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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

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Christian Dominicé

Deuxième partie. Organisation internationale

L’article 103 de la Charte des Nations Unies et le droit international humanitaire1

Texte intégral

INTRODUCTION

  • 1 Paru dans Les Nations Unies et le droit international humanitaire, Actes du Colloque international (...)

1Dans la perspective de la première étude générale fixée au programme de notre Colloque, à savoir Les Nations Unies et l’élaboration du droit international humanitaire, le sujet qu’il m’a été demandé de traiter apparaît, à vrai dire, comme l’envers de la médaille. Consacrant le principe de la primauté du droit onusien sur les obligations résultant d’accords internationaux extérieurs à la Charte, l’article 103 conduit au premier chef à envisager, parmi les conflits de normes pouvant se présenter, celui qui pourrait opposer une obligation résultant de la Charte à des principes du droit humanitaire, entendu dans un sens large, incluant le droit international humanitaire.

2Il s’agit donc d’examiner si, tout en contribuant par ailleurs au développement du droit humanitaire et à sa mise en œuvre, les organes des Nations Unies, et singulièrement le Conseil de sécurité, trouvent dans ce même ensemble de normes des limites assignées à l’exercice de leurs compétences. Il convient dès lors, à nos yeux, d’élargir le champ de vision suggéré par l’article 103, de s’interroger sur les limites qui pourraient être assignées par le droit humanitaire à l’action de l’Organisation des Nations Unies, et d’évoquer à cet égard la situation de l’Etat membre en cas de conflit d’obligations.

I. DE L’ARTICLE 103 DE LA CHARTE À UNE VISION PLUS LARGE DU PROBLÈME DES CONFLITS DE NORMES

A. La primauté du droit de la Charte sur les obligations résultant d’autres accords

  • 1 Voir notamment, L. Kopelmanas, L’Organisation des Nations Unies, Paris, Sirey, 1947, p. 165 ss ; T. (...)

3L’article 103 se réfère aux « […] obligations des Membres des Nations Unies en vertu de la présente Charte […] ».1 Les obligations visées dans ce premier membre de phrase sont celles qui résultent pour un Etat membre du texte de la Charte elle-même, ainsi que du « droit secondaire », autrement dit les règles juridiques édictées par les divers organes de l’Organisation des Nations Unies agissant dans l’exercice de leurs compétences. Ce peuvent être des règles du droit interne de l’Organisation, mais aussi, et ce seront sans doute les plus importantes pour notre propos, celles qui visent les comportements et obligations des Etats membres dans leurs rapports mutuels en dehors de l’Organisation, et plus généralement sur la scène internationale. Encore faut-il que la Charte institue à cet égard une base de compétence. On sait que c’est le cas pour le Conseil de sécurité, singulièrement lorsqu’il agit dans le cadre du Chapitre VII de la Charte.

4Il faut ajouter que l’on doit aussi envisager, au titre des obligations en vertu de la Charte, les accords conclus par les Nations Unies (par exemple les accords de siège). L’article 103 vise le cas de conflit entre ces obligations résultant de la Charte et celles que d’autres accords internationaux imposent à un Etat membre. Il pose le principe selon lequel, en cas de contradiction, le droit onusien l’emporte.

5On peut observer que l’article 103 envisage le seul conflit entre des obligations en vertu de la Charte et des obligations conventionnelles. Il ne vise pas le droit international général. Nous reviendrons à cette question (ci-après B).

  • 2 Cf. L. Kopelmanas, op. cit., supra, note 1, p. 172 ; il s’agit de difficultés surgies à l’occasion (...)
  • 3 Voir par exemple les résolutions 661 (1990), pour un embargo commercial et financier complet, et 74 (...)

6Il est sans doute possible d’imaginer qu’un accord international, antérieur ou même postérieur à la Charte, contienne une disposition qui soit incompatible avec une obligation instituée par celle-ci ; c’est au demeurant l’hypothèse envisagée par l’article 20 du Pacte de la Société des Nations. Cependant, le cas de figure qui vient le plus manifestement à l’esprit, et qui sans doute a inspiré les rédacteurs de la Charte, car c’est celui qui a surgi à l’époque de la Société des Nations2, est la situation qui se présente lorsque des sanctions non militaires sont ordonnées. Se fondant sur l’article 41 de la Charte, le Conseil de sécurité peut enjoindre aux Etats membres de mettre en œuvre des mesures de contrainte, ce qu’il a fait à plusieurs reprises en demandant l’interruption des communications aériennes, ou en prescrivant des mesures d’embargo, commercial et financier particulièrement.3

7Tenu, en vertu de l’article 25 de la Charte, de donner effet à de telles injonctions, l’Etat membre peut alors se trouver devant des obligations contradictoires, s’il est lié à l’Etat contre lequel les mesures sont prises par des accords en matière d’aviation civile, de commerce, etc. C’est ici qu’intervient l’article 103 de la Charte qui, à tout le moins dans les rapports entre Etats membres, prescrit la primauté du droit onusien.

  • 4 Cf. par exemple, R. Bernhardt, « Article 103 », in B. Simma et al., op. cit., supra, note 1.

8Notons à ce propos que la règle de l’article 103 n’implique pas la nullité des accords contraires au droit onusien, ou de celles de leurs dispositions qui consacrent cette incompatibilité. Si, dans le cas d’une contradiction avec une prescription de la Charte elle-même, on peut envisager une telle nullité, ou en tout cas attendre des Etats parties à un accord incompatible qu’ils l’abrogent ou le modifient4, il paraît en revanche évident que l’accord incompatible avec une mesure de contrainte reprend effet lorsque la décision du Conseil de sécurité ordonnant une telle mesure est modifiée ou abrogée. L’accord international visé par l’article 103 est donc suspendu pendant la durée des sanctions.

  • 5 Ordonnances du 14 avril 1992 dans les deux affaires parallèles relatives à des questions d’interpré (...)

9Cependant, la situation de l’Etat membre des Nations Unies tenu d’appliquer des sanctions n’est pas le seul cas où un conflit entre le droit onusien secondaire et un accord international peut se présenter. Comme l’illustrent les ordonnances de la Cour internationale de Justice du 14 avril 1992 dans l’affaire de l’incident aérien de Lockerbie5, le problème d’incompatibilité est également susceptible de surgir d’une manière un peu différente. A vrai dire, dans cette affaire où, au stade de la demande en indication de mesures conservatoires, la Cour, se réclamant de l’article 103 de la Charte, a fait prévaloir sur des dispositions conventionnelles la résolution 748 (1992) du Conseil de sécurité, tout n’est pas clair. On peut espérer que la Cour apportera quelque lumière lorsqu’elle se prononcera dans la sérénité d’un examen au fond. Il faut observer, nous semble-t-il, que si l’on prend en considération dans cette affaire les relations entre la Libye et le droit onusien, l’on ne constate pas, à proprement parler, un conflit d’obligations. En effet, selon les termes de la Convention de Montréal de 1971, accord international qui lie la Libye, cet Etat a l’obligation, soit d’extrader, soit de juger l’auteur présumé d’une infraction à la Convention. Or, la résolution 748 (1992), combinée avec la résolution 731 (1992), impose à la Libye une obligation d’extradition visant deux de ses ressortissants. Il n’y a pas tant, pour la Libye, conflit d’obligations entre la résolution 748 et la Convention de Montréal, que suppression d’un droit, celui de juger plutôt que d’extrader. Quoi qu’il en soit, cette affaire, qui, à nos yeux, soulève au premier chef la question des limites assignées au pouvoir d’injonction du Conseil de sécurité, démontre que le conflit auquel se réfère l’article 103 de la Charte peut surgir de diverses manières.

10En principe, à teneur de l’article 103, le droit onusien a la primauté, mais il faut réserver le cas où une obligation conventionnelle correspond à une norme du ius cogens de même contenu, ce qui paraît particulièrement important en droit humanitaire.

B. La question du droit international général

11On peut se demander pourquoi l’article 103 ne vise que l’hypothèse du conflit entre le droit onusien et « un autre accord international », et s’interroger sur le conflit possible avec le droit international général.

  • 6 Cf. L. Kopelmanas, op. cit., supra, note 1, p. 191.

12Il semble que l’on ait renoncé à traiter cette question, lors de la Conférence de San Francisco, tout à la fois parce que l’idée en est venue trop tard, et parce qu’elle était délicate à aborder.6 De toute manière, la notion de ius cogens n’avait pas été élaborée et consacrée comme elle l’a été depuis lors. C’est finalement bien de cela qu’il s’agit.

13En effet, le corps principal du droit international général, quantitativement parlant, est composé de règles coutumières qui s’appliquent à défaut de règles convenues entre les Etats concernés. Le droit conventionnel, y compris le droit dérivé édicté sur la base d’une attribution de compétence comme c’est le cas pour le droit onusien, l’emporte pour les Membres des Nations Unies sur leurs obligations résultant du droit coutumier en vertu du principe de la lex specialis. Font exception cependant les cas dans lesquels une norme de ius cogens, non seulement l’emporte sur une norme conventionnelle – y compris le droit dérivé – mais encore la rend nulle (articles 53 et 64 de la Convention de Vienne sur le droit des traités).

14Les Nations Unies, soit pour elles leurs organes, sont tenues, comme toutes les organisations internationales et les Etats, de respecter les normes relevant du ius cogens.

15Dans l’examen du problème des conflits entre le droit onusien et d’autres règles du droit international, il y a donc lieu de tenir compte de l’article 103 de la Charte sans doute, mais aussi du droit international général en tant qu’il peut contenir des règles juridiques relevant du ius cogens. C’est l’un des aspects du problème des limites assignées à l’exercice des pouvoirs que le Conseil de sécurité reçoit de la Charte, car il ne peut pas imposer aux Membres des obligations allant à l’encontre d’une obligation résultant pour eux d’une norme de ius cogens.

16On peut noter en passant que, d’autre part, le Conseil de sécurité ne peut rien ordonner qui soit contraire à une obligation qui lie l’Organisation des Nations Unies – car celle-ci doit respecter ses obligations – mais ceci est un autre problème. L’article 103 ne concerne pas les obligations de l’Organisation.

II. LES LIMITES ASSIGNÉES À L’EXERCICE DES POUVOIRS DU CONSEIL DE SÉCURITÉ

A. Des divers types de limites

  • 7 La littérature sur les pouvoirs du Conseil de sécurité est abondante. On peut consulter notamment l (...)

17Comme tout organe agissant au nom d’une collectivité, le Conseil de sécurité ne peut agir que dans le cadre des compétences qui lui sont conférées.7 Aller au-delà constitue un excès de pouvoir. On peut parler ici des limites intrinsèques à l’exercice de ses compétences.

18D’autre part, l’Organisation des Nations Unies doit respecter les obligations que lui impose le droit international, de sorte que le Conseil de sécurité, agissant au nom de l’Organisation, et même s’il respecte le cadre de ses compétences, ne doit pas transgresser ces obligations. C’est ce que l’on peut appeler les limites extrinsèques à l’exercice de ses pouvoirs.

19Ce sont en premier chef ces limites extrinsèques, et plus précisément celles qui résultent du droit international humanitaire, qui doivent retenir l’attention dans la perspective qui est celle du présent rapport. Cependant, un bref aperçu des aspects majeurs des limites intrinsèques, ou constitutionnelles, n’est pas inutile. Il permet de mieux cerner les problèmes.

20En bref, nous estimons qu’il y a trois aspects principaux sur lesquels peut porter l’examen de conformité à la Charte des décisions du Conseil de sécurité, étant entendu qu’il y a lieu de s’arrêter ici aux seules décisions qui impliquent des obligations pour les Etats. Tout d’abord, la qualification d’un conflit ou situation selon l’article 39 de la Charte, car cette disposition ouvre l’accès aux pouvoirs qui sont énoncés dans le Chapitre VII. En second lieu, on doit prendre en considération les injonctions, très fréquentes dans les résolutions du Conseil de sécurité, par lesquelles celui-ci ordonne à un Etat, ou à plusieurs, le comportement à adopter. On peut noter à ce propos que la base de ces injonctions n’est pas nécessairement le Chapitre VII, comme nous le verrons. Enfin, troisième aspect, les mesures de contrainte qui sont ordonnées doivent, elles aussi, être de celles que le Conseil de sécurité a le pouvoir de prendre ou de prescrire.

21A supposer qu’une résolution du Conseil de sécurité pose un problème par rapport au droit international humanitaire, il pourrait être utile, avant d’entreprendre l’examen de l’éventuel conflit de normes qu’elle suscite, de s’assurer de sa conformité intrinsèque à la Charte.

  • 8 Voir notamment P. Weckel, « Le Chapitre VII de la Charte et son application par le Conseil de sécur (...)

22(i) La qualification d’une situation ou d’un conflit fait l’objet d’une pratique particulièrement abondante8, car le Conseil de sécurité se réfère parfois à une menace potentielle contre la paix, alors que d’autre part il estime qu’il doit qualifier ou baptiser « menace à la paix internationale » des situations qui à vrai dire ne constituent pas une telle menace, mais peuvent être considérées comme des perturbations de l’ordre international voulu par la Charte. Nous nous référons ici au cas où le Conseil de sécurité prend des mesures à l’égard d’une situation essentiellement interne (Afrique du Sud, Rhodésie, Haïti, Somalie, Yougoslavie puis Bosnie). On doit admettre que l’ordre social voulu par la Charte comprend non seulement des normes de bonne conduite visant les rapports des Etats entre eux, mais aussi certains principes fondamentaux en matière de droits de la personne. Dès lors, il ne nous paraît pas que, sauf abus particulièrement manifeste, ce soit sur le terrain des qualifications qu’il opère que l’on puisse chercher à contester au Conseil de sécurité l’usage qu’il fait de ses compétences.

23(ii) Il en va différemment, à notre avis, du pouvoir d’injonction. Il n’est pas possible de traiter ici cette question, qui est complexe, et seules quelques observations sommaires peuvent être présentées.

24Il est clair que le Conseil de sécurité peut ordonner aux Etats de prendre des mesures non militaires à titre de sanctions contre un autre Etat membre. L’article 41 lui en donne le pouvoir, et, comme déjà indiqué, c’est très certainement cette hypothèse qui, au premier chef, rend nécessaire la disposition de l’article 103.

  • 9 Par exemple, le Conseil de sécurité a exigé de l’Iraq qu’il respecte les Conventions de Genève, rés (...)

25On doit également reconnaître au Conseil de sécurité le pouvoir d’imposer aux membres des mesures provisoires selon l’article 40, ou encore de leur enjoindre de respecter leurs obligations internationales, qu’elles résultent de la Charte ou d’autres instruments.9 Pour ce faire, il ne lui est même pas indispensable, à nos yeux, de se placer sur le terrain du Chapitre VII. L’article 25 suffit, dès lors qu’aucune obligation nouvelle n’est créée. Le recours à ce chapitre ne devient nécessaire que si l’injonction doit être assortie de sanctions.

26La situation est en revanche tout à fait différente lorsque le Conseil de sécurité prétend imposer à un Etat, ou à plusieurs, une obligation entièrement nouvelle. Un Etat qui devient membre d’une organisation internationale accepte les obligations qui résultent de l’instrument constitutif, ainsi que celles qui peuvent être énoncées en vertu d’une attribution de compétence, dans les limites de cette compétence : les articles 40 et 41 de la Charte en fournissent une bonne illustration. Il n’est pas exposé à se voir imposer des obligations à la fois nouvelles et imprévues. C’est en vertu de ces principes qu’il paraît très douteux que la résolution 748 (1992) visant la Libye soit conforme à la Charte. Elle impose à cet Etat une obligation nouvelle, sans base légale, à moins que l’on estime que cette base légale réside dans l’article 41. Il y a cependant des objections à l’encontre de cette interprétation. On peut penser en effet que cette disposition permet au Conseil de sécurité d’ordonner aux Membres des Nations Unies de prendre des mesures non militaires contre un Etat qui menace la paix, ce qui implique la suspension de quelques obligations. Aller au-delà, c’est reconnaître au Conseil de sécurité le pouvoir de modifier le droit.

27En bref, il nous paraît que sur cette question du pouvoir d’injonction, qui mérite au demeurant de faire l’objet d’une étude attentive, il pourrait intervenir un abus de pouvoir du Conseil de sécurité.

28(iii) Le troisième aspect de l’exercice des pouvoirs institués par le Chapitre VII concerne les mesures de contrainte, ce que l’on appelle communément les sanctions, sans que pour autant ces mesures doivent être considérées comme des peines au sens pénal. Elles sont destinées à faire pression sur l’Etat qu’elles visent pour qu’il mette un terme à des comportements inadmissibles.

  • 10 L’une des illustrations les plus caractéristiques est la résolution 661 (1990) prise contre l’Iraq.

29Le Conseil de sécurité peut agir sur la base de l’article 41 pour ordonner des mesures non militaires. Il l’a fait à plus d’une reprise.10

  • 11 Cf. Ch. Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.

30Il pourrait aussi, selon l’article 42, entreprendre des opérations militaires, à condition d’en avoir les moyens, ce que prévoit l’article 43, qui n’a cependant jamais été concrétisé. On sait que le Conseil de sécurité s’est donc résolu à recourir à la méthode consistant à accorder l’autorisation à certains Etats d’utiliser « les moyens nécessaires », ce qui inclut la force militaire. Cette pratique doit être tenue pour conforme à la Charte, car l’esprit du Chapitre VII implique que la force légitime, sous l’autorité du Conseil de sécurité, soit opposée à la force illégitime, de sorte que, faute de mieux, le système de l’autorisation est acceptable.11

31Des mesures allant au-delà de celles qui sont prévues pourraient consacrer un excès de pouvoir.

32En conclusion, ce résumé des diverses manifestations de l’exercice des pouvoirs du Conseil de sécurité permet de cerner de plus près les limites intrinsèques assignées à ces pouvoirs. Des mesures heurtant le droit international humanitaire pourraient être appréciées, à cet égard, sous l’angle de leur conformité à la Charte, sans préjudice de l’examen de leur validité par rapport aux limites extrinsèques que le Conseil de sécurité doit respecter.

B. Le problème particulier du droit humanitaire

1. Perspective générale

33Nous nous préoccupons ici des limites que le Conseil de sécurité pourrait rencontrer dans le droit humanitaire lorsqu’il exerce ses fonctions. Un examen attentif de la question montre cependant que deux aspects bien distincts des problèmes juridiques doivent être considérés. En effet, il faut observer que les Nations Unies de manière générale, particulièrement par l’intermédiaire du Conseil de sécurité, peuvent se trouver dans deux situations ou exercer deux rôles qui sont nettement différents.

  • 12 Voir par exemple dans la crise en ex-Yougoslavie les missions de la FORPRONU aux termes des résolut (...)

34D’une part, l’Organisation des Nations Unies peut être l’un des acteurs impliqués physiquement dans les opérations militaires. Tel est le cas, particulièrement, lorsque des troupes sont engagées dans de telles opérations sous le commandement des Nations Unies, ce qui ne répond pas seulement à l’hypothèse, théorique jusqu’ici, de l’article 42, mais aussi à la pratique indiquant que les « casques bleus » reçoivent parfois des missions de combat.12

35D’autre part, le Conseil de sécurité peut agir en tant que régulateur des relations internationales en qualifiant et en ordonnant.

36Il convient de bien prendre la mesure de la distinction. Dans le premier cas, c’est-à-dire lorsque, dans une situation déterminée, l’Organisation des Nations Unies apparaît comme un acteur impliqué dans les hostilités, la finalité est bien le maintien ou la restauration de la paix et de la sécurité internationales. Cependant, le recours à des moyens militaires mis en œuvre directement par l’organisation mondiale a pour effet de créer, entre elle et celui ou ceux contre qui elle agit, une relation « horizontale », analogue à celle qui existe entre belligérants.

2. L’Organisation des Nations Unies participe aux hostilités

37C’est une situation qui a été expressément envisagée par la Charte, plus précisément à l’article 42, qui prévoit l’action directe du Conseil de sécurité au moyen de forces militaires mises à sa disposition. Sans doute une telle opération va-t-elle être qualifiée de « sanction », de « mesure de contrainte », « d’action de police ». Il n’en demeure pas moins que l’Organisation des Nations Unies en tant que telle va, ici, combattre un adversaire et par conséquent, par la force des choses, se trouver dans une situation analogue à celle d’une partie au conflit, ou du moins les troupes qu’elle commande sont dans cette situation.

38Cette situation, on le sait, s’est présentée d’une manière inattendue. En effet, les accords prévus par l’article 43 de la Charte n’ont pas été conclus, de sorte que le Conseil de sécurité n’a pas pu entreprendre les actions envisagées par l’article 42. La solution de substitution, qui consiste pour le Conseil de sécurité à autoriser certains Etats à recourir à des moyens militaires, apparaît sous un jour différent, car ce sont alors ces Etats qui mènent les opérations. Ils sont liés par le droit international humanitaire.

  • 13 Cf. supra, note 12.

39Cependant, la question de l’assujettissement des Nations Unies au droit international humanitaire a été sérieusement examinée, non seulement parce que l’application éventuelle de l’article 42 reste de l’ordre des hypothèses, mais aussi en raison du développement des opérations de maintien de la paix. Sans doute, en principe, les « casques bleus » ne sont pas engagés dans des opérations militaires, mais ils peuvent néanmoins être amenés à faire usage de leurs armes au titre de la légitime défense. De surcroît, les événements récents montrent qu’il peut arriver que des missions de combat leur soient confiées.13

  • 14 Voir notamment la résolution de Zagreb, du 3 septembre 1971, de l’Institut de Droit international i (...)
  • 15 Sur ces questions, et les engagements conventionnels pris par l’ONU, voir D. Shraga, « The United N (...)

40On doit admettre que, de manière générale, les règles du droit international humanitaire lient l’Organisation des Nations Unies.14 D’une part, un grand nombre de ces règles, du moins pour celles qui ont pour objet la protection de la personne humaine, font désormais partie du droit international coutumier, qui lie tous les acteurs. D’autre part, les « casques bleus » sont des corps de troupes appartenant à des Etats liés à tout le moins par les Conventions de Genève, et qui sont donc tenus de « respecter et de faire respecter » ces Conventions – y compris par l’Organisation des Nations Unies s’ils lui confient des troupes. On sait que les réticences des Nations Unies à s’engager à appliquer les Conventions et autres instruments s’expliquent par le fait que diverses dispositions sont manifestement conçues pour être appliquées par les Etats. Ces dispositions ont cependant le plus souvent un aspect institutionnel ou procédural, de sorte que l’on doit tenir pour acquis que toutes les dispositions conventionnelles qui ne sont pas, de par leur nature, non susceptibles d’application par une organisation internationale, et plus particulièrement par l’Organisation des Nations Unies, doivent être respectées par celle-ci.15

  • 16 Soulignons que ce n’est pas une situation propre à l’application du droit international humanitaire (...)

41Pour notre présent propos, il y a lieu de souligner que les comportements des troupes placées sous l’autorité de l’Organisation des Nations Unies qui transgresse le droit international humanitaire constituent des faits internationalement illicites engageant la responsabilité internationale de l’Organisation. Ce n’est cependant pas ici notre propos, qui est d’examiner les conflits de normes. Aussi faut-il considérer particulièrement le cas où les instructions de l’organe compétent adressées aux troupes iraient sur certains points à l’encontre d’obligations résultant du droit international humanitaire. On ne saurait admettre qu’elles puissent prévaloir, car l’Organisation des Nations Unies doit respecter le droit qui régit les parties au conflit. Elle ne saurait s’y soustraire. L’article 103 est ici inopérant, car il ne vise pas les obligations de l’Organisation. Mutatis mutandis, on se trouve dans la situation où un Etat n’est pas admis à se réclamer de son droit interne pour se soustraire à ses obligations internationales.16 D’ailleurs les membres des corps de troupes placés sous commandement onusien ne sauraient se retrancher derrière les instructions reçues pour justifier des actes qui seraient des violations graves du droit humanitaire.

3. L’action normative du Conseil de sécurité

42Lorsque le Conseil de sécurité adresse des injonctions aux Etats, la situation, nous l’avons vu, est différente.

43Dans le cas où il entreprend une action opérationnelle, et quand bien même son objectif est évidemment le maintien ou la restauration de la paix, les organes subsidiaires qu’il met en œuvre sont assujettis aux règles juridiques qui gouvernent les modalités de cette action.

  • 17 Ainsi, le Conseil peut ordonner de respecter des « zones de sécurité » en ayant recours à un concep (...)

44En revanche, lorsque au nom du maintien de la paix il enjoint aux Etats, ou à d’autres entités, d’adopter un comportement déterminé, il n’est pas soumis lui-même aux obligations qui lient ces Etats.17 C’est bien le contraire qui est exact, comme l’atteste la présence de l’article 103 dans la Charte. Tel que nous l’avons déjà mentionné, il indique précisément que les Etats destinataires d’une injonction du Conseil de sécurité doivent suspendre l’exécution d’obligations conventionnelles contraires à cette injonction.

45N’importe quelle injonction ?

46La réponse est certainement négative, car il faut tenir compte, à tout le moins, des normes relevant du ius cogens, auxquelles nul ne peut déroger.

47Limitant ici notre propos aux problèmes humanitaires, nous devons souligner qu’il existe certains principes fondamentaux qui ont l’autorité de normes de ius cogens. Il serait certainement erroné de vouloir s’en tenir strictement aux principes applicables en cas de conflits armés, international ou interne. Autrement dit, les limites extrinsèques que, dans ce domaine, le Conseil de sécurité rencontre sont des principes fondamentaux relatifs au respect dû à la vie humaine, qui sont impératifs quelle que soit la nature du conflit ou de la situation l’incitant à ordonner des mesures de contrainte.

48D’importantes questions sont liées à cette affirmation, qui mériterait une étude approfondie. Le propos est ici limité à deux observations, consacrées aux principes d’humanité (a) et aux problèmes posés par leur transgression (b).

49a) Ces principes fondamentaux d’humanité ont été consacrés par la Cour internationale de Justice dans l’affaire du détroit de Corfou. A propos de l’obligation de l’Albanie de faire connaître l’existence d’un champ de mines, elle s’est exprimée comme suit :

  • 18 CIJ Recueil, 1949, p. 22.

« Ces obligations sont fondées non pas sur la Convention VIII de La Haye, de 1907, qui est applicable en temps de guerre, mais sur certains principes généraux et bien reconnus, tels que des considérations élémentaires d’humanité, plus absolues encore en temps de paix qu’en temps de guerre, […] ».18

  • 19 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua v. Etats-Unis d’A (...)

50La Cour s’est à nouveau exprimée dans le même sens dans son arrêt de 1986 dans le conflit entre le Nicaragua et les Etats-Unis d’Amérique.19

51Ces principes fondamentaux d’humanité sont ceux qui protègent l’existence et l’intégrité physique et psychique de l’être humain. Ils impliquent que les embargos décrétés par le Conseil de sécurité comportent des exceptions tenant compte des besoins humanitaires, notamment en ce qui concerne les produits médicaux et pharmaceutiques, et l’alimentation de base, particulièrement pour les enfants. Encore faut-il que ces exceptions puissent être mises en œuvre rapidement et efficacement. Il importe à cet égard que les procédures du Comité des sanctions soient améliorées. Il faut aussi sans doute renforcer le rôle des ONG.

52Le respect de ces principes d’humanité s’impose au Conseil de sécurité indépendamment de la question de savoir si le droit international humanitaire est applicable ou non dans la situation considérée.

53Le noyau dur, il vient d’être rappelé, est constitué par la prohibition d’actes portant atteinte à l’intégrité physique et psychique de l’être humain.

54Il faut réserver, cependant, le cas d’opérations militaires, car alors, dans le cadre du droit des conflits armés, il est permis aux parties au conflit de combattre les forces armées de l’adversaire, si bien qu’en autorisant de telles opérations, le Conseil de sécurité ne transgresse pas les principes d’humanité.

  • 20 Cf. notamment R. Provost, « Starvation as a Weapon : Legal Implications of the United Nations Food (...)

55Toutefois, dès qu’il s’agit de mesures de contrainte de nature économique, au sens large, les incidences sur la population civile doivent être appréciées dans l’optique des principes fondamentaux d’humanité.20

56b) Si, au plan général, il est sans doute possible d’identifier ces principes fondamentaux d’humanité, il est plus délicat de déterminer d’une manière précise les critères permettant d’affirmer qu’ils sont transgressés, et d’indiquer les conséquences d’une telle transgression.

  • 21 On rappellera, par exemple, que dans la crise du Golfe, la résolution 661 (1990), qui institue un e (...)

57Une mesure d’embargo qui, par hypothèse, ferait entièrement abstraction des considérations humanitaires et ne comporterait pas d’exceptions inspirées par ces préoccupations serait sans doute contraire au droit, mais la résolution qui l’ordonne serait-elle nulle pour autant ? Il paraît difficile de l’affirmer. Le grief ne s’adresse pas à la résolution dans son principe, supposée qu’elle est d’avoir été régulièrement adoptée par le Conseil de sécurité sur la base de l’article 41 de la Charte, mais au fait qu’elle ne comporte pas l’exception humanitaire. Il est probablement plus judicieux de considérer que cette exception est imposée par le droit international général et qu’elle doit donc être respectée, même à défaut de mention expresse dans la résolution.21

58Une autre interrogation est celle du problème posé par un embargo qui se prolonge. Indépendamment de la question des biens sanitaires et de première nécessité, une situation prolongée de pénurie peut avoir des conséquences graves sur l’état de santé d’une population. Malnutrition, insuffisance de vêtements, chauffage défectueux, etc., peuvent avoir des effets désastreux sur le niveau sanitaire général (épidémies). Ces mesures sont surtout susceptibles de compromettre de manière durable le développement des enfants. Toutes ces questions, qui sont relativement nouvelles, méritent une étude approfondie, pour laquelle le concours des médecins, et de manière générale des ONG, est nécessaire. Du point de vue juridique, la question qui surgit est celle de savoir si un embargo qui se prolonge, dans la mesure où il affecte gravement une population, ne devient pas illégal. On peut être enclin à répondre par l’affirmative, d’autant plus qu’il est permis de penser qu’un embargo qui dure n’atteint pas son objectif, qui est de contraindre les dirigeants de l’Etat en cause à modifier leur comportement. Bien entendu, l’embargo sur certains biens, produits et activités, peut être nécessaire et subsister, mais l’embargo général peut devenir contestable.

59La validité de la résolution qui l’ordonne, dès lors, est susceptible de devenir douteuse, compte tenu de sa contrariété, dans la durée, avec des principes fondamentaux d’humanité qui relèvent du ius cogens.

60A peine convient-il d’évoquer l’hypothèse où le Conseil de sécurité formulerait des injonctions en elles-mêmes contraires à un principe fondamental d’humanité. La décision qui les énoncerait serait nulle. On souhaite que cela reste de l’ordre de l’invraisemblable.

4. La situation de l’Etat membre

61Un membre des Nations Unies est tenu de faire prévaloir les obligations résultant de la Charte sur ses autres obligations conventionnelles. On peut ajouter qu’il doit assurer la même primauté du droit onusien sur ses obligations résultant du droit international général en vertu du principe de la lex specialis. Une importante réserve doit cependant être faite en ce qui concerne les normes de ius cogens. Cette qualité de ius cogens peut être attachée à des principes fondamentaux, dont les exigences concrètes s’apprécient en fonction d’une situation particulière. Ils doivent être respectés par tous, y compris l’Organisation des Nations Unies.

62Quelle est, en cas de conflit entre le droit onusien et un principe fondamental d’humanité, la situation de l’Etat membre ?

  • 22 Cf. particulièrement M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Cons (...)

63La question générale du contrôle de légalité des actes du Conseil de sécurité est évidemment posée22, mais elle sort du cadre du présent rapport.

64Quant au principe, il nous paraît évident qu’un Etat doit assurer la primauté d’une règle relevant du ius cogens sur toute autre obligation. Une règle de ius cogens est une règle à laquelle il est interdit de déroger, par aucun comportement.

65La difficulté, on le sait bien, est de déterminer comment l’on établit l’existence d’une règle de ius cogens. Dans le cas qui nous concerne ici, la difficulté est de déterminer si une injonction particulière du Conseil de sécurité, dans une situation donnée, vient heurter des principes fondamentaux. A supposer que tel soit le cas, il s’agit de savoir si l’Etat membre des Nations Unies peut constater lui-même le conflit de normes et assurer la suprématie du ius cogens.

66Les principes fondamentaux d’humanité peuvent être cernés d’assez près, de telle sorte qu’un Etat est en mesure d’en apprécier la teneur. En s’appuyant sur de solides références, il peut sans doute se persuader de l’existence d’une norme impérative en cette matière.

67Dès lors, en présence d’une injonction du Conseil de sécurité qui, en raison de sa teneur ou de ses effets, entre en conflit avec un principe fondamental d’humanité, l’Etat membre nous paraît avoir le droit, sinon le devoir, de donner la priorité aux obligations humanitaires.

68Cela pourrait le conduire à refuser d’appliquer un embargo à l’égard de certains biens sanitaires et de première nécessité, ou à arrêter d’autres mesures liées à un contexte particulier.

69Assurément, le refus d’obtempérer n’est que l’ultima ratio, mais il nous paraît acceptable, encore que des mécanismes rapides de contrôle de légalité soient préférables.

CONCLUSIONS

70Les quelques observations présentées dans ce rapport conduisent aux conclusions suivantes :

711. L’article 103 de la Charte vise la situation de l’Etat qui est lié par des obligations contradictoires, résultant les unes de sa qualité de membre des Nations Unies, les autres d’autres accords internationaux. La règle de priorité en faveur des premières, qui a sa raison d’être, est clairement énoncée. Il faut réserver cependant le cas où l’obligation énoncée dans un accord international correspond à une règle de même contenu relevant du ius cogens.

722. Cette dernière observation permet de souligner que l’article 103 ne résout pas l’ensemble des problèmes de conflit de normes. Il faut également tenir compte du droit international général, qui cède le pas, en principe, devant le droit onusien en vertu du principe de la lex specialis, mais dont les prescriptions qui revêtent l’autorité de règles du ius cogens l’emportent sur toute autre obligation.

733. En ce qui concerne plus particulièrement le droit humanitaire, il faut constater qu’il existe des principes fondamentaux d’humanité qui s’imposent à tous, y compris le Conseil de sécurité, et qui doivent être respectés quelle que soit la situation à l’égard de laquelle celui-ci estime devoir ordonner des mesures de contrainte, par conséquent, même s’il ne s’agit pas d’un conflit armé.

74On peut observer qu’en outre, lorsqu’elle agit avec des troupes placées sous son commandement, l’Organisation des Nations Unies doit respecter, en ce qui concerne ces troupes, le droit international humanitaire comme une partie au conflit.

754. Lorsqu’une résolution du Conseil de sécurité ordonnant des mesures de contrainte place un Etat membre devant un conflit d’obligations, il peut être utile d’examiner si la décision respecte les limites constitutionnelles, intrinsèques, assignées aux pouvoirs du Conseil de sécurité, mais il est essentiel de déterminer si elle heurte, d’une manière ou d’une autre, un principe fondamental d’humanité relevant du ius cogens. Dans ce cas, le droit onusien ne doit pas se voir reconnaître la primauté, et l’on peut même admettre, dans des circonstances où aucune procédure rapide de contrôle n’est disponible, le refus d’obtempérer, ou le refus partiel d’obtempérer, de la part d’un Etat membre.

765. Une dernière observation concerne une question étrangère au présent rapport, mais que dicte la prise de conscience des problèmes humains provoqués par des sanctions économiques. Celles-ci touchent bien davantage les populations, et surtout les personnes les plus modestes et les plus faibles, que les dirigeants. Ce sont pourtant ceux-ci qui doivent être incités à modifier leur comportement.

77Il serait donc utile de procéder à un examen approfondi des mesures qui pourraient être imaginées pour permettre une meilleure adéquation entre le but visé et l’effet produit. Il faut souhaiter que cette réflexion soit conduite largement.

Notes

1 Voir notamment, L. Kopelmanas, L’Organisation des Nations Unies, Paris, Sirey, 1947, p. 165 ss ; T. Flory, « Article 103 », in J.-P. Cot, A. Pellet, La Charte des Nations Unies, Paris, Economica, 2e éd., 1991, p. 1381 ; R. Bernhardt, « Article 103 », in B. Simma et al., The Charter of the United Nations, Oxford University Press, 1994, p. 1117.

2 Cf. L. Kopelmanas, op. cit., supra, note 1, p. 172 ; il s’agit de difficultés surgies à l’occasion des sanctions ordonnées contre l’Italie par la SdN.

3 Voir par exemple les résolutions 661 (1990), pour un embargo commercial et financier complet, et 748 (1992), pour l’interruption des communications aériennes.

4 Cf. par exemple, R. Bernhardt, « Article 103 », in B. Simma et al., op. cit., supra, note 1.

5 Ordonnances du 14 avril 1992 dans les deux affaires parallèles relatives à des questions d’interprétation et d’application de la convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie, CIJ Recueil, 1992, p. 3 ss et p. 114 ss.

6 Cf. L. Kopelmanas, op. cit., supra, note 1, p. 191.

7 La littérature sur les pouvoirs du Conseil de sécurité est abondante. On peut consulter notamment les Commentaires de la Charte cités dans la note 1, aux articles 39 et suivants, ainsi que l’ouvrage publié par la Société française pour le droit international, Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Colloque de Rennes, Paris, A. Pedone, 1995.

8 Voir notamment P. Weckel, « Le Chapitre VII de la Charte et son application par le Conseil de sécurité », AFDI, 1991, p. 165 ; J.-M. Sorel, « L’élargissement de la notion de menace contre la paix », dans l’ouvrage de la SFDI, op. cit., supra, note 7, p. 3 ; Ch. Dominicé, « Le Conseil de sécurité et l’accès aux pouvoirs qu’il reçoit du Chapitre VII de la Charte », RSDIE, 1995, p. 417.

9 Par exemple, le Conseil de sécurité a exigé de l’Iraq qu’il respecte les Conventions de Genève, résolution 666 (1990).

10 L’une des illustrations les plus caractéristiques est la résolution 661 (1990) prise contre l’Iraq.

11 Cf. Ch. Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.

12 Voir par exemple dans la crise en ex-Yougoslavie les missions de la FORPRONU aux termes des résolutions 836 (1993) et 998 (1995).

13 Cf. supra, note 12.

14 Voir notamment la résolution de Zagreb, du 3 septembre 1971, de l’Institut de Droit international intitulée : « Les conditions d’application des règles humanitaires relatives aux conflits armés aux hostilités dans lesquelles les Forces des Nations Unies peuvent être engagées », AIDI, 1992, p. 86.

15 Sur ces questions, et les engagements conventionnels pris par l’ONU, voir D. Shraga, « The United Nations as an Actor Bound by International Humanitarian Law », in Les Nations Unies et le droit international humanitaire, Actes du Colloque international à l’occasion du 50e anniversaire de l’ONU, L. Condorelli, A.-M. La Rosa, S. Scherrer (éds.), Paris, A. Pedone, 1996, pp. 317-338.

16 Soulignons que ce n’est pas une situation propre à l’application du droit international humanitaire. Elle se présente chaque fois que l’ONU est placée dans une relation « horizontale » à l’égard d’un Etat. Ainsi, lorsque l’Organisation conclut un accord de siège, elle est liée par lui et ne saurait s’y soustraire en édictant une résolution du Conseil de sécurité, puis en invoquant l’article 103. Celui-ci, comme il vient d’être signalé, est inopérant à l’égard des obligations qui lient l’ONU.

17 Ainsi, le Conseil peut ordonner de respecter des « zones de sécurité » en ayant recours à un concept qui ne correspond pas aux zones ou lieux prévus par le droit international humanitaire.

18 CIJ Recueil, 1949, p. 22.

19 Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci (Nicaragua v. Etats-Unis d’Amérique), fond, arrêt, CIJ Recueil, 1986, pp. 14, 114.

20 Cf. notamment R. Provost, « Starvation as a Weapon : Legal Implications of the United Nations Food Blockade against Iraq and Kuwait », 30 Columbia Journal of Transnational Law, 1992, p. 577.

21 On rappellera, par exemple, que dans la crise du Golfe, la résolution 661 (1990), qui institue un embargo commercial et financier, réserve, exclut de son champ d’application « […] les fournitures à usage strictement médical et, dans des cas où des considérations humanitaires le justifient, les produits alimentaires […] » (§ 3, voir aussi § 4).

22 Cf. particulièrement M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité, Bruxelles, Bruylant, 1994.

Notes de fin

1 Paru dans Les Nations Unies et le droit international humanitaire, Actes du Colloque international à l’occasion du 50e anniversaire de l’ONU, L. Condorelli, A.-M. La Rosa, S. Scherrer (éds.), 1996, pp. 175-192. © Editions A. Pedone, Paris.

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