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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

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Christian Dominicé

Quatrième Partie. La Suisse et le droit international

Fédéralisme, démocratie et constitution1

Texte intégral

I

  • 1 Paru dans Menschenrechte, Föderalismus, Demokratie, Festschrift zum 70. Geburtstag von Werner Kägi, (...)
  • 1 Voir notamment Werner Kägi, « Persönliche Freiheit, Demokratie und Föderalismus », in La liberté du (...)

1A plusieurs reprises, dans des études remarquables, Werner Kägi a su montrer le lien étroit et profond qui s’établit entre démocratie et fédéralisme. Non sans doute qu’il ne puisse surgir, comme l’atteste l’histoire suisse, des tensions entre certaines formes d’aspirations égalitaires, qui nourrissent l’idéologie démocratique, et la liberté fédéraliste. Néanmoins, il y a entre ces deux principes une interaction, et une interdépendance, qui font du fédéralisme un élément important de l’ordre démocratique, à l’heure surtout où s’affichent les totalitarismes et s’accroît la puissance de l’Etat.1

  • 2 Voir Projet de Constitution, Office central fédéral des imprimés et du matériel, Berne, 1977, ainsi (...)

2Ces propos méritent d’être rappelés au moment où s’engage en Suisse un vaste débat sur le récent projet de Constitution élaboré par la Commission d’experts pour la préparation d’une révision totale de la Constitution fédérale.2

3Faut-il persister à penser que le fédéralisme constitue un élément positif pour la démocratie, ou bien, au contraire, face aux exigences du monde moderne, se réduit-il de plus en plus au rang d’anachronisme, héritage de l’histoire dont on s’accommode par tradition ?

4Il est évident qu’une évaluation d’ensemble du rôle du fédéralisme dans la construction de la démocratie moderne exigerait une étude portant sur de nombreux aspects du phénomène politique contemporain. Nous nous bornerons ici à en évoquer quelques-uns, qui nous paraissent symptomatiques, et qui révèlent à nos yeux qu’il serait erroné de négliger la valeur des thèses fédéralistes. Seront alors examinés brièvement, dans cette optique, quelques traits du projet de Constitution actuellement en discussion.

II

5Le problème des minorités ne date pas d’aujourd’hui. On peut dire qu’il est permanent. Il nous paraît que, de nos jours, il se présente dans des termes partiellement nouveaux, dans la mesure où divers facteurs, dont le développement de l’information et l’élévation du niveau d’instruction, concourent à accroître le besoin de participation politique, de telle sorte que les groupes minoritaires éprouvent d’autant plus fortement le sentiment d’être marginalisés ou négligés.

  • 3 Sur l’antinomie qui peut se manifester entre certaines orientations de la démocratie – inspirées de (...)

6Fondés sur la règle de la majorité, les principes démocratiques ne suffisent pas à garantir la place des minorités qui, se sentant rejetées ou frustrées, en acquièrent la conviction que la démocratie n’est pas la leur.3

  • 4 Très fréquemment souligné dans la littérature, ce trait positif du fédéralisme l’est encore dans le (...)

7C’est le mérite de la structure fédérale d’éviter le clivage désintégrant qui peut se produire entre majorité et minorité ou minorités.4

  • 5 Ce parti ne fit son apparition au gouvernement fédéral qu’en 1892, et encore avec un seul membre ju (...)

8L’histoire politique suisse est particulièrement révélatrice à cet égard. On peut s’en tenir au seul exemple du Conseil fédéral qui, pendant plus de quarante ans dès après l’adoption de la Constitution de 1848, n’a compris que des membres radicaux (ou libéraux), mais aucun conservateur-catholique.5 Qu’une minorité importante, ainsi totalement écartée du pouvoir exécutif, ait pu tolérer cette situation s’explique par le seul fait qu’elle était au contraire majoritaire, et largement, dans plusieurs cantons, dont elle monopolisait le gouvernement, en un temps où les prérogatives cantonales étaient encore grandes.

9Sans doute, de nos jours, le phénomène n’est-il plus aussi net. Le principe de fait du « gouvernement de tous les partis » concourt à éviter l’affrontement excessif des principales familles politiques. Néanmoins, la structure fédérale permet à des partis qui sont faibles au plan fédéral, mais bien implantés localement, d’avoir part aux responsabilités gouvernementales, ce qui constitue en définitive un élément décisif de la participation politique.

  • 6 Il est d’ailleurs révélateur d’observer que les analystes s’accordent généralement pour affirmer qu (...)

10On peut, en comparaison et pour s’en convaincre, jeter un regard sur la France. Les élections municipales de 1977, qui ont consacré un important succès de la gauche, ont permis à celle-ci de conquérir le pouvoir dans de nombreuses grandes villes. Elle détient la majorité dans un certain nombre de conseils généraux de départements. Néanmoins, en raison de la structure très centralisée de ce pays, la gauche reste fondamentalement une force d’opposition, qui ne se considère pas, et n’est pas considérée, comme ayant sa part dans la responsabilité de la conduite des affaires.6 Il en résulte un clivage sensiblement plus accusé qu’en Allemagne, par exemple, où la principale formation exclue du pouvoir fédéral, qu’il se soit agi tour à tour des sociaux-démocrates ou de la CDU-CSU, a toujours eu, depuis l’avènement de la Bundesrepublik, la charge de responsabilités gouvernementales dans quelques Länder.

11Si l’on prend en compte, en outre, le problème des spécificités et sentiments régionaux, on peut mesurer semble-t-il la vertu démocratique du fédéralisme, qui favorise la réduction de ce que l’on pourrait appeler les « minorités permanentes », c’est-à-dire les groupes constamment exclus de l’exercice du pouvoir, chez qui se consolide le sentiment d’être méconnus ou négligés, et qui finalement avec les segments de l’électorat qui les suivent, voient dans l’Etat un adversaire, l’instrument d’autrui.

12La participation doit pouvoir se développer aux petits et moyens échelons si l’on entend que les minorités aient leur part de l’exercice du pouvoir. Il y faut une autonomie suffisante.

III

13Une autre question nous paraît posée par l’observation de la vie politique contemporaine, celle des effets, sur l’évolution de la démocratie, des campagnes électorales modernes. Il est assez frappant de constater combien, assez généralement, en Europe occidentale, les élections tendent à prendre un tour dramatique, quasi manichéen. Paradoxalement en apparence, plus les problèmes à résoudre sont complexes, délicats, plus on recourt à des formules lapidaires sinon simplistes, donnant à penser qu’il y a d’un côté la vérité, de l’autre le chaos.

  • 7 Cette bipolarisation peut prendre la forme du bipartisme (par exemple l’évolution qui se produit en (...)

14Simultanément, on constate une tendance à la bipolarisation7, dont il est vain de se demander si elle est la cause ou l’effet du radicalisme électoral, car les deux phénomènes sont à certains égards interdépendants.

  • 8 La littérature sur les effets des systèmes électoraux est très vaste. Cf. par exemple M. Duverger, (...)

15Sans doute, le système électoral exerce-t-il une influence sur la bipolarisation. C’est manifestement le cas au Royaume-Uni où le scrutin uninominal à un tour, on le sait, joue fortement pour le maintien du bipartisme. C’est moins net en France, car le scrutin uninominal à deux tours est généralement considéré comme favorisant l’éclosion de nombreux partis, mais il faut dire que dans ce pays l’élection présidentielle au suffrage universel conduit probablement à des regroupements ou coalitions qui ne sont pas qu’éphémères.8

  • 9 Cela notamment parce que, dans l’information quotidienne, elle accorde la priorité aux principaux r (...)

16On ne saurait cependant expliquer le phénomène de bipolarisation, sous les diverses formes qu’il prend, par les seuls mécanismes électoraux, car il se manifeste également en République fédérale et en Italie, où le système est à base de représentation proportionnelle. Il faut y voir vraisemblablement l’effet de divers facteurs, besoin de simplification, sentiment de voter efficace, impact peut-être de la télévision, dont on peut se demander si, dans la durée, elle ne favorise pas les formations les plus puissantes.9

17Quoi qu’il en soit, il devient de plus en plus caractéristique des campagnes électorales que chacun des principaux groupements se présente comme la seule alternative au chaos, ou du moins à des lendemains qui déchantent : « Votez pour nous, sinon tout ira mal ! »

  • 10 Il n’est pas sans intérêt de rappeler ici le résultat des plus récentes élections dans les principa (...)

18Au passage, il faut noter que ce type d’affrontement conduit le plus souvent à un verdict pour le moins équivoque : la marge qui sépare vainqueurs et vaincus est faible.10 Comment interpréter ces résultats ? Faut-il y voir un signe de la sagesse populaire, le corps électoral, pris globalement, refusant de se laisser enfermer dans une alternative aux termes trop radicaux, et signifiant à celui qui gagne d’une faible longueur d’avoir à tenir compte aussi des thèses développées par son adversaire ? Faut-il plutôt y reconnaître un déchirement, une coupure entre camps dressés l’un contre l’autre ?

  • 11 Le danger du radicalisme pour la démocratie a été souligné par W. Kägi, Die Grundordnung unseres Kl (...)

19Il n’y a probablement pas de réponse claire, et chaque cas d’espèce a ses caractéristiques, mais l’observateur attentif des sociétés politiques a des motifs de s’inquiéter des traces que peuvent laisser de tels duels électoraux, avec tous les excès qui les accompagnent. N’y a-t-il pas, dans le long terme, un durcissement, une sclérose des antagonismes, qui vont à l’encontre de l’esprit de tolérance, de mesure, qui est le fondement, la base essentielle de la démocratie ? Ne faut-il pas y redouter, en germes, les ferments susceptibles de favoriser la désintégration d’une collectivité, qui perd sans aucun doute son équilibre lorsque l’Etat, instrument essentiel de l’organisation sociale, apparaît à beaucoup comme n’étant plus l’affaire de tous, mais le monopole de la majorité au pouvoir ? La question est posée, et mérite l’attention.11

20S’il y a lieu de déceler ici un danger, on peut raisonnablement penser que les principes d’organisation fédérale mettent des obstacles à une évolution trop marquée dans cette direction. Tout d’abord, le phénomène électoral est multiple, subdivisé, dans l’espace et fréquemment dans le temps. La campagne nationale, quelle que soit son importance, ne peut s’y voir conférer le même tour dramatique, exclusif, que dans les Etats unitaires. En second lieu, les partis politiques sont généralement moins monolithiques dans un Etat fédéral, ce qui est de nature à mettre un frein à la généralisation de propos excessifs ou trompeurs.

21Sans doute, le ton que prennent les campagnes, et l’effet disruptif que peuvent avoir des propos manichéens, sont-ils largement fonction du contexte socio-politique global. La forme de l’Etat – unitaire ou fédérale – ne saurait se voir reconnaître à cet égard un rôle exagéré. On peut penser néanmoins qu’il n’est pas négligeable. Dans cette optique également, le fédéralisme est un facteur d’équilibre pour la démocratie.

IV

22Les avis sont partagés, c’est le moins qu’on puisse dire, sur la question de savoir s’il est en définitive bon ou néfaste que les partis politiques exercent sur les institutions une forte emprise. Il est certain, on en conviendra, que c’est une question que l’on ne saurait esquiver.

23Entendons-nous bien ! Il ne s’agit pas de contester que le rôle des partis politiques doive être important. Ils sont le relais indispensable entre l’électorat et les institutions, dès lors qu’il est nécessaire, entre autres, de formuler des objectifs et de faire des suggestions pour la conduite des affaires publiques, ou encore de proposer des candidats aux élections, toutes fonctions qui sont au premier chef celles des partis politiques.

  • 12 Il y a sans doute interaction, car celui qui est investi d’un mandat officiel exerce une influence (...)

24Ce qui nous paraît mériter l’attention, c’est la question du degré, ou de l’intensité, de l’influence des partis sur ceux de leurs membres qui exercent un mandat politique, essentiellement les membres du gouvernement et du parlement. Il est évident que c’est là un élément extraordinairement difficile à mesurer.12 On sait par exemple que la doctrine la plus généralement répandue, en Suisse, considère que les membres du Conseil fédéral, sans renier leur parti, prennent cependant quelque distance avec lui, ce que l’observation confirme. On doit voir là, sans doute, un effet du caractère collégial du gouvernement et de sa composition politique, mais aussi semble-t-il, au-delà du jeu politique, la conviction qu’est nécessaire, au sein du gouvernement, un certain recul par rapport aux positions partisanes.

25Dans l’appréciation, il est difficile de prétendre qu’il existe des critères objectifs permettant de dire ce qui est bon ou moins bon. Les préférences personnelles sont le plus souvent dictées par une vision des choses reposant sur un choix de valeurs d’ordre subjectif.

  • 13 Voir par exemple dans ce sens R.-E. Germann, Politische Innovation und Verfassungsreform, Berne, St (...)

26On peut observer, par exemple, sur la question qui nous occupe, une tendance à considérer un système bipolaire, si possible à deux partis, comme étant le plus démocratique, pour le motif notamment qu’il offre un choix à l’électeur.13 Encore qu’il faille se garder de propositions trop générales, car la réalité est nuancée et variable, un tel système est de nature à instituer un quasi-monopole des partis, ou d’un parti à un moment donné, sur l’action des pouvoirs publics : le gouvernement se confond largement avec les principaux dirigeants du parti, la majorité parlementaire est tenue en bride par la nécessaire discipline de vote, et cela vaut aussi pour l’opposition, qui se renie si elle n’est pas, à de rares exceptions près, hostile aux projets gouvernementaux. Pour notre part, nous estimons qu’au-delà d’un certain seuil, l’emprise des partis sur l’action des pouvoirs publics est contraire à la philosophie générale qui anime les institutions issues de la longue lutte pour la démocratie.

27Tout d’abord, il est dans la nature des choses que les partis aient des programmes comportant des accents, et des orientations, en partie trop rigides. Cela tient à divers facteurs, dont notamment leurs préoccupations électorales et le caractère restreint, quoique dans une mesure très variable, de leur base sociologique.

28Or, l’œuvre de gouvernement implique sans doute des orientations, des choix, mais à un niveau de synthèse différent de celui des partis. Il nous paraît peu souhaitable que les gouvernants soient réduits au rôle d’instruments d’application des programmes des partis.

  • 14 Il est évident que toutes sortes d’autres allégeances déterminent le comportement des parlementaire (...)

29En second lieu, s’agissant du parlement, nous estimons que si l’institution représentative doit avoir un sens, c’est celui de favoriser le dialogue entre tendances différentes, et la recherche de solutions adéquates. Une domination excessive des partis, et son corollaire, la discipline de vote, conduisent à vider le mandat parlementaire de sa substance. Les débats valent uniquement pour la galerie, et le parlementaire n’a plus que le poids d’un vote prédéterminé, non d’un être pensant et responsable.14

30Nous pensons en définitive que le rôle des partis politiques est de concourir à l’exercice du pouvoir, non de s’identifier avec celui-ci. Une emprise excessive de leur part sur le fonctionnement des institutions nous paraît donc présenter un danger pour la démocratie, d’autant plus grand que le poids des appareils, dans les partis importants, n’est pas de nature à en favoriser la démocratie interne.

31Dans cette optique, l’organisation fédérative de l’Etat constitue une garantie contre l’assujettissement de l’Etat à des partis monolithiques et trop puissants. Elle ne fait sans doute pas obstacle à l’apparition de grands partis, qui sont d’ailleurs nécessaires pour assurer la cohérence voulue à l’action des pouvoirs publics. Elle met un frein cependant, au sein des grandes formations, à une concentration excessive au sommet, car les sections locales des partis, dans les subdivisions fédérées, conservent leur spécificité, d’autant plus qu’elles y assument des responsabilités.

32Nous voyons donc dans le principe du fédéralisme un contrepoids à l’hégémonie de l’appareil directeur de quelques puissants partis politiques. Cela nous paraît d’autant plus utile aujourd’hui que nous assistons à un regroupement des principales forces politiques.

V

33Une dernière question sera évoquée ici, qui concerne elle aussi la nature du mandat parlementaire, à laquelle il est fait allusion plus haut. C’est celle du professionnalisme politique, vue principalement sous l’angle du parlement.

34Au plan des principes, des arguments sont présentés dans les deux sens. La complexité croissante des affaires publiques, le volume de plus en plus considérable du travail imposé aux députés, incitent au professionnalisme. Cela ne va cependant pas sans inconvénients, dont il faut souligner notamment, sinon l’obsession de la réélection, du moins le poids accru des préoccupations électorales dans le chef des députés, ainsi que sans doute un rétrécissement du recrutement et un renouvellement moindre.

35Nous y voyons surtout le danger d’une concentration de l’action politique dans les mains d’un groupe, forcément restreint, de professionnels, ce qui ne nous paraît guère compatible avec l’idée de la démocratie et sa consolidation.

  • 15 En Suisse, on admet que dans notre « Parlement de milice » il y a 43 % de professionnels ; cf. A. R (...)

36En fait, le professionnalisme est acquis dans les grands pays, il tend à s’implanter de facto, dans une mesure croissante, dans les pays qui n’en ont pourtant pas consacré le principe.15

37Il nous paraît donc souhaitable de sauvegarder ce qui peut l’être des qualités que revêt, du point de vue de la démocratie, le mandat politique non professionnel.

38De ce point de vue, le fédéralisme a ses mérites.

39D’une part, dans la mesure où le partage des responsabilités allège les tâches du parlement fédéral, la tendance au professionnalisme complet, lorsqu’il n’est pas de règle, peut s’en trouver freinée.

40D’autre part et surtout, le mandat à temps partiel, exercé à côté d’une profession, reste le trait dominant des parlements des subdivisions fédérées. Il est susceptible d’être accepté par des personnes issues de milieux socio-professionnels très variés. La démocratie, à nos yeux, est mieux servie de la sorte que par le monopole, au sommet, de la vie politique par un petit groupe de gens qui en font leur activité exclusive.

VI

41Seules ont été abordées ici quelques-unes des questions que peut se poser l’observateur des démocraties modernes. Bien d’autres mériteraient de l’être.

42Ce qui a été brièvement évoqué suffit pour illustrer la valeur de l’apport du fédéralisme à la démocratie, aujourd’hui comme hier.

43Celle-ci est menacée par le développement de l’Etat-nation tout puissant, qui est écrasant en lui-même, et qui engendre des structures politiques trop rigides : grands partis dominés par quelques permanents, professionnalisme excessif, renouvellement difficile, etc.

44Il importe donc de rappeler les conditions essentielles qui doivent être réunies pour que le fédéralisme conserve sa valeur, et son caractère vivant.

45Il faut bien affirmer, certes, qu’il n’y a pas de modèle valable pour tous et en tout temps. La taille d’un pays, ses caractères propres, ceux des entités composantes, sont autant d’éléments spécifiques qui interdisent tout schéma, tandis que l’évolution des sociétés impose des mutations.

46Néanmoins, on peut mettre en lumière certains traits dominants, qui sont, au bénéfice des Etats membres ou entités composantes, une autonomie qui reste substantielle, ainsi qu’une sécurité juridique suffisante.

47L’autonomie se manifeste d’abord au plan de l’organisation interne, fondée sur une constitution ; elle se reconnaît aussi au maintien d’une sphère de compétences telle qu’il soit encore possible à l’Etat membre de traduire en actes, dans certains domaines à tout le moins, une volonté politique, c’est-à-dire de choisir une orientation, d’adopter une solution originale ou novatrice ; elle exige enfin des moyens financiers suffisants, librement disponibles.

48Quant à la sécurité juridique, il faut entendre par là que la sphère réservée à l’Etat membre, et les moyens dont il dispose, doivent être fixés de telle manière qu’il ne soit pas exposé à des réductions de ses prérogatives qui soient fréquentes, ou trop rapides, car cela tend à rendre difficiles ou à décourager les initiatives, l’établissement de plans et programmes, l’adaptation de la législation.

VII

  • 16 Voir supra, note 2.

49C’est en ayant ces principes présents à l’esprit qu’il convient d’apprécier le projet de Constitution élaboré par la Commission d’experts pour la préparation d’une révision totale de la Constitution fédérale.16

50Précisons d’emblée qu’il ne saurait être question de s’arrêter, dans ces quelques propos, à tout ce qui, dans ce projet, peut intéresser le fédéralisme. Il y a là le fruit d’un travail très approfondi, qui mérite d’être analysé en détail. On se bornera ici à quelques réflexions sur un aspect particulier.

  • 17 Rapport, p. 91.
  • 18 Idem, p. 113.
  • 19 Idem, p. 119.

51La Commission d’experts, en opérant le partage des responsabilités entre la Confédération et les cantons et en définissant le régime financier, a eu le souci, entre autres, de conserver aux cantons une autonomie substantielle. C’est du moins ce qu’elle affirme dans son Rapport, qui utilise cette expression dans les remarques générales à ce sujet17, souligne la définition large qui est donnée des domaines relevant de la responsabilité principale des cantons18, et observe encore, à propos du régime financier, qu’une indépendance véritable des cantons ne va pas sans une certaine liberté d’action en matière de recettes.19 Quant à savoir si ces intentions trouvent en définitive leur expression dans les textes qui sont proposés, c’est une question à laquelle on ne peut répondre sans une exégèse complète de ceux-ci, qui ne peut prendre place ici. La réponse est au demeurant d’autant plus difficile à donner que, dans l’économie du projet, les frontières de l’autonomie cantonale sont destinées à être largement dessinées, non par la Constitution, mais par la loi. C’est précisément le problème que nous voulons évoquer, qui relève de la deuxième condition fondamentale du fédéralisme, la sécurité juridique.

  • 20 Les affaires étrangères, confiées en propre à la Confédération, font l’objet d’une disposition part (...)

52Selon le projet, il y a trois grandes catégories de tâches de l’Etat.20

  • 21 Article 50, alinéa 2, du projet.

53Tout d’abord, celles dont la responsabilité incombe à la Confédération. Elles sont énumérées à l’article 50, alinéa 1er. Dans ces domaines, les cantons peuvent agir néanmoins, si les lois fédérales ne l’excluent pas.21

  • 22 Article 51, alinéa 2, du projet. La loi-cadre a pour objet de « fixer des exigences minimales » ou (...)

54En second lieu, un certain nombre de domaines, exhaustivement énoncés à l’article 51, alinéa 1er, relèvent de la responsabilité principale des cantons. La Confédération peut cependant, dans ces domaines, édicter des lois-cadres.22

55Enfin, il reste les autres domaines, soit ceux qui ne sont pas énoncés dans les articles 50 et 51. L’article 52, alinéa 2, en donne une liste qui ne se veut pas complète. Pour eux, il n’y a pas de responsabilité principale de la Confédération ou des cantons. Ce sont ceux-ci qui sont responsables, tant que les lois fédérales n’en disposent pas autrement.

  • 23 Il s’agit de l’article 53 du projet, qui, sous le titre Garantie de l’autonomie des cantons, précis (...)
  • 24 II s’agit des compétences fédérales concurrentes selon la terminologie de J.-F. Aubert, op. cit., s (...)
  • 25 Idem, p. 270.

56On voit donc que c’est en définitive la législation fédérale qui détermine ce qui reste d’autonomie cantonale. Sans doute, pour les domaines relevant principalement des cantons, le législateur devrait-il se contenter de lois-cadres, s’il décide d’agir. Sans doute une disposition particulière vise-t-elle à souligner l’importance de l’autonomie cantonale.23 Il n’en demeure pas moins que la sphère réservée à l’action des cantons découle de la loi fédérale. Il est vrai que l’innovation n’est pas complète. On connaît, actuellement déjà, des cas où une compétence fédérale n’a pas été épuisée24, ou des cas où la loi fédérale rétrocède une compétence aux cantons25, de sorte que dans ces cas la sphère cantonale peut être modifiée par la seule volonté du législateur fédéral. Ce n’est cependant pas très substantiel par rapport à l’ensemble des prérogatives des cantons. Il faut une modification de la Constitution pour y toucher, alors qu’au contraire le projet assure, en matière de partage des responsabilités, le règne de la loi.

  • 26 Article 55, alinéa 1, du projet.
  • 27 Article 54, alinéa 1, lit. f. du projet.

57Il faut ajouter qu’une observation similaire peut être faite au sujet d’un aspect particulier, mais important, du régime financier suggéré par le projet. Il s’agit de l’impôt sur le revenu des personnes physiques. Il est prévu au titre des recettes cantonales.26 Mais il est également prévu, comme c’est le cas actuellement d’ailleurs, comme impôt complémentaire perçu par la Confédération.27 Cependant, le taux de cet impôt fédéral direct sera fixé par la loi. Si l’on admet que, pour des raisons politiques et économiques, la pression fiscale sur les revenus ne peut être accrue au-delà de certains plafonds, on doit comprendre que, ces plafonds étant atteints, le relèvement du taux d’imposition fédéral obligerait les cantons à diminuer le leur. Par une simple loi fédérale, il serait donc possible de porter atteinte à la principale ressource fiscale des cantons.

58Que penser de cette ligne de partage des tâches fixée par la loi ?

59On peut comprendre le souci de la Commission d’experts d’apporter plus de clarté, et une certaine mesure de souplesse, dans l’aménagement du fédéralisme helvétique. Il nous paraît cependant qu’elle est allée trop loin dans cette direction.

60Nous estimons en effet que l’insécurité résultant du fait qu’une simple loi peut diminuer sensiblement les prérogatives des cantons est de nature à hypothéquer leur vie politique. Au sein des gouvernements et parlements cantonaux, ne peut-on redouter un certain découragement, une résignation, peu propices aux initiatives, à la recherche de solutions opportunes aux questions du moment ? A quoi bon élaborer des projets, entreprendre un travail approfondi, si tout peut être réduit à néant par décision du législateur fédéral ? La qualité de la vie politique est faite de la valeur et de la compétence de ceux qui acceptent de s’occuper des affaires publiques. Pour réunir des bonnes volontés, il faut pouvoir démontrer que le travail vaut d’être entrepris.

  • 28 II pourrait suffire de quelques dispositions nouvelles dans une loi existante portant à titre princ (...)

61Une autre objection se présente. Si, dans l’un ou l’autre des cantons, une solution originale ou nouvelle est adoptée dans un domaine particulier, qui n’a pas l’heur de plaire à la majorité des parlementaires fédéraux, ceux-ci ne seront-ils pas tentés de légiférer au plan fédéral ? On pourrait même voir des députés fédéraux du canton en question, dont le parti n’est pas satisfait de l’orientation prise par la législation cantonale, s’employer à susciter l’intervention du législateur fédéral.28 On doit se demander aussi si ce mécanisme politique ne risque pas de jouer à titre préventif, une majorité au plan fédéral jugeant préférable d’édicter des prescriptions pour prévenir des développements législatifs jugés inopportuns dans tel canton.

62Enfin, il faut bien admettre, au vu de l’expérience acquise, qu’en dépit de toutes les précautions que l’on peut prendre pour affirmer le principe de subsidiarité, le législateur fédéral, lorsqu’il en a la compétence, est entraîné à aller au-delà du nécessaire dans la centralisation. Cela est dû, entre autres facteurs, au poids des associations professionnelles et des partis qui, négociant au sommet, sont entraînés, dans la recherche du compromis et par souci d’équilibrer les concessions, à aller loin dans le détail.

63Il nous paraît donc faux d’abandonner entièrement à la loi le soin de fixer le partage des responsabilités entre Confédération et cantons. Pour y gagner une « efficacité » pour le moins douteuse, car personne n’indique ce qu’est l’efficacité, on crée des inconvénients politiques graves.

64La consécration du principe de subsidiarité n’est pas une garantie suffisante, car l’appréciation est ici éminemment subjective.

65De même, la limitation du pouvoir fédéral, dans les domaines de responsabilité principale des cantons, à des lois-cadres, paraît-elle une faible protection pour l’autonomie cantonale. Si, par exemple, une loi-cadre fixe comme « exigence minimale » la séparation de l’Eglise et de l’Etat, que reste-t-il au pouvoir du canton, sinon des aménagements secondaires ?

  • 29 Article 62, alinéa 1er, du projet.

66Enfin, on ne saurait justifier la solution proposée en se réclamant du référendum législatif. Sans doute, toutes les lois fédérales sont-elles exposées au référendum facultatif, à la demande, selon le projet, non seulement de 50 000 citoyens actifs, mais aussi de trois parlements cantonaux29, de sorte que le peuple pourrait être appelé à se prononcer sur des textes déplaçant la ligne de partage des responsabilités.

67Cependant, le référendum législatif n’est précisément pas une institution dont l’esprit soit inspiré de préoccupations fédéralistes. La seule majorité populaire suffit pour consacrer l’adoption d’un texte. On pourrait donc, selon les circonstances, voir une majorité de citoyens, constituée principalement dans les grands cantons, imposer au coup par coup la réduction des prérogatives cantonales. Le vote constitutionnel, lorsqu’il s’agit de modifier le profil du fédéralisme, nous paraît heureux, même si l’on peut lui reconnaître certains défauts.

68En conclusion, nous rejoignons sans doute la Commission d’experts lorsqu’elle suggère un dessin plus ordonné du partage des responsabilités, et préconise la mise en ordre du texte constitutionnel. Nombreuses sont ses propositions qui méritent d’être retenues. Nous estimons toutefois que le fédéralisme, s’il est un état d’esprit, est aussi une structure juridique dont les contours doivent être principalement fixés par la Constitution. Il convient donc, sur ce point particulier, de revoir le projet de la Commission d’experts, et cela pour le plus grand bien de la démocratie.

Notes

1 Voir notamment Werner Kägi, « Persönliche Freiheit, Demokratie und Föderalismus », in La liberté du citoyen en droit suisse, Zurich, 1948, p. 53 ; voir aussi « Vom Sinn des Föderalismus », 15 Annuaire de la Nouvelle Société helvétique, 1944, p. 44.

2 Voir Projet de Constitution, Office central fédéral des imprimés et du matériel, Berne, 1977, ainsi que le Rapport concernant ce projet.

3 Sur l’antinomie qui peut se manifester entre certaines orientations de la démocratie – inspirées de Jean-Jacques Rousseau – et le respect des minorités, voir W. Kägi, loc. cit., supra, note 1, p. 61.

4 Très fréquemment souligné dans la littérature, ce trait positif du fédéralisme l’est encore dans le Rapport de la Commission d’experts pour la préparation d’une révision totale de la Constitution fédérale, pp. 88-89.

5 Ce parti ne fit son apparition au gouvernement fédéral qu’en 1892, et encore avec un seul membre jusqu’en 1920. Pour la composition politique du Conseil fédéral, voir J.-F. Aubert, Traité de droit constitutionnel suisse, Paris/Neuchâtel, vol. II, no 1497,1967, p. 535.

6 Il est d’ailleurs révélateur d’observer que les analystes s’accordent généralement pour affirmer que les élections municipales en France sont l’occasion d’exprimer des « mouvements d’humeur » et autorisent difficilement des prévisions pour les élections nationales, et cela précisément parce qu’elles engagent assez peu l’électeur.

7 Cette bipolarisation peut prendre la forme du bipartisme (par exemple l’évolution qui se produit en République fédérale d’Allemagne, et, dans une mesure un peu moindre, en Italie), mais ce n’est pas nécessairement le cas : en France la bipolarisation se manifeste par le regroupement en quatre grandes formations constituant, deux par deux, les deux camps.

8 La littérature sur les effets des systèmes électoraux est très vaste. Cf. par exemple M. Duverger, Institutions politiques et droit constitutionnel, Paris, 11e éd., 1970, p. 142 ss, et la littérature citée.

9 Cela notamment parce que, dans l’information quotidienne, elle accorde la priorité aux principaux responsables politiques et aux leaders des groupes d’opposition les plus importants.

10 Il n’est pas sans intérêt de rappeler ici le résultat des plus récentes élections dans les principaux pays européens, en prenant en considération uniquement les grandes formations : Royaume-Uni (10 octobre 1974) : Travaillistes 39,3 %, Conservateurs 35,8 %. Italie (20 juin 1976) : Démocratie chrétienne 38,7 %, Parti communiste 34,4 %. République fédérale d’Allemagne (3 octobre 1976) : SPD 42,6 %, CDU/CSU 48,6 %. France (12 mars 1978) : chacune des quatre grandes formations obtient entre 20,5 % et 22,6 %.

11 Le danger du radicalisme pour la démocratie a été souligné par W. Kägi, Die Grundordnung unseres Kleinstaates und ihre Herausforderung in der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts, Regards sur le droit suisse, Bâle, 1964, p. 1, ad p. 18.

12 Il y a sans doute interaction, car celui qui est investi d’un mandat officiel exerce une influence sur les positions arrêtées par son parti. Le test, dans l’observation des faits, est la marge de liberté dont dispose le ministre ou le député qui, à un moment donné, ne partage pas l’attitude officielle de son parti.

13 Voir par exemple dans ce sens R.-E. Germann, Politische Innovation und Verfassungsreform, Berne, St. Galler Studien zur Politikwissenschaft, Bd. 3, 3e partie, 1975, p. 143 ss.

14 Il est évident que toutes sortes d’autres allégeances déterminent le comportement des parlementaires (groupes d’intérêts notamment), mais il n’en reste pas moins que la discipline de parti implique l’abandon, le cas échéant, des convictions personnelles. Cela ne paraît pas concourir au renforcement de l’institution parlementaire.

15 En Suisse, on admet que dans notre « Parlement de milice » il y a 43 % de professionnels ; cf. A. Riklin, « Die Funktionen des schweizerischen Parlaments im internationalen Vergleich », Zeitschrift für Parlamentsfragen, 1977, pp. 368, 370.

16 Voir supra, note 2.

17 Rapport, p. 91.

18 Idem, p. 113.

19 Idem, p. 119.

20 Les affaires étrangères, confiées en propre à la Confédération, font l’objet d’une disposition particulière (article 49 du projet).

21 Article 50, alinéa 2, du projet.

22 Article 51, alinéa 2, du projet. La loi-cadre a pour objet de « fixer des exigences minimales » ou d’assurer la coordination entre les cantons.

23 Il s’agit de l’article 53 du projet, qui, sous le titre Garantie de l’autonomie des cantons, précise (alinéa 1er) que « quand la Confédération légifère ou qu’elle agit d’une autre manière, elle garantit aux cantons toute l’autonomie compatible avec l’accomplissement des tâches de l’Etat ».

24 II s’agit des compétences fédérales concurrentes selon la terminologie de J.-F. Aubert, op. cit., supra, note 5, tome I, p. 261.

25 Idem, p. 270.

26 Article 55, alinéa 1, du projet.

27 Article 54, alinéa 1, lit. f. du projet.

28 II pourrait suffire de quelques dispositions nouvelles dans une loi existante portant à titre principal sur une matière différente mais connexe.

29 Article 62, alinéa 1er, du projet.

Notes de fin

1 Paru dans Menschenrechte, Föderalismus, Demokratie, Festschrift zum 70. Geburtstag von Werner Kägi, 1979, pp. 65-77. © Schulthess, Zurich.

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