Section I : La Convention américaine des droits de l’homme61

1. Antécédents historiques

1Lors de la Conférence interaméricaine sur les problèmes de la guerre et la paix (Mexico, 1945), les États américains s’étaient prononcés en faveur d’un système de protection international des droits de l’homme. C’est lors de la Neuvième Conférence (Bogota, 1948) que cette démarche trouva un début de concrétisation dans l’approbation par ces États de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme et dans la demande adressée au Comité juridique interaméricain d’élaborer un projet de statut pour la création d’une cour interaméricaine qui garantirait les droits de l’homme (résolution XXXI). Or, deux ans plus tard, le Comité juridique signala dans son rapport que l’élaboration de ce statut soulevait des difficultés en raison du manque de bases juridiques en la matière ; le comité laissa entendre que l’adoption d’une convention devait précéder nécessairement l’élaboration du statut62.

2Ce n’est que lors de la Cinquième Réunion de Consultation des Ministres des relations extérieures des Etats membres de l’OEA en 1959 (Santiago du Chili) que le Conseil interaméricain de jurisconsultes fut chargé d’élaborer un projet de convention interaméricaine et un projet pour la création d’une cour interaméricaine en vue de protéger les droits de l’homme sur le continent (résolution VIII). Cependant, dix ans s’écoulèrent avant l’adoption de la Convention américaine relative aux droits de l’homme (pacte de San José), le 22 novembre 1969, à Costa Rica. Le Conseil interaméricain avait pourtant préparé dès 1959 un projet, qui ne fut examiné qu’à la Deuxième Conférence extraordinaire de Rio de Janeiro en 1965. Pendant les années qui suivirent, ce texte fut amendé à la lumière des projets présentés par les gouvernements du Chili et de l’Uruguay, ainsi que de celui de la Commission interaméricaine, puis soumis aux observations des États membres de l’OEA63.

3Outre les quatre projets précités, qui constituent les sources directes de la Convention américaine, on devra se référer également aux textes suivants : la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme (1948), la Déclaration universelle des droits de l’homme (1948), la Convention européenne des droits de l’homme (1950) et le Pacte international des droits civils et politiques (1966).

4Des 24 membres que comptait l’OEA en novembre 1969, seuls 19 étaient présents à la conférence de Costa Rica64. La Convention américaine fut signée le 22 novembre 1969 par 12 d’entre eux65.

2. Entrée en vigueur de la convention

5La convention est entrée en vigueur presque neuf ans plus tard, le 18 juillet 1978, jour où la Grenade a déposé le onzième instrument de ratification66. Les États qui ont ratifié la convention jusqu’à aujourd’hui (juillet 1993) sont les suivants : l’Argentine, la Barbade, la Bolivie, le Brésil, la Colombie, le Costa Rica67, le Chili, la Dominique68, l’Equateur, El Salvador, la Grenade, le Guatemala, Haïti, le Honduras, la Jamaïque, le Mexique, le Nicaragua, Panama, le Pérou, le Paraguay, la République Dominicaine, le Suriname, Trinité et Tobago, l’Uruguay et le Venezuela, soit 25 États.

6Certains pays américains n’ont jusqu’ici ni signé ni ratifié la convention ; ce sont Antigua-et-Barbuda, les Bahamas, le Belize, le Canada, la Guyane, Sainte-Lucie, St. Kitts et Nevis, et St. Vincent-et-les-Grenadines69. Les États-Unis ont signé la convention le 1^er juin 1977 mais ne l’ont pas ratifiée. Selon l’article 74 de la convention, celle-ci est ouverte à la signature et à la ratification, ou à l’adhésion, de tous les États membres de l’OEA.

3. Dispositions de fond de la convention

7L’objectif de notre étude n’étant pas l’examen exhaustif des dispositions de fond relatives aux droits protégés, nous nous contenterons de dégager ici quelques caractéristiques principales de la convention ; le but de celle-ci, défini dans la première partie de son préambule, est « de consolider sur ce continent, dans le cadre des institutions démocratiques, un régime de liberté individuelle et de justice sociale, fondé sur le respect des droits fondamentaux de l’homme. »

8A l’article premier, les États Parties s’engagent à respecter les droits et libertés reconnus par la convention et à en garantir le libre et plein exercice par les mesures législatives nécessaires (art.2).

9La convention énonce ensuite les droits et libertés protégés, s’arrêtant surtout aux droits civils et politiques, qu’elle énumère longuement (articles 3 à 25). Ces droits sont les suivants :

• Droit à la reconnaissance de la personnalité juridique ;

• Droit à la vie ;

• Droit à l’intégrité de la personne ;

• Interdiction de l’esclavage et de la servitude ;

• Droit à la liberté de la personne ;

• Garanties judiciaires ;

• Principe de légalité et de rétroactivité ;

• Droit au dédommagement ;

• Protection de l’honneur et de la dignité de la personne ;

• Liberté de conscience et de religion ;

• Liberté de pensée et d’expression ;

• Droit de rectification ou de réponse ;

• Droit de réunion ;

• Liberté d’association ;

• Protection de la famille ;

• Droit à un nom ;

• Droit de l’enfant ;

• Droit à une nationalité ;

• Droit à la propriété privée ;

• Droit de déplacement et de résidence ;

• Droits politiques ;

• Egalité devant la loi ;

• Protection judiciaire.

10En ce qui concerne les droits économiques, sociaux et culturels (art. 26), la description est brève et restrictive, car les États se sont seulement engagés,

tant sur le plan intérieur que par la coopération internationale - notamment économique et technique - à prendre des mesures visant à assurer progressivement la pleine jouissance des droits qui découlent des normes économiques et sociales et de celles relatives à l’éducation, la science et la culture, énoncées dans la Charte de l’Organisation des Etats américains, [révisée] par le Protocole de Buenos Aires, ce dans le cadre des ressources disponibles et par l’adoption de dispositions législatives ou par tous autres moyens appropriés70.

11Ainsi, le catalogue des droits civils et politiques contenus dans la Convention américaine est bien plus détaillé que celui des droits sociaux, économiques et culturels. Cela tient à la nature différente de ces deux corps de règles, car les premières imposent à l’Etat des devoirs d’abstention ou des mesures spécifiques de protection conférant des droits subjectifs à l’individu, tandis que les secondes attribuent à l’Etat le devoir de prendre des mesures positives de promotion relevant de la politique économique. Comme c’est le cas, par exemple, dans la plupart des pays latino-américains, où il existe de fortes disparités économiques et sociales, il faut donc tout d’abord atteindre un niveau adéquat de développement pour la mise en œuvre complète de tels droits, ce qui présuppose que l’État a rempli certaines obligations « de faire ».

12On constatera que, dans le système américain, les droits sociaux, économiques et culturels ne font pas l’objet d’un traité spécial, établissant sa procédure propre, alors que c’est le cas dans les autres systèmes internationaux de protection. Par exemple, en 1950, l’Assemblée générale des Nations Unies avait décidé qu’un seul pacte engloberait les deux catégories des droits de l’homme. En 1952, elle changea d’avis en décidant de préparer deux pactes séparés, l’un pour les droits civils et politiques et l’autre pour les droits sociaux, économiques et culturels, pactes qui ont été adoptés le 16 décembre 1966 par l’Assemblée générale dans sa résolution 2 200 A (XXI) et qui sont entrés en vigueur le 3 janvier 1976. La même solution a été adoptée par le conseil de l’Europe : la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales de 1950 protège les droits civils et politiques, tandis que la Charte sociale européenne de 1961 porte sur les droits sociaux et économiques. En revanche, si, sur le plan américain, les droits sociaux, économiques et culturels sont mentionnés dans la convention qui protège les droits civils et politiques, ce n’est que d’une façon sommaire71. On verra plus tard que l’Assemblée générale de l’OEA, pour remédier au manque de précision de ces droits, a adopté en novembre 1988 un protocole additionnel relatif aux droits économiques, sociaux et culturels72.

4. Dispositions de caractère institutionnel

13L’entrée en vigueur de la Convention américaine relative aux droits de l’homme a renforcé le système interaméricain de promotion et de protection des droits de l’homme en étendant les compétences de la Commission et les mécanismes interaméricains en général.

14En effet, dans sa deuxième partie, la Convention américaine énonce les moyens de protection des droits de l’homme. Elle mentionne la Commission interaméricaine des droits de l’homme et la Cour interaméricaine des droits de l’homme, qu’elle déclare « compétentes pour connaître des questions relatives à l’exécution des engagements contractés par les Etats Parties à la présente Convention » (art. 33).

15Dans la prochaine section, on examinera de manière détaillée la place de la CIDH dans le nouveau système de protection des droits de l’homme institué par la Convention américaine, ainsi que les pouvoirs et fonctions prévus par le statut de 1979.

16La section III sera consacrée à l’étude d’un nouvel organe, la Cour interaméricaine ; nous analyserons sa place dans le système de protection de la convention, ainsi que dans le cadre de l’OEA. Nous examinerons la composition et la compétence de la Cour pour en dégager plus tard le rôle qu’elle joue en tant que partie d’un processus qui implique également la Commission.

Section II : La Commission interaméricaine des droits de l’homme dans le nouveau système

1. Continuité de l’applicabilité du système

17Dans la période comprise entre l’adoption de la Convention américaine et son entrée en vigueur (1969-1978), la question du maintien du système antérieur a été soulevée. Le mandat de la CIDH allait-il s’achever dès l’entrée en vigueur de la convention ou la CIDH continuerait-elle à être compétente à l’égard des Etats membres de l’OEA ne devenant pas parties à la convention ? La Commission prévue par la convention devait-elle remplacer la Commission de 1960 ou les deux organes devaient-ils subsister conjointement73 ?

18La question s’est donc posée de la « continuité » de la Commission créée en 1960, ou au contraire, de sa suppression au bénéfice d’une nouvelle commission établie par la convention. La convention, à cet égard, ne prévoyait comme disposition transitoire que l’article 79, concernant l’élection de nouveaux membres de la Commission.

19Ce qui a pu inspirer ces questions, c’est le langage utilisé dans la charte de l’OEA, telle que révisée par le protocole de Buenos Aires. L’article 51 de la charte établit la Commission de 1960 comme organe de l’OEA, alors que l’article 112 semble le contredire en prévoyant qu’« il y aura une Commission » établie en vertu de la convention. L’utilisation du futur créait une ambiguïté. En effet, en interprétant ces articles littéralement, il pouvait sembler que, selon l’article 51, seule la CIDH prévue par la convention devait avoir la qualité d’organe de l’OEA.

20En réalité, il y a continuité entre la Commission créée en 1960 et celle prévue par la convention. Une lecture conjointe des articles 51, 112 et 150 de la charte de l’OEA le prouve. En effet, l’article 51 reconnaît la Commission comme organe de l’OEA, et si l’article 112 semble prévoir l’établissement d’une autre Commission dès l’entrée en vigueur de la convention, on constate à la lumière de l’article 150 que, tant que la Commission visée à l’article 112 n’a pas été instituée, c’est la Commission de 1960 qui doit veiller au respect des droits de l’homme. L’article 150 est ainsi libellé :

Tant que la Convention interaméricaine sur les droits de l’homme, visée au chapitre xviii, ne sera pas en vigueur, l’actuelle Commission interaméricaine des droits de l’homme veillera au respect de ces droits.

21Tous les doutes ont été dissipés au moment de la mise en vigueur de la convention par la résolution 253 du 20 septembre 197874. Cette résolution du Conseil permanent de l’OEA reprenait l’article 150 de la charte de l’OEA et considérait que, même si la convention était entrée en vigueur formellement, cela ne voulait pas dire que l’organe mentionné par la convention pour protéger les droits de l’homme était déjà établi et capable d’assumer ses fonctions. De plus, le conseil releva “[t]hat it is advisable to avoid interruption in the functioning of the Inter-American Commission on Human Rights”.

22La résolution 253 prévoyait donc que la commission de 1960 devait continuer ses fonctions jusqu’à ce que la nouvelle Commission soit élue par l’Assemblée générale, et complètement installée. Entre-temps, la Commission de 1960 allait ainsi continuer à appliquer le statut de 1960 et son règlement de 1961, et cela sans changement vis-à-vis des États qui n’étaient pas parties à la convention. La résolution 253 prévoyait également l’adoption d’un nouveau statut et d’un nouveau règlement expressément destinés à s’appliquer aux États parties à la convention. Pendant la période nécessaire à l’élaboration de ces textes, il était prévu que les anciens statut et règlement s’appliqueraient aux États déjà parties à la convention75.

23Il convient ici de ne pas se méprendre : la résolution 253, par le langage qu’elle a utilisé, aurait pu faire croire à l’existence d’une Commission fonctionnant avec deux statuts et deux règlements, afin de réaliser une distinction absolue entre les Etats parties et les États non parties à la convention76. Or, le projet de statut préparé par la Commission ne comportait finalement qu’un seul statut et un seul règlement, la Commission étant dotée d’une double compétence pour examiner, d’une part les violations des droits de l’homme attribuées aux États parties à la convention, d’autre part les violations des droits de l’homme attribuées aux Etats membres qui ne sont pas parties à la convention77. Ce projet a été approuvé à la neuvième session régulière de l’Assemblée générale de l’OEA (La Paz, Bolivie, octobre 197978).

24Nous constatons donc qu’il y a eu continuité entre la Commission de 1960 et la Commission de 1978 telle qu’établie par la convention. Même si formellement il y a eu une nouvelle élection des membres de la Commission, juridiquement il y a eu continuité des fonctions. En effet, une solution pragmatique a prévalu au bénéfice de la Commission : celle-ci a acquis les fonctions prévues par la convention sans pour autant être privée de ses fonctions antérieures, de sorte qu’elle agit, selon le cas, sui des bases juridiques différentes79.

2. Le nouveau statut (1979)

25Au chapitre i, nous avons examiné la compétence et la procédure de la CIDH en tant qu’organe de l’OEA sans faire référence à la Convention américaine des droits de l’homme. Depuis l’entrée en vigueur de cette convention, la Commission est devenue compétente pour connaître des questions relatives à l’exécution des engagements contractés par les États parties à la Convention américaine80.

26Nous examinerons ci-après les fonctions et les pouvoirs de la Commission tels que prévus par la convention, en tenant compte des dispositions du nouveau statut de la commission. Notons dès à présent que le statut ne s’écarte de la convention que dans la mesure nécessaire pour éviter que celle-ci ne soit appliquée aux États qui n’y sont pas parties.

2.1 Structure et composition de la CIDH

27La structure et la composition de la Commission sur la base du statut de 1979 ne sont pas très différentes de celles de la Commission de 1960. Quant au siège de la Commission, il continue à être à Washington, DC ; la Commission peut siéger aussi dans l’un des Etats américains « sur décision prise à la majorité absolue des voix de ses membres, et avec l’agrément ou sur invitation du gouvernement de l’Etat concerné81. »

28La Commission tient des réunions ordinaires et extraordinaires de la même manière que l’ancienne Commission. Elle est composée de sept membres ayant des qualifications spéciales, élus à titre personnel par l’Assemblée générale de l’OEA et non par le Conseil permanent de l’organisation comme sous l’ancien régime82. Néanmoins, le Conseil permanent peut, selon l’article 38 de la convention, combler toute vacance survenue au sein de la Commission et due à une cause autre que l’expiration normale d’un mandat. Les candidats sont proposés par les gouvernements des Etats membres de l’OEA, chaque gouvernement présentant une liste de trois candidats au maximum83. Ajoutons qu’au moins un des candidats figurant sur une liste doit être ressortissant d’un Etat membre de l’OEA autre que celui qui fait la proposition84.

29Les États membres qui ne sont pas parties à la convention peuvent également proposer des candidats, étant donné que la convention (art. 36, ch. 1) et le statut de la CIDH (art. 3, ch. l) stipulent que les candidatures seront proposées « par les gouvernements des Etats membres de cette Organisation. » On relèvera à ce propos que la présidence de la commission a même été assurée pendant un certain temps par un ressortissant d’un Etat qui n’est pas partie à la convention (États-Unis d’Amérique)85.

30La Commission ne doit pas avoir plus d’un membre de la même nationalité86. Comme dans l’ancien système, les membres de la Commission sont censés représenter la collectivité des Etats membres de l’OEA87. De ce fait, les Etats dont aucun ressortissant ne fait partie de la Commission ne sont, en théorie du moins, pas désavantagés.

31Les membres de la CIDH sont élus pour quatre ans et ne peuvent être réélus qu’une seule fois88. Ils élisent parmi eux, à la majorité absolue, un président, un premier vice-président et un second vice-président. La durée du mandat de ces personnes est d’une année et elles ne peuvent être réélues qu’une seule fois au cours d’une période de quatre ans89.

32Alors que l’ancien statut ne prévoyait rien en matière d’incompatibilité, et que certains membres de la Commission pouvaient cumuler leurs fonctions au sein de la Commission avec des mandats politiques, le nouveau statut stipule que la qualité de membre de la Commission est incompatible avec l’exercice de toute autre fonction qui pourrait affecter l’indépendance ou l’impartialité du membre en question ou la dignité et le prestige de sa fonction90. Le règlement stipule que la Commission, avant de prendre une décision en la matière, doit entendre le membre en situation alléguée d’incompatibilité91. La question de l’incompatibilité peut être soulevée par la Commission ou par l’intéressé lui-même. On peut aussi envisager la possibilité qu’un gouvernement la soulève. Si la Commission décide, à la majorité d’au moins cinq membres, qu’il y a incompatibilité, elle soumet le cas à l’Assemblée générale, laquelle devra trancher la question à la majorité des deux tiers des Etats membres92. En cas de constatation d’une incompatibilité, une vacance sera déclarée selon les termes de l’article 38 de la convention.

33La majorité des membres de la CIDH occupe des fonctions de haut niveau dans leurs pays ; cependant, cette situation n’a créé aucun problème, puisque ceci ne signifie pas que la prise de décision au sein de la Commission dépende de leur affiliation politique, étant donné qu’ils agissent à titre individuel et non pas comme représentants de leur gouvernement.

34Il sied de souligner cependant que le règlement de la CIDH interdit aux membres d’émettre un vote dans des cas individuels qui se réfèrent au pays dont ils sont les ressortissants. Dans la pratique, non seulement ils s’abstiennent de voter ou de donner leur avis, mais encore ils se retirent de la salle des réunions lorsque ces cas sont discutés. En effet à notre avis, les fonctions qu’ils exercent dans leurs pays comme par exemple, celles de procureur, d’ombudsman, de député etc., ne constituent pas un conflit d’intérêt.

35Au contraire, le fait d’exercer de hautes fonctions publiques et politiques a facilité la tâche de la Commission, en ce sens qu’à plusieurs reprises, les membres ont pu utiliser leurs bons offices pour que dans certains cas, leurs gouvernements démontrent plus de flexibilité et s’efforcent davantage d’assurer la protection et la promotion des droits de l’homme.

36L’article 8 du nouveau statut de la CIDH ne précise pas les causes d’incompatibilité, pas plus que le règlement qui reproduit pratiquement le même texte93. L’inclusion dans le règlement d’une disposition déterminant les causes d’incompatibilité serait cependant fort utile, car les membres de la Commission, n’exerçant pas leurs fonctions à plein temps, peuvent donc avoir d’autres activités. Or, certaines fonctions, de caractère politique entre autres, sont certainement incompatibles avec la qualité de membre de la Commission, comme par exemple celles de ministre d’Etat, de secrétaire d’Etat, de représentant diplomatique auprès de l’Organisation des États américains94 ou auprès d’autres États membres de l’ОЕА, ainsi que le prévoit pour la Cour interaméricaine des droits de l’homme l’article 18 du statut de celle-ci95. Il nous paraît en effet que les exigences d’indépendance et d’impartialité sont les mêmes pour les deux organes.

2.2 Nature et objectifs de la CIDH

37La nature de la Commission est déterminée par l’article 1^er du nouveau statut, qui la définit comme un organe de l’Organisation des États américains créé aux fins de promouvoir le respect et la défense des droits de l’homme et de servir d’organe consultatif à l’organisation en la matière. On peut remarquer ici que la Commission a non seulement pour fonction de promouvoir les droits de l’homme, mais également celle de protéger ces droits. Ce rôle de protection, déployé antérieurement motu proprio par la Commission, est devenue formellement une fonction au sens de la convention.

38Ce double rôle est prévu à l’article 1^er du statut tel qu’il existe actuellement. Quant à la convention, elle a pour but essentiel la protection des droits de l’homme. C’est ce qui découle entre autres de son préambule, où l’on peut lire ceci : « les droits fondamentaux de l’homme ne découlent pas de son appartenance à un État donné, mais reposent sur les attributs de la personne humaine, ce qui justifie leur protection internationale, d’ordre conventionnel… » ces droits fondamentaux étant définis dans la première et la deuxième parties de la Convention relatives aux droits protégés et aux moyens de protection.

2.3 Droits protégés

39An second paragraphe de l’article 1^er du nouveau statut de la CIDH sont mentionnés les droits protégés dans un ordre non hiérarchisé :

a) Les droits définis par la Convention américaine relative aux droits de l’homme, pour les États qui sont Parties ;
b) Les droits consacrés par la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, pour les autres Etats96.

40Dans cet article, on voit apparaître une dualité des droits protégés, qui trouve son origine dans le processus historique antérieurement décrit97.

41On pourrait penser que les Etats qui ne sont pas parties à la convention et qui n’ont donc pas le désir de s’engager conventionnellement, non plus que celui de souscrire à de nouvelles obligations, veulent par conséquent en rester à la situation de la Déclaration des droits et devoirs de l’homme, supposée moins contraignante que la convention.

42Or, en analysant les deux instruments, on verra que la déclaration, si elle est moins contraignante quant au système de protection, connaît une protection plus étendue quant aux droits matériels98. Ainsi elle énonce plus de droits sociaux, économiques et culturels99, alors que la convention ne comporte en cette matière qu’une disposition de caractère général, l’article 26, qui se limite à stipuler que les États parties s’engagent à prendre :

des mesures visant à assurer progressivement la pleine jouissance des droits qui découlent des normes économiques et sociales et de celles relatives à l’éducation, la science et la culture…, ce, dans le cadre des ressources disponibles, et par l’adoption de dispositions législatives ou par tous autres moyens appropriés.

43On a vu plus haut que les droits sociaux et économiques ont donc été appréhendés avec beaucoup de prudence dans la convention100.

44L’article 26, relatif à ces droits, n’impose pas de véritables obligations juridiques, mais indique tout au plus un programme quant à l’utilisation des « ressources disponibles » des États. L’objectif de la convention n’était pas ici de formuler des obligations juridiques mais plutôt de manifester l’intention de ne pas oublier les droits économiques et sociaux101.

45Pendant la conférence de San José (1969), on a fait valoir que la charte de l’OEA contenait déjà des normes sociales et culturelles et qu’elle établissait un Conseil interaméricain économique et social, ainsi qu’un Conseil interaméricain pour l’éducation, la science et la culture102. Comme résultat de ces discussions, il a été décidé de ne pas mentionner dans la convention des droits sociaux, économiques et culturels de manière exhaustive et détaillée, mais de se contenter d’un texte de compromis plus général103.

46Il a été remédié plus tard à l’imprécision de l’article 26 par l’introduction dans la convention, par le biais de l’article 77, d’un protocole additionnel104 relatif à certains droits de nature économique, sociale et culturelle, adopté par l’Assemblée générale le 17 novembre 1988105. Ce protocole prévoit, à son article 19, des procédures de protection. Le premier paragraphe de l’article stipule que les Etats devront soumettre à la CIDH des rapports spéciaux afin qu’elle puisse veiller à l’observation des droits contenus dans le protocole. L’article 19 in fine établit un système de protection similaire à celui des droits civils et politiques, c’est-à-dire un système de pétitions individuelles. Cependant, le droit de plainte individuelle est limité aux violations concernant les droits syndicaux, le droit de grève et le droit à la liberté de l’éducation.

47Même si le protocole additionnel n’est pas encore entré en vigueur, cela constitue un grand pas vers la reconnaissance des droits sociaux-économiques et culturels. Il est à espérer que le protocole entrera en vigueur, afin d’assurer une protection plus complète des droits de l’homme, comme c’est le cas dans le cadre européen, avec la Charte sociale européenne de 1961, ou, dans le cadre de l’ONU, avec le Pacte international relatif aux droits économiques, sociaux et culturels de 1966106.

2.4 Dualité des fonctions : Coexistence des deux systèmes

48Avec l’entrée en vigueur de la convention en 1978, la Commission a acquis la compétence de connaître des pétitions dirigées contre des États parties à cet instrument et, en 1979, son nouveau statut a formellement constaté la continuité de sa compétence pour connaître des pétitions contre les Etats membres de l’OEA qui ne sont pas parties à la convention, préservant ainsi parallèlement l’acquis de l’ancienne compétence107. C’est dire que le nouveau statut instaure une dualité de compétences.

49En pratique, le nouveau statut de la CIDH a sensiblement modifié le système de pétitions, en établissant une dualité de compétences et de fonctionnement qui correspond à une distinction entre les États qui sont parties à la Convention américaine et les autres États membres de l’OEA. A l’égard des États parties à la convention, la Commission possède les fonctions et pouvoirs prévus par cet instrument. A l’égard des autres Etats membres de l’OEA, elle conserve les fonctions et pouvoirs qu’elle avait avant l’entrée en vigueur de la convention.

50La compétence de la CIDH est précisée aux articles 18, 19 et 20 du nouveau statut. L’article 18 définit une compétence de base de la Commission à l’égard de tous les Etats membres de l’OEA : États parties à la convention et États qui ne le sont pas. Cette disposition reprend le contenu de l’article 41 de la Convention américaine, qui se fonde sur l’article 9 de l’ancien statut.

51Les attributions de la Commission mentionnées à l’article 18 sont, par exemple, celles de promouvoir l’observation et la défense des droits de l’homme ; de recommander aux gouvernements d’adopter des mesures progressives en faveur des droits de l’homme ainsi que des dispositions propres à promouvoir le respect de ces droits, en accord avec leurs législations, leurs constitutions et leurs engagements internationaux ; de préparer les études et rapports que la Commission juge nécessaires ; de demander aux gouvernements des Etats membres de l’informer des dispositions prises par eux dans ce domaine ; de servir comme organe consultatif aux Etats membres de l’OEA sur des questions relatives aux droits de l’homme dans leurs pays ; de procéder à des enquêtes sur place avec l’agrément ou sur invitation du gouvernement de l’État concerné108. L’article 18 charge également la Commission de soumettre à l’Assemblée générale de l’OEA un rapport annuel faisant dûment état des normes juridiques applicables aux Etats parties à la convention, ainsi que de celles qui sont applicables aux Etats non parties109, de même que de présenter le programme-budget de la Commission.

52Selon l’article 19 du nouveau statut, et à l’égard des seuls Etats parties à la convention, la Commission possède des attributions supplémentaires, à savoir la compétence de donner suite aux pétitions présentées conformément aux articles 44 à 51 de la convention, le pouvoir de comparaître devant la Cour interaméricaine des droits de l’homme dans les cas prévus par la convention, la faculté de demander à la Cour de prendre des mesures provisoires dans les cas graves et urgents, et le pouvoir de consulter la Cour sur l’interprétation de la Convention américaine des droits de l’homme ou des autres traités concernant la protection des droits de l’homme dans les Etats américains. Elle peut aussi soumettre à l’Assemblée générale de l’OEA, dans le but d’incorporer progressivement au régime de protection de la convention d’autres droits et libertés, des projets de protocoles additionnels à la convention et proposer des amendements à cette dernière.

53A l’égard des États membres de l’OEA qui ne sont pas parties à la convention, la Commission a, en vertu de l’article 20 du statut, qui reprend partiellement l’article 9 bis de l’ancien statut, des pouvoirs qui s’ajoutent à ceux énumérés à l’article 18 du statut et qui sont les suivants :

a) Attacher une attention toute particulière au respect des droits de l’homme stipulés aux articles I, II, III, IV, XVIII, XXV et XXVI de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme ;
b) Examiner les communications qui lui sont adressées ainsi que tous autres renseignements disponibles, s’adresser au gouvernement de tout Etat membre non partie à la Convention précitée pour obtenir les informations qu’elle juge pertinentes, et faire, le cas échéant, à ce gouvernement des recommandations en vue d’une observation plus efficace des droits fondamentaux de l’homme ;
c) S’assurer, préalablement à l’accomplissement de la tâche stipulée à l’alinéa précédent, que les procédures et les voies de recours internes de tout Etat membre, non partie à ladite Convention, ont été dûment utilisées et épuisées.

54De ce fait, on pourrait dire que la procédure spéciale de la Commission, applicable auparavant pour protéger certains droits de l’homme spécifiques, continue à l’être quand l’Etat mit en cause, bien que membre de l’OEA, n’est pas partie à la convention110. Néanmoins, on verra plus tard que cette distinction relative à la procédure spéciale a perdu toute signification, car, avec le nouveau règlement, tous les droits mentionnés dans la Déclaration américaine sont protégés de la même manière111.

55En résumé, la Commission est chargée de traiter les pétitions qui lui sont soumises. A l’égard des États parties à la convention, elle a ce pouvoir en vertu de l’article 41, lettre f, de la convention et de l’article 19, lettre a, de son statut. A l’égard des autres Etats membres de l’OEA, son pouvoir découle de l’article 20, lettre b, de son statut.

56On voit donc que les articles 19 et 20 forment le noyau de la double fonction exercée par la Commission, fonction d’une part prévue dans la convention et valable alors uniquement pour les États parties, fonction d’autre part régie par la charte de l’OEA et la pratique antérieure de la Commission (c’est-à-dire par les attributions qui lui avaient été conférées par le précédent statut) et applicable aux Etats membres de l’OEA non parties à la convention.

57On aurait difficilement pu imaginer que la nouvelle phase qui allait s’ouvrir avec la mise en vigueur de la convention fît abstraction de toutes les activités antérieures. C’est aussi ce que pensait le Conseil permanent de l’OEA, qui a considéré qu’il était nécessaire de conserver les liens existants entre la Commission et les États non parties à la convention (résolution 253 mentionnée plus haut). Comme nous l’avons dit auparavant, une solution pragmatique a donc été adoptée : la Commission a acquis les fonctions prévues par la convention, sans pour autant perdre ses fonctions antérieures ; elle agit donc selon les cas sur une base juridique différente, c’est-à-dire soit sur la base de la Déclaration américaine des droits et devoirs de l’homme, soit sur la base de la Convention américaine des droits de l’homme. Cela a été rendu possible par la révision de la charte de l’OEA intervenue avec le protocole de Buenos Aires de 1967, ratifié en 1970 par tous les Etats membres, et qui a élevé la CIDH au rang d’organe principal de l’OEA112. Par conséquent, les Etats qui n’ont pas encore ratifié la convention continuent à être tenus, en vertu de leur acceptation du protocole de Buenos Aires, de reconnaître les compétences antérieures de la CIDH113. De ce fait, la CIDH n’est pas seulement destinée à fonctionner dans le seul cadre de la convention ; elle jouit en outre, en tant qu’organe de l’OEA, d’une compétence reconnue par tous les Etats membres.

58Les avantages de cette double compétence sont évidents : d’une part, les pétitions dirigées contre des Etats qui n’ont pas encore ratifié la convention ou n’y ont pas adhéré ne sont pas désavantagées, car elles feront l’objet de la même procédure qu’applique la Commission aux pétitions dirigées contre des États parties à la convention, à la seule différence que ces dernières ne peuvent être soumises à la Cour. D’autre part, cette solution de double compétence permet aussi à la Commission d’étendre, par une jurisprudence uniforme, l’influence de la convention, au-delà du cercle des États parties, à tous les États membres de l’organisation des Etats américains114.

59L’originalité de cette solution de double compétence (ou cumul de fonctions) fait de la CIDH un organe sui generis, qui assure à la conception des droits de l’homme une unité aussi bien politique que juridique ; un tel organe n’existe nulle part ailleurs.

3. Pouvoirs de la CIDH

60Ayant ainsi déterminé les compétences acquises par la Commission en vertu de la convention et de son statut, nous allons examiner maintenant la façon dont la Commission exerce son mandat de défense des droits de l’homme, sous l’angle de ses diverses fonctions : promotion, contrôle, conciliation, enquête et consultation115.

3.1 La Commission en tant qu’organe de promotion

61La notion de promotion des droits de l’homme sous-entend une activité destinée à favoriser la mise en œuvre effective de ces droits. Par rapport à la protection proprement dite, la promotion a un rôle préventif de caractère général qui permet de préparer l’opinion publique et les gouvernements à l’acceptation de normes et de systèmes de contrôle plus efficaces116. Dans le contexte américain, l’acceptation par les États d’une commission des droits de l’homme était liée à ce processus : les États ne pouvaient en effet être considérés comme prêts à accepter d’emblée un système de protection qui, sans une phase préalable d’adaptation aux réalités du continent, aurait été considéré comme une intervention intolérable dans le fonctionnement des États. Les activités de promotion de la Commission avaient pour but non seulement de démontrer l’importance et la portée que pouvaient revêtir les droits de l’homme, mais également de préparer graduellement le terrain à des méthodes plus efficaces de contrôle. Sous ce dernier aspect, l’action de promotion ouvrait en pratique la voie à la mise en œuvre d’une certaine forme de protection par la Commission. Ainsi que M. Vasak l’écrit :

La notion de promotion des droits de l’homme rend compte d’une action résolument tournée vers l’avenir : les droits de l’homme ainsi pris en considération comportent toujours une certaine lacune, soit que les législations nationales ou le droit international ne les garantissent pas tous ou les garantissent seulement d’une façon incomplète, soit que les droits de l’homme soient mal connus de leurs titulaires, ou des États et de leurs organes qui doivent les respecter. Dans ce contexte, un organe de promotion des droits de l’homme cherchera à connaître les insuffisances et même les violations, moins pour les sanctionner que pour prévenir le renouvellement de pareilles situations à l’avenir117.

62La Commission interaméricaine a d’emblée rempli une fonction de promotion. Selon l’article 9 de l’ancien statut, qui définissait sa compétence, elle pouvait, de sa propre initiative, faire des études, rédiger des rapports, formuler des recommandations relatives aux droits de l’homme et, d’une manière générale, entreprendre toute action tendant à stimuler les peuples d’Amérique à prendre conscience des droits de l’homme.

63La Commission interaméricaine assume encore aujourd’hui une fonction de promotion des droits de l’homme, au titre de l’article 41, lettre a, de la Convention américaine et de l’article 18, lettre a, de son statut. En tant qu’organe de promotion des droits de l’homme, elle déploie une activité d’ensemble comparable à celle de la Commission des droits de l’homme des Nations Unies et du Comité directeur des droits de l’homme du conseil de l’Europe, tandis que la Commission européenne des droits de l’homme est exclusivement un organe de protection.

a) Diffusion de la connaissance des droits de l’homme

64Dès sa première session, la Commission interaméricaine, à l’instar de la Commission de Nations Unies118, a cherché à constituer dans chacun des États membres des groupes de personnes, appelés « commissions nationales des droits de l’homme », qui collaboreraient avec elle pour diffuser la connaissance des droits de l’homme sur le continent américain. Cependant, à l’exception du Costa Rica et du Venezuela, où il a été possible de créer de telles commissions, encore que celles-ci fussent éphémères, les pays américains n’ont pas accueilli favorablement celle initiative, malgré les efforts déployés dans ce sens119.

65La CIDH a aussi consacré à la diffusion plusieurs séminaires relatifs aux droits de l’homme, en coopération avec des institutions universitaires. Récemment, toujours dans le but de promouvoir les droits de l’homme, la CIDH a recommandé à l’Assemblée générale de l’OEA de demander aux États membres d’inclure dans renseignement primaire et secondaire la matière des droits de l’homme, en tenant compte de leurs constitutions ainsi que des instruments internationaux en la matière120.

b) Études et recherches

66En vue de promouvoir le respect des droits de l’homme sur le continent américain, la Commission a en outre décidé d’entreprendre elle-même une série d’études et de recherches121. Les questions à étudier sont choisies par la Commission, qui tient cependant compte des demandes et des recommandations des États membres ainsi que des organes de l’OEA. Chaque question retenue est confiée à un membre rapporteur. Celui-ci prépare alors, avec l’assistance du secrétariat, un projet de rapport à l’intention de la Commission. Ce rapport, après avoir été examiné et amendé par la Commission, peut rester confidentiel ou être rendu public122.

67La Commission a en particulier réalisé d’importantes études sur le problème des réfugiés politiques, spécialement sur le cas des réfugiés cubains123, et plus récemment sur la possibilité de préparer une convention interaméricaine pour les communautés indiennes, ainsi qu’une étude sur le respect de l’autonomie, de l’indépendance et de l’intégrité physique des membres de la branche judiciaire124.

3.2 La Commission en tant qu’organe de contrôle

a) Pétition individuelle125

68La compétence de la Commission s’est vue renforcée avec la Convention américaine, qui consacre le droit au recours individuel126 à titre obligatoire, c’est-à-dire sans reconnaissance spéciale de la part de l’État. Selon ce système, l’individu qui estime que ses droits fondamentaux sont violés a le droit de mettre en mouvement un mécanisme international de protection, à condition toutefois que le système de protection national ne permette pas de remédier effectivement à la situation127. Ainsi l’individu, s’il se conforme aux prescriptions de la convention, peut briser le cercle juridique strictement national et recourir à une autorité internationale pour s’assurer d’une protection plus efficace. Or, l’acceptation du principe selon lequel un individu a accès à un organe de contrôle international peut être considérée comme la preuve de l’efficacité d’un système de protection des droits de l’homme.

69Ce qui est intéressant ici, c’est l’abandon du postulat du droit classique selon lequel l’individu ne serait pas un sujet du droit international et que la conduite d’un gouvernement envers ses propres nationaux relèverait exclusivement de la compétence nationale, seuls les étrangers pouvant bénéficier d’une protection internationale, la protection diplomatique, celle-ci ayant en plus un caractère discrétionnaire. Ces conceptions traditionnelles ne pouvaient plus suffire dans le contexte de la protection des droits de l’homme, étant donné, précisément, que la plupart des violations de ces droits résultent du comportement de l’Etat envers ses propres nationaux128.

70Aussi la convention a-t-elle doté l’individu d’une capacité juridique sur le plan international, capacité qui lui permet de mettre en jeu la responsabilité d’un Etat partie, qu’il s’agisse d’un État étranger ou du pays dont il est ressortissant129. Par rapport à la procédure classique de la protection diplomatique, il est à peine besoin de relever le renforcement de la protection que ces dispositions peuvent signifier pour l’individu130.

71En ce qui concerne la compétence ratione personae de la CIDH, en matière de pétitions individuelles elle découle automatiquement (ipso jure) de la ratification de la Convention américaine ; contrairement donc à ce qui se passe dans le cadre européen, où cette compétence est facultative, il n’est nullement besoin ici d’une déclaration spéciale d’acceptation131. Cette compétence facultative pour les pétitions individuelles se retrouve dans le protocole facultatif du pacte des droits civils et politiques132.

72La compétence ratione personae de la Commission en matière de pétitions individuelles est très large. Selon l’article 44 de la Convention américaine,

[t]oute personne ou tout groupe de personnes, toute entité non gouvernementale et légalement reconnue dans un ou plusieurs Etats membres de l’Organisation peut soumettre à la Commission des pétitions contenant des dénonciations ou plaintes relatives à une violation de la présente Convention par un État Partie.

73Cet article sera traité de manière plus approfondie quand nous examinerons la « qualité pour agir133 ».

b) Pétition étatique

74En droit international classique, un Etat peut mettre en cause la responsabilité internationale d’un autre Etat qui a manqué à une obligation envers lui ou envers ses ressortissants. Dans ce dernier cas, il y aura en principe protection diplomatique : l’Etat dont le particulier victime du dommage est ressortissant prendra alors fait et cause pour son national et agira à sa place, de sorte qu’il y aura endossement de la réclamation individuelle. La Convention américaine, tout comme la Convention européenne, élargit le champ d’action des Etats en matière de protection. Une partie contractante a le droit de saisir la Commission de toute violation du traité sans égard à la nationalité du lésé. Ce système va nettement plus loin que la protection diplomatique, puisque tout État partie est habilité à dénoncer une violation quelconque de la convention à l’égard d’une personne quelconque.

75Cependant, contrairement à ce qui vaut pour les requêtes individuelles — et contrairement à la Convention européenne134 — la Convention américaine prévoit une compétence seulement facultative pour les requêtes étatiques135. La Commission ne peut donc recevoir ou examiner des communications dans lesquelles un Etat partie prétend qu’un autre État partie a violé les droits de l’homme protégés par la convention que si l’Etat partie mit en cause et l’Etat qui fait la communication ont tous les deux déclaré reconnaître la compétence de la Commission en matière de requêtes étatiques136. Les États parties peinent déclarer reconnaître la compétence de la Commission au moment où ils ratifient la convention ou plus tard. Les déclarations peuvent être faites pour une durée indéfinie, pour une période déterminée ou à l’occasion de cas donnés137. Jusqu’à maintenant (1992), les seuls pays à avoir reconnu la compétence de la CIDH en matière de requêtes étatiques sont le Costa Rica, le Chili, l’Equateur, la Jamaïque, le Pérou, l’Uruguay et le Venezuela138.

76On constate donc que, aussi bien en ce qui concerne la compétence en matière de communications étatiques qu’en matière de pétitions individuelles, le système de la Convention américaine est l’inverse de celui de la Convention européenne. Cette différence peut s’expliquer par l’expérience historique. Alors que dans le droit international général, particulièrement en Europe, l’individu ne pouvait être qualifié de sujet de droit international, et que la protection diplomatique était chose normale, les Etats américains, ayant souffert de l’intervention étrangère, ont éprouvé et éprouvent encore une méfiance vis-à-vis de toute tentative de protection de la part d’États étrangers, à preuve la clause Calvo139. En revanche, les États américains n’ont vu aucune objection à conférer à l’individu le droit de défendre ses intérêts sur le plan international, ainsi que la pratique du continent en matière de juridiction internationale et d’arbitrage en fait foi.

77Comme l’explique M. Buergenthal,

[t]he drafters of the American Convention apparently assumed that inter-state complaints might be used by some governments for political objectives or interventionist purposes, and that this risk existed to a much more limited extent with regard to private petitions140.

78Il était par conséquent plus facile pour les États américains d’accepter la compétence de la CIDH pour connaître de requêtes individuelles dès lors que l’on admettait le principe d’un contrôle international141.

79Quant au système des Nations Unies, le caractère facultatif de la compétence du comité des droits de l’homme pour connaître des communications, tant étatiques qu’individuelles142, résulte de toute évidence du caractère universel du pacte sur les droits civils et politiques.

80On pourrait ici se poser la question de savoir si le système de protection institué par la charte de l’OEA et la Convention américaine exclut dorénavant, là où il est applicable, la protection diplomatique au sens classique. La pratique est ici très restreinte et ne concerne que les pétitions interétatiques ; elle semble indiquer, au moins dans ce cadre, que les Etats n’ont pas entendu renoncer à une protection diplomatique parallèle.

3.3 La Commission en tant qu’organe de conciliation

81La conciliation est une des méthodes traditionnelles pour régler les différends internationaux par une solution transactionnelle.143 La pratique internationale connaît la négociation, les bons offices, la médiation et la conciliation en tant que méthodes diplomatiques (ou politiques) pour régler les différends. Les traités de règlement pacifiques des différends connaissent et réglementent ces méthodes144.

82La conciliation peut porter sur l’ensemble du litige. Les commissions de conciliation ne sont donc pas limitées à l’examen des faits ; elles peuvent étudier le conflit sous tous ses aspects, et la solution qu’elles proposent porte en règle générale sur le fond du litige. Il s’agit donc d’une procédure de nature politique et non juridictionnelle, le rapport de la Commission de conciliation n’est nullement obligatoire pour les parties en conflit145.

83La Convention américaine s’est ici largement inspirée de la Convention européenne146, en reprenant le terme « règlement amiable » dans son article 48, chiffre 1, lettre f :

elle se mettra à la disposition des [parties intéressés] en vue d’aboutir à un règlement amiable fondé sur le respect des droits de l’homme reconnus dans la présente Convention147.

84Il est à noter que, lors de l’élaboration de la Convention européenne, l’objection a été faite que la « conciliation » suppose une certaine égalité entre les parties et que cette égalité n’existe pas entre un requérant individuel et un Etat148. C’est pour tenir compte de cette objection que le terme « règlement amiable » aurait été employé aux articles 28 et 30 de la Convention européenne, de préférence à celui de conciliation149. La même expression figure dans le pacte des droits civils et politiques des Nations Unies150.

85A première vue, il est surprenant qu’une pareille méthode soit reconnue dans des conventions des droits de l’homme, car le recours à la conciliation en matière de droits de l’homme suggère que ces droits, malgré leur caractère sacré et intangible, sont « négociables151 ». Néanmoins, rien n’empêche la conciliation de constituer, dans certains cas, un moyen de corriger la situation dans le respect des droits de l’homme152.

86Le règlement à l’amiable est prévu dans les affaires qui concernent les États parties à la convention. Notons cependant que la CIDH avait déjà utilisé cette voie d’une manière très informelle sous l’empire de l’ancien système153.

87On montrera dans le titre suivant le développement de cette procédure au fur et à mesure que le système des pétitions individuelles s’est affirmé sous le nouveau règlement154.

3.4 La Commission en tant qu’organe d’enquête

88Un autre pouvoir attribué à la CIDH par la convention est la faculté de mener une enquête155. L’enquête permet à la Commission de connaître par elle-même les éléments pertinents du cas et d’en dégager la spécificité. La CIDH a recours à divers moyens pour établir la véracité des faits : les communications des gouvernements, l’audition de témoins, les audiences, les enquêtes sur place, ainsi que les autres moyens qui pourraient, à son avis, l’amener à élucider les faits. C’est principalement avec les enquêtes sur place que la Commission peut réaliser les virtualités de cette fonction156. Néanmoins, l’enquête sur place ne peut pas avoir lieu dans tous les cas ; l’une des raisons en est le grand nombre de plaintes que la CIDH reçoit, l’autre que tous les Etats ne sont pas prêts à accepter une enquête sur place qui, selon eux, pourrait affecter leur souveraineté.

89La compétence de la CIDH d’aller enquêter sur place est mentionnée à l’article 48, chiffre 1, lettre d, de la convention qui dispose :

Saisie d’une pétition ou communication faisant état d’une violation de l’un quelconque des droits consacrés par la présente Convention, la Commission procédera comme suit : [...]
d) si l’affaire n’a pas été classée, dans le but de vérifier les faits, elle procédera, en pleine connaissance des parties, à un examen de la plainte énoncée dans la pétition ou la communication. Si cela s’avère nécessaire et approprié, elle entreprendra une enquête, pour la conduite efficace de laquelle elle sollicitera, et les Etats intéressés lui fourniront, tout le concours nécessaire.

90On s’aperçoit que cette compétence, qui concerne seulement les Etats parties à la convention, s’inscrit dans le cadre spécifique des pétitions individuelles et qu’elle ne peut être exercée qu’une fois terminée l’étape initiale de l’instruction de la requête décrite à l’article 48, chiffre 1157. Ici le gouvernement en cause est obligé de donner son consentement pour mener l’enquête sur son territoire, ainsi que de fournir les moyens nécessaires pour son aboutissement158.

91L’article 48, chiffre 2, de la convention se réfère aussi à la compétence d’enquêter sur place, mais envisage une situation différente :

Cependant, dans les cas graves et urgents, la Commission pourra entreprendre une enquête moyennant le consentement préalable de l’Etat sur le territoire duquel la prétendue violation a été commise, seulement sur présentation d’une pétition ou communication réunissant toutes les conditions formelles requises pour sa recevabilité.

92Dans ce cas la Commission doit considérer l’urgence de la pétition et, en raison de celle-ci, demander immédiatement à l’État en cause son consentement pour se rendre sur les lieux et réaliser l’enquête nécessaire. Etant donné la situation d’urgence, la Commission n’est pas censée épuiser l’étape initiale de l’instruction de la pétition avant de demander au gouvernement son autorisation pour aller sur son territoire159. Ici le gouvernement, d’après la convention, n’est pas obligé d’octroyer son autorisation pour mener l’enquête in loco. Dans le cas d’un refus, la CIDH peut passer à l’étape initiale établie à l’article 48, chiffre 1, et, si elle considère alors encore nécessaire l’enquête sur place, la Commission communique au gouvernement sa décision. La Commission ne peut passer outre le refus de l’Etat de lui permettre de mener l’enquête sur les lieux (selon l’art. 48., ch. l), mais ce refus constitue clairement une violation de la Convention américaine.

93Cette faculté d’enquêter était déjà connue de l’ancien système des pétitions individuelles160 et a été reprise dans le nouveau statut à l’article 18, lettre g, toujours sous condition du consentement préalable de l’État :

A l’égard des Etats membres de l’Organisation, la Commission interaméricaine des droits de l’homme a pour attributions : [...] g) D’effectuer des observations in loco sur le territoire d’un État avec l’agrément ou sur invitation du gouvernement de cet État…

94L’ancien statut et la pratique de la CIDH ne distinguaient pas entre enquête (dans un cas en particulier) et observations in loco (pour une situation générale de violations des droits de l’homme). La CIDH menait des enquêtes lors de ses visites d’observation, car il était clair que la Commission se déplaçait sur les lieux après avoir été informée d’un grand nombre de violations à travers les pétitions individuelles et c’est lors des visites d’observation que la Commission pouvait constater et vérifier les faits dénoncés.

95Désormais, avec la distinction établie par la convention, on peut penser que les « enquêtes » seront seulement menées dans le cas des pétitions contre des États parties à la convention, tandis que les « visites d’observation » in loco relatives aux situations générales des droits de l’homme concerneront tous les Etats membres de l’OEA, parties ou non parties à la convention.

96En fait, la Commission demande à l’Etat l’autorisation d’enquêter et s’incline devant un éventuel refus. En général les États octroient l’autorisation demandée. Cependant, certains s’y refusent, ainsi, entre autres, le Guatemala, la Bolivie, le Paraguay et Haïti. Même si aucune enquête de ce genre n’a eu lieu, la Commission doit jouer son rôle d’organe d’enquête, essentiel au système. Les faits tels qu’ils seront retenus dans son rapport feront foi pour la suite de la procédure161.

3.5 La Commission en tant qu’organe consultatif

97Selon l’article 41, lettre e, de la convention et l’article 18, lettre e, du statut, la Commission a pour fonction :

[d]’accorder toute son attention aux demandes d’avis que, par le truchement du Secrétariat général de l’Organisation des Etats américains, lui auront adressées les États membres sur des questions relatives aux droits de l’homme dans leur pays, et, dans le cadre de ses possibilités, fournir auxdits États les avis que ceux-ci sollicitent.

98La CIDH remplit cette fonction en conseillant les gouvernements qui le demandent quant aux mesures qu’elle considère adéquates pour promouvoir les droits de l’homme et quant à l’adaptation de leur législation pour garantir une meilleure protection et sauvegarde des droits de l’homme. La CIDH a rempli sa fonction d’organe consultatif à la demande du gouvernement du Nicaragua, à la suite des accords de Sapoa (mars 1988). Au cours des négociations entre le gouvernement du Nicaragua et la résistance “contras”, le gouvernement a décidé d’amnistier les prisonniers condamnés par les tribunaux populaires antiso-mocistes, ainsi que les prisonniers condamnés par les tribunaux spéciaux de justice. Par rapport à la seconde catégorie de prisonniers, il a été décidé que l’amnistie serait octroyée après l’avis préalable de la Commission interaméricaine des droits de l’homme, à la suite d’un examen de 1 500 dossiers de personnes qui faisaient partie de la Charte nationale de Somoza162.

99Cette fonction consultative, inconnue pour la Commission européenne, était déjà établie à l’article 9, lettre e, de l’ancien statut de la CIDH, mais elle y était définie d’une façon plus générale : la CIDH devant « servir de corps consultatif de l’OEA en matière de droits de l’homme. » En conséquence, les organes de l’OEA, ainsi que les États membres, pouvaient consulter la CIDH. Telle qu’elle est circonscrite maintenant dans la convention, cette tâche est plus restreinte, car elle est limitée aux seuls Etats membres. Cependant, cette limitation n’est pas très importante, car, dans le cadre de la convention, les organes de l’OEA ont la capacité de demander à la Cour interaméricaine des droits de l’homme un avis consultatif sur des questions relatives aux droits en cause.

100Par ailleurs, la Commission entretient dans le domaine des droits de l’homme des rapports de coopération avec des organes spécialisés de l’OEA, tels que la Commission interaméricaine des femmes, l’Institut interaméricain de l’enfant et l’Institut indigéniste américain ; de telle sorte que des avis pourraient être donnés par ce biais163.

Section III : Un nouvel organe : La cour interaméricaine des droits de l’homme

1. Les origines de la Cour

101Bien que notre étude porte sur les pétitions individuelles dans le cadre de la Commission, il nous apparaît utile de décrire brièvement la Cour interaméricaine des droits de l’homme en tant qu’organe établi par la convention et de relever certains aspects historiques qui nous aideront plus tard à dégager la spécifité de la fonction de la Commission vis-à-vis de celle de la Cour, c’est-à-dire le rôle joué par la Commission dans les cas soumis à la Cour, ainsi que les critères qu’elle a appliqués à ce sujet.

102Les origines de la Cour sont liées aux antécédents historiques de la convention. Lors de la Neuvième Conférence interaméricaine (Bogota, 1948), les États américains approuvèrent la demande adressée au Comité juridique interaméricain d’élaborer un projet de statut pour la création d’une cour interaméricaine appelée à garantir les droits de l’homme (résoltion XXXI). Ce n’est cependant qu’à la Cinquième Réunion de Consultation des Ministres des relations extérieures des États membres de l’OEA en 1959 (Santiago du Chili) que la résolution VIII chargea le Conseil interaméricain de jurisconsultes d’élaborer un projet pour la création d’une cour interaméricaine164.

103La convention mentionne comme organes de protection des droits de l’homme : la Commission et la Cour, qu’elle déclare compétentes pour connaître des questions relatives à l’exécution des engagements contractés par les États parties à la convention (art. 33). Alors que la Commission préexistait, la Cour interaméricaine des droits de l’homme fut établie dès l’entrée en vigueur de la convention le 18 juillet 1978165.

2. Caractère juridique et composition de la Cour

104La Cour interaméricaine des droits de l’homme est une institution judiciaire autonome établie à San José du Costa Rica, dont la mission est d’interpréter et d’appliquer la Convention américaine relative aux droits de l’homme166.

105L’existence de la Cour est prévue à l’article 112 in fine de la charte de l’OEA, qui dispose : « une Convention interaméricaine sur les droits de l’homme déterminera la structure, la compétence et le fonctionnement de cette Commission, ainsi que des autres organes qui s’occupent de cette matière. » Il est vrai que, à la différence de la Commission, la Cour n’est pas constituée en tant qu’organe de l’OEA. Toutefois, en vertu de la Convention américaine, il existe des liens très étroits entre la Cour et l’OEA. Notons par exemple que la Cour doit faire approuver son statut par l’Assemblée générale167 et soumettre à celle-ci un rapport annuel sur ses activités168 ; en outre, l’Assemblée générale doit délibérer sur les recommandations de la Cour dans les cas où l’Etat mis en cause ne s’est pas conformé à l’arrêt de la Cour. Cette dernière peut aussi soumettre à l’Assemblée générale des propositions ou recommandations pour améliorer le système interaméricain des droits de l’homme. Finalement l’article 72 de la convention prévoit que les dépenses de la Cour et de son greffe sont inscrites au budget de l’OEA.

106Le 22 mai 1979 a eu lieu la première élection des juges de la Cour interaméricaine, dix mois après l’entrée en vigueur de la convention. Cela a été possible parce qu’il n’y a pas, dans la Convention américaine, de disposition semblable à l’article 56 de la Convention européenne qui exige que huit États au moins aient accepté la compétence de la Cour avant que puisse se tenir la première élection ; six ans s’étaient ainsi écoulés avant que cette condition ne fût réalisée.

107La Cour interaméricaine est composée de sept juges, ressortissants d’États membres de l’OEA169, ce qui signifie qu’ils peuvent être ressortissants d’États non parties à la convention170. Elle a un caractère plus « institutionnel » que son homologue européen puisqu’elle ne comprend qu’un nombre restreint de juges, alors que la composition de la Cour européenne est d’allure nettement « interétatique », avec un collège de juges équivalant en nombre à celui des Etats membres du conseil de l’Europe171. Toutefois, en ce qui concerne l’élection proprement dite, c’est le contraire qui est vrai ; alors que pour la Cour interaméricaine seuls les États Parties à la Convention peuvent participer au scrutin - qui doit se dérouler néanmoins lors d’une séance de l’Assemblée générale de l’OEA - les juges européens sont, quant à eux, élus par l’Assemblée consultative du conseil de l’Europe, donc par l’organe parlementaire de l’Organisation elle-même.

3. Compétence de la Cour

108La Convention américaine a conféré à la Cour, dans ses articles 62 et 64 respectivement, une compétence contentieuse lui permettant de connaître des violations alléguées de la convention par l’un des États parties, et une compétence consultative.

3.1 Compétence contentieuse

109Dans l’exercice de sa juridiction contentieuse, la Cour est habilitée à trancher les différends qui lui sont soumis par des Etats parties à la convention. En effet, étant donné qu’elle n’est pas un organe principal prévu par la charte de l’OEA, la Cour ne saurait être compétente qu’à l’égard des États parties à la convention.

110La compétence contentieuse de la Cour est facultative en ce sens qu’elle ne résulte pas ipso jure de la qualité de partie à la convention, mais d’une déclaration qui peut être faite à n’importe quel moment, inconditionnellement ou sous réserve de réciprocité, pour une durée déterminée ou à l’occasion d’espèces données. On retrouve cette compétence facultative à l’article 46 de la Convention européenne, compétence acceptée actuellement (1992) par tous les États parties à la convention.

111Dans le cas où les États concernés dans une affaire ont reconnu la compétence de la Cour d’une façon générale, celle-ci est habilitée à connaître de toute affaire relative à l’interprétation ou à l’application de la Convention américaine172. Jusqu’à 1992, seuls l’Argentine, la Colombie, le Costa Rica, le Chili, l’Equateur, le Guatemala, le Honduras, le Nicaragua, le Panama, le Paraguay, le Pérou, le Suriname, La Trinité et Tobago, l’Uruguay et le Venezuela ont prononcé cette reconnaissance173.

3.2 Compétence consultative

112La compétence consultative de la Cour est établie à l’article 64 de la convention, qui la définit de la manière suivante :

1. Les Etats membres de l’Organisation pourront consulter la Cour à propos de l’interprétation de la présente Convention ou de tout autre traité concernant la protection des droits de l’homme dans les États américains. De même, les organes énumérés au Chapitre x de la Charte de l’Organisation des États américains, [révisée] par le Protocole de Buenos Aires, pourront consulter la Cour au sujet de questions relevant de leur compétence particulière.
2. Sur la demande de tout État membre de l’Organisation, la Cour pourra émettre un avis sur la compatibilité de l’une quelconque des lois dudit État avec les instruments internationaux précités174.

113Au sein des juridictions internationales, la distinction entre les arrêts (ou jugements), d’une part, et les avis consultatifs, d’autre part, correspond mutatis mutandis à celle existant entre décisions et recommandations des organes non juridictionnels. N’étant pas un acte juridictionnel, l’avis consultatif ne possède pas la force obligatoire de l’arrêt. Il ne crée aucune obligation à la charge de ses destinataires ; il reflète, non une décision, mais une opinion de la Cour destinée à éclairer l’organe ou l’État qui le consulte.

114Dans son avis consultatif sur les Restrictions à la peine de mort, la Cour a précisé qu’en exerçant sa compétence consultative, « elle accomplit une fonction de conseiller, de telle manière que ses opinions n’ont pas le même effet de lien obligatoire qu’on reconnaît aux arrêts en matière contentieuse175. » Mais l’absence de force obligatoire des avis consultatifs ne signifie pas que ceux-ci n’ont aucune portée. Leur force politique est considérable et leur valeur juridique n’est pas négligeable, car ils sont rendus par un organe judiciaire à la suite d’une procédure souvent contradictoire et traduisent l’état du droit positif.

115Déjà maintenant les avis de la Cour favorisent l’uniformisation de l’interprétation de la Convention américaine des droits de l’homme. Il nous paraît qu’ils pourraient aussi jouer à l’avenir un rôle plus important, à côté de la jurisprudence proprement dite, en permettant à la Cour d’indiquer aux États les dispositions constitutionnelles ou législatives qu’ils devraient adopter pour éviter de violer les droits de l’homme. La compétence consultative de la Cour pourrait ainsi favoriser l’évolution des ordres constitutionnels et législatifs vers une intégration toujours plus poussée des droits de l’homme dans l’ordre juridique interne176.