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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

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Christian Dominicé

Quatrième Partie. La Suisse et le droit international

La neutralité de la Suisse au carrefour de l’Europe1

Texte intégral

  • 1 Paru dans la Semaine judiciaire, 1991, pp. 398-435. © Société genevoise de droit et de législation, (...)

1Le titre proposé pour la conférence de ce soir comprend le vocable « Carrefour » pour bien signifier qu’à mes yeux notre pays se trouvera, dans un avenir relativement proche, placé devant des choix de politique étrangère qui rendent nécessaire une réflexion approfondie sur la neutralité. Il faut nous y préparer.

I. OBSERVATIONS LIMINAIRES

2Deux observations me paraissent mériter d’être présentées au seuil de cet exposé. Elles concernent, et cela ne comporte aucune surprise, la neutralité, d’une part, et d’autre part, l’Europe.

A. La neutralité est un moyen

3Est-il vraiment nécessaire de rappeler que la neutralité n’est qu’un moyen au service d’un but ? Il semble qu’elle a pris, dans notre pays, une telle valeur mythique, au point de devenir dans de larges milieux, une sorte de tabou, qu’il n’est pas inutile de souligner, comme le Conseil fédéral, d’ailleurs, s’y emploie fréquemment dans ses rapports, qu’il s’agit d’un instrument, choisi pour atteindre un objectif.

4Celui-ci, on le sait, est défini par notre Constitution, dont l’article 2 commence par ces mots : « La Confédération a pour but d’assurer l’indépendance de la patrie contre l’étranger […] ». La neutralité est un des moyens choisis pour assurer l’indépendance du pays. Elle se rattache à la politique étrangère et elle s’inscrit dans le cadre de la politique de sécurité, dont elle constitue l’une des composantes.

  • 1 Extrait du Recès de la Diète cité par H. P. Brunner, « Neutralität und Unabhängigkeit der Schweiz i (...)

5Cette caractéristique a toujours été affirmée, et c’est ainsi qu’en 1847, lorsqu’elle fut saisie d’une proposition tendant à faire figurer la neutralité parmi les buts de la Confédération, la Diète s’y refusa, au motif que la « Neutralität sei ein Mittel zum Zwecke ; sie sei eine dermalen angemessen erscheinende politische Massregel, um die Unabhängigkeit der Schweiz zu sichern ».1

6Depuis lors, les principes sont restés constants, et l’on peut par exemple citer l’expression que le Conseil fédéral en a donnée voici une quinzaine d’années :

  • 2 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale, du 5 février 1975, concernant la participation d (...)

« Il faut enfin se garder d’oublier que la neutralité n’est pas une fin en soi, mais un moyen d’assurer l’indépendance de l’Etat. L’indépendance de l’Etat est par ailleurs une condition indispensable de sa neutralité ».2

7Retenons la corrélation étroite entre la neutralité et l’indépendance, la première étant un moyen destiné à préserver la seconde, et celle-ci étant nécessaire pour que celle-là puisse être mise en œuvre.

8Ainsi donc, mon propos, ce soir, a une coloration un peu différente de celle qui caractérise les thèmes traités, dans notre série, par mes collègues, les Professeurs Knapp et Auer : le fédéralisme, et la démocratie directe, face à l’Europe en gestation. Le fédéralisme est une authentique philosophie de la vie en société, et si l’on ne saurait reconnaître qualité intangible à la forme juridique concrète qu’il peut revêtir à un moment donné, il s’agit, dans son principe, d’une valeur essentielle. Quant à la démocratie directe, elle n’a sans doute pas une vertu autonome, mais elle constitue une modalité d’expression, et de réalisation, de la démocratie, qui est un principe fondamental.

9La neutralité, elle, est un instrument, susceptible dès lors d’être parée de grands mérites à un moment de l’histoire, et de se révéler inadéquate par la suite.

B. La dimension de l’Europe

10Parler de l’Europe ou des problèmes européens, ce fut bien souvent, et c’est encore à maints égards, évoquer Bruxelles et s’interroger sur les relations à développer avec la Communauté économique européenne. Il est évident qu’il y a là, pour la Suisse, des échéances immédiates qui requièrent la plus grande attention.

11Il n’empêche qu’il est indispensable de prendre en compte, dans l’analyse, et dans la recherche d’une politique, l’Europe dans sa dimension continentale complète. C’est particulièrement nécessaire au regard des aspects stratégiques et militaires de la neutralité, qui sont fondamentaux, et c’est indispensable si l’on veut bien se rappeler que l’Europe est une entité géographique bien évidemment, mais aussi historico-culturelle. Pouchkine, Tolstoï, Chopin, Béla Bartók, bien d’autres encore, sont aussi Européens que vous et moi, et aucune politique européenne digne de ce nom ne saurait avoir pour seule vision l’horizon bruxellois.

12On en est d’ailleurs bien conscient chez nous, et il n’est pas sans importance de rappeler la participation de la Suisse à la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (CSCE), ainsi que le rôle qu’elle y a joué et qu’elle y joue encore. La CSCE est cependant le reflet d’un triste siècle pour notre continent, celui du bolchévisme et des deux guerres mondiales, dont l’effet conjugué veut qu’aujourd’hui l’équilibre stratégique soit assuré pour une bonne part par la présence militaire des Etats-Unis d’Amérique. Nous devons beaucoup à nos amis Américains, qui à deux reprises ont teinté de leur sang le sol européen, et qui nous ont préservés de l’asservissement, mais, dans la durée, la situation n’est pas réellement saine.

13J’ai pour ma part une vision de l’Europe qui m’est inspirée par le Congrès de Vienne. Non pas que son œuvre ait été parfaite, il s’en faut de beaucoup. N’oublions pas qu’une partie des Balkans était sous domination ottomane, n’oublions pas non plus que le Congrès a commis quelques singulières bavures, dont l’une des plus patentes fut le sort réservé à la Pologne, et rappelons-nous aussi que l’Europe de Vienne fut peut-être davantage celle des princes que celle des peuples. Je conserve cependant de l’admiration, et une certaine forme de tendresse, pour ce Congrès, sorte d’élégant précurseur de ce que pourraient être des Etats généraux d’Europe, et qui, à plus d’un titre, fit œuvre constructive.

14Ce ne sont en tout cas pas les Genevois et les Suisses qui songeront à le nier, eux qui ont reçu des travaux de la Hofburg la délimitation solide de leurs confins et, surtout, des Actes de 1815 la consécration et le fondement de leur statut de neutralité permanente. C’est ce qui maintenant va retenir notre attention.

II. LE STATUT DE NEUTRALITÉ, PLUS PARTICULIÈREMENT CELUI DE LA SUISSE

15Avant de nous interroger sur les problèmes que les développements de l’intégration européenne font surgir, il n’est pas inutile de rappeler les caractéristiques essentielles du statut de neutralité. Je vous propose à cet égard d’évoquer brièvement quelques notions générales et aspects juridiques (A), puis de présenter quelques commentaires (B).

A. Notions générales et aspects juridiques

16Bien que ce soit sans doute connu de beaucoup d’entre vous, je me dois de rester fidèle à la présentation classique voulant que l’on évoque successivement la neutralité occasionnelle ou ordinaire, la neutralité permanente, et la politique de la neutralité.

  • 3 Conception officielle suisse de la neutralité, 26 novembre 1954, JAAC, fasc. 24, no 1, 1954, et ASD (...)

17On peut s’appuyer pour ce faire sur de nombreux documents, dont notamment la synthèse officiellement publiée par ce qui était alors le Département politique fédéral, qui donne l’expression de la conception suisse. Elle tient compte des règles du droit international, conventionnelles et coutumières.3

1. Le droit de la neutralité

18Faut-il rappeler – paradoxalement, on peut se demander si certains, parfois, ne l’oublient pas – que la neutralité, au sens juridique, est liée à la guerre ? Le droit de la neutralité comprend l’ensemble des règles juridiques particulières qui vont s’appliquer aux relations avec les belligérants d’un Etat qui, face à la guerre entre deux ou plusieurs Etats, entend rester à l’écart du conflit.

  • 4 Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de g (...)

19Il s’agit d’un ensemble de droits et de devoirs qui ont été énoncés principalement dans les deux Conventions de La Haye de 1907 concernant, l’une (la Ve), la guerre sur terre, et l’autre (la XIIIe) la guerre maritime.4 Ici, nous nous intéresserons à la première, en résumant très brièvement les principales obligations qu’elle institue à la charge des Etats neutres, comme d’ailleurs la coutume, dont elle constitue une codification.

(i) Obligations d’abstention

20L’Etat neutre ne doit pas participer aux hostilités. Il lui est interdit de fournir une assistance aux belligérants sous forme de livraisons d’armes, ou d’octroi de crédits affectés à l’effort de guerre. Il doit en outre veiller à ne pas favoriser manifestement un belligérant.

21On observera que le commerce privé, lui, n’est pas interdit.

(ii) Obligations de prévention

22L’Etat neutre est tenu de faire en sorte que son territoire ne puisse pas être utilisé par les belligérants, pour des opérations militaires bien sûr, mais notamment aussi pour y faire passer des troupes, ou des convois de munitions ou d’approvisionnements.

23Il en résulte particulièrement pour l’Etat neutre le devoir d’assurer la défense militaire de son territoire, y compris l’espace aérien.

(iii) Obligations de tolérance

24Elles valent surtout en matière maritime.

(iv) Le devoir de traitement paritaire des belligérants

25On veut dire par là que l’Etat neutre qui prend des mesures restreignant le commerce privé (exportations, transit) en matière d’armes et de matériel de guerre – ce qu’il n’est pas tenu de faire – doit alors les appliquer également aux belligérants.

26En bref et pour résumer, on observera que dans le domaine militaire l’accent est mis sur le devoir d’interdire l’utilisation du territoire neutre (y compris le transit) par les belligérants, alors qu’en matière économique il n’y a pas à proprement parler de neutralité, mais des devoirs ponctuels, soit l’interdiction d’assister directement les belligérants, et l’obligation de traitement paritaire en cas de mesures visant le commerce privé dans des domaines sensibles.

27Il est certain qu’il s’agit d’obligations importantes, et qu’il est par conséquent essentiel de déterminer les circonstances dans lesquelles elles sont applicables.

2. La neutralité permanente

28Je peux me borner, sur ce terrain bien familier, à rappeler que le statut de neutralité permanente est celui de l’Etat qui dès l’abord, en temps de paix, déclare que, si vient à éclater une guerre entre Etats tiers, il restera neutre. Cela signifie qu’en présence d’une guerre cet Etat appliquera le droit de la neutralité, dont les traits essentiels viennent d’être rappelés, et se trouvera exactement dans la même situation que celui qui aura décidé en l’occurrence, ad hoc, de rester neutre. Le premier Etat, en revanche, a une position particulière en temps de paix, lorsque la guerre n’est qu’une éventualité. Il assume en effet des obligations liées à son statut.

29Il s’agit tout d’abord du devoir de ne pas commencer une guerre, et de celui de défendre indépendance et neutralité.

  • 5 Cf. D. Schindler, « Die Lehre von den Vorwirkungen der Neutralität », Festschrift für Rudolf Bindsc (...)

30A ces deux obligations principales sont jointes des obligations secondaires (mieux nommées dans la terminologie alémanique « Vorwirkungen »), qui sont de faire en sorte de ne pas être entraîné dans une guerre, et particulièrement à cet égard de ne pas faire partie d’alliances politiques ou militaires.5 Il s’agit en définitive, pour l’Etat doté de ce statut, de mener une politique de neutralité.

  • 6 Voir sur ce point notamment P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, tome II, 1 (...)

31Pour la Suisse, vous le savez, le statut de neutralité permanente, désormais ancré dans le droit international coutumier, a été consacré dans les Actes de 1815.6

3. La politique de neutralité

  • 7 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant l’accession de la Suisse à la Société (...)

32Clairement énoncée dans le célèbre Message du Conseil fédéral sur l’accession de la Suisse à la Société des Nations, dû à la plume de Max Huber7, la distinction entre le droit de la neutralité et la politique de neutralité permet de préciser que celle-ci est constituée de l’ensemble des comportements, attitudes, mesures, que l’Etat neutre adopte, sans obligations juridiques, au service de son statut de neutralité, pour bien montrer qu’il entend le respecter, et pour s’en préserver les moyens.

33Déterminer ce qui est, à ce titre, judicieux, justifié, relève d’une question d’appréciation. La politique de neutralité est liée à la préoccupation de la crédibilité, qui est l’un de ses objectifs.

4. Deux questions juridiques particulières

34Pour nous autres Suisses, deux questions particulières, d’ordre juridique, sont importantes, relevant du droit international pour la première, et du droit constitutionnel pour la seconde.

a) La Suisse peut-elle renoncer à son statut de neutralité ?

35La question a été posée de savoir si la Suisse assume, en vertu du droit international, l’obligation de conserver son statut de neutralité, ou si, au contraire, elle a la liberté d’y renoncer.

  • 8 Cf. H. P. Brunner, op. cit., supra, note 1, p. 31 et la littérature citée.

36La réponse, sans ambiguïté, va dans le sens de la liberté. Il y aurait lieu, cependant, pour notre pays, de notifier cette décision d’une manière appropriée, après avoir pris soin de choisir, pour la prendre, un moment ou des circonstances qui, sous l’angle de la bonne foi, soient acceptables.8

b) Neutralité et Constitution fédérale

  • 9 Voir la discussion dans les rapports présentés en 1986 à la Société suisse des Juristes par J. Monn (...)

37Si la neutralité, je l’ai déjà rappelé, ne figure pas parmi les buts de la Confédération, ce qui n’aurait aucun sens, la question se pose cependant de savoir s’il s’agit d’un principe de rang constitutionnel, ce qui ne manque pas d’importance au regard des procédures référendaires.9

38Je voudrais, ce soir, me limiter sur ce point à deux observations.

39(i) La première pour rappeler que la neutralité apparaît à deux reprises dans le texte de notre Constitution, soit à l’article 85, paragraphe 6, au titre des attributions de l’Assemblée fédérale, parmi lesquelles figurent, entre autres, les mesures « […] pour le maintien de l’indépendance et de la neutralité de la Suisse ; […] », ainsi qu’à l’article 102, paragraphe 9, qui prescrit au Conseil fédéral de veiller au maintien de la neutralité.

40Il me paraît évident qu’une réorientation fondamentale de notre politique étrangère exigerait la modification de ces textes à la faveur d’une révision constitutionnelle, étant entendu que de toute manière, compte tenu de la signification politique considérable qu’elle impliquerait, une renonciation au statut de neutralité devrait être approuvée par la double majorité du peuple et des cantons.

41(ii) Ma deuxième observation veut simplement indiquer que manifestement, et chacun en conviendra, une décision des Chambres fédérales, suivie d’une votation populaire, sur la seule question de l’abandon de la neutralité n’aurait pas grand sens. Une telle décision ne peut être intelligemment envisagée qu’en corrélation avec une autre décision, celle d’assumer des obligations nouvelles. Tel pourrait être le cas, par exemple, si la Suisse entendait adhérer à une alliance militaire, ou se joindre à tout autre système de sécurité collective régional nettement incompatible avec la neutralité. La renonciation à celle-ci ne serait que la conséquence d’une décision principale, et fondamentale ; la révision constitutionnelle évoquée il y a un instant ne serait qu’une partie d’un tout.

***

42La neutralité permanente, en bref, impose à l’Etat qui assume ce statut certaines restrictions. Il ne s’agit bien évidemment pas d’une perte de souveraineté, qui reste pleine et entière, mais l’Etat neutre accepte que sa liberté d’action soit, sur certains points, limitée.

43C’est la raison pour laquelle, compte tenu de l’évolution de la société internationale, et de l’environnement politique dans lequel il se trouve, l’Etat neutre est appelé, dans son propre intérêt, à s’interroger sur les mérites de son statut. Dans l’un des plateaux de la balance vont se trouver les bienfaits attendus de la neutralité, essentiellement en termes de sécurité (ne pas avoir à souffrir d’un conflit armé), alors que dans l’autre viennent peser les inconvénients ou désavantages résultant des restrictions apportées à sa liberté d’action.

44Jusqu’ici, et depuis longtemps, l’évaluation n’a pas été difficile pour la Suisse. Les conclusions étaient claires. Aujourd’hui, les données du problème sont plus complexes.

B. Quelques commentaires

45Une institution, et particulièrement lorsqu’elle revêt l’importance qui est celle de la neutralité permanente de la Suisse, doit être comprise à la lumière de son histoire, de la fonction sociale ou politique qui lui est assignée, non sans qu’il soit également tenu compte des conditions dans lesquelles elle va trouver application.

46C’est dans cette perspective qu’il me paraît utile, avant d’aborder le problème de l’intégration européenne, de m’arrêter encore quelques instants à ce statut de neutralité dont on ne saurait percevoir la réelle dimension en se limitant à sa description juridique.

1. Le lien étroit entre la neutralité, l’indépendance et la défense militaire

47Je ne vais pas revenir longuement sur cette évidence, déjà évoquée.

48La neutralité est destinée à préserver l’indépendance, c’est sa fonction. On peut même ajouter qu’en tant qu’élément de la politique de sécurité elle est destinée à permettre à la Suisse de rester à l’écart d’un conflit armé se déployant en Europe.

49Corrélativement, la neutralité n’est pas possible sans l’indépendance. C’est celle-ci qui permet de poursuivre une politique adéquate, tant à l’extérieur qu’à l’intérieur. Les exigences d’auto-approvisionnement, au moins dans une proportion satisfaisante, se rattachent à cet impératif d’autonomie.

50Quant à la défense militaire, elle fait partie de ce statut. Non seulement elle est exigée par le droit de la neutralité, mais elle est indispensable à l’existence même du statut. Du moins tant qu’existe une menace militaire, mais si celle-ci disparaît, la neutralité n’a plus de signification puisqu’elle est liée à la guerre.

51Cette trilogie – neutralité, indépendance, défense militaire – est évidente, elle paraît également simple. Ce qui l’est moins, c’est la question de savoir ce qu’il advient, dans les grands bouleversements engendrés par l’économie et les techniques, de l’indépendance d’un petit Etat, et de son aptitude à conduire une défense militaire autonome. Il faudra y revenir.

2. Le droit de la neutralité porte nettement l’empreinte du xixe siècle, âge d’or de la neutralité

52Les Conventions de La Haye de 1907, déjà mentionnées, et plus particulièrement la Convention V, font largement œuvre de codification et reflètent de ce fait la pratique du xixe siècle.

53De cette époque, il faut rappeler notamment qu’elle fut caractérisée par le principe d’équilibre entre les Puissances, et que, pour notre propos, on retient particulièrement la notion d’indifférence de la guerre, en ce sens que celle-ci est permise, et considérée comme un instrument ordinaire de la politique d’expansion. On retient aussi de cette époque la très nette distinction faite entre les activités de l’Etat et celles des personnes privées.

54Les guerres sont relativement fréquentes, mais elles n’impliquent pas toutes les principales Puissances. Celles-ci ont donc un intérêt, pour les cas où elles sont, soit belligérantes, soit neutres, à ce que soient délimités les droits des uns et des autres.

55En guise d’illustration, on peut citer l’exemple des Etats-Unis, puissance naissante désireuse de rester à l’écart des guerres et qui souhaite la consolidation des droits des neutres. Il n’est pas sans intérêt de constater que le premier grand arbitrage de type moderne, que les Genevois connaissent bien, de nom en tout cas, puisqu’il s’agit de l’affaire de l’Alabama, portait précisément sur des questions relatives au droit de la neutralité. En l’occurrence les Etats-Unis insistaient sur la teneur des obligations des puissances neutres.

56On observe donc que le droit de la neutralité a principalement pour fonction :

57– de clairement circonscrire la zone des opérations, en ce sens que les territoires des neutres en sont exclus ;

58– de protéger le commerce privé, demeurant réservées les règles relatives à la contrebande de guerre.

59La neutralité permanente, s’inscrivant dans ce contexte, ajoute un élément de stabilité. C’est particulièrement frappant pour la Suisse, et l’on trouve la démonstration dans le texte bien connu de la Déclaration de Paris du 20 novembre 1815.

« Les Puissances signataires de la Déclaration du 20 mars reconnaissent authentiquement, par le présent acte, que la neutralité et l’inviolabilité de la Suisse et son indépendance de toute influence étrangère sont dans les vrais intérêts de la politique de l’Europe entière ».

60On reconnaîtra sans peine dans cette affirmation l’expression d’une appréciation politique et géostratégique de qualité : l’importance militaire du territoire helvétique, comprenant notamment les passages des Alpes, peut en faire un objet de convoitise pour un belligérant, afin de s’assurer un avantage sur son adversaire.

61Que le statut de neutralité, la volonté des Suisses de le défendre et leur organisation militaire, apportent un élément de stabilité au centre de l’Europe, cela paraît évident.

62Quelques années plus tard (1831 et 1834), ce sont aussi des préoccupations d’équilibre qui allaient conduire à l’établissement du statut de neutralité de la Belgique.

3. Les deux guerres mondiales ébranlent l’institution de la neutralité, qui conserve cependant des vertus

63Du point de vue suisse, d’aucuns pourraient être tentés de penser qu’en somme rien n’a fondamentalement changé, dès lors que notre pays a passé au travers des deux guerres mondiales sans être entraîné dans ces conflits, et qu’il le doit sans doute (entre autres) à sa neutralité.

64Ce serait oublier que d’autres neutres n’ont pas fait la même expérience, et qu’il y a lieu d’en tenir compte dans une appréciation d’ensemble.

65On sait ce qu’il advint, par exemple, de la neutralité de la Belgique, en 1914. Ce pays ami n’eut pas plus de chance au cours de la Deuxième Guerre mondiale, non plus que les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège, sans compter le sort dramatique de la Finlande, et les avatars d’autres pays européens.

66C’est dire que le statut de neutralité n’est plus une garantie de paix, et l’on peut comprendre que les Etats d’Europe occidentale que je viens de mentionner – le cas de la Finlande, qui fait exception, étant très particulier – aient préféré, au titre de leur politique de sécurité, choisir l’adhésion à une alliance militaire plutôt que la neutralité.

67Les choses, il est vrai, ont changé depuis le début du siècle et la codification de La Haye.

68Tout d’abord, il faut remarquer que dans les conflits majeurs, toutes les principales Puissances ont été impliquées. Les Etats-Unis, tant en 1914 qu’en 1939, sont restés en dehors du conflit, mais pas pour très longtemps. L’ampleur des enjeux, lorsqu’il ne s’agit pas d’un conflit marginal et localisé, est telle que tous se sentent impliqués, et que la neutralité n’intéresse plus beaucoup.

69A ce facteur est venu s’ajouter le développement spectaculaire de la portée et de l’efficacité des armes, ainsi que l’accroissement de la mobilité des formations militaires. Il en est résulté un élargissement sensible du champ de bataille, ce qui eut pour conséquence d’entraîner des pays neutres dans la tourmente.

70Enfin, il faut rappeler, au cours des deux conflits majeurs de notre siècle, l’extension considérable prise par la guerre économique. L’arme financière et commerciale est utilisée avec détermination par les belligérants, qui, non seulement mettent en œuvre les interdictions de relations économiques avec l’ennemi, mais encore entendent en assurer l’étanchéité en contrôlant le commerce des neutres.

71Ainsi, le statut de neutralité a été ébranlé. Dans l’hypothèse d’un conflit d’une certaine envergure, il est devenu précaire. Il n’a pourtant pas cessé d’exister et sa qualité d’institution du droit des gens subsiste.

72Peut-être a-t-on pu croire, en 1919, puis à nouveau en 1945, que l’avènement d’un système de sécurité collective, en substituant à l’indifférence de la guerre des règles nouvelles et en aménageant des réactions de l’ensemble des Etats contre l’agresseur, allait modifier sensiblement l’ordre ancien et démoder la neutralité. On sait qu’il n’en a rien été.

73La Société des Nations s’est effondrée après deux décennies, dans les circonstances que vous connaissez.

74Quant à l’Organisation des Nations Unies, il faut bien dire qu’à ses débuts, constituant une sorte de prolongement de la coalition des vainqueurs qui avaient mené la croisade contre l’Axe et le nazisme, elle n’apparaissait pas particulièrement conciliante à l’endroit de la neutralité.

75Bien vite, cependant, il se révéla que les difficultés politiques, singulièrement la guerre froide, qui secouaient l’ONU allaient susciter une revalorisation de la neutralité. Les accords qui, en 1955, scellèrent le retour à l’indépendance de l’Autriche, avec le statut de neutralité permanente, l’entrée à l’organisation de Manhattan de plusieurs Etats neutres, montrèrent sans doute qu’il n’y a pas d’incompatibilité entre l’appartenance à l’ONU et le statut de neutralité, mais plus important encore, soulignèrent que ce statut revêt une substance et une signification reconnues, ce que l’Acte final d’Helsinki, en 1975, devait confirmer.

  • 10 D. Schindler, « Aspects contemporains de la neutralité », RCADI, vol. 121, 1967-II, p. 219.

76Toutefois, comme cela a été mis en lumière, particulièrement par le Professeur Schindler dans son excellent cours à l’Académie de droit international de La Haye10, la fonction reconnue à cette neutralité étonnamment revalorisée, est au premier chef une fonction du temps de paix. Cela peut paraître, et c’est effectivement, paradoxal, dès lors que le statut juridique de la neutralité est lié à l’hypothèse de la guerre. Il faut comprendre cependant que dans un monde profondément divisé en camps antagonistes, la neutralité, qui implique précisément l’abstention à l’égard de toute alliance politique ou militaire, apporte un certain facteur d’apaisement. La situation spécifique du théâtre européen est à cet égard tout à fait illustrative. Peu après la fin de la guerre, notre continent vit se dresser l’un contre l’autre, et de manière durable, deux blocs militaires. La présence de pays neutres a permis de limiter le contact physique entre les deux alliances, elle s’est aussi révélée utile sur la scène diplomatique, et l’on peut rappeler, entre autres, le rôle joué par les neutres et non-alignés (NNA) au sein de la CSCE.

77Quant à savoir quelle serait la vertu de cette neutralité dans l’hypothèse, retenue comme sérieuse pendant plusieurs décennies, d’un affrontement militaire au cœur de l’Europe, nul ne peut le dire. Les Autrichiens ne doivent pas se faire de bien grandes illusions, il suffit de consulter une carte pour observer que la partie orientale de leur pays, comprenant Vienne, est à la fois importante et largement ouverte, alors que les Finlandais, dans leur position géographique, peuvent espérer qu’en restant à l’écart de l’Alliance atlantique ils éviteront le premier choc, tout en sachant qu’ils risquent fort d’être, sinon occupés, du moins mis sous contrôle étroit.

78Cette valeur du temps de paix de la neutralité permanente n’est pas négligeable. Elle ne peut dissimuler les incertitudes qui, aujourd’hui, entourent l’application du statut juridique de la neutralité.

4. Les conditions d’application du droit de la neutralité sont incertaines

79Problème difficile, celui des circonstances dans lesquelles il y a lieu, pour l’Etat neutre, de mettre en œuvre les règles juridiques de la neutralité ne saurait être sérieusement discuté ici, ce soir. Je ne peux pas, cependant, m’exprimer sur le thème de la neutralité sans y faire allusion, alors que chacun est attentif à ce qui se passe dans la région du Golfe où, à l’heure qu’il est, les opérations aériennes contre des objectifs situés au Koweït et en Iraq sont conduites à un rythme soutenu.

80A vrai dire, il existe un problème général quant à l’application du droit de la neutralité, sur lequel vient se greffer la question spécifique suscitée par les mesures de sécurité collective.

  • 11 Convention relative à l’ouverture des hostilités, du 18 octobre 1907, RS 0.515.10.

81En termes généraux, on peut rappeler que, lorsqu’il y a une guerre entre des Etats tiers, le droit de la neutralité va s’appliquer entre les neutres et les belligérants. Cela paraît simple, et plus simple encore lorsque l’on constate que parmi les Conventions de La Haye de 1907, il en est une, la Convention III sur l’ouverture des hostilités11, qui stipule notamment : « L’état de guerre devra être notifié sans retard aux Puissances neutres […] » (article 2). Ainsi donc le neutre sait à quoi s’en tenir, et connaît le moment où ses obligations prennent effet… La réalité est bien différente. On observe au xxe siècle que bien souvent les Etats engagés dans des hostilités ne qualifient pas cette situation d’état de guerre, et cela pour des raisons multiples et variées : ce peuvent être des raisons politiques, économiques, juridiques, cela peut tenir aussi à l’ampleur limitée d’une opération, à sa courte durée dans le temps. Bref, si les armes parlent souvent, il est rare que l’on se trouve en présence d’une guerre au sens juridique.

82Pour tout ce qui a trait aux règles du droit international de caractère humanitaire, au sens large, il a été admis qu’il y avait lieu de se détacher de cette notion formelle de guerre, et c’est ainsi que les règles protectrices de la personne sont applicables dès qu’il y a « conflit armé ».

83Pour le droit de la guerre, hormis ses aspects humanitaires, et corrélativement pour le droit de la neutralité, il n’en va pas de même, car les implications juridiques et économiques de ces règles spéciales, en lieu et place de celles du droit de la paix, sont complexes et parfois lourdes.

  • 12 K. Zemanek, « The Chaotic Status of the Laws of Neutrality », in Dienst an der Gemeinschaft, Festsc (...)

84En très bref, on peut constater que, sauf le cas clair de guerres déclarées, on ne sait pas trop où l’on en est, au point que l’on a pu s’inquiéter de l’état chaotique du droit de la neutralité.12

85On peut tenter de le comprendre. Lorsque le conflit est nettement localisé, son impact est faible. Lorsqu’une Puissance importante y porte intérêt, ou est impliquée (Vietnam, Falklands), on n’insiste pas trop. Un aspect demeure solide, l’aspect strictement militaire. L’interdiction faite aux belligérants de porter atteinte au territoire neutre correspond au demeurant au principe d’interdiction du recours à la force. Le droit est clair, comme le sont, en cette matière, les obligations du statut de neutralité permanente.

86C’est dans ce contexte que surgit l’interrogation au sujet de la crise du Golfe, à laquelle, bien que ce ne soit pas mon propos ce soir, je m’arrêterai quelques minutes, vu l’actualité, et pour anticiper sur les questions qui pourraient m’être posées.

  • 13 Message concernant l’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nation Unies (ONU), du 21 décembre (...)

87Il est évident qu’en théorie, dans son principe, un système de sécurité collective de dimension universelle ne laisse pas place à la neutralité. Si la Communauté internationale organisée est apte à réagir, tout à coup, en cas de rupture de la paix, et à prendre des mesures efficaces de contrainte contre l’agresseur, la neutralité perd sa signification. C’est ce que certaines voix ont proclamé lorsque fut adoptée la Charte des Nations Unies, qui proscrit le recours à la force, et institue, en la personne du Conseil de sécurité, l’organe habilité à décider des mesures coercitives. On sait que le système s’est bien vite révélé inapte à fonctionner, pour des raisons politiques évidentes. Comme je l’ai mentionné, l’admission au sein de l’Organisation d’Etats dotés du statut de neutralité permanente a montré que celui-ci est en définitive compatible avec les obligations résultant de la Charte. C’est précisément la question qui a été abondamment discutée dans les rapports du Conseil fédéral sur l’ONU, et, bien entendu, dans son message proposant l’adhésion de notre pays.13

88Ici, la question posée est différente.

89La Suisse, n’étant pas membre de l’ONU, n’assume pas les obligations résultant de la Charte. En revanche, il lui appartenait de se déterminer, et de fixer sa ligne de conduite, face à l’action des Nations Unies dans la crise.

90C’est une question, peut-on dire, à deux étages : la Suisse devait-elle mettre en œuvre le droit de la neutralité, en avait-elle l’obligation ? Si elle n’en avait pas l’obligation, était-il opportun que, spontanément, elle le fît ?

  • 14 S/RES/660 (2 août 1990), 661 (6 août 1990), 662 (9 août 1990), 664 (18 août 1990), 665 (25 août 199 (...)

91Ce que le Conseil de sécurité, depuis l’invasion du Koweït par l’Iraq, le 2 août de l’année dernière, a entrepris est connu. A ce jour, 11 février, il a adopté 12 résolutions14, aux termes desquelles, notamment, il constate une rupture de la paix et de la sécurité internationales, condamne l’Iraq et exige qu’il retire toutes ses forces du Koweït, ordonne des sanctions économiques, etc. La dernière en date, la fameuse résolution 678 du 29 novembre 1990, contient le paragraphe suivant :

« 2. Autorise les Etats Membres qui coopèrent avec le Gouvernement koweïtien, si au 15 janvier 1991 l’Iraq n’a pas pleinement appliqué les résolutions susmentionnées conformément au paragraphe 1 ci-dessus, à user de tous les moyens nécessaires pour faire respecter et appliquer la résolution 660 (1990) et toutes les résolutions pertinentes ultérieures et pour rétablir la paix et la sécurité internationales dans la région ».

  • 15 Ordonnance instituant des mesures économiques envers la République d’Iraq et l’Etat du Koweït, du 7 (...)

92La Suisse, vous le savez, a décidé de manière autonome d’appliquer les mesures économiques.15 Il sied d’approuver le Conseil fédéral pour cette décision, qui manifeste la solidarité de notre pays avec la Communauté internationale. Sans doute, du moment que la Suisse ne peut pas se réclamer de la Charte comme les membres des Nations Unies, se présente-t-il peut-être un problème juridique vis-à-vis de l’Iraq, pour autant que les mesures prises constituent des manquements à des obligations internationales à l’égard de ce pays, mais dans ce cas il serait parfaitement possible de les justifier à la lumière du droit international général. Ce n’est pas mon propos, qui concerne les décisions prises à l’expiration de l’ultimatum du Conseil de sécurité.

93Le Conseil fédéral a fait connaître au moment du déclenchement des opérations militaires (uniquement aériennes pour l’heure) par les coalisés que la Suisse entendait s’en tenir strictement à la Convention (V) de La Haye de 1907, et que par conséquent, entre autres mesures, l’espace aérien helvétique était interdit aux forces aériennes des belligérants.

94Cette décision impliquait aussi l’obligation de respecter le principe du traitement paritaire des belligérants, en matière d’exportations d’armes et de matériel de guerre. Sauf en ce qui concerne la Turquie – dont la presse nous a appris qu’elle avait manifesté son mécontentement – ces exportations n’ont pas été interdites entièrement à l’égard de tous les coalisés comme elles le sont pour l’Iraq. Il y a là une ambiguïté.

95La Suisse était-elle tenue à la mise en œuvre du droit de La Haye ? Je ne le pense pas. On peut indiquer, il est vrai, que la résolution 678 du Conseil de sécurité ne correspond pas exactement à ce qui était, à l’origine, envisagé par la Charte, qui prévoit que le Conseil de sécurité peut prendre des mesures lui-même, au moyen de forces militaires mises à sa disposition. Ces forces n’existant pas, on doit admettre que le Conseil de sécurité puisse se servir des Etats comme bras séculier – sans les contraindre mais en les autorisant – au titre de la légitime défense collective « sous contrôle », ou en vertu des pouvoirs généraux déduits du Chapitre VII. Quoi qu’il en soit, une opération collective de contrainte destinée à faire respecter des résolutions du Conseil de sécurité, autorisée par celui-ci dans des termes qui l’encadrent dans le temps et dans l’espace, n’est absolument pas la situation envisagée, en 1907, lorsque furent codifiées les obligations de l’Etat neutre.

96Qu’un Etat estime, pour des raisons dont il est juge, qu’il y a lieu pour lui d’appliquer le droit de la neutralité à l’occasion d’une action collective entreprise sous l’autorité des Nations Unies, c’est son affaire, mais il est manifeste qu’il n’existe aucune obligation juridique dans ce sens. On observera à cet égard que le 17 janvier le Gouvernement suédois, par la bouche de son ministre des Affaires étrangères, a fait une déclaration à l’intention des membres du Parlement, dont il résulte qu’il n’estime pas être devant un cas de neutralité : « Sweden is not involved in combat but we are not neutral in this conflict. This is not a war between the United States and Iraq. […] » (communiqué de presse).

97Reste à savoir si, à défaut d’obligation, il est judicieux, au titre de la politique de neutralité, de voir dans la crise du Golfe un cas de neutralité.

98Je ne le pense pas.

99Prenons la fermeture de l’espace aérien. Il n’est pas inutile de rappeler qu’en temps ordinaire, l’Etat est maître de son espace aérien. Des accords spécifiques règlent la question des vols commerciaux réguliers, mais l’autorisation de l’Etat doit être demandée pour tout autre survol de son territoire, et particulièrement s’il s’agit d’avions militaires. Vous aurez observé, voici quelques jours, à la lecture de la presse, que la France a été sollicitée de donner son accord au transit des B52 américains, et pourtant elle fait partie de la même coalition que les Etats-Unis. C’est dire que la Suisse, en dehors de tout cas de neutralité, restait entièrement maîtresse de son espace aérien et pouvait décider librement de son utilisation.

100Avec la mise en vigueur du droit de La Haye, la Suisse est tenue d’intercepter, voire d’abattre, des avions appartenant aux forces aériennes des parties au conflit, et d’interner des équipages qui viendraient à atterrir ou tomber sur son territoire.

101Ainsi, au moment où des GI’s, des Tommies, bien d’autres encore, vont au casse-pipe pour assurer le respect du droit international, la Suisse vient leur dire : « Attention, ne touchez pas à notre espace aérien, sinon il vous en cuira ».

102En sus de l’aspect juridiquement peu convaincant, cette attitude me paraît moralement discutable. La crédibilité qui est au cœur de la politique de neutralité prend son assise sur un comportement qui doit être à la fois clair et convaincant.

103Je me permets de penser à cet égard que la crédibilité de la Suisse serait le mieux servie par le message suivant :

104Oui, si d’autres Etats vident leurs querelles par les armes, nous appliquons fermement le droit de la neutralité ;

105Non, si des mesures de contrainte sont entreprises sous l’autorité des Nations Unies pour mettre un terme à une agression, nous ne sommes pas en présence d’une situation relevant du droit de la neutralité, étant entendu que nous ne participons pas aux combats.

***

106Au terme de ces développements, plus longs que je n’aurais voulu mais l’actualité oblige, nous pouvons constater, en ce qui concerne l’aspect juridique, qu’il y a des points solides, mais aussi des zones d’incertitudes, car la pratique est souvent ambiguë.

107Quant à l’aspect fonctionnel – le statut de neutralité préserve-t-il de la guerre ? – c’est un autre problème. Toujours est-il que ce statut, lorsqu’il est permanent, a pour effet secondaire, mais important, de servir d’appui à l’action humanitaire et à diverses activités utiles.

III. LA NEUTRALITÉ FACE À LA COMMUNAUTÉ EUROPÉENNE

108Indubitablement, la deuxième moitié du xxe siècle restera pour l’histoire une époque où, parmi les phénomènes les plus importants, se détachera l’aménagement communautaire et supranational de leurs relations économiques par des Etats qui venaient de s’affronter durement dans une guerre cruelle. Pourra-t-on, dans quelques décennies, saluer dans cette entreprise la première étape de la construction d’une Europe confédérale équilibrée et démocratique ? Nul ne le sait encore, car pour y parvenir l’effort doit être long, soutenu, et le succès n’est pas assuré.

109Toujours est-il que la Communauté de Bruxelles est devenue un puissant pôle d’attraction. Elle a doublé le nombre de ses membres, passés de six à douze. Les pays qui, en Europe centrale et orientale, sont engagés dans un difficile processus de transformation de leur système politique et économique, regardent vers elle.

110Les Etats d’Europe occidentale qui, jusqu’ici, se sont tenus à l’écart de la Communauté, tout en développant leurs relations avec elle, sont, pour la plupart, des Etats neutres. Ce n’est pas le fruit du hasard. La construction communautaire présente des traits qui la rendent difficilement conciliable avec l’autonomie, l’indépendance, qu’un Etat neutre doit conserver.

111Et pourtant, même sur ce terrain, l’on observe un mouvement. L’Autriche, la Suède bientôt sans doute, s’apprêtent à négocier leur adhésion. Il faut donc à nouveau faire le point, en rappelant ce qu’impliquerait l’appartenance à la Communauté, sous l’angle de la neutralité.

112Et l’Espace économique européen (EEE) ? me direz-vous.

113Je n’ai pas l’intention de m’y arrêter ce soir.

114D’abord, parce qu’il n’existe pas encore de texte qui puisse permettre une analyse.

115En second lieu, parce que, même si l’EEE voit le jour, ses jours, vraisemblablement, seront comptés. Il me paraît qu’il se présente, sur le plan des structures institutionnelles, des difficultés importantes. Viendraient-elles à recevoir une solution dans le traité, je redoute que subsistent néanmoins de réels problèmes de fonctionnement.

  • 16 Rapport d’information du Conseil fédéral sur la position de la Suisse dans le processus d’intégrati (...)

116Enfin, à teneur du récent rapport du Conseil fédéral sur la question16, la conclusion du traité EEE en négociation « […] n’aurait aucune implication du point de vue du droit de la neutralité. Sous l’angle de la politique de neutralité elle ne soulève non plus aucune difficulté, dans la mesure où elle n’imposerait à la Suisse aucune obligation qui l’empêcherait, en cas de guerre, de respecter ses devoirs découlant du droit de la neutralité » (p. 88). Notre Gouvernement admet à ce propos que, face à la Communauté, l’indépendance et l’autonomie d’un Etat « […] soient dans une certaine mesure relativisées […] » (p. 89), ce qui est exact, et qui vaut de manière générale pour la position des Etats petits et moyens dans le monde d’aujourd’hui.

A. L’attitude officielle de la Confédération

117Il n’est pas sans intérêt de jeter un bref coup d’œil, à la faveur de quelques citations, sur l’appréciation faite par le Conseil fédéral.

118En 1960, lorsqu’il proposa la participation de la Suisse à l’Association européenne de libre-échange (AELE), il dit ceci :

  • 17 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la participation de la Suisse à l’Association (...)

« Une adhésion de la Suisse à une organisation telle que la Communauté, dont le caractère politique est évident et qui est en outre nettement limitée du point de vue géographique, ainsi que l’abandon partiel de l’indépendance nationale – fondement de la neutralité suisse – que cette adhésion aurait impliqué, auraient été considérés comme le début d’un processus de dégradation de la neutralité et de l’indépendance de la Suisse, même si les obligations incombant à un Etat neutre en cas de guerre pouvaient être formellement réservées ».17

119Une dizaine d’années plus tard, on rencontre une affirmation similaire :

  • 18 L’évolution de l’intégration européenne et la position de la Suisse, exposé annexé au 83e Rapport d (...)

« Un Etat comme la Suisse perpétuellement neutre ne peut faire siennes les finalités politiques des Communautés sans porter atteinte à la substance et à la crédibilité de sa politique de neutralité […] ».18

120Cette affirmation de 1971 est rappelée dans un texte beaucoup plus récent, où le Conseil fédéral répète que l’adhésion à la Communauté européenne

  • 19 Rapport sur la position de la Suisse dans le processus d’intégration européenne, du 24 août 1988, F (...)

« […] pourrait mettre en question la crédibilité de la politique traditionnelle de neutralité que la Suisse met en œuvre de manière autonome et selon sa libre appréciation ; en tout cas aussi longtemps que les objectifs politiques de la Communauté européenne resteront ce qu’ils sont aujourd’hui ».19

121Dès lors, c’est avec une attention particulière qu’ont été reçus les propos énoncés dans le rapport du Conseil fédéral du 26 novembre 1990, que j’ai déjà cité à propos de l’EEE. Après s’être exprimé sur celui-ci, le Conseil fédéral indique :

  • 20 Rapport du 26 novembre 1990, supra, note 16, p. 89.

« Une adhésion à la CE, […], pourrait par contre soulever des questions, tant sous l’angle du droit de la neutralité que de la politique de neutralité […] D’une façon générale, on peut toutefois dire que la neutralité, dans une Europe où la confrontation opposant l’Est et l’Ouest depuis des décennies paraît surmontée et où nous entretenons des relations pacifiques et de bon voisinage avec des Etats de droit, attachés à la démocratie et à l’économie de marché, acquiert une autre signification […] La question de savoir si la Suisse considère une appartenance à la CE comme compatible avec sa neutralité est finalement une question politique ».20

122Faut-il voir dans ce propos le signe d’une évolution substantielle ? Il est trop tôt pour l’affirmer. Je me borne à deux brèves observations.

123Il est intéressant de noter que la souplesse plus grande qui paraît pouvoir être accordée à la politique de neutralité est liée essentiellement à l’évolution considérable qui s’est produite sur le continent européen, et plus particulièrement dans les rapports entre l’Est et l’Ouest. La fonction de la neutralité est donc au premier chef de dimension européenne et c’est important à relever.

124Par ailleurs, la référence à l’indépendance n’est pas soulignée comme dans les textes plus anciens. Signe des temps ? C’est l’un des problèmes cruciaux, auquel je reviendrai.

B. L’appréciation des incompatibilités entre l’appartenance à la Communauté et la neutralité

125Dès la création de la Communauté, les incompatibilités entre le système communautaire et la neutralité ont été mises en lumière, tant pour justifier l’abstention que pour expliquer les conditions particulières mises à l’élaboration d’une formule d’association. C’est ainsi que, lorsqu’il fut question pour la Suisse – ainsi que pour l’Autriche et la Suède – d’envisager, en 1962, des accords d’association avec le marché commun, notre pays précisa qu’il entendait préserver (i) son autonomie en matière de politique commerciale, (ii) certaines modalités d’approvisionnement, et (iii) le droit de suspension en cas de guerre ou de grave tension internationale. Cela donne le reflet de ce qui était perçu comme les exigences de la neutralité, et cela montre aussi que, s’il fallait s’en tenir aux mêmes conditions, l’hypothèse de l’adhésion devrait être écartée d’emblée.

  • 21 D. Schindler, « Vereinbarkeit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität », RDS, cahier 10, 1990, p. 81  (...)

126Les études faites sur ce sujet, notamment le récent avis de droit du Professeur D. Schindler21, montrent bien les difficultés du problème. Elles tiennent au fait que, sauf les devoirs du temps de paix de la neutralité permanente, il s’agit de règles juridiques applicables en cas de guerre. Quelle guerre ? Il y a déjà là une certaine part d’appréciation, et celle-ci prend une place plus grande encore lorsque l’attention se concentre plus particulièrement sur les relations économiques. Le droit de la neutralité, dans sa forme classique, touche fort peu les questions économiques, de sorte que c’est question d’évaluation politique de déterminer si certains liens économiques, et l’acceptation de mécanismes supranationaux en ce domaine, sont de nature à entraîner l’Etat neutre dans une guerre, question essentielle qui est au cœur de la politique de neutralité.

127Je dois me limiter à quelques indications, nécessairement sommaires.

128(i) En temps de paix, l’adhésion à la Communauté n’est pas contraire aux devoirs de la neutralité permanente, car il ne s’agit pas d’une alliance militaire, mais d’un groupement de nature économique. Vous n’aurez pas manqué d’observer, au cours de ces derniers mois, le contraste entre les grandes manœuvres économiques du GATT, où la Communauté est l’un des grands, et la crise du Golfe, où son nanisme est évident.

129(ii) Si venait à éclater une guerre – impliquant l’entrée en vigueur du droit de la neutralité – entre Etats extérieurs à la Communauté, les problèmes ne seraient pas de grande ampleur. On admet que la liberté de circulation des marchandises pourrait être en contradiction avec l’exigence du traitement paritaire des belligérants, si elle devait s’appliquer en matière de transit (privé) de matériel de guerre. On a également soulevé la question des risques de violation de l’interdiction d’accorder une assistance financière aux belligérants, d’autres difficultés possibles encore, mais mineures, alors que l’Etat neutre aurait toute liberté de s’acquitter de ses obligations territoriales et de caractère militaire.

  • 22 Idem, p. 136.

130(iii) L’hypothèse d’une guerre en Europe impliquant tout ou partie des Etats membres de la Communauté conduit à constater que l’Etat neutre se trouverait dans une situation difficile. Assurément, il pourrait s’acquitter de ses obligations militaires, y compris l’interdiction du transit de troupes et de munitions (convois étatiques). En revanche, à supposer que les belligérants, donc la Communauté, ce qui est vraisemblable, prennent des mesures de guerre économique (notamment les interdictions de commerce avec l’ennemi), l’Etat neutre, en vertu de ses obligations communautaires, ne pourrait appliquer la règle du traitement paritaire, il serait peut-être amené à transgresser l’obligation de non-assistance, il serait sans doute contraint d’interrompre ses relations économiques avec l’une des parties au conflit, ce qui ne serait pas nécessairement contraire au droit de la neutralité mais pourrait poser de délicats problèmes politiques. Bref, la seule solution pour lui serait de tenter de suspendre ses obligations d’Etat membre et de recouvrer son autonomie en matière de politique commerciale.22 Les clauses de sauvegarde des articles 223 et 224 du Traité de Rome, de l’avis général, ne seraient pas d’un secours suffisant.

131Ici s’arrête l’analyse théorique. Qu’en serait-il en réalité, nul ne sait. Il est apparent qu’en raison de l’importance très limitée que revêtent les questions économiques dans le droit de la neutralité, ce serait un facteur négligeable si les opérations militaires durent peu de temps. Mais tout cela relève des conjonctures.

  • 23 Acte unique européen, des 17/28 février 1986, Bulletin des Communautés européennes, Supplément 2/86
  • 24 Cf. J. Ukrow, « Sicherheitspolitik », Europäische Integration und Neutralität, Saarbrücken, Univers (...)

132(iv) Les finalités politiques de la Communauté érigent-elles une incompatibilité déterminante ? Tant qu’il s’agit d’un objectif énoncé comme désirable, mais qui ne fait pas l’objet d’obligations juridiques concrètes en matière de politique étrangère et de défense, il n’y a pas de contradiction sur le plan juridique. Même l’Acte unique européen23, dans son titre III (« Dispositions sur la coopération européenne en matière de politique étrangère »), n’implique pas de telles obligations, et les importants débats, y compris judiciaires, qui ont lieu à ce sujet en Irlande ne manquent pas d’intérêt.24

133Il est en revanche certain que la réalisation des finalités politiques créera une situation exclusive du statut de neutralité d’un Etat membre. Comme le montre l’exemple de l’Acte unique européen, il sera nécessaire de conclure un traité spécial, ratifié par les membres. Selon toute vraisemblance, il s’écoulera encore un certain temps avant qu’un tel traité puisse voir le jour, tant les problèmes sont difficiles. A ce moment, le neutre devra choisir, si tant est qu’il lui reste le choix.

C. Synthèse

134Les principales conclusions qui paraissent se dessiner se résument pour moi aux trois propositions suivantes :

1351. On peut certainement diverger d’avis sur la question de savoir s’il est opportun pour la Suisse d’envisager une adhésion à la Communauté. Pour ma part, je pense que, tout compte fait, c’est la solution d’avenir. J’estime qu’il faut être sur le chantier pendant que la maison se construit, si l’on entend avoir son mot à dire. J’observe que le petit Luxembourg, grâce à son appartenance aux institutions communautaires (1 commissaire sur 17, 1 siège, comme les autres, au Conseil des Ministres, même si le vote est pondéré), a, sur son destin, une influence plus grande que si la Communauté n’existait pas, ou s’il en était tenu à l’écart ; cette constatation peut s’étendre aux pays de la taille de la Suisse.

136Si cette option n’est pas retenue, la neutralité, au plan formel, peut-être préservée, alors que la voie de l’adhésion la met en cause très directement.

1372. Dans l’état actuel de la Communauté, qui n’a pas réalisé ses finalités politiques impliquant notamment politique étrangère et défense communes, il est possible à un Etat neutre d’en devenir membre. Il n’entre pas, ce faisant, dans une alliance militaire, et il conserve par conséquent la maîtrise de sa politique de défense. Il peut réaffirmer qu’en cas de conflit armé il restera neutre.

138Cependant, il se crée quelques difficultés pour l’application, s’il y a lieu, du droit de la neutralité, et il s’expose, à plus ou moins long terme, à devoir choisir entre sa neutralité et son appartenance à la Communauté. Ce pourrait être le cas si un traité complémentaire, réalisant les finalités politiques, venait à être conclu.

139Cette constatation ne doit pas conduire à penser qu’il y a lieu, en envisageant l’adhésion, d’envisager simultanément de renoncer à la neutralité.

140Dans l’état de transformation profonde qui caractérise plusieurs pays d’Europe et du même coup le continent lui-même, il n’est pas souhaitable que les Etats neutres troublent l’actuelle forme de stabilité militaire qui s’est instaurée, et suscitent des craintes, et des tensions, par une modification intempestive de leur politique de sécurité.

141Si les négociations menées au sein de la CSCE conduisent à un nouvel ordre militaire européen, la situation sera différente, mais pour l’heure la neutralité conserve une vertu stabilisante. C’est ce que, par exemple, la Suède et l’Autriche paraissent penser, dès lors que ces deux pays envisagent tout à la fois d’adhérer à la Communauté et de conserver leur statut de neutralité. Il est vrai que pour l’Autriche il existe une obligation particulière dans ce sens (Memorandum de Moscou).

  • 25 Cf. J.-M. Gabriel, Schweizer Neutralität im Wandel, Frauenfeld, 1990, p. 102 ss ; J. Köpfer, Die Ne (...)

1423. Les préoccupations que fait surgir le problème de la neutralité doivent être analysées, et trouver solution, en fonction d’un environnement qui est caractérisé par de profondes mutations, et des interdépendances économiques.25

143a) Des aménagements devraient être trouvés sans difficultés excessives pour faire face à l’éventualité d’une guerre entre des Etats tiers. Les neutres devraient être autorisés à mettre en œuvre l’obligation du traitement paritaire des belligérants, lorsqu’il y a lieu de l’appliquer – ce qui ne sera pas fréquent. Ils devraient obtenir de ne pas être associés à des mesures d’assistance à l’un des belligérants, dans le sens strict du droit de la neutralité, lorsqu’il est applicable.

144b) On a soulevé la question, du point de vue de la politique de neutralité, des sanctions non militaires de caractère politique que la Communauté pourrait prendre à l’égard d’un Etat tiers. Une exemption générale, qui serait au demeurant difficile à obtenir, ne se justifierait pas. Il peut arriver que de telles mesures soient parfaitement légitimes et souhaitables, ce que montre la crise du Golfe. En somme, seules des mesures de contrainte contraires au droit international devraient faire l’objet d’une réserve ou exemption.

145c) Reste le problème posé par l’hypothèse d’une guerre en Europe, impliquant les membres de la Communauté contre une Puissance tierce.

146C’est évidemment une question d’appréciation politique d’évaluer le degré de vraisemblance d’une telle hypothèse, et, dans le cas où elle viendrait à se réaliser, la mesure dans laquelle la politique économique et commerciale menée par un Etat neutre serait de nature à influer sur la décision d’un belligérant de l’attaquer ou de l’envahir. Il se peut que ce facteur soit minime comparé aux facteurs militaire et stratégique.

147On peut estimer qu’un tel conflit aurait pour effet de bouleverser les données politiques générales sur le théâtre européen, de sorte que, même au sein de la Communauté, les politiques nationales se marqueraient à nouveau davantage, chacun reprenant une certaine marge de manœuvre.

148Quoi qu’il en soit, la politique de neutralité a toujours été déterminée par les circonstances propres à une époque, auxquelles elle doit s’adapter. Participer à une Communauté économique supranationale en indiquant, si tel est le cas, que c’est la meilleure manière, pour un Etat, de conserver une part d’influence sur son destin, et affirmer, simultanément, une claire volonté de ne pas se lier à une alliance, de ne pas participer aux hostilités si elles viennent à se produire, et de respecter les obligations juridiques de la neutralité lorsqu’elles sont applicables, n’est pas empreint d’une contradiction. C’est une position qui doit être explicable, acceptable, et susceptible de faire l’objet d’un accord.

***

149Les avantages que la Suisse pourrait trouver à défendre ses intérêts à l’intérieur de la Communauté, l’influence qu’elle pourrait exercer sur la politique de celle-ci vis-à-vis des tiers, et sur les efforts d’élaboration de la nouvelle architecture européenne, méritent d’être évalués d’une manière approfondie, mais la décision sur l’adhésion ne devrait pas être influencée par la question de la neutralité.

150Dans un monde où l’internationalisation de l’économie est manifeste, où les économies nationales s’interpénètrent toujours davantage, il y a de bons motifs pour affirmer que la politique de neutralité doit être circonscrite pour l’essentiel aux aspects territoriaux et militaires, qui en constituent le noyau essentiel. Cela permet une adhésion à la Communauté, étant entendu que les enjeux véritables, qui restent ouverts, sont le nouvel ordre européen de sécurité, et la construction confédérale.

IV. L’AVENIR DE LA NEUTRALITÉ PERMANENTE DE LA SUISSE

151Il ne s’agit pas de tenter de jouer les devins. La perspective est bien différente, puisqu’il sied de s’acquitter du devoir qui incombe particulièrement aux juristes – et j’ai le privilège de m’adresser ce soir à un auditoire où les juristes distingués sont nombreux – de s’interroger, non seulement sur le profil et les modalités d’application d’une institution, mais aussi sur son aptitude à remplir la fonction qui lui est assignée, dans une société en mouvement.

152Nos Parlements ne seraient pas occupés comme ils le sont si des statuts de tous genres, salués comme excellents lorsqu’ils furent adoptés et qui révélèrent effectivement leur utilité, n’exigeaient ultérieurement une réappréciation.

153La question de la neutralité devient brûlante parce que, pour la première fois depuis sa consécration dans notre histoire, elle paraît constituer un obstacle à une politique qui, par ailleurs, pourrait être dans l’intérêt du pays.

154Mais ne nous y trompons pas. Ce n’est pas uniquement parce que les développements de l’Europe communautaire nous interpellent qu’il convient de s’interroger sur la place de la neutralité dans le monde contemporain et sur son aptitude à demeurer une politique de sécurité convaincante. Des phénomènes généraux devraient de toute façon y inciter.

155L’analyse est difficile. Elle ne saurait être entreprise ce soir en quelques minutes. Il y faut de substantielles compétences, notamment politiques et militaires. Or, je ne suis qu’un modeste observateur extérieur de l’évolution politique, et si le chemin qui m’a conduit à mon état de colonel EMG m’a valu d’entretenir quelque familiarité avec les états-majors supérieurs de notre armée, ce ne fut jamais qu’au titre du service de milice et je ne suis aucunement un expert.

156Je limiterai mon propos à quatre observations, consacrées au caractère européen de la neutralité (A), au changement d’échelle qui s’est produit (B), aux mutations intervenues sur notre continent (C), et aux perspectives du système européen (D).

A. Première observation : La neutralité est un statut qui, du point de vue juridique, est universel, mais dont la principale fonction politique, et la justification, sont liées à l’Europe

157En droit international, les obligations de l’Etat neutre s’appliquent indistinctement face à toute guerre, le statut est universel.

158Cependant, le choix par la Suisse du statut de neutralité permanente et armée comme assise fondamentale de sa politique de sécurité est intimement lié à la situation politico-militaire en Europe.

159Si les Puissances ont affirmé en 1815 que la neutralité et l’indépendance de la Suisse sont dans les vrais intérêts de l’Europe entière, c’est parce que les guerres étaient récurrentes entre les voisins de notre pays, singulièrement les plus puissants, et c’est exactement ce qui incita les Suisses à obtenir la consécration solennelle de leur neutralité.

160C’est dire que l’appréciation de la fonction première de la neutralité doit être faite par référence à la situation sur notre continent.

161Si, par hypothèse, une construction de type confédéral, ou un système convaincant de sécurité collective, devaient être instaurés en Europe, la neutralité deviendrait inutile. Il ne serait plus nécessaire de s’encombrer des restrictions qu’elle apporte à la liberté d’action.

162Si, d’autre part, l’appréciation lucide de la menace potentielle et de l’évolution des technologies militaires conduit à penser que la défense autonome d’un petit pays est devenue illusoire, il faut accepter l’idée que la neutralité ne sera plus adéquate.

163Pour d’autres raisons, tenant à leur situation géographique et aux expériences qu’ils ont faites, d’autres pays européens de la taille du nôtre, tels la Belgique, les Pays-Bas, le Danemark, la Norvège, estiment depuis plus de quarante ans que l’appartenance à une alliance est préférable pour eux à la neutralité. La question de savoir si celle-ci reste adéquate est donc une interrogation importante.

164Suis-je iconoclaste ?

165Je ne le pense pas, et je me permets d’invoquer la haute autorité du Conseil fédéral, qui, dans son tout récent rapport sur notre politique de sécurité, s’exprime dans des termes qui méritent d’être cités :

  • 26 « La politique de sécurité de la Suisse dans un monde en mutation », Rapport 90 du Conseil fédéral (...)

« Si la future Europe devait demeurer une juxtaposition d’Etats-nations ayant chacun leur propre politique de sécurité, alors la neutralité garderait toute sa valeur en tant que principe d’Etat. En revanche, si l’on devait progresser vers une union européenne non seulement en matière de politique économique, mais également en matière de politique de sécurité, la Suisse pourrait, elle aussi, être amenée à revoir sa position. On ne peut pas non plus exclure qu’il y a lieu à long terme d’envisager notre adhésion à un système collectif de sécurité englobant l’Europe entière. Ce pourrait notamment être le cas si de nouvelles formes de menaces devaient démontrer l’inanité de toute réaction purement nationaliste ».26

166Assurément, le Conseil fédéral estime que, pour le moment, il n’y a pas lieu de changer de politique, mais il est important de souligner qu’à ses yeux, et nous devons l’approuver, la neutralité est liée au contexte politico-militaire européen, et qu’elle pourrait être remise en question.

B. Deuxième observation : L’indépendance en matière économique et l’autonomie militaire sont de plus en plus aléatoires

167L’indépendance en tant qu’elle signifie une liberté de manœuvre relativement importante n’est pratiquement plus de ce monde pour les petits Etats comme le nôtre. Ils conservent, fort heureusement, leur autonomie interne en matière d’organisation politique et d’aménagement de leur vie sociale, mais on observe dans le domaine économique un phénomène général d’érosion des indépendances nationales. Il est particulièrement sensible pour les pays qui sont fortement tributaires de leurs échanges avec l’étranger. C’est d’ailleurs en observant cette importante évolution que des voix de plus en plus nombreuses se font entendre en faveur de l’adhésion à la Communauté. Sans nier qu’il en résulterait des restrictions à l’exercice des prérogatives de souveraineté, elles font valoir qu’une participation aux décisions vaudrait mieux qu’une satellisation de fait résultant de la nécessité de s’aligner.

168En somme, on observe, en matière économique, un net changement d’échelle. Les phénomènes économiques prennent une dimension qui dépasse à maints égards les possibilités de contrôle et de régulation de la plupart des Etats, petits et moyens.

169Le problème aujourd’hui est d’assurer convenablement la gestion des interdépendances, et par conséquent chacun doit se demander comment il peut participer à cette gestion.

170La défense militaire est, à mon avis, également placée devant un problème d’échelle.

171Depuis 1815, la Confédération n’a rien perdu de sa surface territoriale. En revanche, on doit constater que l’espace stratégique helvétique s’est considérablement rétréci.

172Au moment du Congrès de Vienne, cet espace, au cœur de l’Europe était important. A pied, à cheval, avec des armes dont la portée était limitée, l’opération contre notre pays, pour s’en rendre maître ou s’y frayer un passage, est, en valeur relative, une opération d’une certaine envergure.

173L’accroissement de la portée des armes, de leur précision et de leur efficacité, ainsi que les progrès dans l’art tactique, n’allaient pas bouleverser ces données, jusqu’à et y compris la première guerre mondiale.

174Par la suite, notre espace stratégique se rétrécit, car l’arme blindée et la motorisation réduisent les distances, mais le défenseur helvétique a la chance de pouvoir bénéficier des accidents et des pièges d’un terrain plus propice aux intimes ébats des bovidés qu’aux grands déferlements des engins cuirassés.

175Les moyens nucléaires modifient profondément l’horizon général de la défense, et pourtant l’hypothèse retenue est celle de leur utilisation n’excédant pas l’échelon tactique limité, de sorte que les moyens conventionnels conservent leur vertu.

176C’est alors que les développements foudroyants de l’arme aérienne, amorcés déjà pendant le deuxième conflit mondial, vont, plus près de nous, apporter une nouvelle réduction, et substantielle, de l’espace stratégique suisse, tout en rendant les formations terrestres très fragiles si une couverture suffisante dans la dimension verticale ne leur est pas assurée.

177Et voici qu’au moment même où ce problème de la couverture aérienne se pose à notre pays en termes aigus, l’opération en cours, depuis le 17 janvier, contre les troupes iraquiennes, fait surgir de nouvelles interrogations. La guerre électronique de grande envergure, l’apparition de missiles de croisière qui, à des distances pouvant aller bien au-delà de 1000 km, frappent leur objectif avec une grande précision, font craindre que l’aviation et la DCA, quelle que soit leur qualité, ne soient plus guère significatives en dehors d’un encadrement de grande ampleur, qui ne pourrait être fourni que par une alliance.

178Il faudra connaître l’avis des spécialistes, mais s’il se révèle que l’on pourrait, de la Baltique ou de la Méditerranée, par exemple, rendre rapidement inutilisable, à coup de missiles, les infrastructures de nos forces aériennes, ou encore que l’on pourrait neutraliser, sans coup férir, nos systèmes électroniques de guidage et de commandement, il faudrait alors avoir le courage de regarder la situation en face et d’en tirer les conséquences.

179Peut-être la Suisse est-elle devenue trop exiguë pour une défense militaire autonome, du moins la question se pose-t-elle. Il ne faut pas oublier que l’Iraq, avec ses 430 000 km2, est plus de dix fois supérieur en surface à la Suisse (41 000 km2). Sans doute les moyens des Etats-Unis ne sont-ils pas ceux de tout le monde, mais dans ce domaine la prolifération est rapide, et la menace physique, militaire, contre notre pays ne pourrait venir que d’une grande Puissance, ou d’une importante coalition, disposant de ces moyens.

180Il serait téméraire de risquer des conclusions hâtives, mais il serait léger d’ignorer les interpellations contemporaines. L’une d’elles concerne la signification, à l’horizon 2000, d’une défense militaire autonome.

***

181Si, de l’indépendance, il y a glissement vers une gestion collective de l’interdépendance, et si la défense militaire autonome perd de sa crédibilité, à tout le moins doit-on se demander si les fondements de la neutralité ne commencent pas à vaciller.

C. Troisième observation : Il est possible que, sur le théâtre européen, il soit désormais acquis que la guerre n’est plus un instrument permettant un accroissement de la richesse

182Si l’évolution en cours, considérée dans ses aspects économiques et militaires, conduit à nourrir des graves doutes quant à la crédibilité future de la neutralité armée d’un petit Etat, d’autres traits de ce mouvement des sociétés peuvent donner à penser que ce n’est pas nécessairement une catastrophe.

183Il faut être particulièrement prudent et ne pas prendre ses désirs pour des réalités. Dans les années d’euphorie qui ont suivi l’Armistice de 1918, certains ont pu croire qu’ils avaient vécu « la Der des Der » et qu’il n’y aurait plus de guerre en Europe. On sait ce qu’il advint quelques années plus tard.

184Ce ne sont pas seulement quelques succès ponctuels sur le chemin de la paix qui sont susceptibles d’être au cœur d’une analyse, mais bien des mouvements inscrits dans la profondeur.

185De tout temps, peut-on dire, pour les princes, puis pour les Etats modernes, la conquête militaire a été le moyen d’accroître puissance et richesse. S’emparer de contrées fertiles, de richesses naturelles, de voies de communication, était objectif fréquent.

186Si cette caractéristique dominante de l’histoire était en train de changer sur notre continent, ce serait révolution considérable.

187Les peuples nantis n’aiment pas la guerre, qui est dispendieuse. L’occupation, dans la durée, de territoires conquis, est difficile, et, compte tenu de la fragilité des instruments économiques, peu rentable. Le transistor et les moyens modernes de sabotage et de terrorisme compliquent à l’excès la tâche de l’occupant, sans compter que la résistance, m’a-t-on expliqué, s’organise parfois à l’avance et de longue main.

188Quelques signes permettent de croire qu’il s’agit d’un phénomène plus circonstanciel et momentané. Peut-être n’a-t-on pas pris l’exacte mesure de ce que représente l’éradication définitive de tout risque de guerre entre la France et l’Allemagne. Le Rhin, si longtemps ligne d’affrontement des haines et des ressentiments, est devenu lieu d’amitié et de collaboration. Les grands visionnaires qui ont imaginé que par l’intégration économique il était possible de dévaloriser les frontières, ont jeté les bases d’une paix durable.

189Et que penser de ce film extraordinaire qui s’est déroulé sous nos yeux depuis l’automne 1989 ? Un effondrement comme celui qui s’est produit dans les pays anciennement satellites de l’Union soviétique eût été de nature, en d’autres temps, à attirer les convoitises et à ressusciter de fortes nostalgies historiques – pensons à ce que la Poméranie, la Prusse orientale, sont pour les Allemands.

190Or, on n’a pas vu, se portant à l’Est, des généraux à la tête de leurs armées. On a vu des capitaines. Les capitaines de la finance et de l’industrie. Signe d’une mutation fondamentale ? Peut-être les instruments de la puissance sont-ils aujourd’hui perçus différemment.

191Ce n’est pas dire que l’instrument militaire soit dévalorisé. Les opérations qui, à l’heure qu’il est, sont conduites dans la région du Golfe infligent un cruel démenti à qui voudrait le prétendre. Son rôle doit être, cependant, réévalué, et mon propos, qui concerne l’Europe, tend à indiquer que l’aventure militaire à des fins de conquête territoriale ne devrait plus y trouver un terreau bien fertile. La guerre est peut-être devenue, tristement, le luxe des pauvres.

D. Quatrième observation : Le système européen de l’avenir sera façonné en fonction du chemin que prendra l’actuelle Union soviétique

192L’analyse qui vient d’être faite inciterait à penser que l’Europe n’a plus à résoudre que le problème de sa défense vis-à-vis des périls extérieurs… s’il n’y avait l’inconnue russe, et elle est de taille !

193Le processus en cours en URSS sera long, difficile, et il comporte des risques. N’est pas seulement en cause, on le sait, la question de la transformation intérieure du régime politique et économique de l’Union soviétique, il s’agit également de la structure de cet ensemble hétérogène et maintenu en partie par la contrainte.

194Si les forces de la démocratie l’emportent, il sera possible, les Républiques baltes ayant recouvré leur indépendance, de construire avec les Républiques russes d’Europe un système de sécurité continental, voire de jeter les bases d’une construction de type confédéral. Des liens de collaboration ou d’association pourraient être consolidés avec les actuelles Républiques soviétiques d’Asie.

195Dans cette perspective, au sein d’une Europe réconciliée avec elle-même, la Suisse pourrait apporter ce qu’il y a de meilleur dans ses traditions de fédéralisme et de démocratie, sans plus se préoccuper de sa neutralité, qui, née des désordres guerriers, trouverait ici sa plus belle fin.

196En revanche, s’il fallait compter avec le renouveau dictatorial d’un régime militaro-kagébiste, la situation qui en résulterait, marquée par la division de l’Europe, et, probablement, l’accroissement du poids américain, serait à la fois lourde de risques et malsaine.

197Nul ne sait dans quels termes exacts pourrait alors, pour la Suisse, se présenter les problèmes de sécurité. Neutralité ? Intégration à une alliance dans la perspective de la réalisation des finalités politiques de la Communauté ? Cette deuxième solution, avec le temps, sera probablement plus convaincante et cohérente, car elle aura le double avantage de faire coïncider politique d’intégration économique et politique de sécurité, et d’être en accord avec les mutations intervenues dans la société internationale, ce que j’ai appelé le changement d’échelle.

198Tout ce qui peut l’être, bien sûr, doit être entrepris pour que triomphe, dans l’actuelle Union soviétique, la démocratie, passage obligé vers des espoirs européens.

199Communauté européenne, CSCE, Conseil de l’Europe, d’autres institutions encore, sont autant d’instruments pluriétatiques par lesquels des liens peuvent être tissés, et la confiance restaurée.

200L’essentiel est de faire passer aux Russes le message ferme et clair que, lorsqu’ils auront enfin mis Lénine à la porte, ils trouveront tout naturellement leur place dans une Europe qui ne peut être elle-même que si elle comprend les Slaves aux côtés des Latins et des Germains, les chrétiens orthodoxes avec les catholiques et les protestants.

V. CONCLUSIONS

201Fille de la guerre, la neutralité a connu sa plus solide consécration lorsque les principales Puissances lui accordèrent l’attention qui correspondait à leur intérêt.

202En raison de la nature particulière des conflits contemporains, et de l’évolution de la société internationale, c’est une institution qui n’intéresse plus beaucoup, encore que certains aspects du droit de la neutralité, notamment son volet strictement militaire, puissent trouver application occasionnellement.

203Il faut cependant faire une analyse particulière pour l’Europe, où certains des quelques pays auxquels elle a réussi au cours de la dernière guerre lui sont restés fidèles, et où la neutralité permanente s’est vu reconnaître, paradoxalement, une vertu du temps de paix, compte tenu de la grave tension entre deux puissants blocs militaires. Quelle serait la vertu de la neutralité dans une Europe embrasée par la guerre, nul ne peut le dire.

204Pour la Suisse, la situation a été fort simple, dès lors que la neutralité lui a longuement réussi.

205Les quelques restrictions à sa liberté de manœuvre que lui imposait son statut pesaient bien peu, dans l’un des plateaux de la balance, puisque, dans l’autre, la neutralité apportait avec elle la sécurité, la paix, la prospérité.

206Et voici que de profondes mutations économiques, politiques, militaires, obligent à tout repenser à une échelle différente, et remettent en cause ce qui paraissait le plus solide.

207Quelle est la perspective ?

208Pour ce qui me concerne, j’ai acquis la conviction qu’en cette fin du xxe siècle, nous vivons le crépuscule de la neutralité permanente de la Suisse.

209Crépuscule, bien sûr, ne veut pas dire rupture immédiate. C’est un processus qui peut prendre un certain temps : dix ans, quinze ans, mais il me paraît inéluctable. Nous avons vu comment une conception plus limitative de la politique de neutralité pourrait permettre l’adhésion à la Communauté.

210Crépuscule, autre précision, n’est pas nécessairement une catastrophe, le chaos wagnérien du Crépuscule des dieux.

211Il n’est, chez nous, que de contempler l’admirable horizontale du Jura lorsque l’embrase le soleil couchant, pour savoir que le crépuscule peut être beau surtout s’il est déjà porteur des espérances de l’aube du lendemain.

212Somme toute, notre neutralité est le fruit des guerres récurrentes qui ont ensanglanté notre continent, et si sa désuétude correspond, avec notre contribution, à l’avènement d’un système européen plus harmonieux, il y aura tout lieu de nous en réjouir. Nous devrons réserver, au Panthéon des institutions, une place de choix à la neutralité suisse avec remerciements pour bons et loyaux services rendus.

213Assurément, il y a lieu d’accorder l’attention qu’elles méritent, qui est grande, à des questions connexes, je pense particulièrement à l’action du Comité international de la Croix-Rouge, qui a pu trouver une solide assise dans la neutralité suisse. La Suisse peut et doit, quel que soit son statut, affirmer avec conviction sa vocation humanitaire, et donner tout l’appui possible au CICR. Ceci étant, il me paraît que de toute manière les formes actuelles prises par les conflits armés vont exiger que la diplomatie du CICR prenne de plus en plus une certaine autonomie par rapport à la diplomatie de Berne.

214Fils d’Agénor, Roi de Phénicie, et de Téléphassa, Cadmos était aussi, vous le savez, le frère d’Europe, cette merveilleuse jeune fille que Zeus s’ingénia à séduire, et à enlever jusqu’aux rivages de la Crète, en prenant la forme d’un superbe taureau.

215Faut-il, au passage, imaginer que nos chers amis Confédérés du Canton d’Uri – dont il faut bien parler une fois en cette année du 700e anniversaire du Pacte du Grütli – connaissaient l’histoire de la somptueuse galipette du Maître de l’Olympe, choisissant ainsi derechef pour emblème la tête du taureau, afin d’affirmer leur vocation européenne ? Un héritage qui engage la Suisse entière.

216Or donc, Cadmos, parti à la recherche de sa sœur Europe, connut la difficile errance de ceux que surprennent des circonstances inattendues. Il affronta maints carrefours, et s’en tira fort bien, puisqu’on lui attribue la création de Thèbes.

217Quant à la Suisse, sur le chemin de l’Europe, elle se trouve dans une situation qui ne lui est pas familière.

218Pendant des générations, elle a assisté aux querelles des autres. Neutre, elle tenait d’une main le bouclier de la défense militaire, de l’autre la trousse du samaritain.

219Aujourd’hui, ceux qui, hier, s’affrontaient à nos frontières par les armes, ont pris ensemble le compas de l’architecte et la truelle du maçon.

220Désorientée, la Suisse hésite sur la route à suivre. Elle saura la trouver en s’inspirant des authentiques valeurs qui lui ont permis de construire une société respectueuse des différences.

***

221Je ne saurais mieux conclure qu’en citant un propos de notre célèbre combourgeoise, Germaine de Staël-Necker: « Une nation n’a de caractère que lorsqu’elle est libre ».

222Cette liberté, notre petite République genevoise l’a longtemps goûtée dans l’indépendance.

223Puis est venu le moment où il devint clair qu’elle ne pourrait être préservée qu’en commun avec les autres cantons suisses.

224Aujourd’hui, il me paraît chaque jour plus évident que la Suisse conservera sa liberté en la partageant avec ses voisins, ses cousins, ses amis, de la Sicile à l’Islande, de la Bretagne à la Volga.

Notes

1 Extrait du Recès de la Diète cité par H. P. Brunner, « Neutralität und Unabhängigkeit der Schweiz im ausgehenden 20. Jahrhundert – Bestandesaufnahme und Ausblick », Etudes suisses de droit international, Zurich, vol. 58, 1989, p. 38.

2 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale, du 5 février 1975, concernant la participation de la Suisse à l’Accord relatif à un programme international de l’énergie, FF 1975 I 757, p. 792.

3 Conception officielle suisse de la neutralité, 26 novembre 1954, JAAC, fasc. 24, no 1, 1954, et ASDI, vol. XIV, 1957, p. 195. Cf. aussi R. Bindschedler, « Die Neutralität im modernen Völkerrecht », ZaöRVR, 1956, pp. 1-37.

4 Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances et des personnes neutres en cas de guerre, du 18 octobre 1907, RS 0.515.21 ; Convention concernant les droits et les devoirs des Puissances neutres en cas de guerre maritime, du 18 octobre 1907, RS 0.515.22.

5 Cf. D. Schindler, « Die Lehre von den Vorwirkungen der Neutralität », Festschrift für Rudolf Bindschedler, Berne, 1980, p. 563.

6 Voir sur ce point notamment P. Guggenheim, Traité de droit international public, Genève, tome II, 1954, p. 549.

7 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale concernant l’accession de la Suisse à la Société des Nations, du 4 août 1919, FF 1919 IV 567, p. 605.

8 Cf. H. P. Brunner, op. cit., supra, note 1, p. 31 et la littérature citée.

9 Voir la discussion dans les rapports présentés en 1986 à la Société suisse des Juristes par J. Monnier, « Les principes et les règles constitutionnels de la politique étrangère suisse », et W. Kälin, « Verfassungsgrundsätze der Schweizerischen Aussenpolitik », RDS, vol. II, 1986, pp. 107 et 249.

10 D. Schindler, « Aspects contemporains de la neutralité », RCADI, vol. 121, 1967-II, p. 219.

11 Convention relative à l’ouverture des hostilités, du 18 octobre 1907, RS 0.515.10.

12 K. Zemanek, « The Chaotic Status of the Laws of Neutrality », in Dienst an der Gemeinschaft, Festschrift für Dietrich Schindler, Bâle, 1989, p. 443.

13 Message concernant l’adhésion de la Suisse à l’Organisation des Nation Unies (ONU), du 21 décembre 1981, FF 1982 I 105, p. 45.

14 S/RES/660 (2 août 1990), 661 (6 août 1990), 662 (9 août 1990), 664 (18 août 1990), 665 (25 août 1990), 666 (13 septembre 1990), 667 (16 septembre 1990), 669 (24 septembre 1990), 670 (25 septembre 1990), 674 (29 octobre 1990), 677 (28 novembre 1990), 678 (29 novembre 1990).

15 Ordonnance instituant des mesures économiques envers la République d’Iraq et l’Etat du Koweït, du 7 août 1990, RO 1990 1316.

16 Rapport d’information du Conseil fédéral sur la position de la Suisse dans le processus d’intégration européenne, du 26 novembre 1990, 105 p.

17 Message du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la participation de la Suisse à l’Association européenne de libre-échange, du 5 février 1960, FF 1960 I 869, p. 889.

18 L’évolution de l’intégration européenne et la position de la Suisse, exposé annexé au 83e Rapport du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale, du 11 août 1971, sur les mesures de défense économique envers l’étranger ainsi que sur d’autres questions de politique commerciale, FF 1971 II 646, p. 750.

19 Rapport sur la position de la Suisse dans le processus d’intégration européenne, du 24 août 1988, FF 1988 III 255, p. 355.

20 Rapport du 26 novembre 1990, supra, note 16, p. 89.

21 D. Schindler, « Vereinbarkeit von EG-Mitgliedschaft und Neutralität », RDS, cahier 10, 1990, p. 81 ; cf. aussi l’ouvrage de H. P. Brunner, loc. cit., supra, note 1.

22 Idem, p. 136.

23 Acte unique européen, des 17/28 février 1986, Bulletin des Communautés européennes, Supplément 2/86.

24 Cf. J. Ukrow, « Sicherheitspolitik », Europäische Integration und Neutralität, Saarbrücken, Universität des Saarlandes, 1990, p. 93 ss.

25 Cf. J.-M. Gabriel, Schweizer Neutralität im Wandel, Frauenfeld, 1990, p. 102 ss ; J. Köpfer, Die Neutralität im Wandel der Erscheinungsformen militärischer Auseinandersetzungen, Munich, 1975.

26 « La politique de sécurité de la Suisse dans un monde en mutation », Rapport 90 du Conseil fédéral à l’Assemblée fédérale sur la politique de sécurité de la Suisse, du 1er octobre 1990, FF 1990 III 794, p. 841.

Notes de fin

1 Paru dans la Semaine judiciaire, 1991, pp. 398-435. © Société genevoise de droit et de législation, Genève.

Cette publication numérique est issue d’un traitement automatique par reconnaissance optique de caractères.
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