Le Conseil de sécurité et le droit international1
p. 207-220
Texte intégral
A. INTRODUCTION
1Dans une communication présentée à l’occasion d’un colloque organisé par l’Académie de droit international de La Haye, en 1992, Milan Sahovic indiqua qu’à ses yeux les divers développements intervenus depuis peu dans l’application de la Charte des Nations Unies
« […] plaident pour un contrôle institutionnalisé de l’activité du Conseil. C’est une nécessité qui s’impose tout particulièrement dans la situation actuelle dans laquelle le Conseil de sécurité s’occupe et intervient dans les questions qui concernent de plus en plus le développement interne des Etats ».1
2La notion de contrôle évoquée dans ce propos, comme la préoccupation dont elle est le reflet, comprend sans doute divers aspects, dont d’importants aspects politiques. Elle implique aussi une dimension juridique que mettent particulièrement en lumière ceux qui, aujourd’hui, s’interrogent sur le principe, l’opportunité et les modalités d’un contrôle de légalité des actes du Conseil de sécurité.2
3Dans cette perspective, et quelle que puisse être finalement la forme qui sera donnée à ce contrôle, il est intéressant et utile d’examiner les principes juridiques qui déterminent le cadre à l’intérieur duquel le Conseil de sécurité peut agir, fixant du même coup les limites qu’il ne doit pas dépasser.
4Assurément la relation qui s’établit entre celui-ci et le droit international présente-t-elle plusieurs facettes. On peut s’interroger, par exemple, sur la contribution apportée par la pratique du Conseil au développement du droit international.3
5Ici, la question envisagée, qui se situe en amont du contrôle si l’on veut, est celle du respect dû par le Conseil de sécurité au droit international lorsqu’il s’acquitte de ses fonctions. Celles-ci sont définies par la Charte, qui institue à cette fin des compétences. On peut donc poser pour principe, d’une part, qu’il ne saurait aller au-delà des compétences qu’il reçoit, et, d’autre part, qu’il doit exercer celles-ci dans le respect du droit.
6Pour procéder à l’examen de cette question, nous nous proposons de nous arrêter successivement à trois aspects distincts, à savoir la position dans laquelle se trouve le Conseil de sécurité (1) à l’égard des obligations de l’Organisation, (2) à l’égard des obligations des Etats dans leurs rapports mutuels, et (3) à l’égard des normes impératives du droit international.
B. LE RESPECT DES OBLIGATIONS INCOMBANT À L’ORGANISATION DES NATIONS UNIES
7En sa qualité de sujet du droit international, l’Organisation des Nations Unies (ONU) assume diverses obligations – de même qu’elle est titulaire de droits. Ces obligations sont nettement distinctes des relations qui s’établissent entre l’Organisation et ses membres en leur qualité de membres. Ces dernières relations, qui sont instituées par la Charte, relèvent de ce que l’on peut appeler le droit « vertical », en ce sens qu’il s’inscrit dans une relation d’autorité, de subordination. Certes les Etats membres disposent-ils également de droits vis-à-vis de l’Organisation, principalement des droits de procédure comme celui d’obtenir la réunion d’un organe, mais de manière générale l’Etat membre est assujetti au pouvoir de l’Organisation.
8Les obligations auxquelles nous nous référons ici relèvent au contraire des relations que l’on peut qualifier d’« horizontales ». Elles constituent les relations extérieures de l’Organisation, qui sont susceptibles d’exister aussi bien avec les Etats membres eux-mêmes qu’avec d’autres sujets du droit international : Etats non-membres, autres organisations internationales, etc., ainsi d’ailleurs qu’avec des personnes privées.4
9Ces obligations, et les droits correspondants, peuvent résulter d’instruments conventionnels. Les accords de siège, qui à vrai dire confèrent davantage de droits à une organisation qu’ils ne lui imposent d’obligations, fournissent une illustration de ces liens conventionnels relevant du droit international public. Il faut évidemment mentionner, s’agissant de l’ONU, les accords conclus avec les Etats qui fournissent des contingents militaires pour des opérations de maintien de la paix, ainsi que ceux qui doivent être conclus avec les Etats qui acceptent de telles opérations. Les accords de coopération créent également un réseau d’obligations conventionnelles de type « horizontal », alors qu’il faut également reconnaître l’importance des règles contenues dans des traités qui sont rendues applicables par l’effet d’une déclaration ou toute autre forme d’engagement : la question du droit international humanitaire – l’application des Conventions de Genève dans le cas d’opérations menées par l’ONU – mérite une attention particulière à cet égard.
10Dans le faisceau des obligations qui lient une organisation internationale, et singulièrement l’ONU, il convient également de compter celles qui résultent du droit international coutumier. Il peut s’agir de règles coutumières développées dans les relations entre les Etats, dont le champ d’application est étendu aux organisations internationales, ou de règles cristallisées spécifiquement pour celles-ci.
11En bref, l’ONU est tenue de diverses obligations, coutumières et conventionnelles, relevant du droit international public.
12De plus, il faut rappeler que l’Organisation est amenée à entrer dans de nombreuses relations contractuelles, gouvernées par un droit interne, et qu’elle est également susceptible d’être tenue d’autres obligations de droit civil, en matière délictuelle notamment.
13Toutes ces obligations de caractère externe doivent être scrupuleusement respectées. Leur transgression entraîne pour l’ONU une responsabilité, et par conséquent l’obligation de réparer, en application, soit du droit international, soit d’un droit national.
14Le soin apporté par la Cour internationale de Justice à démontrer que l’Assemblée générale des Nations Unies avait tout à fait régulièrement, du point de vue juridique, mis un terme au mandat sur le Sud-Ouest africain est une indication claire qui met en lumière l’importance qui s’attache pour l’ONU à respecter les obligations qui la lient.5 On rappellera aussi que dans son avis consultatif relatif à la clause d’arbitrage figurant dans l’accord de siège conclu par l’ONU avec les Etats-Unis d’Amérique6, la Cour a déclaré : « Il n’est pas contesté que l’accord de siège est un traité en vigueur qui s’impose aux parties » (p. 15). On pourrait multiplier les exemples tirés de la pratique des Nations Unies.
15En bref, le Conseil de sécurité est tenu de respecter les obligations qui lient l’Organisation. Il ne peut s’écarter d’une telle obligation qu’en vertu d’une règle qui lui en donne le droit – par exemple une norme du droit des traités relative au droit de dénoncer une obligation conventionnelle ou d’en suspendre l’application.
16Ce principe devant semble-t-il faire l’unanimité, il faut en revanche observer que certaines incertitudes ou difficultés peuvent se présenter lorsqu’il s’agit d’identifier les obligations internationales auxquelles l’ONU est assujettie. La situation paraît être relativement claire lorsque l’Organisation a conclu un traité ou un contrat, mais elle est plus délicate dans d’autres circonstances.
17Ainsi, par exemple, la question se pose de savoir dans quelle mesure l’ONU est liée par le droit international humanitaire.7 La situation n’est sans doute pas la même selon qu’il s’agit des obligations auxquelles sont tenues les troupes qui agissent sur instruction de l’ONU, ou du Conseil de sécurité, dans l’exercice de son pouvoir d’ordonner des mesures de contrainte, encore qu’il y ait des points de contact.
18Dans le premier cas, l’ONU est dans la situation de relations « horizontales » avec les Etats ou autres entités avec qui ses forces militaires entrent en contact, et cela même s’il s’agit d’une action coercitive, car, quels que soient les objectifs assignés à leur action, ces forces ne sont pas libres d’agir comme bon leur semble.
19Dans le deuxième cas, lorsque le Conseil de sécurité, dans une relation d’autorité avec les Etats membres (relation « verticale »), agit en vertu des pouvoirs qui lui sont conférés par la Charte, sa marge de manœuvre est plus étendue, encore qu’il doive respecter les normes impératives du droit humanitaire. Nous y reviendrons.
20Il n’est donc pas toujours aisé, dans une situation concrète, de déterminer avec exactitude les obligations qui lient l’ONU en tant que sujet de droit distinct. Mais est-ce toujours facile pour les Etats, notamment lorsqu’il s’agit du droit coutumier ?
21Toujours est-il que le Conseil de sécurité n’a pas le pouvoir de délier l’ONU d’une obligation qui la lie, sauf bien entendu conformément au droit international lui-même – ou au droit interne applicable s’il s’agit d’une obligation de droit privé.
C. LE CONSEIL DE SÉCURITÉ ET LES OBLIGATIONS LIANT LES ÉTATS ENTRE EUX
22La question est ici de déterminer si le Conseil de sécurité peut modifier l’état du droit entre les Etats, particulièrement lorsqu’il s’agit des membres des Nations Unies.
23On observera que dans les systèmes juridiques des Etats, le législateur est en mesure de modifier les rapports juridiques entre les divers sujets de droit. Il lui suffit de modifier le texte d’une loi. Un tel pouvoir, analogue à un pouvoir législatif, n’existe cependant pas au bénéfice du Conseil de sécurité, sauf si l’on peut en reconnaître certains éléments, fussent-ils limités, dans les pouvoirs institués par le Chapitre VII de la Charte. C’est ce qu’il convient d’examiner.
24A titre de remarque préalable, on peut rappeler, car cela revêt une importance relativement grande dans la pratique du Conseil de sécurité, que celui-ci est en droit – c’est même à certains égards son devoir – de rappeler aux Etats qui tombent sous le coup de la constatation de l’article 39 qu’ils sont tenus de respecter leurs obligations internationales : obligation de respecter les Conventions de Genève de droit international humanitaire8, les Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires9, etc. Prenant une vision large de sa mission, le Conseil de sécurité se présente ainsi, en quelque sorte, en garant de la légalité internationale. Au demeurant, pour ce faire, il ne lui est pas nécessaire de se placer sur le terrain du Chapitre VII de la Charte, à moins qu’il n’entende, simultanément, prendre ou ordonner des mesures de contrainte. Mais un tel rappel, contrairement à la situation que nous voulons envisager, n’implique pas une modification des rapports juridiques entre les Etats, bien au contraire.
25Une telle modification peut être envisagée dans le cadre du Chapitre VII, dont il faut tout d’abord qu’il trouve application (a). Elle est susceptible de se produire du fait de mesures ordonnées contre un Etat (b), et l’on doit également se demander si elle peut résulter d’une injonction adressée à l’Etat désigné comme coupable (c), le cas du recours à la force armée étant traité séparément (d).
a) L’entrée dans le Chapitre VII de la Charte
26La mise en œuvre du Chapitre VII de la Charte suppose que la constatation prévue par l’article 39 soit faite par le Conseil de sécurité. On sait que cette constatation doit porter sur « […] l’existence d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression […] », et l’on sait aussi que le Conseil de sécurité a donné une interprétation particulièrement large de cette disposition, en ce sens que la constatation de l’article 39 est intervenue non seulement en cas de conflit international entre des Etats, mais aussi pour qualifier des situations internes.10 Cette interprétation doit être admise dans la mesure où l’ordre social, ou ordre public, voulu par la Charte inclut le respect des droits fondamentaux de la personne, de sorte qu’il paraît justifié de qualifier de menace à la paix, aux fins d’application du Chapitre VII, une grave perturbation de cet ordre public.11
27Il n’y a pas lieu de s’arrêter longuement à cette question, mais il faut néanmoins souligner que le Conseil de sécurité est lié par les termes de l’article 39. Aller au-delà d’une interprétation raisonnable constituerait de sa part un excès de pouvoir.
b) Les mesures ordonnées contre un Etat
28La philosophie générale, si l’on peut dire, du Chapitre VII est sans aucun doute qu’une réaction collective doit être mise en œuvre contre l’Etat « coupable » au sens de la constatation selon l’article 39. Les opérations militaires étant pour l’instant laissées de côté, il est évident que les mesures de contrainte non militaires doivent au premier chef être mises en œuvre par les Etats, sur ordre du Conseil de sécurité.
29C’est bien ce qu’indique l’article 41 de la Charte, et c’est ici que surgit le problème des incidences des décisions du Conseil de sécurité sur les obligations qui lient les Etats dans leurs rapports mutuels. Il s’agit plus précisément des obligations existant entre chaque Etat membre et celui qui fait l’objet des sanctions.
30Ces obligations peuvent entrer en conflit avec l’injonction du Conseil de sécurité. Il suffit de lire le texte de l’article 41 pour constater que chacune des mesures envisagées est susceptible de donner lieu à un conflit d’obligations. Ainsi, l’interruption des communications aériennes n’est pas compatible avec les obligations résultant d’un accord sur le trafic aérien, de même qu’un accord de commerce peut être touché par un embargo commercial.
31C’est précisément la situation envisagée par les architectes de la Charte qui, en y faisant figurer l’article 103, ont indiqué la solution, à savoir la priorité accordée au droit onusien sur des obligations conventionnelles des Etats membres extérieures à l’ONU.
32En acceptant la qualité de membre de l’ONU, un Etat accepte du même coup le Chapitre VII et l’article 103, de sorte que, s’il est appelé à appliquer des mesures ordonnées conformément à l’article 41, son devoir est clair, et il n’est exposé à aucun reproche s’il a dû, pour se conformer à l’injonction du Conseil de sécurité, suspendre l’application d’un accord, alors que, de son côté, l’Etat contre lequel les mesures de contrainte sont ordonnées ne saurait élever aucun grief à l’encontre d’un Etat qui se serait départi vis-à-vis de lui d’un engagement.12
33Pour autant bien entendu que la sanction soit régulièrement ordonnée, le Conseil de sécurité a donc la possibilité d’apporter des modifications au jeu normal des relations juridiques entre les Etats.
34A vrai dire, dans ce cas de figure, il ne peut pas modifier la teneur des obligations convenues entre les Etats, mais il peut exiger d’eux d’en suspendre la mise en œuvre régulière, en tout ou en partie.
c) Les injonctions adressées à l’Etat coupable
35L’esprit du Chapitre VII veut que des mesures puissent être prises contre un Etat jugé coupable selon la constatation de l’article 39. Il s’agit de stigmatiser un comportement, et de tenter de contraindre celui qui en est l’auteur à y mettre un terme, à rétablir une situation régulière, conforme au droit.
36Dans cette perspective, il est logique que le Conseil de sécurité exige de l’Etat coupable qu’il respecte le droit. Ainsi l’agresseur reçoit-il l’injonction de mettre un terme à ses opérations militaires et d’évacuer les territoires qu’il pourrait avoir occupés. Si nécessaire, la contrainte doit l’y amener. Dans la crise du Golfe, les résolutions 660, 661, 678 prises contre l’Iraq sont particulièrement illustratives.
37Ainsi l’injonction n’apparaît-elle pas comme un instrument de modification du droit – comme lorsqu’il est ordonné aux autres Etats d’appliquer des sanctions. Elle paraît au contraire destinée à souligner ce que le respect du droit implique. Il est d’autant plus important de le rappeler que l’injonction précède généralement la mise en œuvre des mesures de contrainte, celles-ci venant sanctionner le refus d’obtempérer.13 Ainsi l’Etat visé sait ce qui lui est reproché, et ce qu’il doit faire pour se conformer au droit et échapper aux sanctions, ou faire en sorte qu’elles prennent fin.
38Dès lors, on comprend la portée considérable de la question de savoir si le Conseil de sécurité peut imposer à l’Etat qu’il juge coupable une obligation nouvelle, inédite.
39A vrai dire, on ne voit pas sur quelle base, en vertu de quel principe juridique, un Etat membre des Nations Unies pourrait se voir imposer une obligation entièrement inattendue. Comme nous venons de le voir, les membres des Nations Unies peuvent se voir imposer l’obligation de suspendre diverses relations régies par des accords qu’ils ont conclus – et corrélativement l’Etat contre lequel ces mesures sont ordonnées doit les subir. A cette fin, l’article 41 de la Charte constitue une base sûre. C’est ici que l’on rencontre le principe cardinal auquel il faut se tenir : un Etat membre des Nations Unies doit se conformer à toutes les obligations que lui impose la Charte, mais il n’est pas lié au-delà. Assurément, au nombre des obligations résultant de la Charte, il faut compter celles que prescrit le Conseil de sécurité dans l’exercice de ses fonctions, à condition d’être au bénéfice d’une attribution de compétence. A l’évidence, il ne peut aller au-delà d’une telle attribution.
40A cet égard, l’article 41, même interprété d’une manière large, ne permet pas au Conseil de sécurité d’édicter n’importe quelle injonction. Les seules mesures qu’il peut ordonner sont celles qui sont adressées aux membres des Nations Unies, ou à certains d’entre eux (article 48), et elles sont destinées à faire pression sur l’Etat coupable. Ce sont des mesures d’isolement, en quelque sorte.
41A vrai dire, la lecture du texte de l’article 41 – ainsi d’ailleurs que de celui de l’article 48 – donne à penser que ces mesures viennent à l’appui de « décisions » prises par le Conseil de sécurité, décisions qui ne sauraient être édictées arbitrairement, sans base juridique.
42C’est la raison pour laquelle la résolution 748 (1992) du Conseil de sécurité, prise à l’encontre de la Libye dans l’affaire dite de Lockerbie, est d’une validité très douteuse, pour ne pas dire davantage.
43Cette résolution présente, il faut l’observer, une structure qui est conforme à ce que l’on peut considérer comme une décision classique du Conseil de sécurité en application du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies : la constatation, selon l’article 39 de la Charte, de l’existence d’une menace pour la paix et la sécurité internationales, figurant ici dans le préambule, ce qui est désormais l’usage ; vient alors, sous l’empire d’une référence au Chapitre VII, une injonction à l’Etat jugé coupable d’avoir à adopter un comportement déterminé ; le troisième élément est l’énoncé des mesures mises en œuvre au cas où l’injonction n’est pas respectée, en l’occurrence l’interruption des communications aériennes, la réduction de l’effectif du personnel diplomatique, et autres mesures connexes.
44Constatation, injonction, mesures coercitives, tel est bien le schéma caractéristique du système mis au point par la Charte, mais encore faut-il que, sur chacun de ces trois éléments, le Conseil de sécurité s’en tienne aux textes qui fondent sa compétence et se garde de tout abus de pouvoir.
45Dans le cas particulier, s’il importe d’admettre que le terrorisme d’Etat constitue une menace pour la sécurité internationale, on doit en revanche marquer un certain étonnement à l’idée que cette menace résulte du défaut de démontrer par des actes concrets la renonciation au terrorisme, ces actes concrets n’étant autres que de répondre aux requêtes unilatérales de certains Etats, reprises à son compte par le Conseil de sécurité. Il y a là un facteur de doute au regard de l’article 39, mais ce n’est pas ce qui nous retient ici.
46L’injonction adressée à la Libye vise l’extradition de deux de ses ressortissants, soit au Royaume-Uni, soit aux Etats-Unis. Cette injonction revêt une importance d’autant plus grande que c’est le défaut d’y donner suite qui va déclencher les mesures de contrainte. Celles-ci, on peut le noter au passage, correspondent à ce qui est prévu à l’article 41, elles ne soulèvent aucune objection quant à leur conformité à la Charte. Pour autant, bien entendu, que la « décision » à laquelle il y a lieu de donner effet soit une décision valable au regard de la Charte, et c’est à ce point que nous retrouvons l’injonction en question.
47Cette injonction prétend imposer une modification du droit : la Libye, selon la Convention de Montréal, a l’obligation de juger ou d’extrader. Elle est prête à juger. Et voici qu’on veut l’obliger à extrader. Une telle modification du droit n’est pas de celles que prévoit l’article 41, de sorte qu’elle ne nous paraît pas acceptable. La résolution 748, par conséquent, consacre à nos yeux un excès de pouvoir de la part du Conseil de sécurité.
48Demeure ouverte, assurément, la question de savoir si une juridiction – et particulièrement la Cour internationale de Justice – peut constater cette irrégularité, et quelles conséquences cela implique. Ce n’est pas l’objet du présent propos.
49En conclusion sur ce point, il faut souligner que le Conseil de sécurité est doté de pouvoirs importants, mais qu’il n’est pas libre de modifier à sa guise la teneur des relations juridiques entre les Etats. Il doit respecter ici les termes de la Charte. Celle-ci contient des attributions de compétence, qui tout à la fois constituent la base juridique des pouvoirs du Conseil de sécurité et en fixent les limites.
D. LE RECOURS À LA FORCE ARMÉE
a) Observations liminaires
50Jusqu’ici, il a été fait abstraction des mesures de contrainte impliquant le recours à la force. Il convient d’accorder quelque attention à cette question, car elle touche également aux rapports entre le Conseil de sécurité et le droit international, en l’espèce plus particulièrement le droit de la Charte, mais pas uniquement.
51A vrai dire, il y a deux aspects distincts qui méritent d’être évoqués. D’une part, le Chapitre VII réserve un rôle particulier au Conseil de sécurité en ce qui concerne les opérations coercitives avec des moyens militaires. D’autre part, les circonstances ont voulu que la pratique ne puisse pas suivre le texte de la Charte et doive s’accommoder d’une solution de substitut consistant pour le Conseil de sécurité à autoriser le recours, par les Etats, aux moyens militaires. Ce sont les deux aspects qui vont être abordés.
52Au préalable, cependant, il faut brièvement évoquer le principe de l’interdiction du recours à la force.
53Telle qu’elle est prescrite par la Charte (article 2, 4), cette interdiction s’impose aux membres de l’Organisation, laissant le Conseil de sécurité en dehors de son champ d’application. Toutefois, il est admis aujourd’hui qu’elle a acquis l’autorité d’une norme du ius cogens.14 Dès lors, en termes généraux, se pose la question de savoir si les règles du droit impératif lient également d’autres sujets que les Etats, dont l’ONU, question qui sera abordée plus loin. En l’espèce, pour le cas particulier de l’interdiction du recours à la force, il faut tenir compte de la teneur du Chapitre VII de la Charte, de sorte qu’il est somme toute indifférent que le Conseil de sécurité soit lié par l’interdiction du recours à la force, mais sous réserve des exceptions résultant du chapitre VII, ou qu’il ne soit pas lié, mais alors il ne peut de toute manière excéder les pouvoirs que lui accorde ce Chapitre VII. Dans les deux cas, celui-ci détermine l’étendue, et les limites, de l’action du Conseil de sécurité.
b) L’action directe conduite par le Conseil de sécurité
54Il n’y a pas lieu de s’arrêter longuement à cette forme d’action coercitive, constituée d’opérations militaires conduites par le Conseil de sécurité lui-même au moyen de forces armées mises à sa disposition par des Etats membres.
55On sait que les accords prévus par l’article 43 de la Charte n’ont jamais été conclus, de sorte que l’article 42, qui prévoit ce type d’action coercitive, n’a jamais pu être utilisé. Il est au demeurant douteux, pour des motifs politiques qui paraissent décisifs, que des accords laissant au Conseil de sécurité la libre disposition de formations militaires nationales puissent être conclus.
56Quoi qu’il en soit, dans l’hypothèse d’opérations militaires selon l’article 42, la position juridique du Conseil de sécurité présente deux aspects.
57D’une part, en tant qu’il prend la décision de conduire des opérations militaires, il agit selon le Chapitre VII et doit par conséquent procéder à une constatation conforme à l’article 39, puis respecter les conditions requises par l’article 42. On doit admettre que ces deux dispositions se prêtent à une interprétation raisonnablement souple, qui laisse au Conseil de sécurité une marge d’appréciation relativement substantielle.
58D’autre part, dès lors qu’il conduit lui-même des opérations militaires, il se trouve dans une relation « horizontale » vis-à-vis de ceux qu’il combat, et il doit par conséquent respecter le droit des conflits armés, y compris le droit international humanitaire. Cette question a déjà été évoquée et nous n’y reviendrons pas.15
c) L’autorisation donnée par le Conseil de sécurité à des Etats
59C’est à la suite de l’invasion du Koweït par l’Iraq que le Conseil de sécurité, faute de disposer de moyens propres, a autorisé certains Etats Membres « […] à user de tous les moyens nécessaires […] » contre l’Iraq, ce qui, bien entendu, visait le recours à la force armée.16 C’est une formule, on le sait, qui depuis lors a été utilisée dans d’autres circonstances.17
60Du point de vue qui nous intéresse ici, cette pratique appelle à nos yeux deux commentaires.
61On observe, tout d’abord, que le Conseil de sécurité se contente d’une autorisation, ce qui semble bien indiquer qu’il n’entend pas ordonner aux Etats d’agir avec des moyens militaires. Et s’il ne le fait pas, c’est qu’il n’en a pas le pouvoir. Ainsi donc, le Conseil de sécurité est conscient du fait qu’il doit disposer d’une base légale pour ordonner, et cela confirme que le principe vaut aussi lorsqu’il s’agit de mesures non militaires, comme nous l’avons déjà vu.
62Ce même principe – c’est la deuxième observation – conduit à poser la question de la légalité de l’autorisation dont la pratique s’est développée. En effet, aucune disposition expresse du Chapitre VII ne prévoit ce genre de mesure qui implique, notamment, que les Etats sont libérés, à des fins particulières, de l’obligation qu’ils assument en vertu de la Charte (article 2, 4), et même d’une norme impérative du droit international, de s’abstenir de recourir à la force.
63A cet égard, si l’on doit souligner que le Conseil de sécurité n’a pas le pouvoir d’ordonner la mise en œuvre par les Etats de mesures militaires, on doit aussi admettre sans hésiter qu’il peut énoncer l’autorisation en question. Il faut invoquer la philosophie essentielle de la Charte, dont notamment le Chapitre VII, selon laquelle la force est bannie des relations entre Etats – la légitime défense étant réservée – et placée sous le contrôle du Conseil de sécurité, qui est habilité (article 42) à riposter par la force légitime à la force illégitime. C’est de cette philosophie que découlent les pouvoirs généraux fondés sur le Chapitre VII, qui permettent la pratique de l’autorisation, car à défaut il n’y aurait pas de contrepoids à l’usage illégitime de la force.18
E. LE RESPECT DES NORMES IMPÉRATIVES (IUS COGENS)
64Les règles de droit international auxquelles il est interdit de déroger se développent dans les relations entre les Etats, et c’est là qu’elles s’appliquent au premier chef. Cependant, elles doivent être tenues pour obligatoires également pour d’autres sujets de droit, plus particulièrement les organisations internationales interétatiques.
65Nous avons rencontré le cas particulier du recours à la force, mais il faut également penser à d’autres domaines où l’on peut rencontrer des normes du ius cogens. Ce n’est pas ici notre propos d’en faire l’inventaire. On peut se borner à rappeler que, sans aucun doute, les principes fondamentaux d’humanité sont à compter au nombre de celles-ci.19
66Il importe de souligner que le Conseil de sécurité, en sa qualité d’organe des Nations Unies, non seulement doit respecter les normes impératives, mais encore doit être particulièrement attentif à le faire. C’est dire que les décisions qu’il prend dans l’exercice de ses compétences ne sauraient heurter le ius cogens, et c’est encore un point de jonction entre le Conseil de sécurité et le droit international.
67Par exemple, un embargo sur les relations commerciales doit respecter les exigences élémentaires d’humanité en matière de biens médicaux, le cas échéant de produits alimentaires de base, notamment pour les enfants20, la difficulté avec les embargos étant que, sous réserve d’exceptions ponctuelles, ils sont acceptables au moment où ils sont ordonnés, alors que leur prolongation est susceptible, dans la durée, de créer une situation où une population endure des souffrances dont on peut se demander si elles sont encore tolérables au regard du droit international.21
68En matière de besoins en eau, en énergie, des questions similaires peuvent surgir.
69Même lorsqu’il est conforme aux règles de compétence énoncées par la Charte, l’exercice de ses pouvoirs par le Conseil de sécurité n’est pas entièrement libre.
F. CONCLUSIONS
70La question du contrôle de légalité des actes du Conseil de sécurité, évoquée au seuil de la présente contribution, est posée. Il s’agit de savoir si un tel contrôle est souhaitable, par qui il peut être effectué, et quelles doivent en être les conséquences.
71Ces questions n’ont pas été abordées dans la présente étude, préoccupée en revanche par le problème des diverses limites que le Conseil de sécurité peut rencontrer dans l’exercice de ses fonctions. Ces limites, fixées par le droit, sont précisément les éléments de fond auxquels il y a lieu de prêter attention lorsque l’action du Conseil de sécurité est appréciée sous l’angle de sa conformité au droit.
72Des observations présentées ici, il est possible de dégager quelques conclusions.
731. Tout d’abord, il est évident qu’en sa qualité d’organe d’une organisation internationale – les Nations Unies – le Conseil de sécurité doit respecter les obligations qui lient cette organisation. A cet égard, il apparaît que l’on doit faire une distinction entre les obligations usuelles, ordinaires, peut-on dire, qui résultent des engagements conventionnels acceptés par l’organisation, ou des règles du droit international coutumier qui lui sont applicables, d’une part, et, d’autre part, des obligations relevant du ius cogens.
742. La transgression, par le Conseil de sécurité, d’obligations incombant à l’ONU entraîne la responsabilité internationale de celle-ci, et les conséquences qu’elle implique. Le règlement peut intervenir d’accord entre les parties par la voie diplomatique, ou, le cas échéant, par l’arbitrage. Il y a là un cas de contentieux ordinaire.
753. Lorsqu’on est en présence d’une obligation relevant du ius cogens, la situation est plus complexe. Le problème se pose de la nullité, partielle à tout le moins, de la résolution du Conseil de sécurité contraire à une norme impérative. Corrélativement, la question surgit du droit – du devoir ? – des Etats membres de ne pas obtempérer, ou de n’obtempérer qu’en partie, aux injonctions contenues dans une telle résolution.
76Quand et comment un juge peut être saisi du problème, qui peut se prononcer et avec quels effets, sont autant de questions qui attendent encore réponse.
774. En outre, le Conseil de sécurité doit respecter les limites intrinsèques assignées à ses pouvoirs. Il rencontre ici les textes qui fondent sa compétence, à savoir les dispositions de la Charte. Là encore, la question du contrôle d’un éventuel excès de pouvoir attend une solution convaincante.
78A la mesure de la dimension prise par le Conseil de sécurité sur la scène internationale, les questions juridiques liées à son action prennent du relief. Qu’elles trouvent des réponses équilibrées et satisfaisantes est le vœu que chacun peut formuler en s’associant à l’hommage rendu au Professeur Milan Sahovic.
Notes de bas de page
1 M. Sahovic, « Le développement récent du rôle du Conseil de sécurité et la Charte des Nations Unies », in Le développement du rôle du Conseil de sécurité, Colloque 1992, Académie de droit international de La Haye, Dordrecht, 1993, pp. 339, 345.
2 Cf. particulièrement M. Bedjaoui, Nouvel ordre mondial et contrôle de la légalité des actes du Conseil de sécurité, Bruxelles, 1994.
3 Cf. par exemple R. Higgins, The Development of International Law through the Political Organs of the United Nations, 1963.
4 Cf. Ch. Domincé, « Le règlement juridictionnel du contentieux externe des organisations internationales », Mélanges Michel Virally, Paris, 1991, p. 225.
5 « Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité », avis consultatif, CIJ Recueil, 1971, p. 16, notamment les § 94 et 95.
6 « Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la section 21 de l’accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l’Organisation des Nations Unies », avis consultatif, CIJ Recueil, 1988, p. 12.
7 Cf. notamment H. P. Gasser, « Die Anwendbarkeit des humanitären Völkerrechts auf militärische Operationen der Vereinten Nationen », RSDIE, 1994, p. 443 ; D. Shraga, « The United Nations as an Actor Bound by International Humanitarian Law », in Les Nations Unies et le droit international humanitaire, Actes du Colloque international à l’occasion du 50e anniversaire de l’ONU, Paris, A. Pedone, 1996, pp. 317-338 ; C. Emanuelli, « Les forces des Nations Unies et le droit international humanitaire », in Les Nations Unies et le droit international humanitaire, 1996, pp. 345-370.
8 Voir, par exemple, la résolution 666 (1990) du 13 septembre 1990 : s’adressant à l’Iraq, elle se réfère à la 4e Convention de Genève.
9 Voir la résolution 667 (1990) : elle rappelle à l’Iraq son devoir de respecter ces conventions.
10 Cf. notamment J.-M. Sorel, « L’élargissement de la notion de menace contre la paix », in Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Société française pour le droit international (éd.), Colloque de Rennes, Paris, 1995, p. 3.
11 Cf. Ch. Dominicé, « Le Conseil de sécurité et l’accès aux pouvoirs qu’il reçoit du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies », RSDIE, 1995, p. 417.
12 Sur l’article 103, voir Th. Flory, « Article 103 », in J.-P. Cot, A. Pellet, La Charte des Nations Unies, 2e éd., Paris, 1991 ; R. Bernhardt, « Article 103 », in The Charter of the United Nations, B. Simma et al., Oxford, 1994, p. 1117.
13 Dans le cas de la crise du Golfe, l’injonction adressée à l’Iraq de retirer immédiatement et inconditionnellement toutes ses forces du Koweït est formulée dans la résolution 660, du 2 août 1990, alors que les mesures de contrainte non militaires sont ordonnées le 6 août 1990 par la résolution 661 comme une conséquence du refus d’obtempérer manifesté par l’Iraq.
14 Voir notamment l’arrêt de la Cour internationale de Justice dans l’affaire des Activités militaires et paramilitaires au Nicaragua et contre celui-ci, fond, CIJ Recueil, 1986, pp. 14, 100.
15 Voir, supra, note 7.
16 Résolution 678 (1990), du 29 novembre 1990.
17 Par exemple dans le cas de la Somalie, résolution 794 (1992), du Rwanda, résolution 929 (1994), contre le Gouvernement haïtien, résolution 940 (1994), ainsi qu’à plusieurs reprises dans le conflit en ex-Yougoslavie.
18 Cf. Ch. Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.
19 La Cour internationale de Justice a souligné l’importance des « considérations élémentaires d’humanité » dans l’affaire du Détroit de Corfou, CIJ Recueil, 1949, p. 22, rappelant ultérieurement cette jurisprudence.
20 Voir par exemple la résolution 661 (1990) dans la crise du Golfe.
21 R. Provost, « Starvation as a Weapon : Legal Implications of the United Nations Food Blockade against Iraq and Kuweit », 30 Columbia Journal of Transnational Law, 1992, p. 577.
Notes de fin
1 Paru dans la Revue yougoslave de droit international, Numéro spécial en l’honneur du Professeur Milan Sahovic, vol. 43, nos 1-2, 1996, pp. 197-210. © Association yougoslave de droit international, Belgrade.

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