Version classiqueVersion mobile

L’ordre juridique international entre tradition et innovation

 | 
Christian Dominicé

Quatrième Partie. La Suisse et le droit international

Quelle contribution suisse au système européen du xxie siècle ?1

Texte intégral

PERSPECTIVE DE LA RÉFLEXION

  • 1 Paru dans La Suisse et son avenir européen, 1989, pp. 41-48. © Payot, Lausanne.

11. L’attention des autorités politiques, des milieux économiques et de l’opinion publique se concentre largement sur l’évolution qui se produit au sein de la Communauté économique européenne (CEE), la construction du Marché unique et les conséquences susceptibles d’en découler pour la Suisse. Il est normal, et même nécessaire, qu’il en soit ainsi, car les grandes manœuvres économiques qui sont en cours sont de nature à poser des problèmes qu’il convient de clairement identifier, pour leur apporter des solutions satisfaisantes.

2Le poids donné, dans le programme du séminaire, aux questions concernant les relations entre la CEE et la Suisse est particulièrement révélateur d’une préoccupation légitime.

3Cependant, il importe de ne pas perdre de vue que le destin de la Confédération est lié à celui du continent européen dans son ensemble. C’est une évidence dont chacun est au demeurant conscient. Les autorités fédérales ont su reconnaître l’importance qu’elle mérite à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE) et y assurer à notre pays une présence efficace et un rôle utile.

4C’est dans cette optique que sont présentées ici quelques observations, destinées au premier chef à alimenter la réflexion, sans prétendre suggérer des solutions.

52. On peut d’emblée hésiter à penser qu’il soit possible de discerner de quoi seront faites les prochaines décennies. On peut estimer qu’il est plus dangereux qu’utile de se fixer sur des hypothèses susceptibles de se révéler fausses.

6Il est de fait que l’incertitude est grande sur le cours que prendront les choses. Aussi bien ne s’agit-il pas de se risquer à faire des prévisions. Il faut simplement éviter d’oublier une évidence, à savoir que la vie est mouvement et que les structures politiques, sociales, économiques ne sont jamais figées.

73. Ce sont sans doute les Etats les plus puissants qui exercent l’influence la plus forte sur l’évolution des relations internationales, mais ce n’est pas un motif, pour les Etats moyens et petits, de penser que leur rôle est nécessairement et toujours négligeable. D’une part, en coordonnant leurs efforts, ils peuvent acquérir un certain poids. D’autre part, les idées, les principes, sont parfois susceptibles, lorsqu’ils sont convaincants, d’orienter quelque peu le cours des choses, et il n’est pas nécessaire d’être grand et fort pour suggérer de bonnes initiatives.

8Il importe donc particulièrement pour un petit pays de se demander sur quels terrains et selon quelles modalités il est en mesure, fût-ce modestement, de contribuer à la construction d’un environnement international qui lui convienne. Cet exercice de réflexion mérite d’être mené en permanence.

94. Il nous a paru utile de tenter d’identifier quelques-uns des traits caractéristiques observables sur la scène mondiale (II), de porter également le regard plus spécifiquement sur la situation qui se présente sur le continent européen (III), et de terminer par quelques observations qui concernent plus particulièrement la Suisse (IV).

QUELQUES CARACTÉRISTIQUES GÉNÉRALES

105. Prétendre sélectionner, en quelques pages, certains éléments caractéristiques du monde actuel comporte sans doute une bonne part d’arbitraire, mais nous pensons néanmoins que, même si la démarche est schématique, elle est de nature à inciter à la réflexion en allant au-delà des préoccupations immédiates des échéances courtes.

11Nous voulons nous arrêter succinctement à trois éléments, qui sont a) la globalisation des phénomènes politico-économiques, b) le rôle accru des organisations internationales, c) la nouvelle appréciation des limites du recours à la force.

La globalisation des phénomènes politico-économiques

126. Il est à peine nécessaire de souligner le fait que l’interdépendance entre les peuples s’est sensiblement accrue au cours des dernières décennies. Les répercussions de divers événements économiques et politiques sont bien souvent universelles.

13Sans doute, il est possible de montrer que l’hétérogénéité de la société internationale est considérable. A certains égards, les différences, les écarts, entre diverses parties du monde, entre pays, ont pu prendre de l’ampleur.

14Ce n’est cependant pas de cela qu’il s’agit. La globalisation tient au fait que les circonstances concrètes de la vie quotidienne sont de plus en plus tributaires de facteurs qui transcendent largement les frontières nationales ou même continentales. Structures économiques caractérisées par la place prépondérante des grands groupes transnationaux, échanges commerciaux toujours plus denses, dépendance à l’égard des marchés des matières premières, on peut allonger la liste des éléments qui traduisent l’interdépendance. Il n’est jusqu’au terrorisme, et à la grande criminalité, qui n’ont pris une dimension universelle, ou peu s’en faut. Ils sont dotés de réseaux transnationaux solidement établis.

15Il se produit dès lors une dichotomie toujours plus évidente entre les structures socio-économiques, qui font mouvement, et les structures et mécanismes politiques, souvent statiques. Une société internationale fondée sur la juxtaposition d’Etats souverains, qui sont eux-mêmes extraordinairement différents les uns des autres, a peine à offrir des réponses satisfaisantes aux questions posées par l’évolution des techniques et l’accroissement de la population mondiale.

167. On peut s’interroger sur les conséquences de cette évolution. Parmi elles, il faut sans doute compter celle, positive, qui est évoquée ci-après : le développement des organisations interétatiques est sans doute une tentative faite pour élever le niveau des solutions à celui où se produisent les phénomènes. Nous y reviendrons.

17Une autre conséquence est probablement que le système est fragile. On peut l’observer dans différents domaines. Si les craintes paraissent, pour l’heure, s’être quelque peu tempérées, il n’en demeure pas moins que le problème de la dette énorme accumulée par un certain nombre de pays est comme une épée de Damoclès menaçant l’économie mondiale. Autre exemple, la brusque appréhension provoquée par la question des armes chimiques est révélatrice de la prise de conscience des risques inhérents à un système où les souverainetés étatiques débridées peuvent servir d’appui à des aventures.

L’affirmation du rôle des Organisations internationales

188. Les Organisations internationales interétatiques (OI), universelles ou régionales, ont certainement accru leur importance dans les relations internationales depuis une quarantaine d’années. Elles sont devenues indispensables.

19Pourtant, on ne saurait dire qu’elles ont acquis du pouvoir. Ce sont les Etats, et les plus puissants, qui restent les maîtres du jeu. Qui plus est, s’il est un thème récurrent, c’est bien celui de la crise des OI, singulièrement de celle du réseau des Nations Unies. Ce n’est pas l’un des moindres paradoxes : de nombreux côtés l’on dénonce la carence des OI, le manque d’efficacité des bureaucraties internationales, la politisation excessive de leurs travaux et activités, et néanmoins c’est vers elles que l’on se tourne en de fréquentes occasions.

20Si l’on peut admettre que l’ONU a peut-être bénéficié d’une période faste depuis deux ans environ, si l’on doit indubitablement constater que les quelques succès qu’elle a obtenus sont dus pour une bonne part à l’amélioration des relations entre les deux Grands et singulièrement au changement d’orientation intervenu à Moscou, il n’en demeure pas moins que l’arrêt des hostilités dans la guerre du Golfe, l’adoption d’une solution dans le conflit de la Namibie, dans une moindre mesure le retrait soviétique d’Afghanistan, pour ne citer que les plus importants développements récents, sont à mettre en partie au crédit de l’Organisation qui, si elle ne dispose en définitive d’aucun pouvoir autonome, n’en est pas moins un instrument nécessaire. Dans un autre ordre d’idées, on peut raisonnablement penser que l’économie mondiale serait sans doute dans un état sensiblement plus mauvais sans le travail considérable accompli au sein du GATT.

219. Il ne s’agit pas de faire ici un panégyrique, car on peut aussi souligner les échecs des OI, mais il demeure que la diplomatie multilatérale institutionnalisée, et les secrétariats internationaux, voient leur rôle s’affirmer. On peut se demander si l’on ne doit pas voir là une chance pour les petits Etats. Le cadre multilatéral leur offre la possibilité de coordonner leurs moyens, de faire valoir leurs vues, d’avancer des propositions, bref d’avoir un peu d’influence sur le cours des choses.

22S’il est vrai que les institutions supranationales de la CEE ont un caractère tout à fait spécifique, il est possible néanmoins de retenir cet exemple pour dire que le Luxembourg trouve là probablement l’occasion d’avoir sur son propre destin une influence que ne lui vaudrait pas son seul poids : il est présent comme les autres au Conseil des ministres, dispose en permanence d’un membre (sur 17) au sein de la Commission, etc.

Réappréciation du rôle de la force militaire

2310. Peut-être rencontrons-nous ici un autre paradoxe. Jamais les moyens militaires n’ont été aussi puissants. Depuis 1945, plusieurs centaines de conflits armés ont eu lieu. Les grandes puissances n’ont pas hésité à mettre au pas, par la force, des gouvernements de petits pays, ou, du moins, à donner de sérieux coups de semonce. Quant à la situation géostratégique en Europe, on sait à quel point l’on attribue l’absence d’affrontements armés, depuis une quarantaine d’années, à l’« équilibre de la terreur ».

24Il n’est donc pas question de penser que le rôle de la force militaire dans les relations internationales est désormais secondaire.

25Cependant, on peut tout de même observer que, lentement, une prise de conscience est en cours au sujet de ce qui peut être obtenu par la force. Le retrait soviétique d’Afghanistan, venant quelques années après le retrait américain du Vietnam, l’arrêt des hostilités dans la guerre du Golfe, les solutions qui se dessinent en Namibie et au Sahara occidental, peuvent être compris comme des illustrations d’une mutation, intellectuelle peut-être, avant qu’elle ne se confirme plus solidement au plan politique.

2611. De tout temps, doit-on probablement dire, le recours à la force, la guerre, ont constitué pour les princes puis pour les Etats le moyen d’accroître puissance, richesse, pouvoir.

27Il est loin d’être certain qu’il en soit encore de même aujourd’hui.

28Assurément, les moyens militaires restent l’instrument nécessaire de la sécurité, à titre individuel ou dans le cadre d’alliances. Ils permettent également, mais il faut déjà être un Etat parmi les puissants, de faire respecter ponctuellement les principes d’une politique. Avec la force armée, il est aussi possible de détruire, à la rigueur d’occuper temporairement certaines régions, mais probablement à un coût élevé. En revanche, il est beaucoup plus douteux qu’une conquête, une occupation durable, soit désormais, sinon praticable, du moins rentable.

29Il y a là un phénomène relativement nouveau, dont on n’a probablement pas encore mesuré toutes les implications.

OBSERVATIONS SUR LA SITUATION EN EUROPE

Une situation qui évolue

3012. Nous sommes habitués à raisonner en fonction d’une situation figée. Il est vrai que, depuis une quarantaine d’années, les deux blocs militaires se font face, tandis que les pays neutres, la plupart dans la mouvance occidentale, occupent une position mineure. Le système européen est caractérisé par cette partition, et par le rôle prédominant qu’y jouent les deux grandes puissances, dont l’une est entièrement et l’autre partiellement extra-européenne.

31Cette indéniable rigidité ne doit pas faire négliger, cependant, l’observation des mutations qui se sont produites ou sont en cours. Les pays d’Europe participent en effet aux mouvements généraux qui se manifestent dans le monde, ils connaissent également leurs évolutions spécifiques.

3213. En dépit de la division politique et militaire qui partage l’Europe, les exigences de la globalisation n’ont pas manqué de se faire sentir. Il est à peine nécessaire de souligner qu’élargissement et approfondissement de la CEE manifestent, entre autres, la conscience du fait que la maîtrise des phénomènes économiques et sociaux de notre temps se situe à un niveau qui n’est plus celui de l’Etat-nation traditionnel, sauf pour les plus grands. D’autre part la nécessité de la coopération entre parties différentes du continent s’est imposée et s’impose toujours davantage.

33Ces propos trouvent cependant leur contradiction, sinon même leur démenti, dans l’observation que l’Europe est un gigantesque arsenal, recelant d’évidents dangers, et qui fait apparaître précaires, fragiles, les quelques passerelles qui ont été difficilement édifiées. C’est ici que la contradiction est la plus apparente entre la réalité concrète et le cheminement qui sans doute a été celui des esprits. Il semble que ni la conquête territoriale ni l’aventure militaire ne séduisent aujourd’hui aucun gouvernement européen. La force armée a été utilisée à l’intérieur du camp socialiste dans des opérations où se rejoignaient l’exigence idéologique de la continuité des régimes marxistes et la perception par l’URSS des besoins de la sécurité dans le glacis occidental, soit en définitive au profit du maintien du statu quo.

3414. En ce qui concerne les pays occidentaux, il est banal de rappeler que la guerre n’est plus pensable entre la France et l’Allemagne, et l’on doit en outre souligner que les fascismes ont disparu sans effusion de sang. Qui aurait osé pronostiquer, il y a une vingtaine d’années, qu’à la fin de la décennie 1980, l’Espagne, le Portugal, la Grèce, non seulement seraient des démocraties libérales, mais en outre seraient membres de la CEE ? Parallèlement, l’évolution en matière économique est digne d’attention, à un double point de vue.

35D’une part, l’amélioration générale du niveau de vie en Europe occidentale a conduit à une situation où le fossé s’est sensiblement accru, sur ce plan-là, entre les deux parties de l’Europe. Le marxisme-léninisme a perdu, intellectuellement, toute crédibilité. Il ne peut plus être présenté comme une solution d’avenir.

36D’autre part, la conviction que désormais la maîtrise des phénomènes économiques exige la création de vastes ensembles, assujettis à une mesure suffisante de contrôles, explique le succès de la CEE, en dépit de toutes les difficultés qui ont marqué son histoire.

3715. On peut se demander si ce courant de libéralisation politique et économique n’atteint pas aujourd’hui les Etats marxistes d’Europe orientale. Il reste à savoir ce qu’il en adviendra, et si le processus – de toute manière lent et long – pourra se développer sans de violents heurts, sans effusions de sang, et surtout sans aventures extérieures. Ce qui paraît certain, c’est qu’un total retour en arrière n’est plus possible. Le document de clôture de la réunion de Vienne de la CSCE (15 janvier 1989) semble le confirmer.

3816. Il serait prématuré d’affirmer que l’on va à coup sûr au-devant d’un nouveau système européen, et plus encore de prétendre en déceler la physionomie, mais il faut être attentif aux mutations qui se produisent et aux conséquences susceptibles d’en découler. C’est dans cette optique que diverses questions doivent rester présentes à l’esprit.

3917. Quelles transformations vont se produire en Union Soviétique ? Il n’est pas possible de savoir si le processus de « déléninisation » (démarxisation ?) qui est en cours sera mené à son terme, ni dans quelles conditions. Liée dans une certaine mesure à cette question du régime, mais néanmoins distincte, surgit, bien sûr, celle de la survie de l’Empire.

40Si, sous le masque grimaçant du communisme à l’agonie (mais encore puissant) l’on devait voir réapparaître la Russie, et si celle-ci devait se voir contrainte de lâcher son emprise sur des nationalités trop nettement asiatiques, les données du problème européen pourraient être sensiblement modifiées. D’une part, parce qu’il serait possible d’envisager un système pan-européen allant de l’Atlantique à l’Oural, mais il faut y réfléchir et se demander quelle devrait en être l’articulation. D’autre part, parce qu’il est évident qu’une libéralisation des régimes marxistes, quelle qu’en soit la forme, fera disparaître l’un des principaux obstacles à la réunification de l’Allemagne. Si celle-ci devait se profiler à l’horizon, quelles en seraient les conséquences ?

41Les exigences du court terme, qui déterminent des ajustements ponctuels, ne doivent pas faire négliger les perspectives à plus long terme et les diverses hypothèses qu’elles conduisent à évoquer.

4218. Quelle sera la physionomie du système de sécurité en Europe ? Les négociations CFE qui s’engagent actuellement sont importantes, mais rien ne permet d’affirmer aujourd’hui qu’elles produiront des résultats positifs. De toute manière, quand bien même en viendraient-elles à réaliser les objectifs qui leur sont assignés, il resterait à résoudre le problème des armes nucléaires.

43Néanmoins, il n’est pas exclu que, si la volonté politique existe de part et d’autre, le système de sécurité intra-européen puisse être conçu sur des bases nouvelles. Si tel devait être le cas, il en résulterait des conséquences politiques d’une certaine ampleur, pour les neutres par exemple.

4419. Quelle va être la perception des dangers susceptibles de menacer l’Europe de l’extérieur ? Cette question, tout en étant nettement distincte, n’est probablement pas sans relation avec la précédente. Il s’agit de savoir quelle importance il convient d’accorder à des mouvements comme l’embrasement des masses islamiques, ou la montée en puissance des Etats asiatiques. S’il devait se profiler là un danger réel, il faudrait le déceler à temps, et comprendre que la stratégie d’affrontement en Europe est dépassée et qu’elle doit faire place à une stratégie de la sécurité de l’Europe vis-à-vis de l’extérieur.

4520. Quelle va être l’évolution suivie par les Etats-Unis d’Amérique ? Les Etats-Unis ont à deux reprises été contraints d’intervenir en Europe. Depuis 1945, c’est sans doute en grande partie à eux que les pays d’Europe occidentale doivent d’être libres. Ils continuent d’assumer d’importantes responsabilités militaires. Il n’y a donc pas lieu de craindre un désintérêt de leur part, mais il faut néanmoins observer le glissement qui se produit, aussi bien dans la société américaine que dans le volume des échanges commerciaux, de l’Est-Atlantique vers l’Ouest-Pacifique. Les implications à long terme de ce phénomène ne sont pas perceptibles, mais les pays européens doivent s’interroger sur la manière dont ils entendent conduire leur destin. Cette réflexion concerne aussi les neutres.

4621. Il y a une certitude : si les données de base évoluent de telle manière qu’il devienne possible d’envisager un système européen de type confédéral (qu’il reste à imaginer) auquel serait associée la Russie d’Europe, les efforts les plus patients doivent être entrepris dans cette direction. Les NNA y ont un intérêt primordial.

ET LA SUISSE ?

4722. Il n’est pas possible, et il serait prétentieux, de présenter ici davantage que quelques observations. Peut-être faut-il rappeler tout d’abord qu’il importe que le peuple suisse comprenne que l’environnement a changé (ce qui est un problème interne).

48Pendant longtemps, compte tenu de son statut de neutralité et de la résurgence périodique des guerres à ses frontières, ou du moins sur le théâtre européen, la Suisse s’est trouvée dans la situation où l’abstention était une vertu. Aujourd’hui, dans le voisinage le plus proche à tout le moins, le conflit ne menace plus, mais au contraire les adversaires d’hier sont occupés à construire. Cette mutation devrait engendrer une transformation des mentalités. Elle est sans doute en cours, mais il n’est pas certain qu’elle soit allée très loin.

4923. Le point de départ de toute appréciation de la situation nous paraît être, quels que soient les développements futurs, de savoir que, pour les Etats petits et moyens, la souveraineté pleine et entière de l’Etat national telle qu’elle s’est manifestée notamment au cours du xixe et du xxe siècle est probablement devenue une réalité du passé. Il s’agit désormais de gérer une autonomie partielle et des interdépendances croissantes. Le critère décisif doit être la recherche des solutions offrant la meilleure influence sur son propre destin. C’est une situation à laquelle, mutatis mutandis, les Cantons suisses ont été confrontés jusqu’à et y compris la création de l’Etat fédéral de 1848.

50Ce sont ici les perspectives à plus long terme, et elles sont politiques. La Suisse, forte de son expérience fédéraliste, doit s’interroger sur le rôle qu’elle peut jouer pour suggérer une évolution du système européen vers des structures inspirées des méthodes confédérales.

51Contrairement à la neutralité, qui est un moyen, le fédéralisme est une authentique valeur, correspondant à une philosophie politique respectueuse des diversités et fondée sur l’idée que le pouvoir doit être partagé et, autant qu’il est possible, proche du citoyen.

52On prend plaisir à vanter la construction helvétique à trois niveaux (Commune, Canton, Confédération). Le moment est venu d’examiner, et de suggérer, les éléments d’un fédéralisme à quatre dimensions. Des études ponctuelles, quelques suggestions concrètes, seraient autant de pas modestes vers un objectif à plus long terme.

5324. L’itinéraire vers une Europe stabilisée et plus homogène passe obligatoirement par une mutation profonde en matière de sécurité.

54Une révision des doctrines stratégiques, la mise au point de systèmes à caractéristiques défensives, et corrélativement le remodelage et l’amaigrissement des appareils militaires, sont tâches prioritaires.

55Les NNA ont intérêt à se concerter, à examiner ce que peut être leur rôle dans ces études et discussions. Si la neutralité classique est liée à la souveraineté, et si celle-ci s’érode et se transforme sous l’empire de l’évolution, il est manifeste que la meilleure issue au problème réel qui va aller s’accusant est de faire en sorte que la neutralité se fonde dans un système européen de sécurité.

5625. Parallèlement, poursuivant l’effort entrepris depuis plusieurs années, et conformément aux thèses fonctionnalistes, qui ont souvent révélé leurs mérites, la coopération sur des terrains ponctuels, le cas échéant la mise au point d’institutions souples, méritent aujourd’hui d’être développées sur une base pan-européenne.

57Parmi les exemples qui ont été déjà énoncés (les documents de la CSCE sont riches à cet égard), on peut penser à la vocation du Conseil de l’Europe. Si ses principes fondamentaux font obstacle à l’adhésion d’Etats qui ne respectent pas le pluralisme politique, des organismes plus techniques liés à lui pourraient jouer un rôle.

58Ainsi les Académies des sciences des pays de l’Est pourraient être admises dans des organismes de coopération en matière scientifique.

5926. Sécurité et coopération constituent sans doute des objectifs particulièrement importants. Mais ce sont aussi des moyens qui doivent être mis au service d’une vision politique à plus longue échéance.

60La recherche de cette vision politique peut offrir aux petits pays la possibilité d’exercer malgré tout une certaine influence sur le cours des choses.

Notes de fin

1 Paru dans La Suisse et son avenir européen, 1989, pp. 41-48. © Payot, Lausanne.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
Rechercher dans OpenEdition Search

Vous allez être redirigé vers OpenEdition Search