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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

 | 
Christian Dominicé

Quatrième Partie. La Suisse et le droit international

La nature juridique des actes des organisations et des juridictions internationales et leurs effets en droit interne1

Texte intégral

I. INTRODUCTION

  • 1 Paru dans le Recueil de travaux suisses présentés au VIIIe Congrès international de droit comparé, (...)

11. La littérature toujours plus abondante qui s’attache à analyser, définir et qualifier les divers actes susceptibles d’émaner des organisations et juridictions internationales porte témoignage de l’intérêt que suscite l’apparition, au plan interétatique, d’institutions dotées de compétences – fussent-elles de portée limitée –, de l’importance qu’il convient de reconnaître à ce phénomène, mais aussi de la complexité des problèmes qu’il fait surgir. Complexité illustrée notamment par les controverses qui subsistent au sujet du caractère unilatéral ou bilatéral de certains actes, de leur force obligatoire, et plus généralement de la nature des effets juridiques qu’ils engendrent, de leur signification en tant que sources du droit des gens.

2Dans le cadre limité de cette étude, et conformément à l’esprit des contributions nationales aux thèmes débattus au sein de l’Association internationale de droit comparé, nous devons préciser d’emblée que notre propos est circonscrit à l’examen des effets, dans l’ordre juridique suisse, des actes des organisations et juridictions internationales. La question de la nature juridique de ces actes ne sera donc abordée que pour autant qu’elle revête de l’importance dans cette perspective limitée.

32. Quant aux « actes » qui vont attirer notre attention, il convient, nous semble-t-il, d’en retenir a priori une notion assez large, sans préjudice des distinctions et précisions qui se révéleront nécessaires en cours d’étude. On doit prendre en considération, tout d’abord, les actes à vocation normative, à l’exclusion cependant des projets de conventions et des actes purement internes de l’organisation. Nous entendons par actes à vocation normative les textes régulièrement adoptés par les organes d’une organisation internationale, dans l’exercice des compétences que leur confère le traité constitutif, et qui ont pour objet d’instituer, dans un domaine particulier, une réglementation spécifique. Cela vaut donc aussi bien pour ceux dont il est clairement admis qu’ils ont, au plan international, force obligatoire, que pour ceux qui en sont dépourvus – mais qui sont susceptibles d’être acceptés par les Etats. Nous n’incluons pas ici les projets de conventions car, du point de vue de leurs effets en droit interne, ils ne se distinguent en rien des traités ordinaires. Nous laissons également de côté les actes relatifs au fonctionnement interne des organisations, qui développent leurs effets dans la sphère nettement circonscrite de la vie de l’organisation et non pas à l’extérieur, soit à l’égard des relations entre eux des Etats ou de leurs ressortissants.

4En second lieu, nous aurons à considérer, comme le thème nous y invite, les actes internationaux de caractère juridictionnel, soit les décisions rendues par les tribunaux internationaux.

53. La Suisse n’a pas jusqu’ici fait partie d’organisations interétatiques disposant de compétences réglementaires importantes ou d’un système juridictionnel développé. Ce n’est donc qu’occasionnellement, et dans une mesure limitée, que l’on se trouve, en ce qui la concerne, en présence d’actes du type considéré ici, de sorte que la jurisprudence, tant judiciaire qu’administrative, est peu abondante. Si elle permet de déceler certaines orientations, de fournir quelques réponses partielles, elle laisse subsister des questions. Aussi nous apparaît-il que c’est à la lumière du système général développé par l’ordre juridique suisse à l’égard du droit des gens qu’il convient d’apprécier notre problème. Nous nous proposons donc de rappeler tout d’abord brièvement les dominantes principales de ce système, avant d’aborder successivement la question des actes à vocation normative puis des actes juridictionnels.

II. LE DROIT DES GENS DANS L’ORDRE JURIDIQUE SUISSE

  • 1 Sur la question de la validité immédiate, voir, pour plus de détails, Ch. Dominicé, « Le droit inte (...)
  • 2 Cf. P. Guggenheim, Traité de droit international public, vol. I, 2e éd., 1967, p. 73 ; P. Lardy, La (...)
  • 3 Alors que, jusqu’en 1919, les traités internationaux étaient tenus pour immédiatement valables en d (...)
  • 4 Cf. notamment P. Guggenheim, op. cit., supra, note 2, p. 74 ; P. Lardy, op. cit., supra, note 2, p. (...)

64. Le premier principe qu’il convient de rappeler est celui de la validité immédiate du droit des gens dans l’ordre juridique suisse, auquel il s’incorpore sans procédure spéciale.1 Cela vaut aussi bien pour les règles du droit international coutumier (auxquelles il convient d’assimiler les principes généraux au sens de l’article 38, al. I, lit. c du Statut de la Cour internationale de Justice, qui ne se laissent d’ailleurs pas toujours distinguer très nettement du droit coutumier), que pour les traités internationaux. Doctrine et jurisprudence ont été, sur ce point, absolument constantes en ce qui concerne le droit des gens coutumier2, elles ont hésité, pendant quelques années, au sujet du droit conventionnel, l’opinion ayant alors prévalu que les conventions internationales devaient être transformées en droit interne pour y porter effet ; cette transformation était réalisée par l’arrêté des chambres fédérales portant approbation du traité (soit, plus exactement, autorisant le Conseil fédéral à le ratifier).3 Aujourd’hui, la validité immédiate des règles conventionnelles comme des règles coutumières, en leur qualité de règles de droit international, n’est plus contestée.4

  • 5 « Dans tous les cas prémentionnés, le Tribunal fédéral appliquera les lois votées par l’Assemblée f (...)
  • 6 Voir par exemple les articles 43 et 68 de la loi d’organisation judiciaire fédérale, ou encore l’ar (...)
  • 7 Ainsi, la loi fédérale d’organisation judiciaire n’établit pas de distinction entre les traités qui (...)

7Il convient d’observer à ce propos que cette pénétration du droit des gens dans l’ordre interne est assurée, pour le droit coutumier, sans le support d’aucune disposition constitutionnelle, tandis qu’en ce qui concerne les traités on en appelle généralement à la teneur de l’article 113, al. 3 de la Constitution fédérale5, et à diverses dispositions législatives qui le plus souvent en découlent.6 On doit se demander cependant si les traités internationaux ne seraient pas de toute manière valables dans l’ordre juridique suisse, à l’instar de la coutume, et l’on peut trouver un indice dans ce sens dans le fait que, en dépit des termes de l’article 113, il est admis que sont également valables ceux des traités qui, en raison de la répartition des compétences ordonnée par le droit constitutionnel, n’auraient pas été « ratifiés » par l’Assemblée fédérale.7

  • 8 Pour le droit coutumier, cf. Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 16, et pour le droit conven (...)

85. Il faut observer, en second lieu, que nombreuses sont les normes du droit international qui font l’objet d’une application directe par les tribunaux helvétiques. En d’autres termes, il arrive fréquemment que les justiciables soient admis à faire valoir des droits qu’ils déduisent directement de normes relevant du droit des gens, sans que soit nécessaire le support de dispositions complémentaires du droit interne. On peut le constater en consultant la jurisprudence, qui est relativement abondante, en ce qui concerne l’application directe des traités internationaux, et offre également des exemples de recours à la coutume internationale. Bien que diverses questions restent encore ouvertes, il est permis d’affirmer que lorsque le but, l’objet et la nature d’une norme internationale sont tels que les particuliers puissent s’en prévaloir, elle fait l’objet d’une application directe.8

  • 9 Voir sur ce point P. Guggenheim, « Le conflit entre le droit des gens et le droit national dans l’o (...)
  • 10 Il nous semble important d’établir une distinction entre la fonction consistant à « dire ou appliqu (...)
  • 11 Cf. notamment J.-F. Aubert et P. Lardy dans leurs études précitées supra, note 9, et Z. Giacometti, (...)
  • 12 Il s’agit de l’arrêt Steenworden, du 17 juillet 1933 (ATF 59 II 331).
  • 13 Il convient cependant de souligner que, le plus souvent, le conflit peut être surmonté par une inte (...)
  • 14 Voir notamment le message du Conseil fédéral concernant l’approbation de huit conventions du Consei (...)

96. Quant au rang reconnu au droit des gens dans l’ordre juridique helvétique, la question est, aujourd’hui encore, controversée.9Pour les normes conventionnelles, s’il est admis qu’elles l’emportent sur toute règle cantonale, sur toute règle fédérale de nature réglementaire, et, en vertu de l’article 113, al. 3, de la Constitution, sur les dispositions constitutionnelles elles-mêmes, pour les juridictions et l’administration à tout le moins10, la situation n’est pas encore claire en ce qui concerne le rapport qui s’établit entre la loi et le traité. Celui-ci, ce n’est pas contesté, l’emporte sur une loi antérieure, il s’applique également de préférence à une loi postérieure si, par rapport à celle-ci, il se présente comme une lex specialis. Mais, hormis ce cas, l’emporte-t-il de manière générale sur la loi postérieure ? Certains auteurs, et non des moindres, le nient, mais à tort selon nous.11 Car le précédent jugé décisif auquel on se réfère, et où l’on voit effectivement le Tribunal fédéral préférer la législation nationale plus récente à une convention internationale12, a précisément été rendu au cours de la période où ce même Tribunal fédéral estimait que les traités n’avaient pas validité immédiate dans l’ordre juridique suisse, mais devaient être transformés en droit interne. Le conflit surgissait donc entre deux lois internes, et il était absolument logique d’appliquer la maxime lex posterior derogat priori. Depuis lors, la validité immédiate du droit international conventionnel a été clairement réaffirmée, rendant du même coup toute leur signification aux décisions qui, en termes de principe, ont indiqué que les traités l’emportent sur la loi interne13. Au surplus, les déclarations les plus récentes du Gouvernement contiennent des indications tout à fait claires dans ce sens.14

  • 15 Cf. Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 33.

10Pour le droit coutumier, il faut en principe s’en tenir à ce qui vaut pour les traités, avec cette réserve toutefois, sur laquelle nous nous sommes expliqué ailleurs, que le juge (ou l’administration) devrait donner effet à une disposition constitutionnelle interne contraire à une coutume internationale, pour autant qu’il ressorte clairement des circonstances qui ont entouré la mise en vigueur de la norme interne que l’intention délibérée du législateur était de s’écarter de la réglementation internationale.15

III. LES ACTES INTERNATIONAUX À VOCATION NORMATIVE

117. Il fallait rappeler les principes selon lesquels s’articule la pénétration du droit des gens dans l’ordre juridique suisse, car c’est à beaucoup d’égards en fonction des données relatives aux sources traditionnelles qu’il faut apprécier la question des actes des organisations internationales. Et cela non pas, au premier chef, parce que la jurisprudence est pauvre et que par conséquent l’on serait bien contraint, faute de mieux, de tenter le raisonnement par analogie, mais principalement pour des motifs qui se dégagent de la pratique helvétique. Il nous paraît, en effet, que l’on se trouve en présence d’un système qui reconnaît la validité immédiate du droit des gens, sans qu’une distinction soit nécessaire entre ses diverses sources formelles, et assure l’application des normes internationales en tant que telles (c’est-à-dire en tant que règles du droit des gens). Il y a donc un phénomène de réception globale, assorti de la reconnaissance de principe de la primauté de la disposition internationale, qui incite à penser que, de ce double point de vue, les actes des organisations internationales, dès lors qu’ils sont obligatoires pour la Confédération, ne se distinguent pas des traités ou des coutumes qui la lient.

12Il convient cependant d’examiner les quelques données fournies par la pratique, avant de pousser plus avant le raisonnement.

138. La première question est bien évidemment celle de la base juridique dont dépend, en droit interne, la validité d’actes normatifs d’organisations internationales.

  • 16 ATF 76 IV 43 (arrêt du 27 janvier 1950).
  • 17 Convention sur la navigation aérienne, du 13 octobre 1919, qui avait été ratifiée par la Suisse en (...)
  • 18 Selon l’article 34, alinéa 6, les décisions de la Commission étaient prises à la majorité des trois (...)

14Il faut citer à ce propos l’important arrêt du Tribunal fédéral dans la cause Lang et Légler16, qui porte notamment sur la valeur juridique, pour les tribunaux suisses et les personnes assujetties à leur juridiction, des annexes à la Convention de Paris sur la navigation aérienne.17 Rappelons que l’article 34 de cette Convention instituait une « Commission internationale de la navigation aérienne », qui avait compétence de modifier les prescriptions des annexes A à G.18 En l’occurrence, il s’agissait de savoir si des poursuites pénales étaient possibles pour infraction aux règles de l’annexe D, dans la teneur que lui avait donnée la Commission internationale lors de la révision du 15 mai 1946. Quand bien même il devait finalement parvenir à la conclusion que lesdites règles n’étaient plus en vigueur au moment du jugement, car la Confédération avait dénoncé la Convention de Paris, il est remarquable que le Tribunal fédéral ait examiné de très près la question de savoir si l’annexe D était en principe applicable. Il se prononça affirmativement, au motif que, par l’effet de l’accession de la Suisse à la Convention de Paris, celle-ci avait été intégrée au droit suisse, de même que ses annexes, et pour ces dernières dans la teneur que pouvait leur donner la Commission internationale de la navigation aérienne, « da das Abkommen dieser Kommission das Recht zur Abänderung und Ergänzung der Anhänge eingeräumt hat » (p. 49).

15On retiendra de cet arrêt particulièrement important que lorsqu’un traité international auquel la Suisse est partie institue un organe doté d’une compétence normative, les règles internationales créées par cette voie sont reçues dans l’ordre juridique helvétique au même titre que le traité lui-même. La base de validité internationale de l’acte normatif vaut comme telle aux yeux du juge suisse.

  • 19 Règlement sanitaire international du 25 mai 1951, publié au RO 1952, 861.
  • 20 Constitution de l’Organisation mondiale de la santé, RO 1948, 1008-1009.
  • 21 Message du Conseil fédéral du 15 février 1952, FF 1952 I 165, et projet d’arrêté fédéral, FF 1952 I (...)
  • 22 Un résumé des délibérations des Chambres fédérales est publié dans l’ASDI, 1953, p. 203. L’opinion (...)

16Cette jurisprudence a été confirmée, de manière fort intéressante, par l’Assemblée fédérale, à l’occasion de l’examen du règlement sanitaire international de 1951.19 On sait que l’Assemblée mondiale de la santé a reçu pouvoir, en vertu des articles 21 et 22 du traité instituant l’Organisation mondiale de la santé, d’adopter, à la simple majorité des voix, des règlements qui deviennent obligatoires pour tous les membres, sauf pour ceux qui, dans les délais prescrits, font expressément connaître qu’ils les refusent.20 C’est précisément sur la base de ces dispositions que fut adopté le règlement sanitaire du 25 mai 1951. Le Conseil fédéral s’adressa alors aux Chambres fédérales, leur demandant d’approuver le règlement et de l’autoriser à accepter à l’avenir les autres règlements techniques adoptés par l’Organisation mondiale de la santé.21 Il fit valoir que le règlement qui était notamment destiné à remplacer les dispositions de conventions sanitaires internationales antérieures, devait être considéré « comme un traité proprement dit », et comme tel soumis à l’approbation du Parlement, quand bien même il ne s’agissait pas en fait d’une véritable convention internationale. Or, les deux Chambres ont décidé de ne pas entrer en matière. Elles ont estimé, en substance, qu’étant donné que l’article 21 de la Constitution de l’OMS permet l’adoption de règlements qui ont force obligatoire sans que l’approbation des membres soit nécessaire, le seul fait d’avoir adhéré à cette constitution implique que ces règlements n’imposent pas des « obligations nouvelles » qui rendraient nécessaire l’approbation parlementaire. En d’autres termes, l’approbation donnée à la Constitution de l’Organisation, singulièrement à son article 21, vaut pour tous les règlements susceptibles d’être adoptés sur la base de cette disposition.22

  • 23 La Commission de recours en matière de douane a également admis ce principe, dans des décisions qui (...)
  • 24 Le Conseil fédéral, dans son message précité du 15 février 1952, fait très clairement la différence (...)

17En conclusion, on peut tenir pour acquis le principe selon lequel l’acceptation par la Suisse d’un traité qui accorde une compétence normative à une organisation ou institution internationale développe, dans l’ordre interne, les mêmes effets, du point de vue de la création du droit, que dans l’ordre international : si ce traité prévoit que des règles obligatoires peuvent être édictées, celles-ci sont immédiatement valables pour l’ordre juridique suisse au même titre que la convention de base23, alors que si le pouvoir institué par la Convention n’est qu’un pouvoir de proposition – recommandation non-obligatoire, convention internationale assujettie à l’approbation des membres – le texte n’est susceptible de prendre valeur juridique dans l’ordre interne que s’il a été accepté selon les procédures constitutionnelles.24

  • 25 « Die Auffassung des Obergerichts, dass diese Bestimmung vor Ziffer I der Vorschriften des Bundesra (...)
  • 26 L’arrêt Lang et Légler n’apporte aucun éclaircissement à cet égard puisque, outre le lait que le Tr (...)
  • 27 Nous avons vu que la question de la force obligatoire, pour la Suisse, d’une règle internationale e (...)

189. Il faut s’interroger, en second lieu, sur la place que ces actes normatifs vont prendre dans la hiérarchie des normes internes. C’est, là aussi, l’arrêt Lang et Légler qui nous fournit de précieuses indications. On y voit le Tribunal fédéral critiquer l’opinion du tribunal cantonal, qui avait déclaré que l’annexe D à la Convention de Paris devait céder la place aux prescriptions édictées par le Conseil fédéral, et affirmer qu’en cas d’opposition entre les deux textes, c’est bien le contraire qui devait être admis « car le droit conventionnel international prime le droit fédéral ».25 On observera, outre le rappel de la primauté des traités sur le droit interne, l’assimilation d’un acte d’une institution internationale au droit conventionnel. Certes, on pourrait prétendre que lors de l’accession de la Suisse à la Convention de Paris, les annexes faisaient partie intégrante de celle-ci et ont bien été acceptées en tant que droit conventionnel. Cependant, n’oublions pas qu’elles pouvaient être modifiées par la Commission internationale de la navigation aérienne, qu’effectivement la dernière version de l’annexe D avait été édictée, bien après l’accession de la Suisse, par ladite Commission. Il s’agissait donc bien, non pas de règles conventionnelles stricto sensu, mais de règles dérivées. Il est donc capital que, du point de vue de leur éventuelle contrariété avec des dispositions du droit interne, elles aient été placées sur le même pied que les traités internationaux. Cela nous paraît d’ailleurs absolument conforme à la logique. D’une part parce que, comme nous l’avons vu précédemment, l’acceptation d’un traité contenant une norme de compétence réglementaire vaut pour les textes édictés en vertu de cette compétence. D’autre part, de matière plus générale, parce que l’ordre juridique suisse traite de la même manière, du point de vue de leur primauté sur le droit interne, les deux sources formelles principales du droit des gens que sont la coutume et les traités. On comprendrait mal que cette autre source que constituent désormais les actes des organisations internationales fût reçue différemment dans l’ordre interne. On peut, et l’on doit, donc se référer, quant à ces actes, à ce qui vaut pour les traités – avec les quelques incertitudes qui subsistent, que nous avons signalées26 –, ce qui permet d’affirmer notamment que l’on n’a pas à se préoccuper de certains des problèmes qui, au plan international, peuvent se poser quant à la nature juridique de ces actes (par exemple la question de savoir s’ils sont unilatéraux ou multilatéraux). La seule question décisive, comme pour les traités, comme pour la coutume également, puisqu’il existe des coutumes régionales, est celle de la force obligatoire, pour la Confédération en tant que sujet du droit des gens, de ces actes internationaux.27

  • 28 Il se peut que le texte international ne soit pas suffisant à lui seul. L’arrêt Lang et Légler en o (...)
  • 29 Nous avons déjà cité, supra, note 8, le récent arrêt Frigerio, qui voit le Tribunal fédéral se sati (...)

1910. Quant à la question de l’application directe, il faut admettre, au vu de ce qui précède, qu’elle se pose à l’égard des actes des organisations internationales dans les mêmes termes, en principe, que pour les traités internationaux. On observera que dans les quelques cas que nous avons rencontrés (Lang et Légler, notes explicatives du Comité de la Nomenclature) la juridiction helvétique n’a pas hésité à envisager l’application, à une situation contentieuse concrète, d’actes d’institutions internationales, sans invoquer d’autre justification que le caractère obligatoire de ces actes. Il convient de souligner qu’à chaque fois le texte international, de par son objet et sa structure, avait vocation à régir des situations intéressant les particuliers, dans ce sens qu’il fixait notamment les droits ou obligations des individus, et qu’il était suffisamment complet et précis pour se prêter à l’application.28 Celle-ci, dans son principe, allait de soi et l’on constate ici la même attitude dont la jurisprudence offre d’innombrables exemples en ce qui concerne les traités internationaux, dont les dispositions sont appliquées sans que les tribunaux s’attachent à démontrer particulièrement le « caractère directement applicable » (notamment en matière de conventions d’établissement, de reconnaissance et d’exécution des décisions judiciaires, etc.). C’est en cas de doute que la question est abordée et discutée.29 Il ne saurait en aller différemment pour les actes des organisations internationales qui, pour la question spécifique de leur application directe, doivent être examinés comme le sont les traités.

  • 30 Voir supra, note 23.
  • 31 « Doch hat die Zollrekurskommission als Spezialverwaltungsgericht das Recht und die Pflicht, im Ein (...)

2011. Un dernier problème mérite d’être évoqué, celui du contrôle de la validité des actes qui nous occupent. Plus précisément, on doit s’interroger sur l’hypothèse d’un excès de pouvoir, soit la situation qui se présente lorsqu’il est allégué qu’un organe international, habilité à édicter des textes normatifs, est allé au-delà de sa compétence telle que définie par le traité qui l’institue. La juridiction de l’ordre interne invitée à appliquer un acte d’une institution internationale peut-elle en vérifier la conformité à la disposition conventionnelle qui crée la compétence normative ? A notre connaissance, dans la pratique suisse seule la Commission de recours en matière de douane a pris position expressément sur cette question. Dans sa décision du 22 mars 1961, déjà citée30, après avoir exposé les raisons pour lesquelles les « Notes explicatives » émanant du Comité de la Nomenclature sont obligatoires, elle déclare qu’elle a le droit, et le devoir, de contrôler qu’elles sont conformes aux dispositions de la convention, formellement et matériellement. L’argument invoqué ici consiste à assimiler l’acte international à un texte de nature réglementaire, et la convention à une loi, de sorte que le contrôle s’identifie à un contrôle de légalité.31

  • 32 En effet, dans le cas où un juge examine si un règlement est conforme matériellement à une loi, il (...)

21Cette thèse nous paraît contestable, à certains égards tout au moins. Assurément le juge interne doit-il se convaincre qu’il est en présence d’un texte valable et obligatoire, et nous avons vu que telle est bien sa démarche lorsqu’il fait état de la disposition d’une convention qui habilite un organe international à édicter des prescriptions obligatoires. L’examen de la convention le conduit tout naturellement à vérifier que l’acte qui lui est présenté émane bien de l’organe compétent, qu’il a été régulièrement adopté et qu’il se rapporte à la matière pour laquelle l’habilitation a été consentie. Mais nous ne pensons pas qu’il doive aller au-delà. Nous voyons mal qu’il puisse, de son propre chef, prétendre à l’existence de contrariétés entre la convention et l’acte normatif32 ; ce serait l’autoriser à donner des textes une interprétation différente de celle que leur ont reconnue les organes internationaux chargés de les mettre en œuvre.

22Il nous paraît donc qu’il faut accueillir avec réserve le dictum de la Commission de recours en matière de douane et, sauf confirmation par le Tribunal fédéral, admettre que la question reste ouverte.

IV. LES ACTES DES JURIDICTIONS INTERNATIONALES

2312. Pour examiner ce que peuvent être, dans l’ordre juridique interne, les effets de jugements rendus par des tribunaux internationaux, il importe dès l’abord de faire certaines distinctions.

24En premier lieu, il faut considérer les arrêts rendus entre Etats, au terme d’une procédure interétatique classique, qui se présentent, du point de vue du droit interne, autrement que les décisions internationales émanant de juridictions auxquelles les particuliers ont accès. Dans cette deuxième catégorie, la situation va être différente selon que l’autorité de jugement a été instituée par un traité auquel la Suisse est partie ou par un traité entre tiers.

2513. Un jugement rendu par un tribunal international entre la Suisse et un autre Etat a force obligatoire pour notre pays, en tant que sujet du droit des gens, au plan international.

26Est-il susceptible de développer des effets de droit interne, et lesquels ? A vrai dire, à notre connaissance la question ne s’est pas posée, sous cette forme, au juge ou à l’administration, de sorte qu’il n’est pas possible de faire état de décisions sur ce point. On en est réduit à suggérer quelques réflexions générales.

27Un procès entre deux Etats porte sur une ou plusieurs prétentions de nature strictement étatique. Même lorsqu’en invoquant une coutume (droit des étrangers par exemple) ou une règle conventionnelle (traité d’établissement, de double imposition, etc.) bénéficiant aux individus, l’Etat agit par la voie judiciaire internationale, il fait valoir sa propre prétention. Aussi bien doit-on considérer, en règle générale, que le jugement international vide un contentieux strictement interétatique, qu’il reste étranger à la sphère des droits et obligations des individus, qui constitue le corps principal du droit interne, et que par conséquent il ne pénètre pas dans l’ordre juridique national.

28C’est là, à nos yeux, le principe général qu’il y a lieu de retenir, mais dont il faut cependant admettre qu’il appelle deux réserves.

  • 33 Cf. par exemple l’arrêt de la Cour internationale de Justice entre les Pays-Bas et la Suède dans l’ (...)

2914. Tout d’abord, il convient de tenir compte du fait que le jugement rendu entre deux Etats peut porter sur l’existence, ou la teneur précise lorsqu’elle est controversée, d’obligations internationales de l’Etat susceptibles d’intéresser les particuliers. Il en est ainsi, par exemple, lorsqu’une sentence arbitrale ou une décision judiciaire fixe l’interprétation d’une convention d’établissement, d’un traité relatif au droit de famille33, etc., bref de toute norme internationale qui, par ailleurs, se révèle directement applicable dans l’ordre interne. La même règle qui a été au centre du procès international est susceptible d’être invoquée par un plaideur devant une juridiction interne. La question se pose alors de savoir quelle est l’autorité du jugement international pour le juge national. Il nous paraît que celui-ci, s’il entend faire une application exacte du droit des gens, peut difficilement s’écarter de la teneur, ou de l’interprétation, qu’a pu déterminer un tribunal international.

30On doit donc dire ici que, sans devenir à proprement parler partie intégrante du droit interne, le jugement international s’impose au juge interne comme moyen de détermination des règles du droit des gens.

3115. En second lieu, nous sommes enclin à distinguer un cas où l’on doit envisager que le jugement international pénètre véritablement dans l’ordre interne, c’est le cas – rare il est vrai – du jugement formateur. Lorsque le tribunal international a reçu pouvoir de créer le droit entre les Etats parties au litige, sa sentence ou son arrêt institue des obligations et droits nouveaux pour ces Etats, susceptibles, au même titre que les règles coutumières ou conventionnelles, de devenir partie du droit interne, et de faire cas échéant l’objet d’une application directe.

  • 34 RS, vol. II, p. 120.
  • 35 RO 1933, 1027.

32Le cas s’est présenté pour la Suisse lorsque, mettant un terme, après plusieurs années de litige, au conflit franco-suisse sur les zones franches, le tribunal arbitral siégeant à Montreux rendit sa sentence, du 1er décembre 1933, concernant les importations en Suisse des produits des zones franches de la Haute-Savoie et du Pays de Gex.34 Le règlement arrêté par cette sentence fixait expressément son entrée en vigueur au 1er janvier 1934. Par arrêté du 22 décembre 1933, le Conseil fédéral ordonna effectivement la mise en vigueur à la date prescrite.35

  • 36 Voir les échanges de notes publiés au RS, vol. II, pp. 144-145.

33On pourrait prétendre, en prenant appui sur l’arrêté du Conseil fédéral, qu’il s’agit en droit d’un acte de droit interne, et que la sentence n’a pas, en tant que telle, pénétré dans l’ordre juridique national. Ce raisonnement ne serait guère convaincant, en considération notamment du fait que, par la suite, le règlement, ou du moins ses annexes, ont été légèrement modifiées à diverses reprises par simples échanges de notes, sans que soit pris aucun nouvel arrêté du Conseil fédéral.36

34Nous pensons bien plutôt que le jugement formateur devient de lui-même immédiatement valable en droit interne, et ce par l’effet du traité (compromis d’arbitrage) instituant le tribunal. Ce cas n’est donc pas sans présenter certaines analogies avec celui de l’acte normatif édicté par une organisation internationale.

  • 37 Cf. par exemple les articles 187 et 192 du Traité de Rome instituant la Communauté économique europ (...)

3516. Quant aux jugements émanant de tribunaux internationaux ouverts aux particuliers, leur portée dépend au premier chef de la teneur des dispositions du traité qui institue une telle procédure37, étant entendu que nous ne visons ici que les Etats qui sont liés par ce traité.

  • 38 Article 37 (modifié) de la Convention révisée pour la navigation du Rhin, du 17 octobre 1868, RO 19 (...)
  • 39 Cf. l’article 40 de l’Acte de Mannheim (Convention du 17 octobre 1868), RO 1967, 1653. Il est intér (...)

36Pour la Suisse, un exemple nous est fourni par les textes régissant la navigation sur le Rhin. Aux termes des articles 37 et 45 bis de la Convention révisée de Mannheim, les jugements prononcés par les tribunaux nationaux pour la navigation du Rhin peuvent être portés en appel, au choix, soit devant le tribunal supérieur du pays dans lequel ils ont été rendus, soit devant la chambre des appels de la Commission centrale.38 Or, la Convention elle-même prescrit que les décisions seront exécutoires dans tous les Etats riverains, et considérées, quant à la notification, dans chacun des Etats comme émanant de cet Etat.39

37Cela nous paraît illustrer la situation qui se présente normalement lorsque plusieurs Etats décident d’instituer un tribunal ouvert aux particuliers. En Suisse, les dispositions du traité qui fixent notamment la compétence du tribunal et l’effet juridique de ses décisions sont immédiatement valables en droit interne.

  • 40 Voir notamment M. Guldener, Das internationale und interkantonale Zivilprozessrecht der Schweiz, 19 (...)
  • 41 Idem, p. 103.

3817. Enfin, qu’en est-il des jugements internationaux, rendus entre particuliers, en ce qui concerne les Etats tiers ? Nous pensons qu’il faut admettre que ces jugements se présentent, pour ce qui intéresse la Suisse, comme se présentent les décisions judiciaires rendues par les tribunaux d’un pays avec lequel n’existe aucune convention de reconnaissance et d’exécution des jugements.40 Ce qui pose d’ailleurs quelques problèmes particuliers, qu’il n’est pas possible d’aborder dans le cadre limité de cette étude, parmi lesquels il faut notamment mentionner celui de la réciprocité.41 L’important nous paraît être de considérer qu’en principe on se trouve ici en présence de « jugements étrangers » au sens des dispositions pertinentes des législations fédérale et cantonales.

Notes

1 Sur la question de la validité immédiate, voir, pour plus de détails, Ch. Dominicé, « Le droit international coutumier dans l’ordre juridique suisse », in Recueil de travaux publiés à l’occasion de l’Assemblée de la Société suisse des Juristes à Genève, Mémoires publiés par la Faculté de droit de Genève, no 27, 1969, p. 11, ad. pp. 13-15.

2 Cf. P. Guggenheim, Traité de droit international public, vol. I, 2e éd., 1967, p. 73 ; P. Lardy, La force obligatoire du droit international en droit interne, 1966, p. 181, ainsi que la jurisprudence citée dans Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 14.

3 Alors que, jusqu’en 1919, les traités internationaux étaient tenus pour immédiatement valables en droit suisse (cf. notamment FF 1914 III 461), les thèses dualistes, et la théorie de la transformation qui en résulte, prévalurent durant l’entre-deux guerres. La meilleure expression de cette conception se trouve dans l’arrêt Lepeschkin du Tribunal fédéral, du 2 février 1923 (ATF 49 I 188).

4 Cf. notamment P. Guggenheim, op. cit., supra, note 2, p. 74 ; P. Lardy, op. cit., supra, note 2, p. 192 ; J.-F. Aubert, « L’autorité, en droit interne, des traités internationaux », RDS, 1962-I, p. 276, ainsi que les arrêts Rossier (ATF 88 I 86) et Frigerio (ATF 94 I 669).

5 « Dans tous les cas prémentionnés, le Tribunal fédéral appliquera les lois votées par l’Assemblée fédérale et les arrêtés de cette assemblée qui ont une portée générale. Il se conformera également aux traités que l’Assemblée fédérale aura ratifiés ». Voir aussi l’article 114 bis, 3.

6 Voir par exemple les articles 43 et 68 de la loi d’organisation judiciaire fédérale, ou encore l’article 73 de la loi fédérale sur la procédure administrative (RO 128 1969, 757).

7 Ainsi, la loi fédérale d’organisation judiciaire n’établit pas de distinction entre les traités qui auraient été approuvés par l’Assemblée fédérale et ceux qui ne l’auraient pas été (cf. par exemple l’article 43, alinéa 1, qui se réfère aux « traités internationaux conclus par la Confédération »).

8 Pour le droit coutumier, cf. Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 16, et pour le droit conventionnel, B. Knapp, « Les particuliers et les traités internationaux devant les tribunaux internes », RDS, 1969-I, p. 269. Il faut mentionner, dans la jurisprudence la plus récente, l’arrêt Frigerio (ATF 94 I 669) qui voit le Tribunal fédéral reconnaître le caractère directement applicable d’une disposition conventionnelle en constatant qu’elle garantit un droit à « jedermann ».

9 Voir sur ce point P. Guggenheim, « Le conflit entre le droit des gens et le droit national dans l’ordre juridique suisse », Studi in onore di Tomaso Perassi, vol. I, p. 501 ; J.-F. Aubert, loc. cit., supra, note 4, p. 265 ; Rice, « The Position of International Treaties in Swiss Law », 46 AJIL, 1952, p. 641 ; P. Lardy, op. cit., supra, note 2, p. 203 ; Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 29.

10 Il nous semble important d’établir une distinction entre la fonction consistant à « dire ou appliquer le droit », et celle qui tend à « créer le droit ». Dans le premier cas, le juge, l’administration, doivent respecter le droit, et par conséquent la disposition qui leur enjoint de faire prévaloir la règle internationale sur la Constitution. Dans le second cas, les organes politiques du pays conservent le pouvoir, s’ils le jugent opportun, d’aller à l’encontre d’obligations internationales, sachant qu’ils engagent du même coup la responsabilité internationale de l’Etat, mais estimant que de bons motifs justifient cette attitude. C’est faute d’avoir toujours clairement mis en lumière cette distinction que le débat sur l’affaire de Rheinau, et les interprétations qu’on en a données, ont parfois été confus (cf. sur cette affaire FF 1954 I 697).

11 Cf. notamment J.-F. Aubert et P. Lardy dans leurs études précitées supra, note 9, et Z. Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1969, pp. 829-830.

12 Il s’agit de l’arrêt Steenworden, du 17 juillet 1933 (ATF 59 II 331).

13 Il convient cependant de souligner que, le plus souvent, le conflit peut être surmonté par une interprétation du droit interne s’harmonisant avec la règle internationale : c’est possible chaque fois que celle-ci, en raison par exemple du nombre plus restreint des destinataires qu’elle vise (ressortissants des Parties contractantes) ou de son champ d’application territorial nettement circonscrit (une zone frontière, ou une voie de communication déterminée), apparaît comme une lex specialis par rapport à la loi interne. Un excellent exemple est fourni par une récente décision du Tribunal fédéral, l’arrêt Frigerio, du 22 novembre 1968 (ATF 94 I 669).

14 Voir notamment le message du Conseil fédéral concernant l’approbation de huit conventions du Conseil de l’Europe, du 1er mars 1965 : « […] lorsqu’ils contiennent une réglementation divergente, les traités internationaux l’emportent sur la législation interne » (FF 1965 I 445).

15 Cf. Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 1, p. 33.

16 ATF 76 IV 43 (arrêt du 27 janvier 1950).

17 Convention sur la navigation aérienne, du 13 octobre 1919, qui avait été ratifiée par la Suisse en 1934 (RO 1934, 666).

18 Selon l’article 34, alinéa 6, les décisions de la Commission étaient prises à la majorité des trois quarts des voix des Etats représentés, atteignant au moins les deux tiers du total possible des voix (chaque Etat ayant une voix).

19 Règlement sanitaire international du 25 mai 1951, publié au RO 1952, 861.

20 Constitution de l’Organisation mondiale de la santé, RO 1948, 1008-1009.

21 Message du Conseil fédéral du 15 février 1952, FF 1952 I 165, et projet d’arrêté fédéral, FF 1952 I 171.

22 Un résumé des délibérations des Chambres fédérales est publié dans l’ASDI, 1953, p. 203. L’opinion correcte a été exprimée au Conseil des Etats.

23 La Commission de recours en matière de douane a également admis ce principe, dans des décisions qui portaient sur l’application de la Convention sur la nomenclature pour la classification des marchandises sur les tarifs douaniers (du 15 décembre 1950, RO 1960, 311). Cette Convention prévoit (article III) la création d’un « Comité de la Nomenclature », chargé notamment de rédiger « des notes explicatives pour l’interprétation et l’application de la Nomenclature » (article IV, lit. c). La Commission se demanda si elle était liée par ces notes explicatives. Elle répondit par l’affirmative : « Aus der rechtlichen Natur der Notes explicatives als zur einheitlichen Anwendung des Abkommens notwendige Ergänzungsvorschriften folgt ihre Rechtsverbindlichkeit » (Archiv für schweizerisches Abgaberecht, vol. 30, no 6, p. 58, décision du 22 mars 1961. Voir aussi vol. 30, no 87, p. 537).

24 Le Conseil fédéral, dans son message précité du 15 février 1952, fait très clairement la différence entre les règlements édictés selon les articles 21 et 22, et les conventions et accords adoptés selon l’article 19 de la Constitution de l’OMS (FF 1952 I 170). On peut en dire autant notamment des conventions adoptées par la Conférence internationale du travail, qui sont assujetties aux procédures de ratification fixées par les constitutions nationales.

25 « Die Auffassung des Obergerichts, dass diese Bestimmung vor Ziffer I der Vorschriften des Bundesrats vom 24. Januar 1921 zurückzutreten habe, hält schon deshalb nicht stand, weil das Staatsvertragsrecht dem Bundesrecht vorgeht » (ATF 76 IV 49).

26 L’arrêt Lang et Légler n’apporte aucun éclaircissement à cet égard puisque, outre le lait que le Tribunal fédéral a estimé qu’en définitive la norme internationale n’était plus en vigueur, le cas d’espèce ne comportait de toute manière pas un conflit entre une règle internationale et une loi fédérale postérieure – seul problème dont la solution est encore controversée.

27 Nous avons vu que la question de la force obligatoire, pour la Suisse, d’une règle internationale est résolue à la lumière du droit international lui-même ; c’est le cas notamment lorsqu’on examine la nature juridique d’actes d’organisations internationales, pour lesquels l’élément déterminant est fourni par la règle conventionnelle attributive de compétence à un organe déterminé.

28 Il se peut que le texte international ne soit pas suffisant à lui seul. L’arrêt Lang et Légler en offre un exemple, dans la mesure où les textes internationaux se bornaient à fixer les obligations des pilotes d’aéronefs, sans fixer la nature et les modalités des sanctions encourues par les contrevenants. Des poursuites pénales n’étaient donc possibles que sur la base du droit national. Il demeure que même dans un cas de ce genre la norme internationale est directement applicable pour autant qu’elle fixe elle-même, avec toute la précision requise, les droits ou obligations de l’individu.

29 Nous avons déjà cité, supra, note 8, le récent arrêt Frigerio, qui voit le Tribunal fédéral se satisfaire de la seule mention très brève d’un argument de texte pour affirmer le caractère directement applicable d’une disposition conventionnelle internationale.

30 Voir supra, note 23.

31 « Doch hat die Zollrekurskommission als Spezialverwaltungsgericht das Recht und die Pflicht, im Einzelfall zu prüfen, ob eine Erläuterung formell und materiell mit dem Abkommen übereinstimmt, d. h. im Rahmen des vorgeschriebenen Verfahrens zustandegekommen ist und dem Wortlaut der Nomenklatur nicht widerspricht » (Archiv für schweizerisches Abgaberecht, vol. 30, no 6, 1961/62, p. 58).

32 En effet, dans le cas où un juge examine si un règlement est conforme matériellement à une loi, il donne de celle-ci l’interprétation qui lui paraît s’imposer. S’agissant d’une convention internationale, le juge est bien habilité à l’interpréter, mais il doit suivre sur ce point l’attitude de l’organe international qui résulte précisément du fait que l’acte normatif a été jugé par lui conforme aux dispositions de fond de la convention. Il en va différemment lorsque le juge interne est habilité à soulever la question de la « légalité » du règlement international (comme c’est le cas par exemple dans le cadre de l’application de l’article 177 du Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne).

33 Cf. par exemple l’arrêt de la Cour internationale de Justice entre les Pays-Bas et la Suède dans l’affaire relative à l’application de la Convention de 1902 pour régler la tutelle des mineurs, du 28 novembre 1958, CIJ Recueil, 1958, p. 55.

34 RS, vol. II, p. 120.

35 RO 1933, 1027.

36 Voir les échanges de notes publiés au RS, vol. II, pp. 144-145.

37 Cf. par exemple les articles 187 et 192 du Traité de Rome instituant la Communauté économique européenne.

38 Article 37 (modifié) de la Convention révisée pour la navigation du Rhin, du 17 octobre 1868, RO 1967, 1652, et article 45 bis introduit par la Convention portant amendement à la Convention précédente, du 20 novembre 1963, RO 1967, 1642. La Chambre des Appels de la Commission centrale pour la navigation du Rhin est composée d’un juge et d’un suppléant par Etat contractant.

39 Cf. l’article 40 de l’Acte de Mannheim (Convention du 17 octobre 1868), RO 1967, 1653. Il est intéressant de relever les commentaires du Conseil fédéral à ce propos : « Cette juridiction rhénane, avec son propre for […] et avec ses voies de recours, exclut l’application des dispositions contraires du droit fédéral ou cantonal. Par conséquent, le canton de Bâle-Ville a, en 1924 déjà, institué des tribunaux spéciaux pour la navigation rhénane […] Etant donné que l’acte de Mannheim, dans sa version actuelle, fait partie intégrante de la nouvelle Convention et qu’il sera avec celle-ci inséré dans le Recueil des lois fédérales, ses dispositions concernant le for et l’exécution des jugements seront à l’avenir directement obligatoires pour les particuliers, en vertu du traité international. Ainsi, les jugements prononcés par les tribunaux bâlois pourront, au choix, être portés devant la Cour d’appel du Canton de Bâle-Ville ou devant la Chambre des appels de la Commission centrale […] Le droit de porter un jugement devant une autorité internationale est une nouveauté en droit suisse ; il dérive du principe selon lequel un traité international peut abroger ou modifier le droit interne en vigueur. La dérogation à l’article 59 de la Constitution fédérale et aux dispositions des Lois fédérales qui prévoient le droit à un jugement de dernière instance rendu par le Tribunal fédéral doit être admise dans l’intérêt du statut rhénan, qui vise à l’unité du droit et de la jurisprudence » (Message du Conseil fédéral du 4 septembre 1964, FF 1964 II 424, ad. pp. 427-428.)

40 Voir notamment M. Guldener, Das internationale und interkantonale Zivilprozessrecht der Schweiz, 1951, p. 91 ss.

41 Idem, p. 103.

Notes de fin

1 Paru dans le Recueil de travaux suisses présentés au VIIIe Congrès international de droit comparé, 1970, pp. 249-264. © Helbing & Lichtenhahn, Bâle.

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