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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

 | 
Christian Dominicé

Deuxième partie. Organisation internationale

Le Conseil de sécurité et l’accès aux pouvoirs qu’il reçoit du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies1

Full text

I. UN SURPRENANT QUINQUAGÉNAIRE

A. Une interrogation

  • 1 Paru dans la Revue suisse de droit international et de droit européen, no 4, 1995, pp. 417-439. © S (...)
  • 1 Cf. Pierre-Marie Dupuy, « Sécurité collective et organisation de la paix », RGDIP, 1993, p. 617.
  • 2 Cf. notamment Michel Virally, L’organisation mondiale, Paris, 1972, p. 451 ss ; Société française p (...)

1Le remarquable dégel qui s’est produit au sein du Conseil de sécurité des Nations Unies a pour effet que celui-ci agit et intervient sur la scène internationale bien davantage qu’il ne pouvait le faire autrefois.1 Cela vaut particulièrement pour la mise en œuvre du Chapitre VII de la Charte, qui, sauf circonstances relativement exceptionnelles, est resté jusqu’en 1990 fort peu utilisé, alors qu’il est pourtant au cœur du système de sécurité collective de l’ONU.2

  • 3 Cf. Philippe Weckel, « Le Chapitre VII de la Charte et son application par le Conseil de sécurité » (...)

2Ce recours au Chapitre VII est-il, pour ce que l’on peut en observer jusqu’ici, totalement désordonné ? Procède-t-il au contraire de principes dont on pourrait percevoir les contours à l’examen de la pratique suivie par le Conseil de sécurité ? Sans doute doit-on dès l’abord rappeler qu’en raison des règles qui gouvernent ses décisions (article 27, 3 de la Charte) l’on ne peut pas fonder des conclusions sur le fait qu’en certaines occasions le Conseil de sécurité est resté passif, mais en revanche il peut être intéressant d’examiner si, lorsqu’il agit, il laisse apparaître une conception cohérente de son rôle, ou si, finalement, ce sont des circonstances à chaque fois particulières qui l’incitent à agir et lui permettent de le faire.3

3L’approche choisie ici est celle que définit une esquisse de typologie des divers conflits et situations qui ont été à l’origine d’une action coercitive du Conseil de sécurité au titre du Chapitre VII. Encore convient-il d’apporter à ce sujet quelques précisions.

B. L’entrée dans le Chapitre VII

  • 4 Voir particulièrement les commentaires de la Charte de Jean-Pierre Cot, Alain Pellet, La Charte des (...)

4Il faut tenir compte, bien évidemment, de l’architecture générale du Chapitre VII, et de sa place dans la Charte, pour souligner l’importance qui s’attache à l’entrée, si l’on peut dire, dans ce chapitre.4 C’est de lui que le Conseil de sécurité, qui assume la responsabilité principale du maintien de la paix et de la sécurité internationales (article 24), reçoit le pouvoir de prendre des décisions obligatoires, celle particulièrement d’ordonner des mesures de contrainte (article 41), ainsi que le droit de procéder lui-même à des opérations coercitives de type militaire (article 42), pour autant cependant que les moyens nécessaires aient été mis à sa disposition (article 43).

  • 5 Erik Suy, « Article 25 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 471. Voir aussi l’avis consultatif de l (...)

5Il y a divergence d’opinions sur la question de savoir si le Conseil de sécurité a le pouvoir de prendre des décisions obligatoires sur d’autres bases que celles que lui fournit le Chapitre VII, et l’on se réfère à ce titre à l’article 25 de la Charte.5 Cependant, dès qu’il s’agit de mesures de contrainte, et c’est ce qui va principalement retenir notre attention ici, il n’est pas contestable que seul le Chapitre VII confère au Conseil de sécurité, et à lui seul, les pouvoirs nécessaires.

  • 6 Cf. Gérard Cohen-Jonathan, « Article 39 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 645, et Jochen A. Frow (...)

6L’accès à ces pouvoirs est déterminé par l’article 39, qui constitue une forme de passage obligé, de sorte que la constatation de l’existence « d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression » revêt pour le Conseil de sécurité une importance déterminante.6 Quelques-uns des traits dominants de la pratique suivie par ce Conseil seront rappelés ci-après. D’emblée, on peut souligner que l’interprétation donnée de l’article 39, qui suppose la qualification d’un conflit ou d’une situation, est particulièrement large.

7Ce n’est pas le seul trait étonnant, même si c’est le plus évident, que l’on peut observer dans l’application qui est faite du Chapitre VII, qui, à 50 ans, présente un visage surprenant.

8Deux autres questions, essentielles elles aussi, font apparaître des développements inattendus. Elles ne sont pas traitées ici, mais il convient néanmoins de les évoquer, car elles concernent précisément les pouvoirs institués par le Chapitre VII au bénéfice du Conseil de sécurité. Que celui-ci décide, dans un cas d’espèce, de procéder à la constatation qui lui donne accès à ces pouvoirs est un premier pas, mais il laisse ouverte la question de savoir ce qu’il va faire.

9A cet égard, les deux aspects majeurs qu’il importe de prendre en considération sont, d’une part, le pouvoir d’injonction, et, d’autre part, celui de mettre en œuvre des mesures coercitives.

C. Le pouvoir d’injonction

10L’examen de la pratique du Conseil de sécurité révèle de sa part une inclination très nette à ordonner, à enjoindre, et pourtant la lecture du Chapitre VII ne laisse pas présager un tel développement, dès lors que la constatation de l’article 39 ouvre la voie à des recommandations, le cas échéant à des mesures provisoires (article 40), qui sont sans doute des injonctions adressées aux parties au conflit (cessez-le-feu) ou à l’une d’entre elles (retrait des forces armées, voir la résolution 660 dans la crise du Golfe), et à des décisions selon les articles 41 et 42, mais ne paraît pas fonder une compétence générale d’ordonner.

11Cette question du pouvoir d’injonction est d’autant plus importante que le fait pour un Etat de ne pas se conformer à un ordre qu’il reçoit du Conseil de sécurité peut être le motif incitant celui-ci à recourir à des mesures de contrainte. Ainsi, les mesures prises à l’encontre de l’Iraq consécutivement à son invasion du Koweït ont été motivées, dès la résolution 661 (1990), par le fait qu’il n’a pas appliqué la résolution 660 (1990) lui intimant l’ordre de retirer immédiatement toutes ses troupes. Autre exemple, la Libye a reçu, du fait de la résolution 748 (1992), l’ordre d’exécuter la résolution 731 (1992) lui demandant de livrer deux de ses ressortissants suspects d’être impliqués dans l’attentat contre le vol PANAM 103, un délai de grâce de quinze jours lui étant accordé jusqu’à l’entrée en vigueur de mesures coercitives.

12L’analyse de ce pouvoir d’injonction n’étant pas entreprise ici, seules quelques brèves observations sont présentées :

13a) Il faut tout d’abord distinguer selon le ou les destinataire(s) de l’injonction. Ce peuvent être les parties à un conflit, l’Etat auquel des griefs sont adressés, d’autres entités (des parties non étatiques à une guerre civile par exemple), ou encore de manière générale les membres des Nations Unies, ou certains d’entre eux, pour qu’ils mettent en œuvre des mesures déterminées. Il convient d’examiner ce que peuvent être les bases juridiques des injonctions, selon leur destinataire.

14b) Par exemple, si le Conseil de sécurité entend s’adresser aux membres des Nations Unies pour leur ordonner d’appliquer des mesures coercitives non militaires, il peut le faire sur la base de l’article 41. Il ne peut pas, en revanche, leur donner l’ordre d’agir avec des moyens militaires, car ce pouvoir ne lui est pas conféré. Tout au plus peut-il, dans un cadre déterminé, les autoriser à le faire, ou leur adresser une recommandation dans ce sens. En définitive, le Conseil de sécurité ne peut pas imposer aux Etats membres des obligations nouvelles, sauf sur la base d’une attribution de compétence (par exemple l’article 41), et dans les limites de cette attribution. La question, cependant, mérite d’être considérée attentivement.

  • 7 Résolution 660 (1990), du 6 août 1990.
  • 8 Résolution 502 (1982), du 3 avril 1982.
  • 9 Cf. l’article 6 du Projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité (...)

15c) Autre question, celle de savoir ce que le Conseil de sécurité peut ordonner à un Etat désigné comme coupable dans le contexte d’une constatation selon l’article 39. Il n’y a aucune difficulté à affirmer qu’il peut lui enjoindre de mettre un terme à la situation illicite qu’il a créée, le cas le plus net étant ici celui de l’invasion du territoire d’un autre Etat. L’Iraq dans la crise du Golfe7, l’Argentine dans le conflit des îles Falkland8, ont reçu l’injonction d’avoir à retirer leurs forces armées. Il faut observer ici que le droit international général impose à l’Etat responsable d’une situation illicite qui persiste l’obligation de mettre un terme à cette situation9, de sorte que le pouvoir d’ordonner fondé sur le Chapitre VII souligne, en lui donnant un sceau particulièrement ferme, une obligation existante. Il n’en crée pas une nouvelle.

  • 10 Voir par exemple la résolution 666 (1990), du 13 septembre 1990, qui, s’adressant à l’Iraq, se réfè (...)
  • 11 Voir la résolution 667 (1990), du 16 septembre 1990, qui rappelle à l’Iraq qu’il est lié par les Co (...)

16On n’hésitera pas non plus à considérer que le Conseil de sécurité peut assurément rappeler un Etat à ses devoirs internationaux : respect des Conventions de Genève de droit international humanitaire10, respect de la Convention de Vienne sur les relations diplomatiques11, etc. Au demeurant, il ne lui est pas nécessaire, pour ce faire, de se situer dans le cadre du Chapitre VII, sauf s’il entend sanctionner son injonction de mesures coercitives.

  • 12 Dans ce conflit consécutif à l’attentat de Lockerbie, la Cour internationale de Justice a été saisi (...)
  • 13 Cf. Serge Sur, « La résolution 687 (3 avril 1991) du Conseil de sécurité dans l’affaire du Golfe : (...)

17Il est en revanche plus difficile de reconnaître au Conseil de sécurité le pouvoir de créer à la charge d’un Etat une obligation entièrement nouvelle. C’est précisément ce qu’illustre l’affaire de la Libye, où l’on voit le Conseil de sécurité, aux termes des résolutions 731 (1992) et 748 (1992), imposer à cet Etat une obligation – extrader deux de ses ressortissants – entièrement nouvelle par rapport aux obligations internationales qui le lient.12 Dans un contexte juridique différent, ce sont des préoccupations du même ordre qui ont pu susciter certains des doutes formulés à l’encontre de la résolution 687 (1991) qui impose de lourdes obligations à l’Iraq.13

18Ces quelques remarques n’ont d’autre propos que de rappeler que c’est fréquemment aux fins d’ordonner que le Conseil de sécurité se situe sur le terrain du Chapitre VII, et que toute cette matière du pouvoir d’injonction n’est pas entièrement claire.

D. Les mesures coercitives

  • 14 Cf. notamment Pierre-Marie Dupuy, Droit international public, 2e éd., Paris, 1993, p. 416 ; Jean Co (...)
  • 15 Cf. Jean Combacau, Le pouvoir de sanction de l’ONU. Etude théorique de la coercition non militaire, (...)

19Il faut également rappeler que des développements inattendus et importants sont intervenus dans la pratique des mesures coercitives envisagées par le Chapitre VII.14 On les dénomme parfois sanctions, mais il est bien entendu que l’objectif poursuivi n’est pas la répression, mais bien la contrainte visant à faire cesser un comportement contraire aux exigences de la paix et de la sécurité : mettre un terme à une attaque armée, à une occupation de territoire, à une situation intolérable.15

20Ces mesures coercitives revêtent les deux formes indiquées par la Charte, les mesures non militaires et les opérations militaires.

  • 16 Cf. Marie-Françoise Furet, « Article 43 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 717 ; Jochen A. Frowei (...)

21Si les premières, fondées sur l’article 41, ont effectivement été ordonnées et appliquées en certaines occasions conformément au texte, il n’en a pas été de même des secondes. En effet, et bien que toutes les opinions ne soient pas convergentes à cet égard, ce que prévoit le texte est une opération conduite par le Conseil de sécurité lui-même (article 42) au moyen de forces mises à sa disposition par des Etats (article 43), condition nécessaire qui n’a jamais été acquise.16

  • 17 Ces opérations sont mentionnées infra.
  • 18 Dans la crise du Golfe, compte tenu de la mention par le Conseil de sécurité de l’article 51 de la (...)
  • 19 Voir la résolution 665 (1990) dans la crise du Golfe.

22C’est ainsi que le Conseil de sécurité a été amené à recommander le recours à des moyens nationaux pour assister l’Etat victime d’une attaque armée, et surtout à autoriser, dans diverses circonstances, certains Etats à entreprendre une action militaire dans un cadre déterminé. Ce fut le cas particulièrement dans la crise du Golfe, en Somalie, au Rwanda, et, pour les frappes aériennes de l’OTAN, dans le conflit en ex-Yougoslavie.17 Dans son principe, on peut admettre ce mode de faire, dès lors que le Conseil de sécurité n’a pas les moyens d’agir lui-même. Il faut constater en effet que la philosophie générale du Chapitre VII est d’opposer la force licite à la force illicite, et d’en confier le soin au Conseil de sécurité, de sorte que le système d’autorisation est conforme à cet esprit.18 On peut en dire autant d’un autre cas de recours aux forces armées étatiques, à savoir les forces navales, lorsque le Conseil de sécurité en sollicite l’engagement pour faire respecter un embargo régulièrement ordonné selon l’article 41.19

  • 20 Voir particulièrement Brigitte Stern, « L’évolution du rôle des Nations Unies dans le maintien de l (...)
  • 21 Cf. Michel Virally, op. cit., supra, note 2, p. 483.

23Un autre aspect du recours à la force militaire est apparu. Il s’agit de la mise à contribution des forces de maintien de la paix (casques bleus). La philosophie générale des opérations de maintien de la paix, on le sait, n’est pas la contrainte.20 La perspective est différente. Les contingents nationaux engagés dans ces opérations, légèrement armés, ne sont autorisés à faire usage de leurs armes qu’à des fins de légitime défense. Ces opérations, dans leur conception originelle, ne relèvent pas du Chapitre VII.21

  • 22 Voir aussi la résolution 143 (1961), du 21 février 1961.
  • 23 Voir infra.
  • 24 Résolution 998 (1995), du 16 juin 1995.

24Pourtant, on observe un phénomène nouveau qui consiste à donner aux casques bleus des missions de combat. Peut-être en a-t-on eu un avant-goût lors de l’affaire du Congo, qui vit le Conseil de sécurité autoriser le Secrétaire général à « […] entreprendre une action vigoureuse, y compris, le cas échéant, l’emploi de la force dans la mesure requise […] » (résolution 169, du 24 novembre 1961), pour lutter contre les activités sécessionnistes.22 Les choses n’étaient cependant pas très claires en l’occurrence. Dans le cas de la Somalie, puis dans celui de la Bosnie, c’est en plaçant expressément ses décisions sous l’autorité du Chapitre VII que le Conseil de sécurité a formulé, en l’élargissant, le mandat de l’ONUSOM II, respectivement de la FORPRONU.23 Ce mandat implique des opérations de combat, de sorte que l’on voit poindre des problèmes politiques, mais aussi juridiques, qui méritent d’être élucidés. L’apparition de la Force de réaction rapide accroît l’intensité du phénomène et l’ambiguïté de l’opération.24

  • 25 Résolutions 808 (1993) et 827 (1993), cf. Alain Pellet, « Le Tribunal criminel international pour l (...)
  • 26 Résolution 955 (1994), du 8 novembre 1994.

25Rappelons enfin que le Conseil de sécurité a également décidé de procéder à la répression des personnes responsables de crimes graves, tant en ex-Yougoslavie25 qu’au Rwanda.26 Cette question est laissée de côté.

II. UN SÉSAME EXTENSIBLE

A. Une pratique abondante et variée

26La lecture du Chapitre VII suggère que l’acte de qualification, important en lui-même, annonce et permet à tout le moins une sérieuse mise en garde, suivie, si le fauteur de troubles ne modifie pas aussitôt ses comportements, de la réaction coercitive prévue par les articles 41 et 42.

27La réalité, à vrai dire, est bien différente. Elle est à première vue déconcertante, tant est frappante l’abondance des résolutions qu’il y a lieu de prendre en compte, et, surtout, tant la diversité des situations envisagées par le Conseil de sécurité est grande.

  • 27 Cf. Gérard Cohen-Jonathan, « Article 39 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 651.
  • 28 Voir ci-après la guerre de Corée et la crise du Golfe, cas dans lesquels le coupable a été claireme (...)

28Le Conseil de sécurité a évité de manière générale de constater une agression, sauf, dans une certaine mesure, d’une manière incidente, à l’égard de l’Afrique du Sud.27 Il a recouru avec prudence à la constatation d’une rupture de la paix.28 En revanche, la menace contre la paix et la sécurité internationales fait l’objet d’une très riche pratique.

  • 29 Jean-Marc Sorel, « L’élargissement de la notion de menace contre la paix », in SFDI, supra, note 2, (...)

29Cela tient tout d’abord au fait que, pour manifester l’intérêt qu’il porte à un conflit ou une situation, peut-être aussi pour procéder à une première mise en garde, le Conseil de sécurité se réfère parfois à une menace potentielle, dans des termes susceptibles de varier.29 La qualification apparaît donc dans de nombreuses résolutions qui n’ont pas pour objet une action coercitive, mais relèvent bien davantage de la tentative de règlement pacifique. Il ne s’agit pas encore de la constatation de l’article 39.

  • 30 Cf. Thomas Franck, « The Security Council and “Threats to the Peace” : Some Remarks on Remarkable R (...)
  • 31 Rosalyn Higgins, « International Law and the Avoidance, Containment and Resolution of Disputes. Gen (...)

30D’autre part, l’élargissement a également été voulu par le Conseil de sécurité pour inclure dans le champ d’application du Chapitre VII des conflits internes et des situations où l’assistance humanitaire, la protection des droits de l’homme, exigent une action.30 C’est ainsi qu’en définitive on en vient, par une pure fiction, à baptiser « menace contre la paix » des situations qui ne correspondent sans doute pas à cette notion, mais à l’égard desquelles une action paraît souhaitable.31 Le Conseil de sécurité accède de la sorte aux pouvoirs qu’il reçoit du Chapitre VII.

31La constatation qu’un conflit ou une situation constitue une menace contre la paix, ou que sa prolongation constitue ou pourrait constituer une telle menace n’est plus nécessairement liée à la sécurité internationale. Elle n’est pas l’acte décisif annonçant le déclenchement ou déclenchant l’intervention coercitive des Nations Unies, mais une sorte de sésame d’interprétation généreuse donnant au Conseil de sécurité la possibilité de conférer un caractère juridiquement obligatoire aux décisions, notamment aux injonctions, qu’il énonce, susceptibles d’être de nature et de portée très variables.

B. Un pouvoir discrétionnaire

  • 32 Cf. Giorgio Gaja, « Réflexions sur le rôle du Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial », R (...)
  • 33 Jean-Marc Sorel, loc. cit., supra, note 29, p. 34.
  • 34 Cf. Benedetto Conforti, « Le pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité en matière de constatat (...)

32Le concept de menace contre la paix se révèle donc réfractaire à toute tentative visant à en cerner les contours.32 C’est ainsi qu’à juste titre l’on peut parler de « l’impossible typologie du “label” menace contre la paix ».33 C’est finalement un pouvoir discrétionnaire que celui dont dispose le Conseil de sécurité sur ce terrain de la qualification d’un conflit ou d’une situation.34 Il est donc en mesure de se servir du concept de la menace ou de la menace potentielle à diverses fins, et notamment, ce qui paraît sans doute le plus souhaitable lorsque c’est possible, à des fins préventives. La qualification ne préjuge en aucune manière la suite qui lui sera donnée, qui s’inscrit dans un vaste éventail de possibilités, sauf en ce qui concerne les mesures coercitives dont la gamme est limitée.

  • 35 Ce fut pourtant le cas dans la guerre de Corée, selon la résolution 82 (1950), mais pas dans la cri (...)

33On observera que la qualification figure très généralement dans le préambule d’une résolution, et non comme un élément essentiel du dispositif.35 Cette constatation ne signifie pas à elle seule que la partie opérative de la résolution est placée sous l’empire du Chapitre VII. Elle peut ne pas l’être du tout. Elle peut l’être entièrement si la formule actuellement consacrée : « Agissant en vertu du Chapitre VII de la Charte des Nations Unies » figure elle aussi dans le préambule. De plus, quelques éléments seulement de la partie opérative relèvent du Chapitre VII si la même formule apparaît en cours de route, peut-on dire, à l’intérieur du dispositif.

34Si, sur texte, la distinction entre les Chapitres VI et VII est évidente, dans la réalité des conflits, le Conseil de sécurité doit pratiquer tout à la fois la diplomatie et, s’il est en mesure de le faire, les injonctions, assorties ou non de mesures coercitives. Il se sert de l’article 39 pour se donner les moyens d’agir lorsqu’il estime devoir le faire, sans s’attacher à une notion particulière de la sécurité. Il s’agit pour lui de garantir, selon les circonstances, une sorte d’ordre social, ou la légalité, ou encore des principes fondamentaux d’humanité.

35Dans ces conditions, si l’on entend analyser les conflits et situations à l’égard desquels le Conseil de sécurité estime devoir user de la contrainte, et les motifs de cette intervention, ce n’est pas l’exégèse des textes qui importe au premier chef. L’esquisse d’une typologie doit être fondée sur l’examen de la pratique des mesures coercitives.

36Bien que la ligne de démarcation ne soit pas toujours aussi claire qu’on pourrait le penser – voir le conflit dans l’ex-Yougoslavie – la première grande distinction qui paraît s’imposer est celle qui s’établit entre, d’une part, les conflits qui opposent des Etats, et, d’autre part, les conflits et situations internes.

III. LES CONFLITS ENTRE ÉTATS

A. Attaque armée

37Le cas de figure que tous avaient sans doute présent à l’esprit lorsque fut élaboré le Chapitre VII de la Charte était l’agression du Troisième Reich hitlérien contre la Pologne, peut-être aussi l’invasion de l’Ethiopie par l’Italie, qui révéla l’inefficacité des sanctions ordonnées par la Société des Nations. L’attaque armée d’un Etat contre un autre est l’hypothèse première sur laquelle est échafaudé le système de sécurité collective. Elle fait l’objet d’une constatation, par laquelle et du même coup le coupable est désigné, ce qui permet la réaction collective contre lui, susceptible, car tel est le texte de l’article 42, de prendre la forme d’une riposte militaire immédiate. C’est le principe cardinal selon lequel le fauteur de troubles doit trouver en face de lui la communauté internationale, selon le principe « tous contre un ».

38L’examen de la pratique conduit à reconnaître plusieurs situations différentes.

39On observe que l’hypothèse première, l’agression commise par un Etat contre un autre, a entraîné en quelques occasions la mise en œuvre de la Charte, fût-ce de manière partielle ou dérivée compte tenu du fait que le Conseil de sécurité ne dispose pas des moyens initialement prévus pour qu’il puisse conduire des opérations militaires.

  • 36 Résolution 82 (1950), du 25 juin 1950. On rappellera que l’URSS boudait à cette époque les réunions (...)
  • 37 Même résolution.
  • 38 Résolution 83 (1950), du 27 juin 1950.

40On sait dans quelles circonstances, dans l’affaire de Corée, le Conseil de sécurité a été en mesure, en « prenant acte de l’attaque dirigée contre la République de Corée par des forces armées venues de Corée du Nord […] », de dire : « Constate que cette action constitue une rupture de la paix ; […] ».36 Cette constatation l’incita à ordonner la cessation immédiate des hostilités et le retrait des forces armées nord-coréennes.37 Deux jours plus tard, il recommanda aux membres de l’ONU « […] d’apporter à la République de Corée toute l’aide nécessaire pour repousser les assaillants et rétablir dans cette région la paix et la sécurité internationales ».38 Les quelques mesures ultérieures (commandement unifié sous l’autorité des Etats-Unis, utilisation du drapeau des Nations Unies) donnent à penser que l’on est en présence d’une sorte d’habillage et de consécration de la légitime défense collective.

  • 39 Résolution 660 (1990), du 2 août 1990 : « Constatant qu’il existe, du fait de l’invasion du Koweït (...)
  • 40 La résolution 660 se réfère expressément, dans son préambule, aux articles 39 et 40.
  • 41 La résolution 661 (1990), du 6 août 1990, suivie de mesures complémentaires, telle l’action envisag (...)
  • 42 Cette résolution se réfère expressément, dans son préambule, au Chapitre VII de la Charte.

41Dans la crise du Golfe, la réaction du Conseil de sécurité est de procéder sans délai à la constatation de l’article 3939 et d’exiger le retrait immédiat et inconditionnel des forces iraqiennes.40 Quelques jours plus tard, cette injonction n’ayant pas été respectée, l’embargo commercial et financier est décrété.41 Par la suite, on le sait, ce fut l’autorisation donnée par la résolution 678 (1990), du 29 novembre 1990, d’user « de tous les moyens nécessaires »42, et sur cette base fut déclenchée l’opération « Tempête du désert » menée par la coalition sous commandement américain. Nous avons indiqué les motifs pour lesquels, malgré les hésitations que l’on peut éprouver, une telle autorisation, dans son principe, paraît acceptable. On peut rappeler de surcroît que, politiquement, elle est le fruit de contacts préalables étroits avec les Etats disposés à agir.

  • 43 Par exemple la résolution 688 (1991), du 5 avril 1991.
  • 44 Cf. Serge Sur, loc. cit., supra, note 13, p. 25.

42Les nombreuses mesures arrêtées ultérieurement contre l’Iraq, et singulièrement celles qui furent destinées à assurer la protection des populations kurdes, ne sont pas toutes liées à l’invasion du Koweït.43 Certaines ont une signification autonome mais on peut sérieusement se demander si elles auraient été décidées par le Conseil de sécurité s’il n’avait pas été engagé dans une épreuve de force avec l’Iraq consécutivement au conflit interétatique.44

  • 45 Résolution 502 (1982), du 3 avril 1982. La constatation figure dans le préambule.

43Il faut enfin rappeler qu’en une autre occasion encore le Conseil de sécurité a constaté l’existence d’une rupture de la paix en désignant le fauteur de troubles. Ce fut en 1982 lors de l’invasion des îles Falkland/Malouines par des forces armées de l’Argentine.45 Cependant, aucune mesure coercitive n’est énoncée dans un texte qui, sans référence expresse au Chapitre VII, exige la cessation des hostilités et le retrait immédiat des forces argentines.

B. Situations atypiques

44Des Etats ont été condamnés et frappés de sanctions dans des circonstances qui peuvent être considérées comme atypiques par rapport à l’hypothèse de l’attaque armée d’un Etat contre un autre.

  • 46 Résolution 748 ( 1992), du 31 mars 1992, prise expressément en application du Chapitre VII.
  • 47 Les mesures arrêtées selon la résolution 748 ont été renforcées et élargies par la résolution 883 ( (...)

45a) Dans le cas de la Libye, nous avons signalé qu’à nos yeux l’injonction adressée à cet Etat d’avoir à livrer deux de ses ressortissants fait problème. Les circonstances de l’intervention du Conseil de sécurité sont assez particulières, puisque le fauteur de troubles est accusé de manière générale de se livrer au terrorisme international et mis en demeure de démontrer qu’il est revenu à de meilleurs sentiments par des actes liés à une procédure judiciaire.46 Toujours est-il que la Libye a fait l’objet de mesures de contrainte, notamment l’interruption des liaisons aériennes et l’embargo sur les armements et équipements militaires.47

  • 48 La résolution 752 reproche à la RFY de ne pas avoir respecté les termes de la résolution 752 (1992) (...)

46b) Dans le cadre du conflit dans l’ex-Yougoslavie, le Conseil de sécurité a décidé, en mai 1992, tout en estimant que toutes les parties portaient une part de responsabilité dans la situation, de condamner les autorités de la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro) et d’ordonner contre elle un embargo commercial et financier. A ce moment la Croatie, la Slovénie et la Bosnie-Herzégovine étaient devenues des Etats indépendants et le grief adressé à la RFY était au premier chef son ingérence en Bosnie-Herzégovine, autrement dit l’élément décisif était le soutien accordé à l’une des parties à un conflit interne en Bosnie.48 Observons ici que, de manière générale, il y a lieu de traiter le conflit en ex-Yougoslavie comme une situation interne. Ce fut le cas dans la première phase, avant l’éclatement de la Yougoslavie. Depuis lors c’est essentiellement un conflit interne en Bosnie-Herzégovine, et dans une certaine mesure en Croatie, malgré quelques aspects internationaux.

C. Rupture de la paix sans mesures coercitives

47Il y a lieu de signaler encore, pour mémoire, que la constatation de l’article 39 peut intervenir sans que pour autant le Conseil de sécurité désigne un coupable.

  • 49 Résolution 4 (1948), du 15 juillet 1948.

48Ainsi, dans le conflit de Palestine entre Israël, qui venait d’être créé, et ses voisins les Etats arabes, le Conseil de sécurité a constaté qu’il y avait une menace contre la paix selon l’article 39, et ordonné aux parties selon l’article 40 de renoncer à toute action militaire.49

  • 50 Résolution 598 (1987), du 20juillet 1987.

49Quant à la guerre entre l’Iran et l’Iraq, ce n’est qu’après plusieurs années d’hostilités que le Conseil de sécurité s’est placé sur le terrain du Chapitre VII. Par la résolution 598 (1987), il constate qu’il existe une rupture de la paix, puis agissant en vertu des articles 39 et 40 il ordonne un cessez-le-feu.50 Pas trace de mesures coercitives.

IV. LES CONFLITS ET SITUATIONS INTERNES

A. Action contre un Gouvernement

  • 51 La résolution 418 (1997) mentionne « […] l’accroissement de la puissance militaire et les actes per (...)

50Pendant longtemps, l’un des rares domaines où l’accord pouvait être réalisé entre les Grandes Puissances était la condamnation de l’apartheid. Les mesures arrêtées contre la Rhodésie et contre l’Afrique du Sud en portent témoignage. Assurément dans le deuxième cas, on rencontre, dans les motifs avancés par le Conseil de sécurité, un élément international, mais c’est bien en définitive la politique raciste du Gouvernement sud-africain qui est le motif principal de l’action de l’ONU.51

  • 52 Voir notamment la résolution 277 (1970), du 18 mars 1970, ainsi que les résolutions qu’elle mention (...)
  • 53 Résolution 418 (1977), qui se réfère au Chapitre VII.

51Dans les deux cas, le caractère antidémocratique et répressif du système politique intérieur d’un Etat, et le désir de contraindre son Gouvernement à modifier son comportement, sont à l’origine des mesures coercitives. Celles-ci, pour la Rhodésie, ont pris la forme, entre autres, d’un embargo commercial consolidé par étapes successives, et expressément fondé sur l’article 41 de la Charte.52 Quant à l’Afrique du Sud, elle a été frappée d’un embargo sur les armes.53

  • 54 Résolution 940 (1994), du 31 juillet 1994.

52Plus près de nous, l’action de l’ONU en Haïti est également motivée par la nature du régime intérieur, dictatorial et antidémocratique parce qu’il a éliminé un président régulièrement élu et refuse de le laisser rentrer dans son pays. Les mesures décidées et appliquées impliquent le recours à la force armée, selon la formule désormais consacrée : agissant en vertu du Chapitre VII, le Conseil de sécurité « […] autorise des Etats membres à constituer une force multinationale placée sous un commandement et un contrôle unifiés et à utiliser dans ce cadre tous les moyens nécessaires pour faciliter le départ d’Haïti des dirigeants militaires […] ».54 La coercition militaire est donc ici clairement dirigée contre un Gouvernement, pour des motifs d’ordre exclusivement intérieur.

B. L’action coercitive dans un conflit intérieur

1. Les motifs de l’intervention

  • 55 La pratique récente du Conseil de sécurité montre que l’intervention de l’ONU au nom de l’assistanc (...)

53Au cours de ces dernières années, des troubles internes graves à l’intérieur d’un Etat, résultant de sa dislocation, de l’effondrement du pouvoir politique, de querelles ethniques, ont été à l’origine de situations douloureuses, parfois dramatiques. L’ampleur des problèmes humanitaires, des souffrances endurées par la population, suscite bien évidemment, comme le montrent les crises en Somalie, en ex-Yougoslavie, au Rwanda, et d’autres encore, un grand besoin d’aide, médicale et alimentaire notamment, que les organismes humanitaires (ONG), dont c’est la vocation, ne parviennent plus à maîtriser, en raison des désordres intérieurs, des combats, des pillages et massacres. Les exigences de l’assistance humanitaire se sont faites pressantes, trouvant leur expression juridique dans le développement de concepts, tels celui de l’« ingérence humanitaire », qui ouvrent des perspectives nouvelles mais dont les contours précis n’apparaissent pas encore clairement.55

  • 56 Résolution 743 (1992), du 21 février 1992. Son mandat a fait l’objet de diverses extensions par la (...)
  • 57 Résolution 751 (1992), du 24 avril 1992.
  • 58 Résolution 872 (1993), du 5 octobre 1993.

54Mise à contribution, l’Organisation des Nations Unies s’est efforcée, en plusieurs occasions, de répondre aux exigences de l’assistance humanitaire en aménageant diverses formes d’opérations de maintien de la paix. Conforme à la philosophie générale qui anime ces opérations, le mandat des casques bleus est alors d’assurer sur place une présence physique qui devrait être apaisante, d’aider les organismes humanitaires à s’acquitter de leur mission, voire d’aider directement la population. Somme toute, l’opération de maintien de la paix menée au Congo, sauf le difficile épisode katangais, visait également à éviter les désordres internes. On a donc pu penser qu’en Yougoslavie avec la FORPRONU56, en Somalie avec l’ONUSOM57, au Rwanda avec la MINUAR58, il serait possible de faire face aux besoins d’assistance de la population.

55Cependant, lorsque les parties à un conflit, quelles qu’elles soient, ne sont pas disposées à renoncer à l’utilisation des armes, la mission des casques bleus devient impossible. Dans un tel milieu conflictuel, des soldats dont la mission est de ne pas combattre sont exposés aux pires difficultés et aux humiliations. On l’a vu avec la prise en otages de soldats de la FORPRONU en Bosnie.

56C’est ainsi que le Conseil de sécurité a ordonné, ou autorisé, des mesures coercitives dans le contexte de plusieurs conflits se développant à l’intérieur d’un Etat. Il n’y a pas lieu de retracer l’histoire complexe de ces conflits, mais il peut être intéressant de voir, dans un aperçu général, ce qu’ont été ces mesures. Pour ce faire, il est suggéré d’examiner selon leur nature les diverses mesures mises en œuvre, tout en tenant compte de leur finalité. A cet égard, il y a lieu de voir, entre autres, si les mesures sont dirigées contre un « coupable » désigné, ou non.

2. Mesures non militaires

  • 59 Résolution 713 (1991), du 25 septembre 1991, la mesure étant fondée sur le Chapitre VII, et justifi (...)
  • 60 Résolution 733 (1992), du 23 janvier 1992. Le Conseil de sécurité a été alerté par la Somalie elle- (...)
  • 61 Résolution 918 (1994), du 17 mai 1994, qui vise le déploiement de 5500 casques bleus au Rwanda.
  • 62 Résolution 788 (1992), du 19 novembre 1992.

57Un embargo sur les livraisons d’armes et d’équipements militaires peut être dirigé contre un Etat (voir supra l’exemple de l’Afrique du Sud), mais c’est aussi une mesure que le Conseil de sécurité a ordonnée dans le cas de conflits internes et sans désigner particulièrement un coupable, ceci sans doute pour tenter de priver les parties au conflit des moyens de se combattre, tout en affichant son impartialité. C’est ainsi qu’il fut procédé à l’égard de la Yougoslavie en septembre 1991 au moment où, déchirée par les combats, elle était encore un Etat.59 Après l’éclatement de la Yougoslavie cette mesure est restée en vigueur à l’égard des nouveaux Etats. Dans le cas de la Somalie c’est également un embargo général et complet sur toutes les livraisons d’armes et d’équipements militaires qui fut décrété60. Il en alla de même à l’égard du Rwanda61, et tel avait également été le cas pour le Libéria.62

  • 63 Résolution 864 (1993), du 15 septembre 1993. Le Conseil de sécurité estime que du fait des actions (...)

58A noter que dans le cas de la crise en Angola, l’embargo sur les armes fut institué contre l’une des parties au conflit, l’UNITA, condamnée par le Conseil de sécurité.63

  • 64 La résolution 820 (1993), du 17 avril 1993, institue certaines mesures de contrôle concernant des z (...)

59Des mesures d’embargo plus larges, s’étendant aux courants commerciaux, ne paraissent guère appropriées à l’égard d’un pays déchiré par une guerre civile, à moins de pouvoir localiser géographiquement une partie jugée coupable.64

  • 65 Voir supra la résolution 757 (1992).

60Dans le cas de l’ex-Yougoslavie des mesures économiques de contrainte ont été ordonnées, nous l’avons vu, contre la République fédérative de Yougoslavie (Serbie et Monténégro), qui, cependant, est un acteur extérieur par rapport au conflit interne en Bosnie-Herzégovine.65

3. Actions militaires

61Des mesures coercitives de nature militaire ont été conduites dans des conflits internes selon deux méthodes. Il s’agit du recours aux moyens nationaux, d’une part, et de l’élargissement du mandat des casques bleus, d’autre part.

  • 66 Résolution 794 (1992), du 3 décembre 1992. C’est ici la « tragédie humaine » qui constitue une mena (...)
  • 67 La résolution 794 exige notamment que toutes les parties mettent fin aux hostilités, et condamne «  (...)

62a) La méthode consistant à autoriser des Etats membres qui sont disposés à le faire à coopérer pour entreprendre une action de combat a été utilisée pour conduire des opérations terrestres en Somalie et au Rwanda. Dans le premier cas, il s’agissait d’instaurer « […] des conditions de sécurité pour les opérations de secours humanitaire en Somalie ». Etant donné qu’ONUSOM ne pouvait plus faire face à la situation, il s’agissait donc de combattre les factions armées qui faisaient obstacle à l’acheminement de l’aide humanitaire, et de permettre ultérieurement, dans des conditions convenables, la poursuite d’une opération de maintien de la paix.66 On observera qu’aucun adversaire particulier n’est désigné.67

  • 68 Résolution 929 (1994), du 22 juin 1994. Le Conseil de sécurité souligne « […] le caractère strictem (...)

63Ce furent également des « objectifs humanitaires » qui incitèrent le Conseil de sécurité à autoriser une action coercitive au Rwanda, action qui devait être « menée de façon impartiale et neutre » et ne devait pas constituer « une force d’interposition entre les parties ».68

64Dans les deux cas, il s’agit d’une sorte d’imposition de la paix à l’intérieur d’un Etat déchiré par une guerre civile, pour tenter ensuite de redéployer une opération de maintien de la paix.

  • 69 Ces moyens nationaux sont en réalité ceux d’une alliance, l’OTAN. Voir pour la Bosnie la résolution (...)
  • 70 Résolution 908 (1994), du 31 mars 1994. Il s’agit de défendre le personnel de la FORPRONU dans l’ac (...)

65Quant au recours aux moyens autorisés d’une manière plus limitée, visant uniquement des frappes de l’aviation de combat, il a été mis en œuvre en Bosnie69 et en Croatie.70 Le but de ces actions est d’assurer la protection des forces de maintien de la paix et des zones de sécurité.

66Comme on a pu le constater lors de l’examen des conflits entre Etats, la seule manière, jusqu’ici, d’exercer une contrainte par des moyens militaires est d’en confier le soin à des Etats disposés à le faire avec leurs troupes. Il en va de même ici, où l’on voit des Etats prendre le relais, avec des moyens de combat, des troupes non combattantes de l’ONU, ou protéger ! La Force de réaction rapide, évoquée ci-après, présente un schéma un peu différent.

67b) L’autre méthode à laquelle le Conseil de sécurité a recouru pour mener des opérations coercitives de caractère militaire a consisté à élargir le mandat des forces de maintien de la paix.

  • 71 Cf. Linos-Alexandre Sicilianos, « Le contrôle par le Conseil de sécurité des actes de légitime défe (...)

68On a déjà rappelé le précédent – pas très clair cependant – de l’ONUC.71 C’est cependant avec l’intervention en Somalie que le Conseil de sécurité s’engage dans une voie nouvelle. Après l’opération militaire « Restore Hope », la nouvelle opération de maintien de la paix ONUSOM. Elle fut instituée par la résolution 814 (1993), adoptée le 26 mars 1993. Orientée essentiellement vers l’assistance humanitaire et la reconstruction du pays, elle contient un dispositif en trois chapitres, dont l’un est expressément placé sous l’autorité du Chapitre VII. Sans désigner des coupables, il adresse diverses injonctions à toutes les parties somaliennes, et surtout il charge les forces de l’ONU de procéder au désarmement des divers groupes. Une telle mission n’allait pas se développer sans heurts. L’ONU s’est finalement retirée de Somalie sans gloire le 31 mars 1995.

69En ex-Yougoslavie, très particulièrement en Bosnie-Herzégovine, et dans une certaine mesure aussi en Croatie, la FORPRONU a reçu des mandats de combat relevant du Chapitre VII.

70Ainsi, la résolution 836 (1993), du 4 juin 1993, qui concerne la Bosnie-Herzégovine, condamne « […] les obstacles mis, essentiellement par la partie des Serbes de Bosnie, à l’acheminement de l’aide humanitaire, […] ». Le Conseil de sécurité autorise la FORPRONU « […] à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, en riposte à des bombardements par toute partie contre les zones de sécurité […] ». Il s’agit de protéger les zones de sécurité, mais aussi les convois d’aide humanitaire.

  • 72 Résolution 871 (1993), du 4 octobre 1993.

71En Croatie, la FORPRONU a été autorisée « […] à prendre les mesures nécessaires, y compris en recourant à la force, pour assurer sa sécurité et sa liberté de mouvement ».72

72Il est toutefois évident qu’il n’est pas possible pour des soldats d’assumer simultanément le mandat traditionnel des casques bleus, et des missions ponctuelles de combat. Les choses ont mal tourné, et notamment pour les forces de maintien de la paix, prises dans une impasse, humiliées, désorientées. C’est pour tenter de trouver une issue, du moins partielle, que fut décidée la création de la Force de réaction rapide (FRR). A cet égard, une innovation intervient, car la FRR est intégrée dans une certaine mesure à la FORPRONU, ou du moins appelée à collaborer étroitement avec elle, comme il résulte de la résolution 998 (1995), du 16 juin 1995, qui voit le Conseil de sécurité se féliciter du renforcement de la FORPRONU (§ 9). Il demeure que la FRR est là pour protéger les casques bleus, et non pas pour imposer un plan de paix par la force, ce que personne ne peut faire.

Notes

1 Cf. Pierre-Marie Dupuy, « Sécurité collective et organisation de la paix », RGDIP, 1993, p. 617.

2 Cf. notamment Michel Virally, L’organisation mondiale, Paris, 1972, p. 451 ss ; Société française pour le droit international (SFDI), Le Chapitre VII de la Charte des Nations Unies, Colloque de Rennes, Paris, 1995.

3 Cf. Philippe Weckel, « Le Chapitre VII de la Charte et son application par le Conseil de sécurité », AFDI, 1991, p. 165.

4 Voir particulièrement les commentaires de la Charte de Jean-Pierre Cot, Alain Pellet, La Charte des Nations Unies, 2e éd., Paris, 1991, et Bruno Simma et al., Charta der Vereinten Nationen, Munich, 1991, et la littérature citée.

5 Erik Suy, « Article 25 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 471. Voir aussi l’avis consultatif de la Cour internationale de Justice, « Conséquences juridiques pour les Etats de la présence continue de l’Afrique du Sud en Namibie (Sud-Ouest africain) nonobstant la résolution 276 (1970) du Conseil de sécurité », CIJ Recueil, 1971, p. 16, notamment p. 52, et l’opinion dissidente de Sir Gerald Fitzmaurice, p. 291.

6 Cf. Gérard Cohen-Jonathan, « Article 39 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 645, et Jochen A. Frowein, « Article 39 », in Simma, supra, note 4, p. 599.

7 Résolution 660 (1990), du 6 août 1990.

8 Résolution 502 (1982), du 3 avril 1982.

9 Cf. l’article 6 du Projet d’articles de la Commission du droit international sur la responsabilité internationale des Etats, 2e partie, in Rapport de la Commission du droit international sur les travaux de sa quarante-cinquième session, Assemblée générale, 48e session, Supplément no 10, p. 142.

10 Voir par exemple la résolution 666 (1990), du 13 septembre 1990, qui, s’adressant à l’Iraq, se réfère expressément à la 4e Convention de Genève.

11 Voir la résolution 667 (1990), du 16 septembre 1990, qui rappelle à l’Iraq qu’il est lié par les Conventions de Vienne sur les relations diplomatiques et consulaires.

12 Dans ce conflit consécutif à l’attentat de Lockerbie, la Cour internationale de Justice a été saisie par la Libye de deux requêtes parallèles contre les Etats-Unis et le Royaume-Uni, qui soulèvent la question de l’obligation d’extrader. Elles ont fait l’objet de deux ordonnances de la Cour sur les demandes en indication de mesures conservatoires : « Questions d’interprétation et d’application de la Convention de Montréal de 1971 résultant de l’incident aérien de Lockerbie », mesures conservatoires, ordonnances du 14 avril 1992, CIJ Recueil, 1992, pp. 3, 114. Cf. RSDIE, 1993, p. 641.

13 Cf. Serge Sur, « La résolution 687 (3 avril 1991) du Conseil de sécurité dans l’affaire du Golfe : problèmes de rétablissement et de garantie de la paix », AFDI, 1991, p. 25.

14 Cf. notamment Pierre-Marie Dupuy, Droit international public, 2e éd., Paris, 1993, p. 416 ; Jean Combacau, Serge Sur, Droit international public, Paris, 1993, p. 654 ; Nguyen Quoc Dinh, Patrick Daillier, Alain Pellet, Droit international public, 5e éd., Paris, 1994, p. 924, ainsi que R.-J. Dupuy (éd.), Le développement du rôle du Conseil de sécurité, Académie de droit international, Dordrecht, 1993, et Patrick Daillier, « L’action de l’ONU : élargissement et diversification de l’action des Nations Unies », in SFDI, supra, note 2, p. 121.

15 Cf. Jean Combacau, Le pouvoir de sanction de l’ONU. Etude théorique de la coercition non militaire, Paris, 1974, notamment p. 23 ; Christian Dominicé, « La sécurité collective et la crise du Golfe », JEDI, 1991, p. 85.

16 Cf. Marie-Françoise Furet, « Article 43 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 717 ; Jochen A. Frowein, « Article 43 », in Simma, supra, note 4, p. 593.

17 Ces opérations sont mentionnées infra.

18 Dans la crise du Golfe, compte tenu de la mention par le Conseil de sécurité de l’article 51 de la Charte dans sa résolution 661 (1990), on a pu se demander s’il s’agissait d’un cas de légitime défense collective. Il est sans doute plus exact de construire différemment le régime de l’autorisation, cf. Derek Bowett, « Collective Security and Collective Self-Defence : The Errors and Risks in Identification », Liber Amicorum en hommage à Jiménez de Aréchaga, Montevideo, 1994, p. 425, et Christian Dominicé, loc. cit., supra, note 15, p. 98.

19 Voir la résolution 665 (1990) dans la crise du Golfe.

20 Voir particulièrement Brigitte Stern, « L’évolution du rôle des Nations Unies dans le maintien de la paix et de la sécurité internationales », Congrès des Nations Unies sur le droit international, mars 1995. Ce texte n’est pas encore publié.

21 Cf. Michel Virally, op. cit., supra, note 2, p. 483.

22 Voir aussi la résolution 143 (1961), du 21 février 1961.

23 Voir infra.

24 Résolution 998 (1995), du 16 juin 1995.

25 Résolutions 808 (1993) et 827 (1993), cf. Alain Pellet, « Le Tribunal criminel international pour l’ex-Yougoslavie », RGDIP, 1994, p. 7.

26 Résolution 955 (1994), du 8 novembre 1994.

27 Cf. Gérard Cohen-Jonathan, « Article 39 », in Cot, Pellet, supra, note 4, p. 651.

28 Voir ci-après la guerre de Corée et la crise du Golfe, cas dans lesquels le coupable a été clairement désigné, mais aussi la constatation faite dans la guerre Iran-Iraq, sans désignation de coupable.

29 Jean-Marc Sorel, « L’élargissement de la notion de menace contre la paix », in SFDI, supra, note 2, pp. 3, 27.

30 Cf. Thomas Franck, « The Security Council and “Threats to the Peace” : Some Remarks on Remarkable Recent Developments », et Peter H. Kooijmans, « The Enlargement of the Concept “Threat to the Peace” », in Dupuy (éd.), supra, note 14, pp. 83, 111.

31 Rosalyn Higgins, « International Law and the Avoidance, Containment and Resolution of Disputes. General Course on Public International Law », RCADI, vol. 230, 1991-V, 1993, p. 325.

32 Cf. Giorgio Gaja, « Réflexions sur le rôle du Conseil de sécurité dans le nouvel ordre mondial », RGDIP, 1993, p. 297.

33 Jean-Marc Sorel, loc. cit., supra, note 29, p. 34.

34 Cf. Benedetto Conforti, « Le pouvoir discrétionnaire du Conseil de sécurité en matière de constatation d’une menace contre la paix, d’une rupture de la paix ou d’un acte d’agression », in Dupuy (éd.), supra, note 14, p. 51.

35 Ce fut pourtant le cas dans la guerre de Corée, selon la résolution 82 (1950), mais pas dans la crise du Golfe, résolution 660 (1990).

36 Résolution 82 (1950), du 25 juin 1950. On rappellera que l’URSS boudait à cette époque les réunions du Conseil de sécurité (en raison de la question chinoise), ce qui permit, en son absence, l’adoption de cette résolution et des suivantes, au prix d’une entorse à la lettre de l’article 27, 3 de la Charte, interprété depuis lors en ce sens que l’absence ou l’abstention d’un membre permanent ne fait pas obstacle à l’adoption d’une décision.

37 Même résolution.

38 Résolution 83 (1950), du 27 juin 1950.

39 Résolution 660 (1990), du 2 août 1990 : « Constatant qu’il existe, du fait de l’invasion du Koweït par l’Iraq, une rupture de la paix et de la sécurité internationales ».

40 La résolution 660 se réfère expressément, dans son préambule, aux articles 39 et 40.

41 La résolution 661 (1990), du 6 août 1990, suivie de mesures complémentaires, telle l’action envisagée par la résolution 665 (1990) pour faire respecter l’embargo par des forces navales.

42 Cette résolution se réfère expressément, dans son préambule, au Chapitre VII de la Charte.

43 Par exemple la résolution 688 (1991), du 5 avril 1991.

44 Cf. Serge Sur, loc. cit., supra, note 13, p. 25.

45 Résolution 502 (1982), du 3 avril 1982. La constatation figure dans le préambule.

46 Résolution 748 ( 1992), du 31 mars 1992, prise expressément en application du Chapitre VII.

47 Les mesures arrêtées selon la résolution 748 ont été renforcées et élargies par la résolution 883 (1993), du 11 novembre 1993.

48 La résolution 752 reproche à la RFY de ne pas avoir respecté les termes de la résolution 752 (1992), du 15 mai 1992, qui concernait principalement la situation interne en Bosnie-Herzégovine. D’autres mesures ont été prises à l’égard de la RFY destinées au premier chef à contrôler l’application des embargos, voir résolutions 787 (1992), du 16 novembre 1992, et 820 (1993), du 17 avril 1993.

49 Résolution 4 (1948), du 15 juillet 1948.

50 Résolution 598 (1987), du 20juillet 1987.

51 La résolution 418 (1997) mentionne « […] l’accroissement de la puissance militaire et les actes persistants d’agression de l’Afrique du Sud […] », mais sa condamnation porte sur « […] ses actes de répression, son maintien arrogant du système d’apartheid et ses attaques contre des Etats indépendants voisins ».

52 Voir notamment la résolution 277 (1970), du 18 mars 1970, ainsi que les résolutions qu’elle mentionne.

53 Résolution 418 (1977), qui se réfère au Chapitre VII.

54 Résolution 940 (1994), du 31 juillet 1994.

55 La pratique récente du Conseil de sécurité montre que l’intervention de l’ONU au nom de l’assistance humanitaire est sans doute nécessaire et justifiée dans des situations de désordres graves. La question de ses modalités mérite d’être bien cernée. Autre est le problème de l’ingérence humanitaire dans les relations horizontales entre les Etats.

56 Résolution 743 (1992), du 21 février 1992. Son mandat a fait l’objet de diverses extensions par la suite. On notera l’opération de maintien de la paix préventive en Macédoine (résolution 795, du 11 décembre 1992).

57 Résolution 751 (1992), du 24 avril 1992.

58 Résolution 872 (1993), du 5 octobre 1993.

59 Résolution 713 (1991), du 25 septembre 1991, la mesure étant fondée sur le Chapitre VII, et justifiée par le fait qu’il y a d’importants combats en Yougoslavie et que la prolongation de cette situation crée une menace contre la paix et la sécurité internationales.

60 Résolution 733 (1992), du 23 janvier 1992. Le Conseil de sécurité a été alerté par la Somalie elle-même, et il a pris cette mesure en se fondant sur le Chapitre VII, en indiquant que la persistance de la situation en Somalie constituait une menace pour la paix et la sécurité internationales.

61 Résolution 918 (1994), du 17 mai 1994, qui vise le déploiement de 5500 casques bleus au Rwanda.

62 Résolution 788 (1992), du 19 novembre 1992.

63 Résolution 864 (1993), du 15 septembre 1993. Le Conseil de sécurité estime que du fait des actions militaires de l’UNITA, la situation en Angola constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales et agit en vertu du Chapitre VII.

64 La résolution 820 (1993), du 17 avril 1993, institue certaines mesures de contrôle concernant des zones particulières en Bosnie et en Croatie. De plus, la résolution 942 (1994), du 23 septembre 1994, qui condamne la partie des Serbes de Bosnie, ordonne un embargo commercial et diverses autres mesures pour isoler les zones de la République de Bosnie-Herzégovine tenues par les forces des Serbes de Bosnie.

65 Voir supra la résolution 757 (1992).

66 Résolution 794 (1992), du 3 décembre 1992. C’est ici la « tragédie humaine » qui constitue une menace à la paix et à la sécurité internationales. Ce fut l’opération « Restore Hope ».

67 La résolution 794 exige notamment que toutes les parties mettent fin aux hostilités, et condamne « énergiquement toutes les violations du droit humanitaire commises en Somalie […] ».

68 Résolution 929 (1994), du 22 juin 1994. Le Conseil de sécurité souligne « […] le caractère strictement humanitaire de cette opération […] ». Ce fut l’opération « Turquoise ».

69 Ces moyens nationaux sont en réalité ceux d’une alliance, l’OTAN. Voir pour la Bosnie la résolution 836 (1993), du 4 juin 1993, § 10.

70 Résolution 908 (1994), du 31 mars 1994. Il s’agit de défendre le personnel de la FORPRONU dans l’accomplissement de son mandat.

71 Cf. Linos-Alexandre Sicilianos, « Le contrôle par le Conseil de sécurité des actes de légitime défense », in SFDI, supra, note 2, pp. 59, 90.

72 Résolution 871 (1993), du 4 octobre 1993.

Endnotes

1 Paru dans la Revue suisse de droit international et de droit européen, no 4, 1995, pp. 417-439. © Schulthess, Zurich.

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