La Commission interaméricaine des droits de l’homme et le développement de sa compétence par le système des pétitions individuelles
|Titre II. Le système des pétitions individuelles : procédure de la commission interaméricaine des droits de l'homme
Chapitre I. La recevabilité des pétitions
Texte intégral
1. Le nouveau règlement (19801)
- 1 Plusieurs articles du règlement de la CIDH (version de 1980) ont été traduits par l’auteur étant do (...)
- 1 Art. 44 à 51 de la Convention américaine.
- 2 Art. 19 et 20 du nouveau statut de la CIDH.
1A sa 49e session (avril 1980), la Commission a adopté un nouveau règlement, amendé par la suite à sa 64e session (le 7 mars 1985). Ce texte comporte quatre titres. Le titre I contient cinq chapitres portant sur la nature et la composition de la Commission, sur ses membres, sur son bureau, ainsi que sur son secrétariat et son fonctionnement. Le titre II établit les procédures que la Commission doit appliquer, en harmonie avec la convention1 et le statut2, suivant que les plaintes concernent un État qui est partie à la convention ou un État qui ne l’est pas. Ce titre traite aussi des enquêtes sur place que mène la Commission, des rapports généraux ou spéciaux qu’elle élabore et des audiences qu’elle tient. Le titre III du règlement concerne les relations entre la Commission et la Cour interaméricaine pour ce qui trait à toute question soumise à cette dernière ; le chapitre ii de ce titre établit la procédure à suivre lorsque la Commission a décidé de porter une espèce devant la Cour conformément à l’article 61 de la Convention américaine. Enfin, le titre IV a trait à l’interprétation du règlement et aux modifications qui pourraient être apportées à celui-ci.
2L’analyse du nouveau règlement montre que la procédure de la CIDH relative aux pétitions individuelles y est développée de manière plus claire et détaillée que dans l’ancien règlement. Mais ce qui est le plus intéressant de relever, c’est qu’il établit une procédure qui est applicable à la fois aux États qui sont parties à la convention et aux États membres de l’OEA qui ne le sont pas. Cette procédure harmonise l’ancien et le nouveau système, en distinguant les obligations et procédures selon qu’il s’agit d’Etats parties à la convention ou d’autres États.
- 3 Voir supra, p. 13 et 14.
3Un autre point à souligner est la disparition, dans la nouvelle procédure de la Commission, de la distinction faite auparavant entre procédure spéciale et procédure ordinaire. En effet, comme on l’a vu, sous l’empire de l’ancien règlement seuls certains droits particulièrement importants étaient susceptibles de traitement spécifique3. Cette distinction a perdu toute signification avec le nouveau règlement. Un important point à souligner est que, vis-à-vis des États qui ne sont pas parties à la convention, cette uniformisation des règles de procédure entraîne un élargissement de la compétence de la CLDH pour les droits qui ne pouvaient faire autrefois l’objet d’un traitement spécial.
2. Recevabilité
4Par la déclaration de recevabilité, la Commission indique que la pétition remplit toutes les conditions requises pour sa prise en considération.
5Les dispositions relatives à la recevabilité figurent à l’article 48, chiffre 1, de la convention, qui prévoit ce qui suit :
- 4 Version officielle en français de l’OEA.
Saisie d’une pétition ou communication faisant état d’une violation de l’un quelconque des droits consacrés par la présente Convention, la Commission procédera comme suit :
a) Si elle retient la pétition ou communication, elle demandera des informations au gouvernement de l’Etat dont relève l’autorité à qui la violation est imputée et lui communiquera les passages pertinents de la requête4…
6Les termes utilisés par la convention dans la version originale en espagnol sont les suivant :
[…]
a) Si reconoce la admisibilidad de la petición o comunicación solicitara informaciones al Gobierno [...]
7Leur traduction exacte serait la suivante :
[…]
a) Si elle reconnaît la recevabilité de la pétition ou communication, elle demandera des informations au gouvernement [...]
- 5 Art. 34, chiffre 1. lettre c, et chiffre 3, du nouveau règlement de la CIDH.
8Ainsi la version originale pourrait faire croire qu’il faut une reconnaissance de la recevabilité de la requête avant de demander des renseignements au gouvernement ; mais cela est absurde, étant donné qu’à ce stade de la procédure la Commission ne dispose pas encore des éléments nécessaires pour se prononcer définitivement sur la recevabilité de la pétition. Il s’agit donc ici d’une recevabilité prima facie, à laquelle la Commission procède au vu des conditions de forme et du contenu de la pétition. Le règlement précise à juste titre sur ce point que si la Commission juge la pétition recevable en principe, elle demandera des renseignements au gouvernement de l’État concerné en lui faisant parvenir les passages pertinents de la pétition et en signalant que cette demande ne préjuge pas de la décision définitive qu’adoptera la Commission quant à la recevabilité5.
- 6 Le règlement de la Commission européenne règle au chapitre iii du titre 11 la procédure d’examen de (...)
- 7 La deuxième partie des dispositions relatives aux fonctions du comité (Assemblée générale, doc. A/3 (...)
- 8 VASAK. Karel, « Le Conseil de l’Europe », Les Dimensions internationales des droits de l’homme, Par (...)
9La convention et le règlement de la CIDH précisent les conditions de recevabilité, mais ils ne sont pas clairs quant au moment du prononcé sur la recevabilité ou l’irrecevabilité de la pétition. En d’autres termes, il n’y a pas de disposition prévoyant l’existence de deux étapes clans la procédure : l’une sur l’examen de la recevabilité et l’autre sur l’examen du fond, comme c’est le cas dans le règlement de la Commission européenne6 et dans celui du comité des droits de l’homme des Nations Unies7, où il est prévu que des rapporteurs ou groupes de travail peuvent demander des renseignements et observations aux parties, touchant les seules conditions de recevabilité, avant de se prononcer sur celle-ci. Ainsi la requête qui rentre prima facie dans le cadre de la compétence de la Commission européenne ou du comité des droits de l’homme n’est examinée au fond que si elle parvient à franchir le cap redoutable de la recevabilité8.
- 9 Informe sobre la situación de derechos humanos en Argentina, 1980, “El problema de los desaparecido (...)
10La pratique suivie par la CIDH a toujours été très souple à cet égard, ce qui a permis aux pétitions d’arriver à un stade où le fond de la requête est examiné sans qu’il y ait eu décision préalable sur la recevabilité. Jusqu’il y a peu, la décision sur la recevabilité était purement tacite (ainsi dans les cas des « disparus » en Argentine en 1979-19899).
- 10 Affaire n° 9178, résolution 17/84, du 3 octobre 1984, in : Informe Anual de la CIDH 1984-1985, doc. (...)
11Dès 1985 cependant, la Commission s’est mise à se prononcer, quoique laconiquement, dans ses décisions, sur les conditions de recevabilité, conjointement toutefois avec l’examen du fond de l’affaire. Ce n’est que dans l’affaire n° 9178 de Stephen Schmidt, journaliste américain, contre le gouvernement du Costa Rica qu’elle s’est prononcée expressément sur la recevabilité avant de connaître du fond de la requête10.
- 11 Cf. affaire Velásquez Rodríguez, arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, (exception (...)
12Cette pratique très souple n’a pas soulevé d’objections de la part des Etats, à l’exception du gouvernement du Honduras. Dans l’affaire Velásquez Rodríguez soumise à la Cour, le gouvernement hondurien a invoqué comme exception préliminaire le fait que la Commission ne s’était pas prononcée formellement sur la recevabilité de l’affaire, en omettant de tenir compte d’une condition établie par la convention. La Cour a considéré que le fait que la Commission n’avait pas formulé de déclaration expresse sur la recevabilité de la pétition ne constituait pas un élément susceptible d’empêcher le déroulement normal de la procédure devant la Commission et par conséquent son examen par la Cour11.
- 12 Infra, p. 109-110.
13On voit que la CIDH a jugé en général plus efficace d’examiner la recevabilité en même temps que le fond ; cette attitude a permis à la Commission de connaître d’un grand nombre de pétitions qui lui auraient peut-être échappé si elle avait traité en premier lieu la question de la recevabilité (entre février 1992 et mars 1993 la Commission suivait le traitement de 894 requêtes). Cela lui a permis d’alléger la procédure et d’arriver plus rapidement, dans certains cas, à un résultat positif, ce qui est en soi bénéfique pour la protection des droits de l’homme. Nous considérons néanmoins qu’il serait actuellement judicieux d’adopter une formule uniforme quant à la décision relative à la recevabilité de la pétition et que la Commission devrait se prononcer formellement sur celle-ci dans une déclaration séparée avant toute décision sur le fond de la requête, afin d’éviter que l’Etat concerné ne conteste la recevabilité de la pétition dans les derniers stades de la procédure devant la CIDH12 et ne retarde ainsi la décision finale de la Commission, ce qui est souvent le cas.
14Une déclaration préalable sur la recevabilité aurait donc l’avantage de mieux distinguer les différentes étapes de la procédure et d’en déterminer plus facilement les échéances ; par ailleurs, la Commission pourrait ainsi se concentrer sur les cas dans lesquels l’examen du fond s’impose.
2.1 Conditions de recevabilité des pétitions
- 13 Nous analyserons ultérieurement le contenu de ces conditions, dans l’ordre dans lequel elles sont m (...)
15Nous allons analyser maintenant les conditions que la pétition doit remplir pour être recevable13, selon les articles 44, 45, 46 et 47 de la Convention américaine et 27 du règlement de la CIDH.
16Ces conditions touchent aux points suivants :
-
Qualité pour agir ;
-
Forme et contenu de la pétition ;
-
Epuisement des voies de recours internes ;
-
Délai fixé pour sa présentation ;
-
Absence de litispendance devant une autre instance internationale ; la communication doit aussi ne pas avoir été déjà examinée antérieurement par la CIDH ou par un autre organisme international ;
-
Exposition dans la pétition des faits constituant une violation des droits garantis par la Convention américaine ou par la Déclaration des droits et devoirs de l’homme ;
-
La pétition ne doit pas être manifestement mal fondée.
2.2 Qualité pour agir
17La Convention américaine connaît à son article 44 la notion d’actio popularis ; le droit de pétition peut donc être exercé par toute personne qui peut justifier de l’existence d’un intérêt général.
18L’article 44 susmentionné énumère les sujets qui ont le droit d’adresser des pétitions à la Commission :
Toute personne ou tout groupe de personnes, toute entité non gouvernementale [...] peut soumettre à la Commission des pétitions contenant des dénonciations ou plaintes relatives à une violation de la présente Convention par un État Partie.
19L’article 45 de la convention accorde aussi aux Etats parties le droit de dénoncer les violations des droits de l’homme commises par un autre Etat partie.
20En outre, en vertu du nouveau règlement, la Commission a elle ainsi qualité pour agir (article 26, chiffre 2).
21Les conditions de recevabilité que nous analyserons plus bas seront applicables de la même manière à tous les sujets avant qualité pour saisir la CIDH.
a) L’individu
- 14 Art. 44 de la Convention américaine.
22Comme nous l’avons déjà relevé, la preuve de l’efficacité d’un système de protection des droits de l’homme réside dans la possibilité pour l’individu de recourir directement à un organe international14.
- 15 Voir ROBERTSON, “Pactos y Protocolo Opcional de las Naciones Unidas…” op. cit., p. 168.
23L’objet de la Convention américaine étant de protéger l’individu et non pas l’Etat, elle octroie donc au premier un droit d’action auprès de la CIDH, laquelle a compétence pour s’adresser à l’Etat qui est réputé avoir commis une violation des droits garantis dans la convention15. La compétence ainsi conférée à la Commission est très étendue.
- 16 NORRIS, “Bringing Human Rights…” op. cit., p. 738 : “Many European associations submitted complaint (...)
- 17 Cf. Résolution 17/84 in : Informe Annal de la CIDH 1984-1985, p. 56-57.
24La CIDH a compétence pour connaître des plaintes individuelles quelle que soit la nationalité de la victime ou celle du requérant16. Il n’y a donc pas de restrictions ni quant à la nationalité, ni quant au domicile actuel. Comme la CIDH l’a confirmé dans l’affaire n° 9178, où le gouvernement de Costa Rica prétendait que « le pétitionnaire manquait d’intérêt actuel, étant donné que M. Schmidt (ressortissant américain) n’est plus résident dans la République de Costa Rica. » La CIDH a souligné que « la Convention américaine des droits de l’homme n’exige pas que la personne qui allègue une violation de la part d’un Etat se trouve dans ledit pays17. »
25La convention précise à son article 1, chiffre 1, que :
Les États Parties s’engagent à respecter les droits et libertés reconnus dans la présente Convention et à en garantir le libre et plein exercice à toute personne relevant de leur compétence, sans aucune distinction fondée sur la race, la couleur, le sexe, la langue, la religion, les opinions politiques ou autres, l’origine nationale ou sociale, la situation économique, la naissance ou toute autre condition sociale.
26La déclaration établit aussi dans ses considérants :
qu’à plusieurs reprises, les Etats américains ont reconnu que les droits essentiels de l’homme n’ont pas leur origine dans le fait que celui-ci est ressortissant d’un Etat déterminé, mais reposent avant tout sur les attributs de la personne humaine.
27Cela montre que tout individu, quelle que soit son origine, a le droit de saisir la Commission d’une pétition, soit pour une violation qui porte préjudice à lui-même, soit pour une violation dont est victime toute autre personne ; le règlement prévoit en effet que le requérant fait la communication « en son nom propre ou au nom d’une tierce personne » (article 26). Il n’est donc pas nécessaire que le requérant soit la victime, car il peut s’agir d’un simple dénonciateur (actio popularis).
- 18 Voir Informe Annal de la CIDH 1981-1982, dor. OFA/Ser.L/V/II.57 doc. 6, rév. 1, 20 septembre 1982, (...)
28Ainsi, dans sa résolution 59/81 du 16 octobre 1981, relative à l’affaire n° 1954, Cribari c. Uruguay, la CIDH a affirmé que « celui qui dénonce une violation des droits de l’homme devant la CIDH n’a pas besoin d’une autorisation de la part de la victime18. »
- 19 Art. 90 du règlement sur les dispositions relatives aux fonctions du comité des droits de l’homme, (...)
- 20 Cf. Cas n° 282/57, Décision de la Commission européenne des droits de l’homme, rendue le 29 septemb (...)
29La Convention américaine, contrairement à d’autres conventions, distingue donc clairement entre qualité pour agir et qualité de victime et elle ne fait pas dépendre la première de la seconde. Cela n’est pas le cas dans le système des Nations Unies19 ni dans le système européen, où le requérant doit être la victime de la violation. Cette notion de victime a donné lieu à une interprétation plus ou moins extensive. La Commission européenne a interprété l’article 25 de la convention comme se référant non seulement à la victime directe, mais aussi à toute victime indirecte à laquelle la violation porte préjudice ou qui aurait un intérêt à mettre fin à la violation20. Cette disposition donne à l’individu un droit subjectif d’agir, mais elle ne l’habilite pas à dénoncer une violation qui ne lui porte aucune atteinte.
b) Les entités non gouvernementales
- 21 Art. 44 de la Convention américaine.
30La Convention américaine accorde un rôle direct aux entités non gouvernementales et légalement reconnues dans un ou plusieurs Etats membres de l’OEA ; elles peinent donc présenter une pétition contenant des dénonciations ou plaintes relatives à une violation de la Convention américaine par un État Partie21.Ici aussi se pose la question de l’actio popularis, car le fait que le requérant ne soit pas nécessairement la victime permet en effet à toutes sortes d’organisations de présenter des pétitions dans des affaires où elles ne sont pas elles-mêmes « victimes », mais qui donnent quand même lieu à une procédure formelle devant la CIDH.
31Une entité non gouvernementale est une institution créée selon le droit interne d’un Etat quelconque. Or il convient de souligner l’évolution qui a eu lieu à ce propos. Sous l’ancien règlement, le requérant devait en effet être une « association légalement constituée ». De ce fait, certaines limites étaient introduites, dans la mesure, par exemple, où un groupe de personnes, pour pouvoir constituer une association, devait se conformer à la législation du pays dans lequel elle devait être créée ; elle devait donc, en général, se faire enregistrer et fournir aux autorités des statuts spécifiant les buts de l’association. La convention utilise l’expression « entité non gouvernementale légalement reconnue dans un ou plusieurs Etats membres » ; il est évident que ce terme n’implique pas de forme juridique particulière. Il suffit que l’entité en question soit « reconnue » juridiquement par un des Etats membres de l’OEA, c’est-à-dire qu’elle ait sa base légale dans un Etat membre quelconque. Cependant, il n’existe pas de précédents montrant que la Commission ait demandé aux entités non gouvernementales des preuves sur ce point.
- 22 Art. 34, chiffre 4. du nouveau règlement de la CIDH.
32En effet, la pratique de la Commission n’a pas suivi de manière stricte la norme énoncée à l’article 44 de la convention et à l’article 26, chiffre 1, du règlement. Mais on peut dire que si la Commission n’a à ce jour jamais examiné à fond l’existence de la reconnaissance légale des entités non gouvernementales, la raison en est qu’elle ne communique pas aux gouvernements l’identité des requérants et que par conséquent les gouvernements, ignorant de qui il s’agit, ne contestent pas la qualité pour agir de ceux-ci22.
33On doit aussi souligner que la possibilité d’envoyer une pétition émanant d’un individu ou d’un groupe de personnes reste toujours possible si cela s’avère difficile pour l’entité non gouvernementale.
34La Convention européenne, quant à elle, ne connaît pas l’exigence d’une reconnaissance légale des organisations non gouvernementales (art. 25). Quel que soit leur caractère, elles agissent comme représentantes légales de la victime et non en vertu d’une actio popularis quelconque. En ce qui concerne le protocole facultatif du Pacte international relatif aux droits civils et politiques, il est muet sur la question (art. 1er), mais il n’y a pas de doute que les organisations non gouvernementales peuvent agir aussi comme représentantes légales de la victime.
c) La Commission agissant motu proprio
35Le règlement (art. 26, chiffre 2) attribue à la Commission la compétence de se saisir d’une affaire motu proprio. Elle agit alors sur la base d’informations qui pourraient lui parvenir de diverses sources : 1) faits relatés dans la presse internationale et qui concernent des personnes connues ; 2) informations contenues dans les publications d’une organisation non gouvernementale de droits de l’homme qui mérite la confiance de la CIDH ; 3) publications du service d’information périodique de l’OEA ; 4) information personnelle donnée à un membre de la Commission ; 5) violations notoires.
36Cette procédure, à laquelle il convient de recourir avec une certaine prudence, donne à la Commission la possibilité d’agir d’office. Mais la pratique de la CIDH à cet égard est d’attendre - même si elle a connaissance de la violation - qu’une pétition ou dénonciation arrive pour déclencher la procédure de protection des droits de l’homme.
37Il convient de souligner enfin que cette procédure, qui a été introduite par le règlement et non par la convention, est applicable aux États parties à la convention aussi bien qu’aux Etats qui ne le sont pas, en vertu de l’article 52 du règlement.
- 23 Art. 26, chiffre 4, de la constitution de l’Organisation internationale du travail.
38Cette possibilité d’agir motu proprio, dont la légalité est du reste douteuse et qui a été très peu utilisée jusqu’à maintenant, donne à la CIDH une compétence assez large, dont on ne trouve pas la contrepartie dans les systèmes de protection des droits de l’homme des Nations Unies ou du conseil de l’Europe. Par contre, dans la procédure de plaintes de l’Organisation internationale du travail (OIT) au sujet de l’application d’une convention, une procédure semblable pourra être engagée d’office par le conseil d’administration de l’OIT23.
d) Les États
- 24 Art. 45, chiffre 2, de la Convention américaine.
39Les États parties à la convention ayant accepté la compétence de la Commission dans ce domaine ont la possibilité de dénoncer les violations des droits de l’homme commises par un autre État partie, à la condition toutefois que ce dernier ait fait la déclaration d’acceptation de la compétence de la CIDH exigée à l’article 45, chiffre 1, de la convention. En l’absence de déclaration, la CIDH ne peut accepter une telle communication24. Dans son règlement (article 49, chiffre 1), la Commission a établi une procédure permettant d’utiliser la communication dans tous les cas, en la transmettant à l’État mis en cause :
- 25 Souligné par l’auteur.
La communication adressée par le gouvernement d’un Etat Partie à la Convention américaine relative aux droits de l’homme qui a accepté la compétence de ta Commission interaméricaine des droits de l’homme pour l’instruction de communications présentées contre d’autres États Parties, est transmise à l’État incriminé, que celui-ci ail accepté ou non la compétence de la Commission. Au cas où ce dernier Etat n’aurait pas accepté auparavant cette compétence, la communication lui sera acheminée pour lui permettre d’exercer la faculté… d’accepter la compétence de la Commission à l’occasion de l’espèce qui fait l’objet de la communication25.
40On voit que l’État incriminé a la faculté d’exercer ce droit d’acceptation ad hoc, mais cela présuppose que la communication lui ait été transmise dans le cas d’espèce. Il s’agit ici d’un moyen pour permettre aux États qui n’ont pas encore reconnu la compétence de la Commission pour les requêtes étatiques de le faire au moins d’une façon sélective.
- 26 C’est le cas d’Haïti, à l’occasion duquel le président de la république dominicaine avait demandé à (...)
- 27 En avril 1983, El Salvador a présenté une pétition relative à la liberté de résidence et de transit (...)
41Nous devons enfin remarquer que le nouveau régime des pétitions étatiques ne s’applique, selon l’article 52 du règlement, qu’aux États parties à la convention. Cette limitation n’existait pas dans l’ancien système, car en l’absence de dispositions expresses à ce sujet, rien n’empêchait en pratique le gouvernement d’un Etat membre de l’OEA de formuler des observations sur la situation des droits de l’homme dans d’autres Etats américains26. Cependant, jusqu’à maintenant, la CIDH n’a pas eu à traiter de telles pétitions étatiques27.
- 28 Les dix-huit requêtes sont les suivantes :
- Deux plaintes de la Grèce c. le Royaume-Uni en 1956 et (...) - 29 PAHR, W., « La fonction d’information », La dynamique de la Convention européenne des droits de l’h (...)
42Dans le cadre de la Convention européenne, les individus lésés peuvent chercher la protection d’un État quelconque pour faire parvenir leur plainte à la Commission. C’est ainsi que les pays scandinaves sont intervenus en 1967 contre la Grèce en faveur de ressortissants grecs. Dans la pratique, la Commission européenne n’a pas traité plus de dix-huit requêtes étatiques28 ;cela est peut-être dû au fait qu’un problème généralement de nature individuelle ou nationale risque de devenir ainsi un sujet de controverse entre les États et que ceux-ci hésitent à voir se détériorer leurs relations réciproques à la seule fin de protéger des ressortissants étrangers29.
2.3 Forme et contenu des pétitions
- 30 Art. 27, chiffre l, du nouveau règlement de la CIDH.
- 31 Voir l’affaire n° 9274, résolution 11/84 (Uruguay) du 3 octobre 1984, in : Informe Annal de la CIDH (...)
- 32 Voir AGUILAR, “Procedimiento que debe aplicar” op. cit., p. 204.
43La pétition ne doit pas revêtir une forme spéciale ; il suffît qu’elle soit écrite30. Néanmoins, la CIDH dans la pratique accepte des dénonciations téléphoniques31, surtout quand il s’agit d’un cas grave et urgent, et cela même si elles ne fournissent pas tous les renseignements requis. Dans ce cas, pourtant, la CIDH demande toujours une confirmation écrite pour ouvrir, à proprement parler, le dossier et elle demande les informations nécessaires32.
- 33 Art. 27, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
44L’assistance d’un avocat n’est pas obligatoire, mais elle est importante dans le cas où le requérant doit se faire représenter, par exemple s’il est emprisonné. Le requérant peut aussi se faire représenter par une personne autre qu’un avocat, mais dans les deux cas, il faut que le représentant soit désigné dans la pétition elle-même ou dans un autre document accompagnant la requête, sans qu’il y ait besoin de remplir des formalités spéciales33.
45Quand il s’agit d’une pétition adressée à la Commission au nom d’une entité non gouvernementale, la CIDH n’exige pas que la personne prétendant représenter cette entité prouve son droit à le faire. Il suffit que la pétition, écrite sur papier à en-tête de l’organisme intéressé, soit dûment signée par cette même personne.
- 34 Ibid., au. 32, lettre a.
46Les pétitions doivent indiquer le nom, la nationalité, la profession ou l’emploi et l’adresse ou le domicile de la personne ou des personnes qui dénoncent les laits. Elles doivent être signées. Dans les cas où le requérant est une entité non gouvernementale, elles devront indiquer son domicile légal et le nom de son représentant légal, qui doit signer la pétition34.
47La pétition doit contenir un exposé des faits ou de la situation dénoncée, en précisant le lieu et la date des violations alléguées ainsi que le nom des victimes. La CIDH a été très souple sur ces points, car si la requête ne précise ni date ni lieu, elle demande qu’elle soit complétée.
- 35 Voir l’affaire n° 1802 (1974), in : Informe Armai de la CIDH 1977, doc. OEA Ser. L/V/II.43, doc. 21 (...)
48Quant à la victime, la pratique de la CIDH a été de lui demander son nom quand elle était identifiable par son propre nom et qu’elle avait souffert la violation de manière individuelle. A contrario, quand il s’est agit d’un cas de caractère général, par exemple de violations concernant un groupe de personnes, comme c’était le cas des Indiens Aché ou Tobas Macoy du Paraguay, la CIDH a considéré qu’il n’était pas nécessaire d’indiquer le nom de chacune des victimes35.
- 36 Art. 32, lettre b, du nouveau règlement de la CIDH.
- 37 Le nouveau règlement de la CIDH a précisé la terminologie de l’art. 32, lettre c, par les mots « ac (...)
- 38 Ibid., art. 32. lettre c.
49Il faut indiquer également toute autorité publique qui aurait été saisie du fait dénoncé36, ainsi que l’Etat qui, de l’avis du requérant, est responsable par action ou omission de la violation alléguée37, même si on ne fait aucune référence spécifique à l’article dont on allègue la violation38. On facilite ainsi les choses pour les personnes qui n’ont pas de connaissances juridiques, ce qui est le cas de la plupart des requérants.
- 39 Art. 46, chiffre 1, lettre a, de la Convention américaine et art. 32, lettre d, du nouveau règlemen (...)
50Il faut également indiquer clans la requête si les voies de recours internes ont été épuisées et, si possible, joindre un document concernant la décision finale des autorités compétentes ou, le cas échéant, indiquer la raison du non-épuisement des voies de recours internes39.
- 40 Art. 46, chiffre 1, lettre b, de la Convention américaine et art. 38, chiffre I, du nouveau règleme (...)
- 41 Art. 46, chiffre 1, lettre c, de la Convention américaine et art. 39, chiffre 1, lettre a, du nouve (...)
51Il faut en outre mentionner la date à laquelle l’individu prétendument lésé dans ses droits a reçu notification par les autorités compétentes de la décision définitive, car c’est à partir de cette date que commence à courir le délai de six mois pour le dépôt de la pétition40. De plus, il faut indiquer si la même pétition a été introduite, ou est pendante, devant une autre organisation internationale41.
- 42 Art. 48, chiffre 2, de la Convention américaine et art. 44, chiffre 1, du nouveau règlement de la C (...)
- 43 Art. 48, chiffre 1, lettre I, de la Convention américaine et art. 45 du nouveau règlement de la CID (...)
52La pétition peut contenir d’autres éléments, que la Commission est libre de prendre en considération, par exemple la suggestion de procéder à une enquête sur place42. Dans ce cas, le requérant pourra expliquer pourquoi il considère nécessaire cette enquête sur place, quelle sorte d’informations la Commission pourrait en retirer et quelle est la pertinence de ces informations par rapport aux faits et violations dénoncés dans la pétition. Le requérant pourra aussi demander à la Commission de prêter ses bons offices en vue d’obtenir une solution à l’amiable43 et suggérer sur quelle base une telle solution serait acceptable pour lui.
- 44 NORRIS, “Bringing Human Rights Petitions...”, op. cit., p. 748.
53La pétition peut en outre contenir des « suggestions » concernant certains documents que la Commission pourrait demander au gouvernement mis en cause de fournir, ou soulever certaines questions que la CIDH peut reprendre si elle le considère nécessaire44. La CIDH est parfaitement libre de donner suite ou non aux suggestions du requérant.
- 45 Art. 52 du nouveau règlement de la CIDH.
54Il faut souligner que toutes les conditions relatives au contenu de la requête sont communes mutatis mutandis à tous les requérants, États ou particuliers, que les premiers soient parties à la convention ou non45.
2.4 Examen préliminaire des pétitions
a) Epuisement des voies de recours internes
55La Commission poursuivra l’examen de l’espèce, prenant en compte la condition de recevabilité suivante :
56La condition de l’épuisement des voies de recours internes donne aux organes de l’État la possibilité de corriger leurs propres erreurs ou abus. Elle concilie le principe de la souveraineté de l’État avec l’exigence d’un système de protection internationale efficace. En effet, si on écartait complètement cette condition, l’État pourrait considérer que sa souveraineté est violée ; en revanche, si on l’appliquait de façon trop rigoureuse, le rôle de la Commission deviendrait insignifiant.
- 47 Voir aussi art. 37, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
57Les règles de recevabilité à appliquer par la Commission dans le nouveau système des pétitions individuelles sont très similaires à celles du mécanisme précédent, mais elles sont plus claires et détaillés. La règle de l’épuisement des voies de recours internes, par exemple, comporte désormais trois exceptions qui mettent cette règle en harmonie avec celles du droit international47. L’article 46, chiffre 2, de la Convention américaine dispose en effet que la règle de l’épuisement des recours internes ne s’applique pas dans les cas où :
a) Il n’existe pas, dans la législation interne de l’État considéré, une procédure judiciaire pour la protection du droit ou des droits dont la violation est alléguée ;
b) L’individu qui est présumé lésé dans ses droits s’est vu refuser l’accès des voies de recours internes ou a été mis dans l’impossibilité de les épuiser, ou ;
c) Il y a un retard injustifié dans la décision des instances saisies.
- 48 Voir l’affaire n° 1697, doc. OEA/Ser. L/V/II.28, doc. 21, rév. 1, du 20 février 1973, p. 10-11.
58De ces trois exceptions, les deux dernières figuraient déjà dans l’ancien règlement (art. 55) ; la première, elle, n’y était pas mentionnée, mais était reconnue en pratique48. La CIDH s’est montrée plus flexible encore en prenant en considération les éléments entourant chaque cas d’espèce. A titre d’exemple, on mentionnera le cas brésilien n° 1697 (du 22 décembre 1973), où la CIDH a accepté d’examiner le fond. Ce cas portait sur des violations des droits de l’homme relevant de la procédure spéciale, sans que les voies de recours internes fussent épuisées, comme l’exigeaient pourtant les articles 9 bis de l’ancien statut et 54 de l’ancien règlement. La Commission considéra en l’espèce que ces voies de recours « n’existaient pas », car elles ne pouvaient être considérées comme étant des voies judiciaires.
59Dans cette affaire, le requérant argumentait de la manière suivante :
le Conseil brésilien de Défense des droits de l’homme ne peut être considéré comme une juridiction devant laquelle peinent être exercés en dernier ressort les recours, et cela pour diverses raisons, notamment parce qu’il n’est pas un organe judiciaire, mais plutôt un organisme gouvernemental à caractère consultatif dont la compétence se limite tout au plus à formuler des suggestions et des recommandations, et parce qu’il n’est pas habilité à rendre un jugement qui peut mettre un terme à la violence dénoncée ou réparer les conséquences de l’attentat dénoncé…
60La CIDH s’est prononcée sur ce point en affirmant que :
de toute évidence le Conseil de la Défense des droits de l’homme au Brésil ne faisait pas partie du pouvoir judiciaire de ce pays et que, pour cette raison, il ne constituait pas une juridiction devant laquelle pouvaient être exercés en dernier ressort les recours intérieurs.
61Selon le président de la CIDH, Jiménez de Aréchaga,
- 49 Ibid., cas n° 1697, p. 10-11 (souligné par l’auteur). Voir aussi à ce propos TINOCO CASTRO, L., “El (...)
les termes procédures et recours internes ne peuvent signifier que le plaignant doit épuiser toutes les voies de recours de la juridiction étatique [...] avant d’en appeler à l’organe international, mais plutôt qu’il suffit de suivre et d’épuiser la voie judiciaire et d’obtenir une décision passée en force de chose jugée avant de recourir à l’organisation internationale, à l’exception des cas de déni de justice ou de retard injustifié dans l’administration de la justice49.
- 50 Ainsi que M. Hamilton Fish l’a signalé: “A claimant in a foreign stale is not required to exhaust j (...)
62En conclusion, le président de la Commission estima que le fait que le Conseil brésilien de la défense des droits de l’homme s’était occupé du cas n’empêchait pas la CIDH de l’examiner, car ce conseil ne pouvait être considéré comme une juridiction. La CIDH s’est ainsi déclarée compétente pour connaître du fond de l’espèce, considérant que l’épuisement des voies de recours internes n’est pas requis quand il n’y a pas de recours susceptibles d’être épuisés50.
- 51 “However, failure to exhaust the local remedies will not constitute a bar to a claim [...] when the (...)
63Il nous semble exister d’autres circonstances dans lesquelles l’épuisement des voies de recours internes ne peut être considéré comme efficace ni offrir de chances raisonnables de succès, comme par exemple quand le gouvernement intervient de façon constante dans les procédures juridictionnelles, ou bien quand l’organe judiciaire n’est pas indépendant du gouvernement51, ou encore quand l’organe manque des pouvoirs requis pour redresser les erreurs commises par les autres tribunaux. Ces exceptions ne sont pas mentionnées dans le nouveau règlement mais peuvent en être dégagées par voie d’interprétation et découlent du droit international général.
- 52 28e session de la CIDH, du 1er au 5 mai 1972, doc. OEA Ser. L / V / II.28, doc. 24, rév. 1, du 20 f (...)
64Une question qui se pose à propos de la règle de l’épuisement des voies de recours internes est celle de savoir quelles sont les personnes dont on peut exiger qu’elles aient épuisé les instances internes lorsque le pétitionnaire n’est pas la victime. Dans le cas brésilien n° 1683, le président Jiménez de Aréchaga s’est demandé « qui avait le devoir d’exercer les voies de recours : les ayants cause ? Le Ministère public ? D’autres intéressés ? » et si les « plaignants devant la CIDH avaient […] qualité pour exercer ces recours. » In casu, il apparaissait que la législation du Brésil ne permettait pas aux plaignants d’assurer la représentation des victimes devant les tribunaux internes. Par conséquent, la Commission a considéré que la pétition était recevable52.
65Il est possible de conclure de cette pratique que la Commission peut demander à tout plaignant, même s’il n’est pas la victime directe ou un ayant droit, d’épuiser les voies de recours internes ; celte exigence n’est cependant maintenue que si la législation interne applicable permet au plaignant de représenter les victimes. Il en résulte que dans le contexte de l’actio popularis, la règle de l’épuisement des voies de recours internes ne s’applique que très partiellement.
- 53 Voir à titre d’exemple le cas n° 7505 (Jamaïque), résolution 27/86, in : Informe Annal de la CIDH 1 (...)
66Il faut ajouter, à propos de la condition de l’épuisement des voies de recours internes, que l’article 37, chiffre 3, du nouveau règlement de la CIDH précise ceci : lorsque le requérant affirme qu’il lui est impossible de satisfaire cette condition, il appartiendra au gouvernement mis en cause de démontrer à la Commission que les voies de recours internes n’ont pas encore été épuisées, à moins qu’une telle conclusion ne ressorte clairement des faits énoncés dans la pétition53.
- 54 The European Commission of Human Rights, Yearbook 1955/1957, vol. 1. Documents and Decisions, p. 13 (...)
- 55 The European Commission on Human Rights, Yearbook, 1960, vol. III, p. 21. Voir à cet égard CANCADO- (...)
67Si l’on examine la pratique initiale de la Commission européenne à cet égard, on constate que celle-ci a été très stricte au début dans l’application de la règle, en exigeant des requérants eux-mêmes qu’ils démontrent l’épuisement des voies de recours internes, conformément au principe onus probandi incumbit actori54. Mais, au bout de quelques années, la Commission européenne a modifié son règlement, se limitant désormais à demander aux requérants qu’ils donnent dans leur requête des renseignements relatifs à l’épuisement des voies de retours internes (art. 38, chiffre 1, lettre f). C’est à partir de ces renseignements et de ceux donnés par le gouvernement concerné que la Commission décide de la recevabilité de la requête55.
- 56 Art. 20. lettre с, du nouveau statut de la CIDH.
68Revenant à la CIDH, nous relèverons que la règle de l’épuisement des voies de recours internes, qui était auparavant prévue pour la seule procédure spéciale, est devenue une condition générale, effaçant dès lors l’ancienne distinction entre procédure ordinaire et procédure spéciale, et devenant ainsi applicable aux Etats parties à la convention aussi bien qu’à ceux qui ne le sont pas56.
69La pratique de la CIDH concernant la condition de l’épuisement des voies de recours internes est la suivante : normalement, quand le secrétariat de la CIDH est saisi d’un cas et qu’il transmet les passages pertinents de la pétition au gouvernement concerné en sollicitant des renseignements, il lui demande en même temps s’il estime que les voies de recours internes ont été épuisées (en indiquant toujours que la demande de renseignements ne préjuge pas de la recevabilité de la requête). La même demande est faite au requérant s’il a omis de joindre à sa pétition des documents prouvant l’épuisement des voies de recours internes. On voit donc qu’en général la Commission accepte prima facie une pétition, même si elle est muette sur l’épuisement des instances.
- 57 Voir le cas n° 1757, (Bolivie), in : Diez Años de Actividades 1971-1981, CIDH, Washington, DC, Secr (...)
- 58 Voir l’affaire n° 10.208, Salvador Jorge Blanco c. République Dominicaine, in : Informe Anual de la (...)
70Quant à son pouvoir d’appréciation, la Commission l’exerce de manière très souple, car si le gouvernement mis en cause n’invoque pas le non-épuisement des voies de recours internes, la CIDH n’examine pas la question motu proprio et continue à traiter l’affaire normalement, y compris le fond de celle-ci57.Au contraire, si le gouvernement soulève l’exception du non-épuisement, la CIDH examine la question de l’existence d’organes judiciaires indépendants capables de redresser la violation imputée au gouvernement ; si de tels organes existent et si le pétitionnaire ne les a pas épuisés, la CIDH déclare la pétition irrecevable58.
- 59 Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Argentina (1980), p. 245-255.
71La CIDH se prononce sur la question de l’épuisement des voies de recours internes en même temps qu’elle examine le fond de la requête. Cependant, dans certaines situations, la CIDH a préféré s’abstenir d’examiner la question de l’épuisement des voies de recours internes : lorsqu’elle a constaté que, dans le pays en question, il y avait des dénis de justice systématiques, que les garanties constitutionnelles étaient suspendues et que les tribunaux se déclaraient incompétents pour connaître des recours d’Habeas Corpus. Tel a été le cas des « disparus » en Argentine pendant l’état de siège régnant à l’époque du gouvernement militaire59.
- 60 Supra, p. 53.
72On constatera donc que la souplesse de la pratique développée par la Commission, quant à la condition de l’épuisement des voies de recours internes, a rendu possible le traitement de nombreuses requêtes sur le fond, et a permis ainsi d’attirer l’attention du gouvernement en cause sur l’existence des violations des droits de l’homme. Il n’en reste pas moins que la protection internationale a un caractère subsidiaire et qu’en général la CIDH n’est pas autorisée à déclencher le mécanisme de protection s’il existe un recours interne effectif et si celui-ci n’a pas été utilisé. En tout état de cause, la CIDH devrait toujours faire une constatation formelle sur la question de l’épuisement des voies de recours internes avant de se prononcer sur le fond de l’affaire, à l’exemple du cas n° 9198, Schmidt c. Costa Rica60.
b) Délai pour la présentation des pétitions
73Le délai pour la présentation de la requête est fixé à l’article 46, chiffre premier, lettre b, de la Convention américaine :
- 61 Dans le texte original (espagnol), qui fait foi, cet article indique que le délai de six mois comme (...)
1. La Commission ne retient une pétition ou communication présentée conformément aux articles 44 ou 45 que sous les conditions suivantes, à savoir : [...]
b) que la pétition ou communication soit introduite dans les six mois à compter de la date à laquelle la décision définitive a été notifiée à l’individu présumé lésé dans ses droits61.
- 62 Voir à ce propos CHAPPEZ, La règle de l’épuisement des voies de recours internes, Paris, Pedone, 19 (...)
74Une fois que les recours internes sont à considérer comme épuisés par la décision définitive intervenue sur le plan national et notifiée à l’individu prétendument lésé, le délai de six mois pour soumettre la pétition à la Commission commence à courir62. A son expiration, la Commission n’acceptera plus la pétition. Le règlement ne donne pas de réponse précise à la question de savoir comment se calcule le délai lorsqu’il y a exception à la règle de l’épuisement des recours. Il établit seulement que :
- 63 Art. 38, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
le délai pour le dépôt de la pétition devant la Commission sera d’une période raisonnable, fixée au gré de la Commission, à compter de la date de la violation présumée des droits, compte tenu des circonstances entourant chaque espèce63,
- 64 Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Argentina 1980, p. 59-145 et 244-255.
- 65 Cas n° 3552, communication du 14 novembre 1977 laquelle signalait que la décision sur les recours i (...)
75par exemple la nature du droit violé, la situation juridique de la personne dont les droits sont présumés lésés et les conditions politiques et juridiques existant dans l’Etat concerné. On peut mentionner ici à titre d’exemple les requêtes relatives aux disparus argentins pendant la période de 1977-197964, les cas des exilés chiliens sous le régime militaire, et plusieurs communications relatives aux condamnés à la peine capitale en Jamaïque65, dont la CIDH s’est saisie malgré l’expiration du délai de six mois.
76Cette pratique de la CIDH n’a pas été remise en cause par les États. Il nous paraît pourtant que le délai de six mois devrait être respecté d’une manière plus stricte et que les assouplissements permis dans le cadre des exceptions prévues à l’article 46, chiffre 2, de la convention mentionné plus haut ne devraient être appliqués que d’une façon mesurée. Il convient en effet de mettre la Commission à l’abri des situations inextricables qui pourraient résulter de l’examen de demandes relatives à des faits très anciens.
- 66 Supra, p. 14.
77Le délai de six mois était déjà prévu dans l’ancien système de pétitions, mais il ne s’appliquait que dans le cadre de la procédure spéciale66. Il constitue désormais une condition de recevabilité applicable à toutes les requêtes, provenant des États parties à la convention autant que de ceux qui ne le sont pas.
- 67 BOSSUYT, Marc, « Le Règlement intérieur du Comité des droits de l’homme », Revue belge de droit int (...)
78Cette condition de recevabilité, qu’on retrouve à l’article 26 de la Convention européenne, n’est pas prévue par le protocole facultatif du pacte international relatif aux droits civils et politiques. L’absence de disposition expresse à ce sujet confère au comité une souplesse qui fait défaut dans le cadre de la règle des six mois figurant dans la Convention européenne67.
c) Coexistence de procédures : relation entre procédure universelle et procédure régionale
79La Commission ne retiendra une pétition qu’à la condition :
- 69 On retrouve cette condition dans la Convention européenne (art. 27) et dans le protocole facultatif (...)
80Cette condition vise à éviter que deux systèmes ou deux procédures de protection internationale ne soient parallèlement mis en action à l’occasion de la même affaire69.
81La Commission déclarera aussi irrecevable toute pétition lorsque :
- 70 Art. 47, lettre d, de la Convention américaine.
la requête fait substantiellement double emploi avec une précédente pétition ou communication déjà examinée par la Commission ou par un autre organisme international70.
- 71 Art. 39, chiffre 1, lettre b, du nouveau règlement de la CIDH.
82A cet égard, le règlement reprend le texte de la convention mais précise qu’une requête substantiellement identique à une demande précédente sera considérée irrecevable si cette dernière a déjà été instruite et tranchée par la Commission ou l’organisme71.
- 72 Voir BUERGENTHAL, “The Inter-American System”,op. cit., p, 457.
83On voit que, dans la première situation, il s’agit d’une irrecevabilité « relative », car si le requérant retire la pétition qui a été soumise à un autre organisme, la Commission pourra dès lors connaître de celle-ci. Par contre, dans la seconde situation, il s’agit d’une irrecevabilité absolue parce que la pétition a été déjà tranchée au fond par un autre organe international et que, d’après le principe res judicata, la CIDH ne peut plus l’examiner72.
- 73 TARDU, Maxime, “The Protocol to the UN Covenant on Civil and Political Rights and the Inter-America (...)
- 74 Voir aussi le cas nicaraguayen n° 7579 (cas OIT No 1007-Nic.-GB. 216/10/20).
- 75 TARDU, “The Protocol to the UN…” op. cit., p. 788 : “The situation in Chile regarding trade union r (...)
- 76 Doc. E/4832/Add. I, p. 9-10.
84Une question qui peut se poser est celle de savoir quand une affaire substantiellement similaire peut être considérée comme « instruite et tranchée ». Cela ne paraît pas être le cas lorsque l’organisme en question « n’a pas abouti à une solution finale en l’espèce73. » La pratique de la CIDH ne consiste pas à refuser les requêtes qui ont été instruites par d’autres organes internationaux, mais à écarter celles tranchées au fond. A titre d’exemples on peut citer les cas chiliens de 1973, où des plaintes, identiques par leur contenu, avaient été instruites par l’Organisation internationale du travail74 et par un groupe d’experts ad hoc de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies75. La CIDH n’a pas refusé d’accepter les pétitions. On peut aussi mentionner l’hypothèse d’une requête substantiellement identique, instruite simultanément par la CIDH et la « Sous-Commission de la lutte contre les mesures discriminatoires et de la protection des minorités » exerçant la compétence qui lui est attribuée concernant les violations flagrantes et systématiques, selon la résolution 1 503 (XLVII) de l’ECOSOC du 27 mai 197076.
85Le règlement de la CIDH apporte les exceptions suivantes à cette condition d’irrecevabilité :
- 77 Art. 39, chiffre 2, lettres a et b, du nouveau règlement de la CIDH.
a) Lorsque la procédure suivie devant l’autre organisation ou organisme se limite à l’examen de la situation générale des droits de l’homme dans l’État incriminé et qu’aucune décision n’est intervenue sur les faits spécifiques qui font l’objet de la requête dont a été saisie la Commission, ou que n’a été prise aucune mesure propre à remédier effectivement à la violation dénoncée ;
b) Lorsque l’auteur de la requête soumise à la Commission ou un membre de sa famille sont les victimes présumées de la violation dénoncée et que l’auteur de la requête déposée devant [l’autre] organisme ou [...] organisation est une tierce personne ou une entité non gouvernementale ayant agi sans avoir reçu de mandat des victimes77…
- 78 VARGAS, “Algunos Problemas”, op. cit., p. 162.
86Dans la pratique, quand une personne est détenue arbitrairement ou est torturée par les forces de sécurité d’un pays, les personnes qui connaissent ce fait (amis, membres de la famille, etc.) essaient d’adresser des dénonciations à toutes les organisations intéressées, de façon à obtenir des résultats ou une coopération entre ces organismes78. Ainsi, dans l’affaire n° 2155 (Uruguay), la Commission a rejeté la demande de reconsidération du gouvernement et a déclaré ce qui suit :
- 79 Doc. OEA/Ser. L/V/II.54, doc. 35, du 16 octobre 1981, in : BUERGENTHAL, T. NORRIS. R., Human Rights (...)
la victime elle-même a soumis une pétition à la Commission interaméricaine et l’examen de son cas aux Nations Unies n’a pas été entrepris à titre individuel, mais plutôt dans le cadre d’un examen de la situation générale en matière de droits de l’homme des personnes disparues. Ceci n’empêche nullement la Commission d’examiner l’espèce, aux termes de l’alinéa 2, paragraphes a et b de l’article 36 du Règlement de la Commission79 (actuellement art. 39).
- 80 UN-Human Rights Committee, Geneva, New York, Decisions on individual communications against Uruguay (...)
87En revanche, dans l’affaire n° 4529, Celiberti c. Uruguay, la Commission s’est finalement abstenue de traiter le cas qui a été examiné dans le cadre des Nations Unies. L’affaire a été soumise par le représentant de la victime au comité des droits de l’homme des Nations Unies, qui a déclaré recevable la pétition après s’être assurée que la saisine de la Commission interaméricaine était postérieure à la sienne et avait été effectuée par une tierce personne80.
- 81 Affaire n° 4529, Celiberti c. Uruguay (1979).
- 82 Allaire Massera c. Uruguay, Communication n° R.15 du 15 février 1977, in : UN-Human Rights Committe (...)
- 83 AGUILAR, “Procedimientos que debe aplicar...”, op. cit., p. 207-208.
88Dans certaines situations, c’est le gouvernement en cause qui invoque le motif d’irrecevabilité, par voie d’exception81, mais l’irrecevabilité peut aussi être soulevée par la Commission motu proprio si celle-ci considère qu’il y a incompatibilité avec son règlement, ou par l’auteur même de la requête qui peut demander à la CIDH de clore le cas, pour que celui-ci soit examiné par le comité des droits de l’homme82. La même question s’est posée au comité, pour permettre à la CIDH de continuer l’examen de la requête83. Dans la pratique, ni la CIDH ni le comité ne s’est abstenu d’office de connaître d’un cas ; ils ont préféré attendre que la victime décide lequel des deux organismes devait continuer à le traiter. Dans le cas éventuel d’un conflit de compétence, le critère à adopter pour le trancher serait les dates auxquelles les pétitions ont été présentées - la pétition la plus ancienne ayant la préférence - ainsi que le caractère du pétitionnaire, victime ou familier, ou tierce personne.
- 84 Art. 89, lettre b, de l’ancien règlement de la CIDH.
89Il faut relever ici que la notion d’identité substantielle était contenue dans l’ancien règlement de la CIDH, mais qu’elle ne concernait que les communications déjà examinées par la Commission. Elle ne visait pas les autres procédures internationales84. On voit donc que la nouvelle procédure de pétition est devenue plus stricte, et cela aussi pour les Etats qui ne sont pas encore parties à la convention.
d) Les pétitions manifestement mal fondées
90La procédure relative aux requêtes manifestement mal fondées joue un rôle de filtre pour garantir que seules les requêtes ayant une substance soient examinées au fond.
- 85 DANELIUS, Hans, “Conditions of Admissibility in the Jurisprudence of the European Commission of Hum (...)
- 86 VASAK, Karel, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris, Pichon et Durand-Auzias, 1964, (...)
91La condition écartant les requêtes manifestement mal fondées est différente des conditions d’irrecevabilité précédemment examinées, car elle ne se réfère pas à la forme mais à la substance85. La Commission n’a pas à déterminer si l’examen de l’affaire qui lui est soumise par le requérant révèle l’existence d’une violation de l’un des droits et libertés garantis par la convention, mais seulement à s’assurer si toute possibilité d’une telle violation est exclue86. Cependant, on comprendra que l’examen du point de savoir si une requête est fondée ou non entraîne la Commission à évaluer des éléments de fond.
92La convention fait une distinction entre les requêtes « incompatibles » et les requêtes « manifestement mal fondées ». Son article 47 prévoit ce qui suit :
- 87 L’article 41, lettre c, du nouveau règlement reprend l’idée en des termes légèrement différents : « (...)
La Commission déclarera irrecevable toute pétition ou communication introduite en vertu des articles 44 ou 45 si :
[…]
b) La requête n’expose pas des faits constituant une violation des droits garantis par la présente Convention ;
c) Il résulte de l’exposé du requérant lui-même ou de l’Etat intéressé que sa plainte est ostensiblement dénuée de fondement ou manifestement tout à fait non conforme aux normes87
- 88 Art. 51 du nouveau règlement de la CIDH.
93Les requêtes seront considérées comme « incompatibles » lorsqu’elles n’exposent pas des faits caractéristiques d’une violation des droits de l’homme contenus dans la convention ou dans la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme88. Cela signifie que si les droits présumés violés ne sont garantis ni par la convention ni par la déclaration, la requête sort de la compétence ratione materiae de la Commission et que, par conséquent, il n’est pas nécessaire d’examiner sa substance.
- 89 Cas n° 9447 (Etats-Unis), résolution 3/85, du 1er juillet 1985, Doc. OEA/ Ser.L/V 11.65, doc. 14, i (...)
94A contrario, il se peut que la requête soit compatible avec les droits protégés par la convention où la déclaration, mais qu’elle soit manifestement mal fondée. Dans ce cas, la plainte tombe prima facie sous la compétence de la CIDH, laquelle démontrera, par le moyen d’un examen préliminaire du fond de la requête, qu’il n’est pas nécessaire de continuer l’examen de celle-ci, les allégations du requérant ne suffisant pas, de toute évidence, même si elles sont adéquatement étayées, à établir une violation des droits de l’homme ; par exemple dans le cas d’allégations portant sur des atteintes au droit à la vie, garanti par la convention ou la déclaration, lorsque ces atteintes ont manifestement été commises par des personnes privées, sans qu’il soit possible d’en rendre le gouvernement responsable d’une manière ou d’une autre89. Cette condition permet à la CIDH de préjuger du fond, c’est-à-dire du bien-fondé de la pétition, même avant d’entamer l’examen proprement dit du fond de la requête.
95La Commission, dans sa pratique, a rejeté comme manifestement mal fondées des communications dans les situations suivantes :
- 90 Doctrina de la Comision Interamericana de Derechos Humanos, in : Diez Años de Actividades 1971-1981 (...)
- 91 Comme cela a été le cas pour les pétitions relatives an Guyana avant que celui-ci devienne membre d (...)
- 92 Affaire n° 7465, doc. OEA/Ser. L/V/II.63, doc. 17, du 3 octobre 1984, in : BUERGEXTHAL, T., NORRIS. (...)
i) Quand la violation n’est pas imputable à un organe de l’État ou à des agents étatiques qui agissent sous l’autorité de l’État, par exemple quand la pétition impute la violation à un groupe de terroristes et que rien n’indique que l’Etat a manqué à son obligation de prévention et de maintien de l’ordre public90 ;
ii) Quand la violation est imputable à un État qui n’est ni Partie à la Convention américaine, ni membre de l’OEA91 ;
iii) Quand la violation ne porte pas sur des droits garantis par la Convention ou la Déclaration ;
iv) Quand la dénonciation est extrêmement vague et confuse, c’est-à-dire quand le requérant est incapable de fournir la moindre précision à l’appui de son affirmation92.
Notes
1 Art. 44 à 51 de la Convention américaine.
2 Art. 19 et 20 du nouveau statut de la CIDH.
3 Voir supra, p. 13 et 14.
4 Version officielle en français de l’OEA.
5 Art. 34, chiffre 1. lettre c, et chiffre 3, du nouveau règlement de la CIDH.
6 Le règlement de la Commission européenne règle au chapitre iii du titre 11 la procédure d’examen de la recevabilité (art. 39-44), et au chapitre iv la procédure applicable lorsque la Commission retient une requête (art. 45-49).
7 La deuxième partie des dispositions relatives aux fonctions du comité (Assemblée générale, doc. A/32/44) réglemente, dans son chapitre xvii les procédures visant à déterminer la recevabilité (art. 87-92) et les procédures d’examen du fond des communications (art. 93-94).
8 VASAK. Karel, « Le Conseil de l’Europe », Les Dimensions internationales des droits de l’homme, Paris, UNESCO, 1978. p. 547. Voir également BOYLE, Kevin, “Practice and Procedure on Individual Applications under the European Convention on Human Rights”, in : HANNUM, I Hurst, Guide to International Human Rights Practice, The International Human Rights Law Group, Londres, MacMillan Press, 1984, p. 133-152.
9 Informe sobre la situación de derechos humanos en Argentina, 1980, “El problema de los desaparecidos”, doc. OEA/Ser.L/V/II.49, doc. 19, 11 avril 1980, p. 59-150.
10 Affaire n° 9178, résolution 17/84, du 3 octobre 1984, in : Informe Anual de la CIDH 1984-1985, doc. OEA/Ser.L/V/II.66, doc. 10, rév. 1, p. 52-80.
11 Cf. affaire Velásquez Rodríguez, arrêt de la Cour interaméricaine des droits de l’homme, (exceptions préliminaires), du 26 juin 1987. Serie C, Resoluciones y Sentencias n° 1, p. 19.
12 Infra, p. 109-110.
13 Nous analyserons ultérieurement le contenu de ces conditions, dans l’ordre dans lequel elles sont mentionnées. Cet ordre, pour nous, ne préjuge en rien celui de leur examen dans la pratique.
14 Art. 44 de la Convention américaine.
15 Voir ROBERTSON, “Pactos y Protocolo Opcional de las Naciones Unidas…” op. cit., p. 168.
16 NORRIS, “Bringing Human Rights…” op. cit., p. 738 : “Many European associations submitted complaints on the behalf of victims who were members of similar associations in the Americas.”
17 Cf. Résolution 17/84 in : Informe Annal de la CIDH 1984-1985, p. 56-57.
18 Voir Informe Annal de la CIDH 1981-1982, dor. OFA/Ser.L/V/II.57 doc. 6, rév. 1, 20 septembre 1982, p. 98-99.
19 Art. 90 du règlement sur les dispositions relatives aux fonctions du comité des droits de l’homme, in : Assemblée générale : A/32/44. Voir à ce propos SHELTON. Dinah, “Individual Complaint Machinery under the United Nations 1503 Procedure and the Optional Protocol to the International Covenant on Civil and Political Rights”, in : HANNUM (éd.), Guide to International Human Rights Practice, op. cit., p. 59-73.
20 Cf. Cas n° 282/57, Décision de la Commission européenne des droits de l’homme, rendue le 29 septembre 1956, in : Annuaire de la CEDH, La Haye, Nijhoff, 1959, vol. I, p. 161-166. Voir également BOYLE, Kevin, “Practice and Procedure on Individual Applications under the European Convention on Human Rights”, in : HANNUM, (éd.), op. cit., p. 138-139.
21 Art. 44 de la Convention américaine.
22 Art. 34, chiffre 4. du nouveau règlement de la CIDH.
23 Art. 26, chiffre 4, de la constitution de l’Organisation internationale du travail.
24 Art. 45, chiffre 2, de la Convention américaine.
25 Souligné par l’auteur.
26 C’est le cas d’Haïti, à l’occasion duquel le président de la république dominicaine avait demandé à la CIDH de venir enquêter sur place, à la frontière dominico-haïtienne. Doc. OEA/Ser.L/V/II.8. doc. 5, du 19 novembre 1963.
27 En avril 1983, El Salvador a présenté une pétition relative à la liberté de résidence et de transit des ressortissants salvadoriens en territoire nicaraguayen. La CIDH, sans ouvrir de dossier, avait envoyé l’information contenue dans cette pétition au gouvernement du Nicaragua, lequel se prévalut de l’incompétence de la Commmission, en arguant que ni El Salvador ni le Nicaragua n’avait reconnu une telle compétence pour connaître des requêtes étatiques, comme l’établit l’art. 45 de la Convention américaine. Peut-être la CIDH avait-elle agi de cette manière dans l’espoir que les deux Etats accepteraient sa compétence facultative en l’espèce.
28 Les dix-huit requêtes sont les suivantes :
- Deux plaintes de la Grèce c. le Royaume-Uni en 1956 et 1957 concernant Chypre, alors colonie britannique ;
- Une plainte de l’Autriche c. l’Italie en 1960 concernant la minorité germanophone au Sud-Tyrol ;
- Cinq plaintes des pays scandinaves et des Pays-Bas c. la Grèce en 1967 et 1970 à la suite du coup d’Etat d’avril 1967 ;
- Deux plaintes de l’Irlande c. le Royaume-Uni en 1971 et 1972 sur la situation en Irlande du Nord (c’est le seul cas qui a été transmis à la Cour européenne) ;
- Trois plaintes de Chypre c. la Turquie en 1974 après l’intervention turque dans l’île ;
- Cinq plaintes des pays scandinaves, des Pays-Bas et de la France c. la Turquie en 1982 pour violation de l’art. 3 de la Convention.
29 PAHR, W., « La fonction d’information », La dynamique de la Convention européenne des droits de l’homme, Revue des droits de l’homme, vol. II, 1969, p. 201.
30 Art. 27, chiffre l, du nouveau règlement de la CIDH.
31 Voir l’affaire n° 9274, résolution 11/84 (Uruguay) du 3 octobre 1984, in : Informe Annal de la CIDH 1984-1985. p. 127 et ss.
32 Voir AGUILAR, “Procedimiento que debe aplicar” op. cit., p. 204.
33 Art. 27, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
34 Ibid., au. 32, lettre a.
35 Voir l’affaire n° 1802 (1974), in : Informe Armai de la CIDH 1977, doc. OEA Ser. L/V/II.43, doc. 21, corr. 1, le 20 avril 1978, p. 34-35.
36 Art. 32, lettre b, du nouveau règlement de la CIDH.
37 Le nouveau règlement de la CIDH a précisé la terminologie de l’art. 32, lettre c, par les mots « action ou omission ». L’ancien règlement se référait à un « fait », mais il était évident que la violation pouvait consister aussi bien en une « action » ou en une « omission ».
38 Ibid., art. 32. lettre c.
39 Art. 46, chiffre 1, lettre a, de la Convention américaine et art. 32, lettre d, du nouveau règlement de la CIDH.
40 Art. 46, chiffre 1, lettre b, de la Convention américaine et art. 38, chiffre I, du nouveau règlement de la CIDH.
41 Art. 46, chiffre 1, lettre c, de la Convention américaine et art. 39, chiffre 1, lettre a, du nouveau règlement de la CIDH.
42 Art. 48, chiffre 2, de la Convention américaine et art. 44, chiffre 1, du nouveau règlement de la CIDH.
43 Art. 48, chiffre 1, lettre I, de la Convention américaine et art. 45 du nouveau règlement de la CIDH.
44 NORRIS, “Bringing Human Rights Petitions...”, op. cit., p. 748.
45 Art. 52 du nouveau règlement de la CIDH.
46 Art. 46, chiffre 1, lettre a, de la Convention américaine et art. 35, lettre a, du nouveau règlement de la CIDH. La Convention européenne prévoit aussi la règle de l’épuisement des voies des recours internes dans son art. 26. Le protocole facultatif du pacte relatif aux droits civils et politiques, l’inclut dans son art. 2.
47 Voir aussi art. 37, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
48 Voir l’affaire n° 1697, doc. OEA/Ser. L/V/II.28, doc. 21, rév. 1, du 20 février 1973, p. 10-11.
49 Ibid., cas n° 1697, p. 10-11 (souligné par l’auteur). Voir aussi à ce propos TINOCO CASTRO, L., “El agotamiento de los recursos internos en los Estados Federales”, Derechos Humanos en las Américas, op. cit., p. 230-240.
50 Ainsi que M. Hamilton Fish l’a signalé: “A claimant in a foreign stale is not required to exhaust justice in such state when there is no justice to exhaust.”, in : MOORE, John Bassett, A Digest of International Law, Washington, 1906. vol. VI, p. 677.
51 “However, failure to exhaust the local remedies will not constitute a bar to a claim [...] when the judicial Tribunal is under the control of the executive organ whose ads are the subject matter of the complaint”, OPPENHEIM, L., International Laxe : A Treatise (éd. par LAUTERPACHT. Sit Hersch), vol. I, Peace. Londres, Longmans, Creen and Co., 1967, p. 361-362.
52 28e session de la CIDH, du 1er au 5 mai 1972, doc. OEA Ser. L / V / II.28, doc. 24, rév. 1, du 20 février 1973, p. 20-22.
53 Voir à titre d’exemple le cas n° 7505 (Jamaïque), résolution 27/86, in : Informe Annal de la CIDH 1985-1086, p. 55-58.
54 The European Commission of Human Rights, Yearbook 1955/1957, vol. 1. Documents and Decisions, p. 136 et ss.
55 The European Commission on Human Rights, Yearbook, 1960, vol. III, p. 21. Voir à cet égard CANCADO-TRINIDADE, Antonio Augusto, “The Burden of Proof with Regard to Exhaustion of Local Remedies in International Law”, Revue des limits de l’homme, vol. 9. 1976, p. 81-121.
56 Art. 20. lettre с, du nouveau statut de la CIDH.
57 Voir le cas n° 1757, (Bolivie), in : Diez Años de Actividades 1971-1981, CIDH, Washington, DC, Secretaría General de la OEA, 1982, p. 138-141.
58 Voir l’affaire n° 10.208, Salvador Jorge Blanco c. République Dominicaine, in : Informe Anual de la CIDH 1988-1989, p. 89-126.
59 Informe sobre la situación de los Derechos Humanos en Argentina (1980), p. 245-255.
60 Supra, p. 53.
61 Dans le texte original (espagnol), qui fait foi, cet article indique que le délai de six mois commence à courir une lois que l’individu lésé dans, ses droits a reçu notification de la décision définitive, tandis que la version française indique, de façon ambiguë, que le délai commence à courir quand l’individu en a pris connaissance. Ce texte est certainement erroné. (Nous utilisons ici notre traduction)
62 Voir à ce propos CHAPPEZ, La règle de l’épuisement des voies de recours internes, Paris, Pedone, 1972, p. 199-201 ; CANCADO-TRINDADE, A.A., The Application of the Rule of Exhaustion of Local Remedies in International Law, Cambridge, Cambridge University Press, 1983, p. 234-249.
63 Art. 38, chiffre 2, du nouveau règlement de la CIDH.
64 Informe sobre la Situación de los Derechos Humanos en Argentina 1980, p. 59-145 et 244-255.
65 Cas n° 3552, communication du 14 novembre 1977 laquelle signalait que la décision sur les recours internes avait été communiqué le 14 février 1971, résolution 00/82 du 23 novembre 1982, in : Informe Annal de la CIDH 1982-1983, doc. OEA/ Ser.L/V/II.61, doc. 22, rév. 1, 27 septembre 1983, p. 102-103.
66 Supra, p. 14.
67 BOSSUYT, Marc, « Le Règlement intérieur du Comité des droits de l’homme », Revue belge de droit international 1978-1979, p. 148.
68 Art. 46, chiffre 1, lettre c, de la Convention américaine et art. 39, chiffre 1, lettre a, du nouveau règlement de la CIDH.
69 On retrouve cette condition dans la Convention européenne (art. 27) et dans le protocole facultatif du pacte international des droits civils et politiques de Nations Unies (art. 5, chiffre 2).
70 Art. 47, lettre d, de la Convention américaine.
71 Art. 39, chiffre 1, lettre b, du nouveau règlement de la CIDH.
72 Voir BUERGENTHAL, “The Inter-American System”,op. cit., p, 457.
73 TARDU, Maxime, “The Protocol to the UN Covenant on Civil and Political Rights and the Inter-American System”, American journal of International Law, vol. 70, 1976, p. 787-788.
74 Voir aussi le cas nicaraguayen n° 7579 (cas OIT No 1007-Nic.-GB. 216/10/20).
75 TARDU, “The Protocol to the UN…” op. cit., p. 788 : “The situation in Chile regarding trade union rights and the application of varions ILO Conventions was investigated in 1974 within the ILO framework by a Commission of Inquiry set up under Article 26 of the ILO Constitution and by the ILO Fact-Finding and Conciliation Commission of Freedom of Association. Their reports, and recommendations thereon by the Governing Both and the General Conference, were brought to the attention of the United Nations in UN Docs. E/CN.4/1166/Add. 1.”
76 Doc. E/4832/Add. I, p. 9-10.
77 Art. 39, chiffre 2, lettres a et b, du nouveau règlement de la CIDH.
78 VARGAS, “Algunos Problemas”, op. cit., p. 162.
79 Doc. OEA/Ser. L/V/II.54, doc. 35, du 16 octobre 1981, in : BUERGENTHAL, T. NORRIS. R., Human Rights the inter-American System, Cases and Decisions, part. 3, n° 21, 1981, p. 77-78.
80 UN-Human Rights Committee, Geneva, New York, Decisions on individual communications against Uruguay, Human Rights Law Journal, vol. 2, 1981, p. 145-150.
81 Affaire n° 4529, Celiberti c. Uruguay (1979).
82 Allaire Massera c. Uruguay, Communication n° R.15 du 15 février 1977, in : UN-Human Rights Committee, “Decisions and Reports”, op. cit., p. 209-215.
83 AGUILAR, “Procedimientos que debe aplicar...”, op. cit., p. 207-208.
84 Art. 89, lettre b, de l’ancien règlement de la CIDH.
85 DANELIUS, Hans, “Conditions of Admissibility in the Jurisprudence of the European Commission of Human Rights”, Revue des droits de l’homme, 1969, p. 317.
86 VASAK, Karel, La Convention européenne des droits de l’homme, Paris, Pichon et Durand-Auzias, 1964, p. 134.
87 L’article 41, lettre c, du nouveau règlement reprend l’idée en des termes légèrement différents : « La Commission interaméricaine des droits de l’homme déclarera irrecevable [toute pétition] : [...]
c) Lorsqu’elle est évidemment mal fondée ou contraire aux normes juridiques selon l’exposé de son auteur lui-même ou du gouvernement en cause. » Il faut souligner que la traduction officielle française de cette disposition du règlement teste obscure, du lait de l’emploi de l’expression « contraire aux normes juridiques ». A notre avis, doivent être considérées comme « contraire aux normes juridiques » les requêtes incompatibles avec les dispositions de la convention, terminologie que l’on retrouve dans la Convention européenne (art. 27, chiffre 2). On aura plutôt intérêt à se référer à la version en espagnol qui fait foi et qui dispose que : “La Commission declarará inadmisible la petición cuando : c) La petición sea manifiestamente infundada, según resulte de la exposición del propio peticionario o del Gobierno.” Cette remarque vaut aussi pour l’article 47 susmentionné de la convention.
88 Art. 51 du nouveau règlement de la CIDH.
89 Cas n° 9447 (Etats-Unis), résolution 3/85, du 1er juillet 1985, Doc. OEA/ Ser.L/V 11.65, doc. 14, in : BUERGEXTHAL, T., NORRIS, R„ Human Rights the Inter-American System, Cases and Decisions, part. 3, n° 21.1, 1986, p. 250-256.
90 Doctrina de la Comision Interamericana de Derechos Humanos, in : Diez Años de Actividades 1971-1981, op. cit., p. 335-336.
91 Comme cela a été le cas pour les pétitions relatives an Guyana avant que celui-ci devienne membre de l’OEA.
92 Affaire n° 7465, doc. OEA/Ser. L/V/II.63, doc. 17, du 3 octobre 1984, in : BUERGEXTHAL, T., NORRIS. R., Human Rights the Inter-American System, Cases and Decisions, op. cit., p. 157-159.
Notes de fin
1 Plusieurs articles du règlement de la CIDH (version de 1980) ont été traduits par l’auteur étant donné qu’au moment de la rédaction de cet ouvrage, la nouvelle version française modifiée n’avait pas encore été diffusée. La traduction officielle du règlement telle qu’elle figure à l’annexe E a été achevée récemment (juin 1993).Voilà pourquoi certains des articles cités dans celle étude sont formulés différemment sans pour autant que leur fond soit altéré.
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