ont intenté contre le gouvernement une action en dommages et intérêts patrimoniaux et moraux soufferts durant leur détention. Tous les pétitionnaires ont intenté leur action dans les trois mois suivant la chute du gouvernement militaire. Dans plusieurs cas, les pétitionnaires ont pu obtenir des décisions favorables en première instance, mais la chambre fédérale de Côrdoba et la Cour suprême de justice de la nation ont déclaré que ces actions tombaient sous le coup de la prescription. Les pétitionnaires ont insisté sur l’applicabilité des normes du droit argentin qui élargissent le délai de prescription dans les cas de « difficultés ou d’impossibilité de fait », reportant ainsi le délai jusqu’à trois mois après l’aplanissement des difficultés (Code civil argentin, article 3 980). Ils ont fait valoir que l’absence d’une prorogation rendrait illusoires leurs droits. Cependant, la Cour suprême de l’Argentine a maintenu que si l’on acceptait l’argument des pétitionnaires, ceci impliquerait l’admission de l’existence d’une « parenthèse dans la vie argentine », portant ainsi un grand préjudice à la sécurité juridique. Selon ce tribunal, les poursuites des pétitionnaires devaient avoir été entamées sous le régime militaire, avant l’expiration du délai de prescription de deux ans pour des mesures d’indemnisation découlant d’actes illicites.

66Le premier de ces cas a été déposé devant la Commission le 15 février 1989 et les autres ont été par la suite soumis après réception de la décision de la Cour suprême de l’Argentine.

67Les pétitionnaires ont fait valoir que les décisions de la Cour suprême argentine qui ont déclaré que la prescription des actions, violent le droit à la justice consacré à l’article  VIII de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme et les garanties judiciaires consacrées aux articles 8 et 25 de la Convention américaine relative aux droits de l’homme. Ils ont déclaré que la doctrine de la Cour suprême argentine contredit la jurisprudence exprimée par la Cour interaméricaine des droits de l’homme dans le cas « Velásquez Rodríguez ». En effet, les Etats parties doivent assurer « aux victimes de violations de droits de l’homme les recours judiciaires effectifs (article 25), recours qui doivent être fondés en conformité avec les garanties de voies et procédures juridiques » (paragraphe 91, « Velásque Rodríguez », exceptions préliminaires). De même, les pétitionnaires ont invoqué la compétence de la Commission aux termes de la Convention américaine et à défaut de celle-ci, de la Déclaration américaine conformément au statut de la Commission. Ils ont demandé que leur pétition soit déclarée recevable, que la Commission agisse comme organe chargé de trouver un règlement amiable et que, au cas où cela n’était pas possible, d’établir un rapport condamnant la doctrine adoptée par la Cour suprême argentine qui empêchait que les pétitionnaires soient justement dédommagés pour les préjudices qu’ils ont soufferts. Eventuellement, ils devraient soumettre les cas à la Cour interaméricaine des droits de l’homme pour que ce tribunal déclare le versement d’une juste indemnisation.

68Le gouvernement argentin a répondu le 15 août 1989 en posant deux arguments fondamentaux. Premièrement, il s’est opposé à la recevabilité des pétitions fondées sur l’inapplicabilité ratione temporis de la Convention américaine en soutenant que la pétition était irrecevable « parce qu’elle traitait de faits et de situations qui s’étaient produits avant l’entrée en vigueur de la Convention américaine à l’égard du pays. » Le gouvernement allègue que l’instrument de ratification de la convention par l’Argentine a seulement été déposé le 14 août 1984 et il demandait qu’acte soit pris de ce « que les obligations contractées en vertu de la Convention ne prendront effet qu’en relation avec les faits produits après la ratification dudit instrument. » Etant donné que tous les actes illégaux perpétrés contre les pétitionnaires sous le gouvernement militaire - et avant la ratification par l’Argentine de la convention - de l’avis de ce gouvernement, la Convention était inapplicable. Deuxièmement, le gouvernement a rejeté la compétence obligatoire de la Déclaration américaine par les Etats membres de l’organisation en insistant qu’en dépit de la déclaration figurant dans le droit coutumier, il ne crée pas pour l’Etat des obligations spécifiques de nature procédurale ; il n’incombait qu’à l’Etat argentin et à ses juges de déterminer si l’on pouvait raisonnablement espérer que les pétitionnaires intentent une action sous le gouvernement militaire.

69Les pétitionnaires ont fait parvenir leurs observations à la réponse du gouvernement, le 22 septembre 1989, et ont réfuté avec les arguments suivants le raisonnement du gouvernement sur la recevabilité ratione temporis :

1. Ils ont indiqué que les violations de la Convention américaine dénoncées par eux ne consistaient pas en des détentions illégales et des dommages physiques soufferts, mais en des décisions émises par la Cour suprême argentine qui déniaient aux pétitionnaires la possibilité d’exercer leurs droits. Ils ont allégué aussi que la violation n’avait pas été consommée avec les détentions, mais par les décisions de la Cour suprême, parce qu’elles n’offraient pas un recours judiciaire effectif et affectaient les garanties de voies et de procédures. Une décision judiciaire qui ignore les difficultés éprouvées par les pétitionnaires dans leurs tentatives d’obtenir des dédommagements durant le gouvernement militaire et rejette leur plainte, constitue, d’après les pétitionnaires, des violations des articles 8 et 25 de la Convention américaine. Toutes les décisions de la Cour suprême concernant ces cas avaient été émises ultérieurement à la ratification de la Convention américaine ;

2. Ils ont fait valoir qu’une situation existante tant avant qu’après la ratification d’un traité - comme le jugement au cours duquel les pétitionnaires ont sollicité une indemnisation - relève de la juridiction de la convention ;

3. Ils ont soutenu que les droits invoqués par les pétitionnaires étaient déjà protégés aux termes de la déclaration. L’obligation d’assurer un recours judiciaire effectif existait déjà aux termes de l’article XVIII de la déclaration ; par conséquent, le gouvernement argentin ne pouvait faire valoir qu’il avait été « surpris » par une nouvelle obligation ayant un effet rétroactif. Avec la ratification de la convention, seul le mécanisme international de protection du droit avait été modifié et non pas le droit lui-même. Cet état de choses s’avère évident aussi dans le fait que même si la Commission décidait de récuser sa compétence en tant qu’organe de la convention, elle devrait statuer sur la question en fonction de son statut et de la Déclaration américaine.

70En ce qui concerne l’argument du gouvernement argentin selon lequel la déclaration ne permettait pas l’intervention de la Commission dans ce cas, les pétitionnaires ont souligné que le caractère contraignant de la déclaration, bien que peu défini au moment de sa proclamation, fut postérieurement éclairci dans la charte réformée par le protocole de Buenos Aires. Les articles 51 et 112 de la charte (articles 52 et 111 de la charte réformée par le protocole de Cartagena de Indias) ont modifié le statut de la Commission qui est devenu un organe principal de l’OEA ayant pour fonction d’encourager le respect et la protection des droits de l’homme mentionnés dans la déclaration. Le caractère obligatoire de la déclaration a été explicitement reconnu par la Commission dans sa résolution n° 23/81, espèce 2 141 (États-Unis d’Amérique), concernant la question de l’avortement, lorsqu’elle a souligné que la déclaration a un caractère obligatoire à l’égard des États-Unis d’Amérique54. Ce caractère a été aussi reconnu par la Cour interaméricaine qui a déclaré que « les articles 1.2.b et 20 du statut de la Commission définissent […] la compétence de celle-ci en ce qui concerne les droits de l’homme énoncés dans la Déclaration. C’est-à-dire que pour les États qui ont ratifié le Protocole de Buenos Aires, la Déclaration américaine constitue en ce qui a trait à la Charte de l’Organisation, une source d’obligations internationales55. » En outre, ils ont affirmé que la déclaration américaine aussi bien que la Convention américaine octroient le droit à la compensation pour les détentions arbitraires, assorti d’une garantie d’accès au pouvoir judiciaire pour le rendre effectif. Les actions qui sont intentées ne peuvent être sujettes à prescription, conformément au droit international, sans que les titulaires n’aient eu la possibilité effective d’exercer ces droits.

2. Offre postérieure du gouvernement argentin

71La Commission a accordé aux parties une audience le 11 mai 1990. A cette occasion, après avoir écouté les pétitionnaires, les représentants du gouvernement argentin ont fait savoir que le gouvernement du président Carlos Menem qui avait pris le cas en charge après la réponse argentine, n’était pas nécessairement en désaccord avec les pétitionnaires. Ils ont indiqué que le président Menem lui-même avait été détenu pour des raisons politiques par le gouvernement militaire et qu’il sympathisait avec la situation des pétitionnaires. Il désirait leur accorder une compensation adéquate. Les représentants du gouvernement ont soumis à la Commission copie du décret n° 798/90, du 26 avril 1990, portant autorisation de créer une Commission ad hoc en Argentine chargée de rédiger une loi accordant aux pétitionnaires la compensation qu’ils méritaient. La Commission et les pétitionnaires ont déclaré qu’ils approuvaient cette décision gouvernementale.

72D’autre part, la Commission interaméricaine des droits de l’homme, conformément à l’article 48 lettre f, a mis ses services à la disposition des parties pour arriver à un règlement amiable de la question basé sur le respect des droits de l’homme.

73Initialement, le gouvernement argentin a rencontré des difficultés pour appliquer sa décision de compenser les pétitionnaires. Durant l’audience du 3 octobre 1990, le gouvernement a fait savoir que, même si la Commission ad hoc avait rédigé un projet de loi pour compenser les pétitionnaires, le congrès de la nation n’avait cependant pas encore sanctionné une telle loi. Ensuite, à l’audience du 8 février 1991, le gouvernement a fait savoir qu’il avait promulgué le décret n° 70/91 du 10 janvier 1991, appelé à assurer une compensation adéquate aux pétitionnaires. Ce décret, promulgué spécifiquement pour résoudre les cas des pétitionnaires, autorisait le ministère de l’intérieur à verser une indemnité, à la demande des personnes qui avaient pu démontrer qu’elles avaient été détenues sur l’ordre du pouvoir éxécutif sous le gouvernement militaire et qui avaient intenté une action judiciaire avant le 10 décembre 1985, c’est-à-dire durant les premiers deux ans de gouvernement démocratique. Le montant prévu pour les indemnisations a constitué la trentième partie de la rémunération mensuelle correspondant à la classe la plus élevée du barême du personnel civil de l’administration publique pour chaque mois de détention. Pour le cas des personnes qui sont mortes durant leur détention, il a été établi l’équivalent de cinq ans de détention à titre d’indemnisation additionnelle, plus la période de détention. Dans les cas où les personnes ont subi de très graves blessures, il a été établi une indemnisation au titre de la détention, plus 70 % de la compensation reçue par les parents du décédé. La portée de ce décret a été élargie par des décrets postérieurs pour assurer qu’un pétitionnaire détenu sans l’ordre du pouvoir éxécutif, jouirait de ses avantages et qu’un détenu dont le cas a été décidé par un tribunal argentin qui a déclaré la validité du mandat de détention du pouvoir éxécutif. Les pétitionnaires ont indiqué qu’ils considéraient le versement des montants prévus dans le décret 70/91 comme une indemnité appropriée pour les dommages subis. Ce décret du pouvoir éxécutif a été par la suite confirmé par la loi nationale 24 043 promulguée le 23 décembre 1991.

3. Accord final sur le règlement amiable

74Ultérieurement, la Commission a tenu des audiences le 19 septembre 1991, le 31 janvier 1992 et le 19 septembre 1992 pour se maintenir au courant du respect par le gouvernement argentin des engagements contractés. Les pétitionnaires ont accepté finalement de recevoir les indemnités suivantes :

75Vaca Narvaja, Miguel - 56. 511 pesos

76Bartoli, Bernardo - 36.855 pesos

77Birt, Guillermo Alberto - 71.739 pesos

78Caletti, Gerardo Andrés - 24.921 pesos

79Di Cola, Silvia - 58.212 pesos

80Ferrera de Fierro, Irma Carolina - 4.401 pesos

81Fierro, José Enrique - 20.655 pesos

82Gatica de Giulani, Marra Ester - 28.377 pesos

83Giulani, Héctor Lucio - 80.514 pesos

84Olivaies, Jorge Abelardo - 46.899 pesos

85Padula, Rubén Héctor - 56.403 pesos

86Torregiani, José Mariano - 37.773 pesos

87Puerta, Guillermo Rolando - 67.284 pesos

88Les pétitionnaires ont accepté les montants des indemnités offerts par le gouvernement. Tant les pétitionnaires que le gouvernement argentin ont demandé à la Commission de clôturer les espèces parce qu’un règlement amiable avait été atteint.

89Compte tenu des renseignements fournis par la Commission interaméricaine des droits de l’homme, conformément aux dispositions de l’article 49 de la convention américaine relative aux droits de l’homme ;

90DÉCIDE :

1. D’exprimer sa gratitude au gouvernement argentin d’avoir effectivement versé la compensation aux pétitionnaires et de féliciter les pétitionnaires d’avoir accepté les termes du décret 70/91 complété par la loi 24 043, du 23 décembre 1991, dans le cadre du processus de règlement amiable convenu par les deux parties ;

2. De se féliciter du règlement amiable et de reconnaître que cet accord a été conclu à l’entière satisfaction des parties et de la Commission.

d) L’article 45 amendé du règlement de la CIDH

91La tentative de règlement à l’amiable de la CIDH dans le cas du Nicaragua a démontré que cette procédure convient seulement dans certaines circonstances. Pour qu’elle ait une chance d’aboutir, elle doit se dérouler selon des règles précises qui permettent cependant à la CIDH de jouer un rôle conciliateur flexible et large.

92La pratique évoquée a montré le manque de précision de l’article 45 du règlement ; celui-ci a été amendé plus tard, en mars 1985, pour chacune des phases de la procédure pour lesquelles il s’était révélé inadéquat. Par exemple, l’article 45 prévoit maintenant trois conditions pour que la Commission puisse se mettre à la disposition des parties en tant qu’organe de solution à l’amiable : a) les parties doivent avoir précisé leurs prétentions et positions ; b) la CIDH doit juger que l’affaire, de par sa nature, est susceptible d’une solution à l’amiable ; c) la CIDH ne doit accepter d’agir comme organe de solution à l’amiable à la demande d’une partie que si l’autre accepte expressément de se soumettre à cette procédure56.

93Une fois que la CIDH a accepté de rechercher un règlement à l’amiable, elle forme parmi ses membres une commission spéciale ou désigne un membre individuel, puis elle fixe un délai pour qu’un rapport soit soumis à la CIDH. La CIDH fixera également des délais pour la réception des documents probatoires, pour la tenue des audiences et pour les visites in loco lorsqu’elle les considère nécessaires (bien entendu avec le consentement de l’État en cause). Elle fixera en outre un délai pour la fin de la procédure, délai qui pourra être prorogé selon les cas57.

e) Fin de la procédure de règlement à l’amiable

94Le dernier paragraphe de l’article 45 du règlement donne à la CIDH la possibilité de mettre fin à n’importe quel moment à la procédure de règlement à l’amiable, si elle estime que l’affaire, de par sa nature, ne s’y prête pas, ou si une des parties n’accepte pas cette procédure ou ne montre pas un désir véritable de trouver un compromis58.

95Si les parties arrivent à s’entendre, la Commission rédige un rapport qu’elle leur transmet et communique aussi au secrétaire général de l’OEA aux fins de publication. Ce rapport contiendra un bref exposé des faits et de la solution convenue59. Cependant, la CIDH n’a pas précisé de délai de présentation du rapport, peut-être parce qu’elle l’a considéré comme superflu, vu que les parties ont convenu d’une solution. Mais il se pourrait qu’un État tarde à respecter ses engagements et que la publication du rapport dans un délai raisonnablement bref puisse permettre d’exercer une pression sur l’État.

96Une fois qu’il y a eu règlement à l’amiable et publication du rapport, l’affaire est close. Rien n’est prévu quant au contrôle ultérieur de l’exécution des obligations qui incombent à l’État défendeur du fait de son acceptation du règlement60. Le problème paraît certes théorique, mais on ne peut exclure par exemple des difficultés politiques survenant dans un État qui pourrait mener celui-ci à refuser de faire voter par le parlement des lois modifiant des dispositions non conformes à la convention61.

97Il nous semble que ce qu’a dit Frowein de la Commission européenne vaut aussi pour la Commission interaméricaine. Cet auteur estime en effet « qu’il semblerait normal - de lege ferenda - que la Commission, en tant qu’organe devant lequel est intervenu le règlement, ait compétence pour en contrôler l’exécution. » C’est pourquoi il préconise la réouverture de la procédure à la demande de l’une des parties si l’autre refuse de se conformer aux termes de la solution amiable62.

98La publication du rapport, lorsqu’il y a règlement à l’amiable, signifie la fin officielle de la procédure. Si aucune solution n’a pu être trouvée par cette voie, la Commission passe au stade suivant, c’est-à-dire à l’examen du fond de la requête63.