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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

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Christian Dominicé

Troisième partie. Responsabilité internationale

La contrainte entre États à l’appui des droits de l’homme1

Texte intégral

I. LA RÉSOLUTION DE 1989

  • 1 Paru dans Hacia un nuevo orden internacional y europeo, Estudios en homenaje al Profesor Don Manuel (...)

11. C’est sur la belle terre d’Espagne, en Galice, que fut adoptée par l’Institut de Droit international une résolution dont l’importance pour la protection des droits de l’homme mérite d’être soulignée. Nous nous proposons de nous y arrêter dans ce Recueil publié en hommage à notre éminent Confrère, le Professeur et Juge Manuel Díez de Velasco y Vallejo.

  • 1 Les travaux de la commission sont publiés dans l’AIDI, vol. 63, 1989-I, pp. 309-436. Le titre initi (...)
  • 2 Les délibérations de l’Institut en assemblée plénière sont reproduites dans l’AIDI, vol. 63, 1990-I (...)

2Siégeant à Saint-Jacques-de-Compostelle, en septembre 1989, l’Institut fut appelé à se prononcer sur le sujet suivant : « La protection des droits de l’homme et le principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats ». L’étude de cette question avait été confiée à une commission dont le Rapporteur avait été désigné en la personne du Professeur Giuseppe Sperduti. Les travaux de cette commission furent soumis à l’attention de l’assemblée plénière1 et la conduisirent à adopter la résolution du 13 septembre 1989.2

32. Cette résolution présente un caractère normatif. Elle constitue une sorte de codification, et une affirmation, du droit en vigueur, la lex lata. Ses principaux traits sont les suivants :

4a) Les droits de l’homme font l’objet de normes internationales, et, dès lors, ils « cessent d’appartenir à la catégorie des affaires qui relèvent essentiellement de la compétence nationale des Etats » (préambule). Les Etats ont l’obligation d’en assurer le respect (article 1er, alinéa 1). Par conséquent, un Etat qui transgresse cette obligation ne peut pas « se soustraire à sa responsabilité internationale en prétendant que ce domaine relève essentiellement de sa compétence nationale » (article 2, alinéa 1).

5b) Cette obligation internationale revêt le caractère d’une « […] obligation erga omnes ; elle incombe à tout Etat vis-à-vis de la communauté internationale dans son ensemble, et tout Etat a un intérêt juridique à la protection des droits de l’homme » (article 1er, alinéa 2).

6c) En conséquence, tout Etat est admis à réagir à la violation, par un autre Etat, de son obligation d’assurer le respect des droits de l’homme.

7Cette réaction, assurément, peut être faite de protestations, et l’article 3 de la résolution ne manque pas de rappeler : « Les démarches diplomatiques, de même que l’expression purement verbale de préoccupation ou de désapprobation au sujet de violations quelconques des droits de l’homme, sont licites en toute circonstance ».

8Cependant, cette réaction peut aller sensiblement plus loin, et voici le texte pertinent à cet égard (article 2, alinéa 2) :

« Sans préjudice des fonctions et pouvoirs que la Charte attribue aux organes des Nations Unies en cas de violation des obligations assumées par les membres de l’Organisation, les Etats, agissant individuellement ou collectivement, sont en droit d’adopter, à l’égard de tout autre Etat ayant enfreint l’obligation énoncée à l’article premier, des mesures diplomatiques, économiques et autres, admises par le droit international et ne comportant pas l’emploi de la force armée en violation de la Charte des Nations Unies. Ces mesures ne peuvent pas être considérées comme une intervention illicite dans les affaires intérieures de l’Etat ».

9Ces mesures, bien entendu, doivent répondre à des conditions précises, que la résolution ne manque pas d’énoncer. Nous y reviendrons plus loin.

  • 3 Ainsi, il est question (article 5) des offres de secours émanant d’Etats, d’organisations internati (...)

10La résolution du 13 septembre 1989 contient encore d’autres éléments3 auxquels nous ne nous arrêterons pas ici. Notre propos est limité à la question des mesures, mentionnées à l’article 2, pouvant être prises par un Etat, ou plusieurs, contre celui qui transgresse ses obligations dans le domaine des droits de l’homme.

113. C’est assurément cette question des mesures que les Etats sont autorisés à prendre qui constitue l’élément le plus important.

12Tout d’abord, il est particulièrement intéressant que soit ainsi clairement marqué le lien étroit qui unit une obligation internationale erga omnes, l’intérêt juridique de tous les Etats de la Communauté internationale à son respect, et le droit pour chacun d’eux, quand bien même il n’a pas subi de préjudice, d’agir contre l’Etat coupable de transgresser cette obligation.

  • 4 Arrêt du 5 février 1970 dans l’affaire de la Barcelona Traction, Light and Power Company Limited, C (...)
  • 5 Arrêt § 33, p. 32.
  • 6 Ibid.

13Lorsque la Cour internationale de Justice, pour la première fois, consacra la notion d’obligation erga omnes4, il ne fut pas d’emblée évident pour tout un chacun de comprendre ce que cela impliquait au juste. Sans doute, on prit bonne note de la « distinction essentielle » faite par la Cour entre deux catégories d’obligations des Etats, à savoir celles qu’ils assument « […] envers la communauté internationale dans son ensemble et celles qui naissent vis-à-vis d’un autre Etat dans le cadre de la protection diplomatique ».5 Cependant, les conséquences de cette distinction, et plus particulièrement les implications juridiques du fait qu’une obligation internationale relève de la catégorie des obligations erga omnes, ont été et sont peut-être encore incertaines. La Cour avait précisé ce que l’on devait comprendre des obligations de la première catégorie, dans un dictum bien connu, dont la résolution de l’Institut de Droit international se fait l’écho. Il indique que les obligations envers la communauté internationale dans son ensemble « […] par leur nature même […] concernent tous les Etats. Vue l’importance des droits en cause, tous les Etats peuvent être considérés comme ayant un intérêt juridique à ce que ces droits soient protégés ; les obligations dont il s’agit sont des obligations erga omnes ».6

  • 7 Cf. particulièrement les études de Th. Meron, Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law, (...)

14La Cour ne va pas au-delà de cette référence – particulièrement importante – à l’intérêt juridique de tous les Etats. Il reste à déterminer ce que cela signifie. La résolution de 1989 est particulièrement éclairante à cet égard. En se plaçant expressément dans le sillage de l’arrêt de la Cour dans l’affaire de la Barcelona Traction, en soulignant que « tout Etat a un intérêt juridique à la protection des droits de l’homme », puis en faisant découler de cet intérêt juridique le droit de prendre certaines mesures contre l’Etat en faute, la résolution établit clairement qu’aujourd’hui, en droit positif, l’une des caractéristiques essentielles d’une obligation erga omnes est qu’elle expose celui qui la transgresse à des mesures de contrainte venant de tout Etat.7

  • 8 On rappellera que la Commission du droit international a fait référence aux contre-mesures dans la (...)

15L’importance qu’il convient de reconnaître à l’article 2 tient aussi au fait qu’il constitue une manifestation intéressante des tendances actuelles du système de la responsabilité internationale des Etats. On sait en effet que parmi les conséquences du fait internationalement illicite, un rôle significatif est reconnu aux représailles ou contre-mesures.8 Celles-ci peuvent se voir reconnaître des fonctions diverses, mais il apparaît toujours davantage de nos jours que la principale d’entre elles est la contrainte, par quoi nous entendons la pression exercée sur un Etat pour qu’il modifie son comportement. Tel est bien l’objectif poursuivi par les mesures envisagées dans la résolution de l’Institut de Droit international, qui prend donc place dans un contexte général dont elle constitue un élément significatif.

16Ce sont ces mesures de contrainte qui retiendront principalement notre attention. Avant de les analyser plus en détail, il faut s’arrêter au principe de non-intervention.

II. LE RESPECT DU PRINCIPE DE NON-INTERVENTION

174. Comme l’indique le titre de la résolution de 1989, la question de la non-intervention a été dès le début présente dans les préoccupations de l’Institut. Il faut s’y arrêter, non pas qu’il soit possible ni utile de faire ici le tour de cette délicate question, mais afin de comprendre dans sa juste perspective la nature des mesures de contrainte.

18La nécessité d’un effort de clarification est d’autant plus évidente que l’on rencontre de nombreuses expressions, par exemple « intervention humanitaire », « ingérence humanitaire », « droit d’ingérence » pour citer les plus fréquemment utilisées. Il importe donc, pour notre propos, de prendre quelques points de repère.

19Rappelons tout d’abord que la résolution se réfère dans son titre au « principe de non-intervention dans les affaires intérieures des Etats ».

20Dans le corps du texte, nous avons vu déjà qu’en son article 2, alinéa 2, elle indique que les mesures énoncées « […] ne peuvent pas être considérées comme une intervention illicite dans les affaires intérieures de l’Etat ».

21Plus loin, elle mentionne l’intervention dans l’article consacré à l’offre de secours, précisant qu’une telle offre « […] ne saurait être considérée comme une intervention illicite dans les affaires intérieures » de l’Etat en cause. Elle ajoute cependant que « […] de telles offres de secours ne peuvent, notamment par les moyens mis en œuvre, revêtir les apparences d’une menace d’intervention armée ou de toute autre mesure d’intimidation ; […] ». Cette question des secours humanitaires n’est pas notre présent propos.

  • 9 Cf. A. Pauer, Die humanitäre Intervention, Basel, 1985, où l’on trouve une analyse des diverses déf (...)
  • 10 On rappellera que la résolution 2131 (XX) de l’Assemblée générale des Nations Unies « Inadmissibili (...)

22Constatons à ce stade que l’Institut a pris soin de recourir à l’expression « intervention illicite », précaution utile car le terme intervention a été utilisé dans des acceptions très différentes et parfois défini d’une manière extrêmement large.9 Il en résulte que ce n’est pas un concept juridique précis qui pourrait à lui seul impliquer un comportement illicite. Certaines mesures visant à influencer l’attitude d’un autre Etat, tout en entrant peut-être dans une définition de l’intervention, sont licites. C’est finalement le principe de non-intervention qui sert de point de repère, dont le contenu exact doit être déterminé pour chaque type d’acte et en fonction de sa finalité.10

23Dans cette perspective, il y a lieu de distinguer selon que l’on est en présence d’une intervention armée ou d’une autre forme d’action à l’égard d’un autre Etat.

  • 11 Affaire du détroit de Corfou, fond, arrêt du 9 avril 1949, CIJ Recueil, 1949, p. 4. Le passage de l (...)

245. L’intervention, au sens strict, telle qu’elle a été comprise pendant longtemps, est l’intervention armée. Elle se caractérise par la présence physique de l’Etat qui y recourt sur le territoire de l’Etat qui en est l’objet. C’est l’intervention que la Cour internationale de Justice évoqua dans son arrêt dans l’affaire de Corfou, lorsqu’elle stigmatisa les comportements de la marine britannique.11

  • 12 Cf. A. Pauer, op. cit., supra, note 9, p. 25 ss, qui procède à une analyse détaillée de la doctrine (...)
  • 13 Le cas de la libération d’otages est l’un de ceux que l’on mentionne, cf. Y. Dinstein, War, Aggress (...)
  • 14 Cf. notamment A. Pauer, op. cit., supra, note 9, p. 123 ss et la pratique citée.

25Dans le passé, on le sait, l’existence d’un tel droit d’intervention a été principalement invoquée au titre de l’intervention d’humanité pour la protection des nationaux à l’étranger, mais pas uniquement.12 Cette thèse n’a jamais été entièrement abandonnée, et cela malgré le principe d’interdiction du recours à la force de l’article 2, 4 de la Charte des Nations Unies.13 De nos jours, l’intervention d’humanité trouve un regain de faveur avec une extension large, en ce sens qu’elle serait autorisée pour protéger des êtres humains victimes de violations systématiques de leurs droits fondamentaux et exposés à de graves dangers, même si l’Etat qui les persécute est leur propre Etat national.14

26A dire vrai, il paraît souhaitable qu’en cette matière les distinctions nécessaires soient faites.

27L’action que peut entreprendre une organisation internationale dépend des pouvoirs qu’elle détient de sa Charte. Ainsi, dès lors qu’il est admis que la violation systématique des droits de l’homme par un Etat peut constituer une menace contre la paix, le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies permet au Conseil de sécurité de prendre ou d’autoriser les mesures qu’il juge appropriées.

28Autre est la question de savoir si le droit international général reconnaît aux Etats le droit de procéder, dans certaines circonstances, à une intervention d’humanité contre un autre Etat en allant sur son territoire protéger des êtres en danger. C’est une question ouverte. La résolution de Saint-Jacques-de-Compostelle n’entend pas se prononcer à ce sujet. En indiquant que des mesures « ne comportant pas l’emploi de la force armée en violation de la Charte des Nations Unies » sont autorisées, elle définit son champ d’application. Elle ne déclare pas pour autant que toute intervention armée serait nécessairement illicite.

  • 15 Voir par exemple M. Bettati, « Un droit d’ingérence ? », RGDIP, 1991, p. 639 ; R.-J. Dupuy, « L’act (...)
  • 16 Ainsi, la résolution 2625 (XXV) fait état de l’intervention armée et de « toute autre forme d’ingér (...)

29Enfin, une attention particulière est accordée aujourd’hui à l’action des organismes humanitaires, institutions privées. On parle de « droit d’assistance humanitaire », de « droit d’ingérence », voire de « devoir d’ingérence ».15 Il faut, ici aussi, fixer clairement les notions. La notion d’intervention serait inappropriée, car l’intervention ne peut pas être le fait d’organismes privés. De même la notion d’ingérence nous paraît peu heureuse, car elle est utilisée dans les rapports entre Etats.16 La question qui se pose, en droit international, est celle de savoir si une règle du droit coutumier pourrait accorder à ces organismes humanitaires le droit d’apporter leur assistance (« droit d’assistance ») en pénétrant sur le territoire de l’Etat en cause, qui aurait l’obligation corrélative de les accueillir et de les faire bénéficier de sa protection. La libre faculté, pour un Etat, de fixer dans son droit interne les conditions d’entrée sur son territoire serait restreinte dans le cas des organismes d’assistance humanitaire, et encore faudrait-il sans doute distinguer différentes circonstances : catastrophes naturelles, conflits armés (notamment guerres civiles), le cas des graves violations des droits de l’homme étant assurément encore plus délicat.

30La disposition relative à l’offre de secours alimentaires ou sanitaires (article 5) ne concerne pas cette question.

31La résolution de 1989 ne préconise pas des mesures entre Etats impliquant une présence matérielle sur le territoire de l’Etat visé. Elle se situe entièrement en dehors de l’intervention au sens restreint.

  • 17 Arrêt du 27 juin 1986 dans l’affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et con (...)
  • 18 Arrêt § 202, p. 106.
  • 19 Arrêt § 205, p. 108.

326. Cependant, comme nous l’avons déjà indiqué, le principe de non-intervention vise une prohibition plus large que celle qui concerne l’intervention armée, assortie, le cas échéant, d’exceptions spécifiques. La Cour internationale de Justice l’a rappelé dans l’arrêt qu’elle a rendu entre le Nicaragua et les Etats-Unis17 : « Le principe de non-intervention met en jeu le droit de tout Etat souverain de conduire ses affaires sans ingérence extérieure ; bien que les exemples d’atteinte au principe ne soient pas rares, la Cour estime qu’il fait partie intégrante du droit international coutumier ».18 Elle précise ensuite que « […] d’après les formulations généralement acceptées, ce principe interdit à tout Etat ou groupe d’Etats d’intervenir directement ou indirectement dans les affaires intérieures ou extérieures d’un autre Etat. L’intervention interdite doit donc porter sur des matières à propos desquelles le principe de souveraineté des Etats permet à chacun d’entre eux de se décider librement. Il en est ainsi du choix du système politique, économique, social et culturel et de la formulation des relations extérieures ».19 Et la Cour de poursuivre en indiquant que l’intervention est illicite lorsqu’elle utilise des moyens de contrainte, cet élément de contrainte étant particulièrement évident dans le cas d’une intervention utilisant la force. Il y a alors violation tout à la fois du principe de non-emploi de la force et de celui de non-intervention.

  • 20 Il s’agit de la partie de la résolution 2625 (XXV), citée supra, note 16, qui est placée sous le ti (...)

33On aura observé que la Cour s’en tient à des principes déjà énoncés dans divers documents, auxquels elle se réfère d’ailleurs. Il s’agit notamment de la déclaration approuvée par la résolution 2625 (XXV) qui, rappelons-le, tient pour contraires au droit international « […] non seulement l’intervention armée, mais aussi toute autre forme d’ingérence ou toute menace dirigées contre la personnalité d’un Etat ou contre ses éléments politiques, économiques et culturels […] ».20

34On doit donc admettre qu’au titre du principe de non-intervention ce n’est pas seulement l’intervention armée qui est en principe prohibée dans les relations entre Etats mais encore toute autre forme d’ingérence (en anglais « interference ») dans les affaires de compétence nationale.

  • 21 Arrêt cité supra, note 4, § 34, p. 32.

35Encore faut-il qu’il s’agisse d’une affaire de compétence nationale, ce que précisément n’est plus l’importante matière des droits fondamentaux de la personne humaine. Quand la Cour internationale de Justice, comme nous venons de le voir, souligne que tout Etat est libre du choix de son système politique, cela ne va pas jusqu’à inclure la liberté de porter atteinte aux droits de l’homme, comme la Cour elle-même l’a clairement affirmé dans l’affaire de la Barcelona Traction lorsque, s’agissant des obligations erga omnes, elle indiqua que ces obligations « […] découlent par exemple, dans le droit international contemporain, […] des principes et des règles concernant les droits fondamentaux de la personne humaine […] ».21 La résolution de 1989 le rappelle.

36Des mesures prises par un Etat, ou plusieurs, contre un autre Etat, pour favoriser le respect des droits de l’homme ne constituent donc pas une ingérence dans les affaires nationales. Par conséquent, elles ne heurtent pas le principe de non-intervention dans les affaires intérieures.

37Cela ne signifie pas pour autant qu’elles soient toujours licites. Elles doivent respecter diverses conditions. C’est ce qu’il faut examiner.

III. LES MESURES DE CONTRAINTE

387. La résolution de l’Institut de Droit international souligne le droit de recourir à des mesures de contrainte. Elle prend également le soin d’en délimiter les conditions d’exercice et de définir le contenu de ces mesures. Celles-ci doivent être conformes à ces exigences pour être licites, étant entendu que sont licites en toute circonstance, à teneur de l’article 3, déjà cité, de la résolution, les démarches diplomatiques, de même que l’expression purement verbale de préoccupation ou de désapprobation au sujet de violations quelconques des droits de l’homme.

  • 22 Voir le début de l’article 2, alinéa 2, de la résolution, cité supra (alinéa 2).

39Il faut rappeler en outre que les mesures « horizontales » (entre Etats) dont il est question ici prennent appui sur le droit international général et sont indépendantes des sanctions ou autres mesures susceptibles d’être arrêtées par des organisations internationales, notamment les Nations Unies.22

40Nous allons analyser de plus près ces mesures de contrainte en nous arrêtant successivement : a) à leur finalité, b) à leur contenu, c) aux conditions de leur mise en œuvre, d) à la question de la proportionnalité, e) et enfin à la nécessité de prendre en considération d’autres intérêts.

a) La finalité de ces mesures

418. Le texte de la résolution ne laisse subsister aucun doute quant au but que doivent poursuivre les mesures autorisées aux termes de l’article 2. On trouve en effet à l’article 4 la disposition suivante :

« Toute mesure, individuelle ou collective, destinée à assurer la protection des droits de l’homme, répondra aux conditions suivantes :

1. sauf en cas d’extrême urgence, l’Etat auteur de la violation aura été mis en demeure de la faire cesser ; […]

3. elle sera limitée à l’Etat auteur de la violation ; […] ».

42Il est donc bien clair que si, par hypothèse, l’Etat concerné donne suite à la mise en demeure et rétablit chez lui le respect des droits de l’homme, les mesures ne seront plus justifiées. Elles ont pour objectif de faire cesser les violations. En admettant une réaction immédiate « en cas d’extrême urgence », le texte montre bien que les mesures sont autorisées à l’égard d’un Etat qui est « en situation illicite », pour tenter de l’amener à mettre fin à cette situation.

  • 23 L’obligation de mettre un terme à une situation illicite qui persiste a été analysée de manière par (...)

43Les mesures ont pour objet de contraindre l’Etat qu’elles visent à modifier son comportement.23 Elles ne se présentent pas comme des mesures punitives. A cet égard, elles correspondent, dans leur orientation et leur finalité, aux perspectives contemporaines de la coercition, tant verticale qu’horizontale.

  • 24 Cf. Ch. Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.

44On observe en effet que les mesures collectives instituées par la Charte des Nations Unies en son Chapitre VII ont pour principal objectif de faire cesser un comportement illicite, et non pas de punir un Etat.24

  • 25 Cf. L.-A. Sicilianos, Les réactions décentralisées à l’illicite, Paris, 1990, p. 57. En 1934 déjà, (...)
  • 26 On peut rappeler à cet égard la réaction allemande dans la célèbre affaire de Naulilaa, Responsabil (...)

45La même observation vaut pour les « contre-mesures » entre Etats, ou représailles, dont on sait qu’elles sont au premier chef destinées à contraindre un Etat à respecter le droit25, quand bien même, en certaines circonstances, elles prennent un tour qui peut être « afflictif », en ce sens qu’elles ressemblent alors davantage à un acte de vengeance qu’à une mesure de contrainte.26

469. La punition à proprement parler, au sens pénal du terme, relève d’une perspective fondamentalement différente. Elle doit être conçue et entreprise avec le souci de respecter un principe essentiel du droit pénal, celui de l’individualisation de la peine. C’est ce que le droit international connaît dans le domaine des crimes de guerre, dont la répression frappe pénalement des individus et cela vaut, entre autres, pour les crimes contre la paix. Qu’un acte d’agression doive faire l’objet d’une répression, on en conviendra volontiers, mais ce devra être la punition des dirigeants qui l’ont provoquée, au terme d’un procès équitable.

  • 27 Cf. K. Marek, « Criminalizing State Responsibility », RevBelge, 1978-1979, p. 460.

47Il n’y a pas place, en droit des gens, pour une criminalisation des actes de l’Etat27, mais il y a place en revanche pour la consolidation d’un principe selon lequel la violation par un Etat d’une obligation particulièrement importante – une obligation erga omnes – autorise tout autre Etat à recourir à des mesures de contrainte contre l’auteur de cette violation afin de la faire cesser.

  • 28 Projet d’article sur la responsabilité des Etats, 1re partie « Origine de la responsabilité interna (...)
  • 29 Cf. Ch. Dominicé, « Die internationalen Verbrechen und deren rechtliches Regime », in Völkerrecht u (...)

48C’est une signification analogue qu’il faut reconnaître au fameux article 19 du Projet d’articles sur la responsabilité internationale des Etats élaboré par la Commission du droit international des Nations Unies.28 Les termes retenus, à savoir « crimes » et « délits » de l’Etat, constituent une convention de langage. Ils ne devraient pas donner à penser que l’on se meut sur le terrain du droit criminel en ce qui concerne les conséquences de ces actes illicites. Le problème est de mettre un terme au « crime » qui persiste, et c’est l’objectif assigné à la contrainte.29

49C’est exactement le type de finalité qu’illustre la résolution de l’Institut de Droit international. Elle concerne l’un des cas manifestes – une violation grave des droits de l’homme – où une situation inadmissible doit être corrigée, objectif que des mesures de contrainte prises par plusieurs Etats peuvent concourir à atteindre.

b) Les mesures elles-mêmes

  • 30 Le terme « contre-mesures » est parfois utilisé dans un sens plus large, cf. supra, note 8, ainsi q (...)
  • 31 Cf. la résolution de l’Institut de Droit international de 1934, citée supra, note 25.
  • 32 Voir plus particulièrement les travaux du Rapporteur spécial de la Commission du droit internationa (...)
  • 33 Cf. P.-M. Dupuy, « Observations sur la pratique récente des “sanctions” de l’illicite », RGDIP, 198 (...)

5010. L’article 2 de la résolution est explicite. En mentionnant les « mesures diplomatiques, économiques et autres », tout en excluant le recours à la force, il indique bien que ces mesures peuvent être sans doute de simples actes de rétorsion, mais aussi des contre-mesures30 ou représailles caractérisées par le fait qu’il s’agit d’actes ou d’omissions en soi contraires à une obligation internationale, mais qui ne sont pas illicites en raison précisément du fait qu’ils constituent une réaction autorisée par le droit international à une transgression de celui-ci.31 Il y a donc lieu à cet égard de se référer à la doctrine contemporaine des contre-mesures entre Etats, qui a mis en lumière les conditions posées par le droit international à leur licéité.32 On rappellera simplement que, dans le cas particulier de la violation de l’obligation erga omnes qui est en discussion ici, ce n’est pas seulement l’Etat victime du fait internationalement illicite qui est en droit de réagir, mais, comme nous l’avons vu, ce sont tous les Etats.33

5111. Le texte de l’article 2, paragraphe 2, de la résolution fait état des mesures « […] admises par le droit international […] ».

  • 34 Cf. L.-A. Sicilianos, op. cit., supra, note 25, p. 339. La matière des droits de l’homme fournit pr (...)
  • 35 Voir les deux décisions de la Cour internationale de Justice dans l’affaire relative au personnel d (...)
  • 36 Sur toutes ces questions, voir l’Addendum au Troisième Rapport de G. Arangio-Ruiz, A/CN.4/440/add.  (...)

52Ici aussi, il faut rappeler la théorie générale des contre-mesures horizontales, qui indique que certains actes sont illicites en toutes circonstances, même si l’Etat qui en est l’auteur est en droit de procéder à des contre-mesures contre un autre Etat. Autrement dit, certaines obligations ne souffrent aucune dérogation, même en réaction à un acte illicite. On va retrouver ici, à coup sûr, les obligations d’une importance telle qu’elles se voient reconnaître le caractère de ius cogens.34 On en rencontre également d’autres, comme par exemple les principales obligations relevant du droit diplomatique, car la contrainte en réaction à un acte illicite n’est pas autorisée à leur détriment.35 Les mesures appliquées à l’appui des droits de l’homme doivent respecter toutes ces limitations.36

c) La mise en œuvre des mesures

5312. Il fallait cerner de près la question des formalités des mesures, et celle de leur matérialité, pour pouvoir aborder le problème de leur mise en œuvre. Quand, à partir de quel seuil, peut-on dire, les mesures de contrainte peuvent-elles être appliquées ? Y a-t-il des conditions préalables à satisfaire, en sus de la mise en demeure mentionnée à l’article 4, ch. 2 ?

54Une première observation paraît s’imposer : sans que des critères précis puissent être énoncés, il est nécessaire que la situation présente une certaine gravité. C’est ainsi que la résolution, en son article 2, paragraphe 3, précise ce qui suit :

« Les violations de nature à justifier le recours aux mesures visées ci-dessus doivent s’apprécier en tenant compte de la gravité des violations dénoncées ainsi que de toutes les circonstances pertinentes. Des mesures propres à assurer la protection collective des droits de l’homme sont tout spécialement justifiées lorsqu’elles répondent à des violations particulièrement graves de ces droits, notamment des violations massives ou systématiques, ainsi qu’à celles portant atteinte aux droits auxquels il ne peut être dérogé en aucune circonstance ».

55On comprend bien que la notion de gravité ne peut s’apprécier qu’en fonction de toutes les circonstances du cas d’espèce, l’un des éléments dominant devant être la persistance des violations.

5613. Une autre question surgit à propos de la mise en œuvre des mesures de contrainte. Il s’agit de savoir si, lorsque des voies de recours sont offertes aux Gouvernements ou aux particuliers, elles doivent être utilisées avant que la contrainte ne puisse être appliquée. Sur ce point, la résolution s’exprime, en son article 6, de la manière suivante :

« Les dispositions de la présente résolution s’appliquent sans préjudice des procédures instituées en matière de droits de l’homme aux termes ou en vertu des instruments constitutifs et des conventions de l’Organisation des Nations Unies et des institutions spécialisées ou régionales ».

57Ainsi donc les procédures existantes sont susceptibles d’être utilisées quand bien même des mesures de contrainte seraient appliquées, mais celles-ci peuvent être mises en œuvre en dépit de l’existence de voies de recours.

58Cela paraît tout à fait justifié. Si la situation créée par le comportement d’un Etat est grave, exigeant une réaction rapide et ferme, il serait fâcheux que d’autres Etats soient empêchés de mettre en œuvre des mesures de contrainte susceptibles d’être efficaces pour le motif qu’ils ont la possibilité de formuler une requête ou une plainte devant un organe international spécialisé.

d) La question de la proportionnalité

5914. Comme l’indique le texte de l’article 2, alinéa 3, cité ci-dessus, il s’établit un rapport normal, justifié, entre la nature et la gravité des violations dénoncées et l’ampleur des mesures de contrainte. Ce principe est rappelé dans l’article 4 qui, nous l’avons vu, énonce les conditions auxquelles les mesures doivent répondre :

« […] 2. la mesure sera proportionnée à la gravité de la violation ; […] ».

60Il n’y a pas lieu d’insister longuement sur ce point, mais il se justifie néanmoins de présenter une observation.

61En droit international général, lorsque les représailles ou contre-mesures apparaissent comme une sorte de vengeance, une proportionnalité assez stricte est requise. Sur le terrain de la loi du talion, l’équivalence est de règle.

62En revanche, nous estimons que la question se présente sous un jour bien différent lorsque les deux caractéristiques suivantes sont réunies :

63(i) l’objectif est de faire cesser une situation illicite ;

  • 37 On rappellera par exemple que lorsque l’ambassade des Etats-Unis à Téhéran a été occupée, et le per (...)

64(ii) les mesures de contrainte n’ont pas un caractère définitif ; il s’agit par exemple du blocage d’avoirs en banque37, de la suspension de l’application d’un traité, etc.

65Dans l’optique de la contrainte envisagée ici, la notion de proportionnalité doit s’apprécier d’une manière souple. Il ne s’agit pas de rechercher l’équivalence de deux maux. L’élément déterminant est le rapport qui s’établit entre l’objectif poursuivi et la nature des mesures appliquées. A maints égards, c’est moins l’ampleur des mesures qui importe que les intérêts qu’elles affectent, et la manière dont elles les affectent.

e) La prise en compte des intérêts des particuliers et des Etats tiers

6615. La quatrième et dernière des conditions énoncées à l’article 4 se lit comme suit :

« […] 4. l’Etat qui y recourt tiendra compte des intérêts des particuliers et des Etats tiers, ainsi que de l’incidence de la mesure sur le niveau de vie des populations concernées ».

67On sait bien que les mesures de contrainte entre Etats, comme aussi d’ailleurs les sanctions instituées par le Conseil de sécurité des Nations Unies, font surgir un problème important. L’objectif est d’obtenir la modification du comportement d’un Etat, et ce sont par conséquent ses dirigeants qu’il convient d’atteindre. Ce sont pourtant bien souvent les plus modestes, et des innocents, qui sont les premiers frappés, par exemple par un embargo. Le choix des mesures à disposition n’est généralement pas grand, et pourtant il est important que les intérêts rappelés ici soient pris en considération.

IV. CONCLUSIONS

6816. Au cours de la deuxième moitié de notre siècle, la protection des droits de l’homme a connu de remarquables développements. Les droits fondamentaux ont été reconnus comme étant d’importance essentielle. Leur protection fait désormais l’objet d’obligations internationales. Cette première étape normative n’était cependant pas suffisante à elle seule. L’évolution des conceptions, qui permit la consécration de la notion d’obligations erga omnes, allait élargir à tous les Etats le cercle de ceux qui ont un intérêt juridique au respect de ces obligations. Du même coup, la faculté de recourir à des mesures de contrainte conformes au droit international était largement ouverte, ce qui s’avère d’autant plus nécessaire dans un domaine où les principales victimes sont dépourvues de moyens de défense.

69Trop largement ouverte ? Nous ne le pensons pas. Il n’y a pas lieu, nous semble-t-il, de redouter des abus, car, pour un Etat, recourir à des mesures de contrainte contre un autre Etat comporte fréquemment des inconvénients, particulièrement sur le plan commercial. Lorsque ses propres intérêts ne sont pas en cause, mais uniquement ceux de la légalité internationale, il ne prend pas volontiers des mesures impliquant pour lui de tels inconvénients. Comme le montre la pratique contemporaine, il ne s’y résout que dans des cas graves. Il y a davantage à redouter le laxisme que l’excès de zèle.

70Dans un texte fort, exprimé selon les termes d’une résolution équilibrée, l’Institut de Droit international a su codifier des règles de formation relativement récente, montrant ainsi un heureux sens de l’évolution du droit international contemporain, et apportant une caution de poids à la cause des droits de l’homme.

Notes

1 Les travaux de la commission sont publiés dans l’AIDI, vol. 63, 1989-I, pp. 309-436. Le titre initial, en français, était « sauvegarde » et non pas « protection » des droits de l’homme.

2 Les délibérations de l’Institut en assemblée plénière sont reproduites dans l’AIDI, vol. 63, 1990-II, pp. 223-291. Le texte de la résolution du 13 septembre 1989 est publié à la page 338.

3 Ainsi, il est question (article 5) des offres de secours émanant d’Etats, d’organisations internationales ou d’organismes humanitaires.

4 Arrêt du 5 février 1970 dans l’affaire de la Barcelona Traction, Light and Power Company Limited, CIJ Recueil, 1970, p. 3.

5 Arrêt § 33, p. 32.

6 Ibid.

7 Cf. particulièrement les études de Th. Meron, Human Rights and Humanitarian Norms as Customary Law, Oxford, 1989, p. 188 ; J. Frowein, « Die Verpflichtungen erga omnes im Völkerrecht und ihre Durchsetzung », in Völkerrecht als Rechtsordnung, Internationale Gerichtsbarkeit, Menschenrechte, Festschrift für Hermann Mosler, Berlin, 1983, p. 241.

8 On rappellera que la Commission du droit international a fait référence aux contre-mesures dans la première partie de son Projet d’articles sur la responsabilité internationale des Etats. Elles y sont considérées, lorsque légitimes, comme une cause d’exclusion de l’illicéité (article 30). Il faut noter que pour la Commission l’expression contre-mesures vise aussi bien les sanctions ordonnées par une organisation internationale que les mesures prises de manière autonome par les Etats. Ici, nous ne parlerons des contre-mesures que dans ce deuxième sens, synonyme de représailles.

9 Cf. A. Pauer, Die humanitäre Intervention, Basel, 1985, où l’on trouve une analyse des diverses définitions. Voir aussi G. Arangio-Ruiz, « Human Rights and Non-intervention in the Helsinki Final Act », RCADI, tome 157, 1977-IV, pp. 195-332, p. 252.

10 On rappellera que la résolution 2131 (XX) de l’Assemblée générale des Nations Unies « Inadmissibilité de l’intervention dans les affaires intérieures des Etats et protection de leur indépendance et de leur souveraineté » donne une expression très large du principe de non-intervention, mais elle est ancienne déjà et n’a sans doute pas donné un reflet exact du droit international, cf. S. Schwebel, « Aggression, Intervention and Self-Defence in Modern International Law », RCADI, tome 136, 1972-II, pp. 411-498, p. 452.

11 Affaire du détroit de Corfou, fond, arrêt du 9 avril 1949, CIJ Recueil, 1949, p. 4. Le passage de l’arrêt évoqué ici est le suivant (p. 35) : « Le prétendu droit d’intervention ne peut être envisagé par elle [la Cour] que comme la manifestation d’une politique de force, politique qui, dans le passé, a donné lieu aux abus les plus graves et qui ne saurait, quelles que soient les déficiences présentes de l’organisation internationale, trouver aucune place dans le droit international ».

12 Cf. A. Pauer, op. cit., supra, note 9, p. 25 ss, qui procède à une analyse détaillée de la doctrine et de la pratique.

13 Le cas de la libération d’otages est l’un de ceux que l’on mentionne, cf. Y. Dinstein, War, Aggression and Self-Defence, Cambridge, 1988, p. 212.

14 Cf. notamment A. Pauer, op. cit., supra, note 9, p. 123 ss et la pratique citée.

15 Voir par exemple M. Bettati, « Un droit d’ingérence ? », RGDIP, 1991, p. 639 ; R.-J. Dupuy, « L’action humanitaire », in Humanitarian Law of Armed Conflicts, Challenges Ahead, La Haye, 1991, p. 67.

16 Ainsi, la résolution 2625 (XXV) fait état de l’intervention armée et de « toute autre forme d’ingérence » en se référant aux relations entre Etats, voir résolution 2625 (XXV) adoptant la « Déclaration relative aux principes du droit international touchant les relations amicales et la coopération entre Etats, conformément à la Charte des Nations Unies ».

17 Arrêt du 27 juin 1986 dans l’affaire des activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua v. Etats-Unis d’Amérique), fond, CIJ Recueil, 1986, p. 14.

18 Arrêt § 202, p. 106.

19 Arrêt § 205, p. 108.

20 Il s’agit de la partie de la résolution 2625 (XXV), citée supra, note 16, qui est placée sous le titre : « Le principe relatif au devoir de ne pas intervenir dans les affaires relevant de la compétence nationale d’un Etat, conformément à la Charte ».

21 Arrêt cité supra, note 4, § 34, p. 32.

22 Voir le début de l’article 2, alinéa 2, de la résolution, cité supra (alinéa 2).

23 L’obligation de mettre un terme à une situation illicite qui persiste a été analysée de manière particulièrement attentive par l’actuel Rapporteur spécial de la Commission du droit international sur la responsabilité internationale des Etats, voir G. Arangio-Ruiz, « Rapport préliminaire sur la responsabilité des Etats », ACDI, vol. II, 1re partie, 1988.

24 Cf. Ch. Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.

25 Cf. L.-A. Sicilianos, Les réactions décentralisées à l’illicite, Paris, 1990, p. 57. En 1934 déjà, dans sa résolution de Paris sur le régime des représailles en temps de paix, l’Institut de Droit international avait souligné cet important aspect des représailles (voir l’Article premier de la résolution, AIDI, vol. 38, 1934, p. 708).

26 On peut rappeler à cet égard la réaction allemande dans la célèbre affaire de Naulilaa, Responsabilité de l’Allemagne à raison des dommages causés dans les colonies portugaises du sud de l’Afrique (sentence sur le principe de la responsabilité), Recueil des sentences arbitrales, vol. II, p. 1011.

27 Cf. K. Marek, « Criminalizing State Responsibility », RevBelge, 1978-1979, p. 460.

28 Projet d’article sur la responsabilité des Etats, 1re partie « Origine de la responsabilité internationale », ACDI, vol. II, 2e partie, 1980, p. 29. Cf. à ce sujet P.-M. Dupuy, « Observations sur le crime international de l’Etat », RGDIP, 1980, p. 449, ainsi que l’ouvrage collectif J. Weiler, A. Cassese, M. Spinedi, International Crimes of States, Berlin/New York, 1989.

29 Cf. Ch. Dominicé, « Die internationalen Verbrechen und deren rechtliches Regime », in Völkerrecht und Rechtsphilosophie, Festschrift für S. Verosta, 1980, p. 227, ainsi que les études citées dans la note précédente.

30 Le terme « contre-mesures » est parfois utilisé dans un sens plus large, cf. supra, note 8, ainsi que E. Zoller, « Quelques réflexions sur les contre-mesures en droit international public », Etudes offertes à C.-A. Colliard, Paris, 1984, p. 361.

31 Cf. la résolution de l’Institut de Droit international de 1934, citée supra, note 25.

32 Voir plus particulièrement les travaux du Rapporteur spécial de la Commission du droit international, G. Arangio-Ruiz, « Third Report on State Responsibility », et « Addendum », des 10 et 14 juin 1991, A/CN.4/440 et Add. 1, ainsi que, notamment, O. Y. Elagab, The Legality of non-forcible Counter-measures in International Law, Oxford, 1988 ; Ch. Leben, « Les contre-mesures interétatiques et les réactions à l’illicite dans la société internationale », AFDI, 1982, p. 9 ; L.-A. Sicilianos, op. cit., supra, note 25.

33 Cf. P.-M. Dupuy, « Observations sur la pratique récente des “sanctions” de l’illicite », RGDIP, 1983, pp. 505, 533.

34 Cf. L.-A. Sicilianos, op. cit., supra, note 25, p. 339. La matière des droits de l’homme fournit précisément un exemple d’un domaine où la réciprocité dans la transgression est inadmissible.

35 Voir les deux décisions de la Cour internationale de Justice dans l’affaire relative au personnel diplomatique et consulaire des Etats-Unis à Téhéran (Etats-Unis d’Amérique v. Iran), Ordonnance en indication de mesures conservatoires du 24 décembre 1979, CIJ Recueil, 1979, p. 23, et arrêt du 24 mai 1980, CIJ Recueil, 1980, p. 3 ; cf. Ch. Dominicé, « Représailles et droit diplomatique », in Recht als Prozess und Gefüge, Festschrift für Hans Huber, Berne, 1981, p. 541 ; le droit diplomatique ne constitue pas un « système se suffisant à lui-même », Ch. Dominicé, « Les rapports entre le droit diplomatique et le système des contre-mesures entre Etats », in Diplomazia e storia delle relazioni internazionali, Studi in onore di Enrico Serra, Milano, 1991, p. 795.

36 Sur toutes ces questions, voir l’Addendum au Troisième Rapport de G. Arangio-Ruiz, A/CN.4/440/add. l, p. 8.

37 On rappellera par exemple que lorsque l’ambassade des Etats-Unis à Téhéran a été occupée, et le personnel diplomatique américain séquestré, le Gouvernement de Washington a fait bloquer les fonds de l’Iran, qui s’élevaient à environ 9 milliards de dollars, mais ils ne furent pas confisqués.

Notes de fin

1 Paru dans Hacia un nuevo orden internacional y europeo, Estudios en homenaje al Profesor Don Manuel Díez de Velasco, 1993, pp. 261-272. © Tecnos, Madrid.

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