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L’ordre juridique international entre tradition et innovation

 | 
Christian Dominicé

Deuxième partie. Organisation internationale

Le règlement juridictionnel du contentieux externe des organisations internationales1

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I. LE CONTENTIEUX EXTERNE DES ORGANISATIONS INTERNATIONALES

A. Les relations extérieures des organisations internationales

  • 1 Paru dans Le droit international au service de la paix, de la justice et du développement, Mélanges (...)

11. Avec une remarquable perception des caractéristiques, et des nécessités, de notre époque, Michel Virally a beaucoup donné de son intelligence et de son talent à l’étude de l’organisation internationale. Nous voudrions lui rendre hommage en accordant notre attention à une question qui intéresse les organisations internationales, tout en touchant également au domaine de la fonction arbitrale et judiciaire, à laquelle il a voué de pénétrantes analyses, et qu’il a illustrée avec distinction.

  • 1 Nous entendons par « organisation internationale » une organisation composée d’Etats.

2Il s’agit d’examiner dans quelle mesure, et selon quelles modalités, le mode juridictionnel – arbitrage ou règlement judiciaire – est envisagé, et mérite d’être développé, pour assurer un règlement satisfaisant des litiges pouvant impliquer une organisation internationale1 dans la sphère de ses relations extérieures.

  • 2 Avis consultatif du 26 avril 1988 sur l’Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la se (...)

3C’est ce que nous appelons ici, dans ce qui ne pourra être qu’un survol très général, le contentieux externe des organisations internationales. Deux récents avis consultatifs de la Cour internationale de Justice ne manquent pas d’intérêt à cet égard.2

  • 3 On trouve par exemple, dans l’ouvrage de H. Schermers, International Institutional Law, Alphen aan (...)
  • 4 Sans entrer ici dans la discussion de cette question, précisons simplement qu’à nos yeux les person (...)

42. Les relations extérieures d’une organisation internationale, susceptibles de donner lieu à ce contentieux externe, paraissent à première vue relativement simples à définir. Il s’agit de celles qui s’établissent entre elle et une personne ou entité qui lui est extérieure, et qui résultent soit d’actes de volonté – conventions, contrats – soit d’actes matériels tels des faits dommageables.3 On pense au premier chef aux relations avec d’autres sujets du droit international, notamment Etats et autres organisations internationales, mais aussi à celles qui vont s’établir avec des particuliers, personnes physiques ou morales du droit interne.4

53. Il faut préciser cependant que le fait qu’une personne ou entité se trouve « à l’intérieur » de l’organisation n’empêche pas qu’elle puisse être également, à un autre titre, partie à une relation extérieure de celle-ci.

  • 5 Rappelons que le Statut du personnel est en général adopté par l’organe plénier et fait partie du d (...)

6Ainsi, par exemple, le fonctionnaire d’une organisation, dont la relation d’emploi relève indubitablement de la vie interne de celle-ci5, peut être par ailleurs partie à un contrat avec elle (si, en qualité de propriétaire d’un immeuble, il lui loue des locaux), ou titulaire contre elle d’une réclamation fondée sur la responsabilité délictuelle, tous rapports juridiques qui s’inscrivent dans la sphère des relations extérieures.

  • 6 Accord entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis d’Amérique relatif au siège de l’Or (...)
  • 7 Accord sur les privilèges et immunités de l’Organisation des Nations Unies conclu entre le Conseil (...)

7C’est toutefois le cas de l’Etat qui est le plus important. Membre d’une organisation, il a, en cette qualité, une série de droits (droit de participation, droit de vote), ainsi que des obligations (obligation de verser une contribution financière, par exemple), qui relèvent de la vie interne de cette organisation. Il n’en est pas moins susceptible d’entrer avec elle dans une relation qui, pour elle, est une relation extérieure. Tel est singulièrement le cas d’un accord relatif au siège de l’organisation et, de manière plus générale, de la matière des privilèges et immunités de l’organisation et de ses agents. Ainsi, il n’y a aucune différence de nature entre l’Accord de siège qui lie l’ONU aux Etats-Unis d’Amérique6 – qui était au centre de l’avis consultatif du 26 avril 1988 – et celui qu’elle a conclu avec la Suisse7, quand bien même les Etats-Unis sont un Etat membre, et non la Suisse. Dans un cas comme dans l’autre, la relation est gouvernée par une convention soumise au droit des traités, ainsi que, le cas échéant, par des règles du droit coutumier qui pourraient exister et être applicables, sans que l’appartenance ou non aux Nations Unies joue, à cet égard, un rôle.

84. Notons brièvement, sans nous y arrêter, que la distinction entre la sphère interne de l’organisation et ses relations extérieures se manifeste notamment par la différence de régime juridique : droit interne de l’organisation dans le premier cas, et dans le second droit conventionnel ou coutumier international, ou encore droit étatique.

  • 8 Voir par exemple, la Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé, RTNU, vol. 26, p. 332, qu (...)
  • 9 Pour des motifs qui sont spécifiques à certaines institutions financières internationales, la Chart (...)

9La question n’est cependant pas aussi simple, car il faut tenir compte de la nature mixte de l’instrument constitutif de l’organisation, qui est la charte de base du droit interne de celle-ci, mais aussi un traité international pouvant contenir des règles applicables en dehors de l’organisation. Sans doute, on rencontre des chartes qui contiennent uniquement des dispositions institutionnelles8, mais il en est d’autres qui énoncent des règles de comportement gouvernant les relations des Etats entre eux (par exemple Charte des Nations Unies, article 2 § 4), ou encore, mais c’est moins fréquent, des règles applicables aux relations extérieures de l’organisation dans ses rapports avec les Etats membres. Tel est le cas si la question des privilèges et immunités est réglée par l’instrument constitutif lui-même.9

B. Le contentieux externe

105. Le contentieux externe d’une organisation est donc celui qui est lié aux difficultés qu’elle rencontre dans ses relations extérieures. Il est caractérisé par le fait que les parties au différend se trouvent sur un pied d’égalité et que les modes de règlement qui vont s’offrir sont ceux qui sont propres à l’ordre juridique dans lequel s’inscrivent les relations litigieuses, en réservant bien sûr, lorsqu’il s’agit d’un ordre juridique étatique – un contrat avec une personne privée est le cas le plus fréquent – les obligations qui peuvent résulter du droit international (immunité de juridiction de l’organisation par exemple).

11Sans nous arrêter ici aux problèmes propres aux différends susceptibles de survenir à l’intérieur de l’organisation, notons en passant que la différence n’est pas négligeable. Tout en soulignant qu’aucune obligation nouvelle ne peut être imposée en sus de celles qui résultent de la charte constitutive, il est possible d’observer que, pour le contentieux interne, l’organisation a la maîtrise des procédures de règlement, qu’elle peut ordonner comme bon lui semble. C’est généralement l’affaire du principal organe plénier de déterminer la marche à suivre.

12Pour le contentieux externe, l’organisation n’est pas libre. Elle doit convenir avec l’autre partie d’un mode de règlement (l’arbitrage par exemple, que ce soit avec un Etat ou une personne privée), ou bien alors elle est assujettie à des règles qui s’imposent à elle, comme par exemple dans le cas d’un litige de droit privé à l’égard duquel elle ne bénéficie pas de l’immunité de juridiction. Elle doit alors se plier à la compétence d’un juge étatique.

136. Le contentieux externe se présente sur les deux plans où se développent les relations extérieures des organisations internationales. Il s’agit tout d’abord des relations avec d’autres sujets du droit international, principalement les Etats. En second lieu, ce sont les relations avec des personnes privées.

  • 10 Voir les rapports de N. Valticos, traitant notamment la question du règlement des différends, AIDI, (...)
  • 11 Idem, tome II, 1977, p. 332. Voir aussi, dans le même sens, Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 9, (...)

14Nous ne nous arrêterons pas ici à ce deuxième aspect. Pour toute la matière des contrats, il a fait l’objet des travaux de l’Institut de Droit international10, et celui-ci a suggéré, dans sa résolution d’Oslo, diverses procédures.11

  • 12 Le Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes peut être mentionné comme (...)
  • 13 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982, document A/CONF.62/122, p (...)

15Quant au contentieux entre organisations internationales et Etats, il faut préciser que le présent propos est limité à l’examen, successivement, du recours à l’arbitrage (II), et de la mise en œuvre d’une procédure devant la Cour internationale de Justice (III et IV). Il n’est donc pas tenu compte du cas très particulier de règlement judiciaire pouvant intervenir entre la Communauté économique européenne et l’un de ses Membres, pour autant qu’il puisse s’agir d’une relation extérieure de l’organisation, ce qui est très peu fréquent.12 On peut rappeler, d’autre part, et nous ne nous y arrêterons pas non plus, que lorsqu’elle entrera en vigueur, la Convention de Montego Bay de 1982 instituera un système de règlement des différends impliquant, entre autres, la création d’une juridiction spéciale dont la compétence pourra s’étendre à des litiges entrant dans la catégorie de ceux qui nous intéressent ici.13

II. LE RECOURS À L’ARBITRAGE

  • 14 Rappelons que l’article VII, section 21 de l’Accord de siège du 26 juin 1947 (RTNU, vol. 11, p. 11) (...)

167. L’arbitrage de droit international public, tel qu’il s’est développé entre Etats, est accessible aux organisations internationales dès lors qu’elles ont la personnalité juridique internationale. Elles peuvent conclure des compromis sous forme d’accords internationaux, ou insérer dans les traités qu’elles concluent une clause d’arbitrage analogue à celles que l’on rencontre dans des conventions entre Etats. L’accord de siège entre l’ONU et les Etats-Unis, qui est au centre de l’avis consultatif du 26 avril 1988, en fournit un exemple.14

17C’est une solution judicieuse, et les organisations internationales en sont bien conscientes, car elles font fréquemment figurer une clause d’arbitrage dans leurs accords avec des Etats.

18Il faudrait une enquête approfondie pour donner un reflet satisfaisant de cette pratique, mais ce n’est pas notre présent propos, qui peut se satisfaire de quelques illustrations.

  • 15 II s’agit de l’article XVIII de l’Accord relatif à l’Organisation internationale de télécommunicati (...)

198. On peut signaler que parfois c’est l’instrument constitutif lui-même qui institue l’obligation d’arbitrage pour les différends opposant l’organisation à l’un de ses membres, comme le montre l’exemple de la Charte d’INTELSAT.15 Sans doute une telle disposition ne paraît-elle pas concerner spécifiquement les litiges relevant des relations extérieures de l’organisation, mais elle les vise assurément dès lors que l’instrument constitutif ainsi que les textes qui lui sont liés comportent des règles qui concernent tant les Etats que l’organisation en dehors de la vie interne de celle-ci.

  • 16 Ainsi, par exemple, tant INTELSAT (supra, note 15) que EUMETSAT (Organisation européenne pour l’exp (...)

209. Des conventions multilatérales qui intéressent des organisations internationales contiennent une disposition prévoyant l’arbitrage. C’est fréquemment le cas des accords ou protocoles sur les privilèges et immunités. Si les grandes conventions du réseau des Nations Unies ont préféré une autre solution, qui retiendra notre attention ci-après, on rencontre d’autres accords multilatéraux du même type qui consacrent le principe de l’arbitrage obligatoire en cas de différend entre l’organisation et l’un de ses membres.16

  • 17 Cf. supra, note 13.
  • 18 Convention du 21 mars 1986, RGDIP, 1986, p. 501.

21Des conventions portant sur d’autres matières sont également susceptibles de prévoir le recours à l’arbitrage, et l’on peut citer ici, bien qu’elles ne soient pas encore en vigueur, les deux Conventions de Montego Bay, de 1982, sur le droit de la mer17, et de Vienne, de 1986, sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales.18

  • 19 Cf. supra, note 13. Voir plus particulièrement l’article 287, et les Annexes VII et VIII de la Conv (...)

22La première prévoit un système assez complexe de règlement des différends, selon lequel l’arbitrage peut être obligatoire, dans certains cas, pour les Parties à la Convention, ce qui pourrait concerner une organisation internationale ayant cette qualité.19

  • 20 II s’agit de l’article 66 de la Convention. Les Parties au différend peuvent, d’un commun accord, c (...)

23Quant à la Convention de Vienne de 1986, elle institue, pour certains différends (ceux qui ont trait au ius cogens), un système qui, lorsqu’une organisation internationale est impliquée, est fondé sur le recours à un avis consultatif de la Cour internationale de Justice accepté comme décisif, mais elle prévoit subsidiairement, pour le cas où il n’est pas fait droit à la demande d’avis consultatif, l’arbitrage à la demande unilatérale de l’une des parties au différend.20

  • 21 Cf. supra, note 14.
  • 22 Cf. Ph. Cahier, Etude des accords de siège conclus entre les organisations internationales et les E (...)

2410. En ce qui concerne les traités bilatéraux liant une organisation internationale à un Etat, les exemples de clauses compromissoires ne manquent pas. Les plus connues sont celles que l’on rencontre généralement dans les accords de siège. L’avis consultatif du 26 avril 1988 a attiré l’attention sur l’une d’elles21, et l’on peut constater qu’elles sont fréquentes.22

  • 23 Ainsi, l’OIT a obligeamment répondu à la question que nous lui avons posée à ce sujet que les accor (...)

25D’autres traités contiennent des clauses compromissoires, selon une pratique qui paraît varier d’une organisation à l’autre.23

2611. La pratique, du moins celle qui nous est connue, ne révèle pas que ces clauses d’arbitrage aient été jusqu’ici à l’origine de procédures significatives. On peut penser que les relations des organisations internationales avec les Etats sont généralement paisibles et que les différends qui surgissent sont réglés dans la discrétion, sans qu’il soit nécessaire d’aller jusqu’à l’arbitrage.

  • 24 Est complète la clause qui permet la constitution du Tribunal arbitral même si l’une des parties au (...)
  • 25 Par exemple l’Annexe C à l’Accord INTELSAT (supra, note 9) en son article 5, ou encore l’Accord EUM (...)

27Peut-être la vertu préventive d’une telle clause joue-t-elle également un rôle. Toujours est-il qu’une clause d’arbitrage est une solution judicieuse, étant entendu que, comme le révèle le différend dont il est question dans l’avis consultatif du 26 avril 1988, il y a avantage à insérer des dispositions complètes24, permettant la mise en œuvre de l’arbitrage en dépit du défaut de participation de l’une des parties au différend. Diverses clauses actuellement en vigueur montrent que l’on a su y penser.25

III. LE RECOURS À UN AVIS CONSULTATIF DE LA COUR INTERNATIONALE DE JUSTICE ACCEPTÉ PAR LES PARTIES COMME DÉCISIF

  • 26 Voir les avis consultatifs du 23 octobre 1956, CIJ Recueil, 1956, p. 77 ; du 12 juillet 1973, CIJ R (...)
  • 27 Cf. G. Bacot, « Réflexions sur les clauses qui rendent obligatoires les avis consultatifs de la CPJ (...)

2812. Dans la jurisprudence de la Cour internationale de Justice, c’est surtout le mécanisme imaginé pour instituer un moyen de réformation des jugements des tribunaux administratifs des organisations internationales qui jusqu’ici retient l’attention26, mais l’idée de mettre à profit la procédure consultative à des fins qui s’apparentent au règlement judiciaire a été consacrée pour certains différends pouvant opposer une organisation internationale à un Etat. L’intervention de la Cour n’est pas différente de ce qu’elle est généralement lorsqu’elle est sollicitée d’exercer sa compétence consultative, mais le double engagement préalable, pris par les parties au différend, de s’adresser à la Cour et d’accepter son avis comme décisif a pour effet qu’entre elles il y a une sorte d’obligation de règlement judiciaire.27

  • 28 RTNU, vol. l, p. 15.
  • 29 Avis consultatif du 15 décembre 1989 (supra, note 2), § 29.

29La Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, du 13 février 1946, institue ce mécanisme.28 Dans son avis consultatif du 15 décembre 1989 relatif à l’applicabilité de cette Convention, la Cour rappelle que la section 30 de celle-ci – qui en l’occurrence ne pouvait servir de base à sa compétence dès lors que la Roumanie, partie à la Convention, avait écarté cette disposition par une réserve29 – prévoit le règlement obligatoire des litiges portant sur son interprétation ou son application.

30Si le litige oppose deux Etats, la Cour est compétente à moins que les parties ne conviennent d’avoir recours à un autre mode de règlement. Si ce sont l’ONU et un Membre qui sont en désaccord, « un avis consultatif sur tout point de droit soulevé sera demandé en conformité de l’article 96 de la Charte et de l’article 65 du Statut de la Cour. L’avis de la Cour sera accepté par les parties comme décisif ».

  • 30 RTNU, vol. 33, p. 261 : article IX, section 32.
  • 31 RTNU, vol. 374, p. 147 : article X, section 34.
  • 32 Voir Annuaire de la Cour internationale de Justice, 1987-1988, p. 58. En outre, plusieurs Accords d (...)

31On trouve une disposition similaire dans la Convention sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées, du 21 novembre 194730, ainsi que dans la Convention sur les privilèges et immunités de l’Agence internationale de l’énergie atomique du 1er juillet 1959.31 On peut signaler en outre que l’ONU insère parfois dans des accords de siège bilatéraux une disposition rendant applicable la section 30 de la Convention de 1946.32

  • 33 RGDIP, 1986, p. 501.
  • 34 Cf. G. Gaja, « A “New” Vienna Convention on Treaties between States and International Organizations (...)

32Dans un autre domaine, on constate que, pour le jour où elle sera en vigueur, la Convention de Vienne de 1986 sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales33 prévoit elle aussi un tel mode de règlement (article 66). Il ne concerne que les différends relatifs au ius cogens, et il est subsidiaire dans la mesure où toutes les parties au différend peuvent se mettre d’accord pour recourir à l’arbitrage. Lorsque ses conditions d’application sont réunies, la disposition de l’article 66 § 2 impose le règlement par la Cour, statuant au contentieux, s’il s’agit d’un différend entre Etats, et prévoit le recours à un avis consultatif de la Cour « accepté comme décisif par toutes les parties au différend » lorsqu’une organisation internationale est en cause. On doit observer qu’il n’y a pas moins de trois alinéas, dans cette disposition, qui sont consacrés à la saisine de la Cour lorsqu’il s’agit de l’avis consultatif « obligatoire » : le cas où un Etat veut saisir la Cour, le cas où c’est l’ONU ou une organisation internationale autorisée conformément à l’article 96 de la Charte, et enfin le cas où c’est une autre organisation. Il faut en effet tenir compte du système particulier de la demande d’avis consultatif et du cercle limité de ceux qui sont habilités à saisir la Cour d’une telle demande.34 Rappelons encore que, dès lors qu’il n’est pas certain qu’il soit fait droit à la demande d’avis consultatif, la Convention prévoit que, si l’avis n’est pas demandé, l’arbitrage est obligatoire à la requête d’une des parties au différend (article 66 § 2, lit. f).

3313. Les motifs qui ont inspiré ces dispositions sont clairs. Ce mécanisme est à chaque fois établi parallèlement à une clause de règlement judiciaire visant les litiges entre Etats. Dès lors que des différends sont également susceptibles d’impliquer les organisations internationales, et compte tenu du fait que celles-ci ne peuvent pas se présenter, au contentieux, devant la Cour, on a trouvé dans le système de l’avis consultatif accepté comme décisif le moyen de faire en sorte qu’elles aussi soient intégrées à une obligation de règlement judiciaire des différends. Comme la Cour internationale de Justice a bien su le dire en commentant, brièvement, la Section 30 de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies, dont la première phrase prescrit pour les différends entre Etats la compétence obligatoire de la Cour :

  • 35 Avis consultatif du 15 décembre 1989, § 33.

« Cette disposition a le même objet que la première phrase de la Section 30 ; la nature particulière de la procédure envisagée tient à la qualité d’organisation internationale d’une des parties au différend ».35

  • 36 Cf. Sh. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, Dordrecht, 2nd ed., 1985 (...)

34Il ne fait aucun doute que si, au même titre que les Etats, les organisations internationales étaient investies de la capacité d’être parties à une procédure contentieuse devant la Cour, les dispositions que nous avons rencontrées n’auraient fait aucune distinction entre les Etats et les organisations internationales et auraient simplement institué, pour tous les différends, quels qu’en soient les protagonistes, la compétence obligatoire de la Cour. Le système de l’avis consultatif obligatoire est un substitut, un subterfuge, qui institue, tant bien que mal, une forme de règlement judiciaire.36

3514. Ce n’est pas dire pour autant que l’on a, avec ce système, un exact équivalent de la procédure qui, dans les mêmes circonstances, est prévue pour les litiges n’impliquant que des Etats, dont l’un peut, par requête unilatérale, saisir la Cour.

  • 37 Voir, en matière de réformation des jugements des Tribunaux administratifs, le souci de la Cour à c (...)

36La marche du procès, dans son principe, n’est pas la même selon que l’on est au contentieux ou dans la procédure d’avis consultatif. On peut cependant admettre que la Cour, comme elle l’a démontré en d’autres circonstances, est en mesure d’assurer « l’égalité des armes » dans le procès dès lors qu’en réalité c’est un différend qui lui est soumis par le biais de la procédure d’avis.37

  • 38 Cf. Sh. Rosenne, op. cit., supra, note 36, p. 683 ; G. Gaja, loc. cit., supra, note 34, p. 267 ; K. (...)
  • 39 Cf. Ph. Manin, loc. cit., supra, note 34, p. 468.

37En revanche, la situation est tout de même incertaine en ce qui concerne la mise en œuvre de la procédure. D’une part, la demande d’avis est le fait d’un organe politique dont la décision n’est pas d’emblée prévisible.38 D’autre part, on peut douter qu’un Etat qui entend engager une procédure contre une organisation internationale, et qui doit obtenir à cette fin qu’une demande d’avis consultatif soit adressée à la Cour, soit placé dans une position analogue à celle d’une organisation internationale qui a la même intention. Autrement dit, il n’est pas certain que l’égalité dans la mise en œuvre de la procédure soit assurée.39 Le système, quels que soient ses mérites, n’offre pas les garanties d’accès à la juridiction qui sont celles de la compétence contentieuse acceptée dans une clause de règlement judiciaire.

  • 40 Dans sa résolution d’Aix-en-Provence, en 1954, l’Institut de Droit international avait déjà indiqué (...)

3815. L’objectif étant de faire trancher par la Cour internationale de Justice des différends auxquels des organisations internationales sont parties, et ce but étant atteint d’une manière qui n’est pas entièrement satisfaisante, et dans des conditions sans doute précaires, une question vient tout naturellement à l’esprit, celle de savoir s’il n’y aurait pas lieu d’envisager qu’un jour les organisations internationales puissent avoir accès à la Cour, dans l’exercice de sa compétence contentieuse, au même titre que les Etats.40

  • 41 Dans une telle perspective, il y aurait lieu d’apporter une adjonction à la Charte des Nations Unie (...)

39Il est certain que la perspective de l’élargissement, dans ce sens, de la disposition de l’article 34 du Statut de la Cour41 ne saurait être envisagée sans mûre réflexion, et sans qu’aient été appréciés tous les risques de l’entreprise. Il nous paraît cependant que la question mérite d’être posée, alors que, depuis bientôt cinquante ans, la place et le rôle des organisations interétatiques se sont singulièrement affermis, tandis que, de son côté, la Cour a consolidé son autorité.

  • 42 Cf. notamment O. Audéoud, loc. cit., supra, note 27, p. 1003 et R.-J. Dupuy, loc. cit., supra, note (...)
  • 43 C’est dans cette direction que se sont orientés les travaux de l’Institut de Droit international, v (...)

4016. La question, assurément, n’est pas nouvelle.42 Il nous paraît cependant que l’on s’est principalement préoccupé, jusqu’ici, du contrôle judiciaire des décisions des organes des organisations internationales.43 Or, il n’est pas certain que ce soit, en l’état actuel, la perspective la plus prometteuse.

41Lorsqu’il s’agit de problèmes internes à l’organisation, problèmes constitutionnels, problèmes de fonctionnement, il est généralement considéré comme important que chaque organe reste maître de l’interprétation des textes qui le concernent, et comme difficile, vu la diversité des situations, d’envisager un système général de contrôle judiciaire.

  • 44 Cf. l’arrêt de la Cour internationale de Justice du 18 août 1972, Appel concernant la compétence du (...)

42D’autre part, lorsqu’il s’agit de la mise en œuvre des textes dont l’organisation est, en quelque sorte, la garante (nous pensons par exemple au GATT), il est en général préférable que le système interne de règlement des différends, qui procède souvent autant de la diplomatie que de l’application du droit, puisse fonctionner sans être exposé à des recours extérieurs permettant à un Etat de contester la validité d’une décision, sauf peut-être, dans certains cas, si l’organe qui la prend doit arbitrer en droit un litige entre Etats.44

43Sans doute, lorsqu’un système de réglementation atteint un certain degré de complexité, il faut assurer non seulement le bon fonctionnement des organes chargés de le mettre en œuvre, mais aussi le contrôle de leur action. Le droit communautaire en fournit le meilleur exemple, mais il a précisément institué un système entièrement autonome.

44En revanche, la matière des relations extérieures des organisations internationales nous paraît se prêter particulièrement bien, si elle donne lieu à des litiges, au règlement judiciaire. Les très nombreuses clauses d’arbitrage que nous avons rencontrées le donnent à penser.

45Si les organisations internationales publiques étaient admises à devenir parties au statut de la Cour, elles conserveraient le contrôle des catégories de litiges pour lesquelles elles jugeraient judicieux de prévoir le règlement judiciaire.

46D’une part, elles pourraient insérer une clause de juridiction dans les traités qu’elles concluent dans la sphère de leurs relations extérieures.

47D’autre part, dans l’usage qu’elles pourraient faire de la déclaration prévue à l’article 36 § 2 du Statut, elles seraient libres de déterminer la mesure de leur engagement. Elles pourraient, par exemple, exclure les litiges portant sur la légalité des décisions de leurs organes, ou ne les admettre que partiellement, selon ce qui paraît opportun, et compatible avec le bon fonctionnement de l’organisation.

48Les implications d’un tel développement doivent encore être analysées avec soin avant que des propositions précises puissent être élaborées, mais on peut penser qu’il y a là des perspectives qui méritent à tout le moins d’être étudiées.

IV. L’AVIS CONSULTATIF ORDINAIRE

4917. En évoquant ici la procédure de demande d’avis consultatif, nous nous situons bien évidemment sur un terrain qui n’est plus celui du règlement juridictionnel, objet du présent article. L’avis est demandé à un organe judiciaire, mais celui-ci n’est pas appelé à trancher un différend. Il doit éclairer un organe international sur un point de droit.

  • 45 Avis consultatif du 15 décembre 1989, § 38.

50On ne saurait cependant faire entièrement abstraction de cette procédure dès lors qu’elle permet de faire apprécier par la Cour une question juridique qui peut être la question centrale d’un litige entre une organisation internationale et un Etat. Ainsi, pour s’en tenir au dernier avis consultatif, celui du 15 décembre 1989, la Cour a été priée de se prononcer sur l’applicabilité de la Convention de 1946 au cas d’un rapporteur spécial. Elle a bien fait la distinction entre cette notion d’applicabilité, qui seule était l’objet de la demande d’avis, et le différend entre l’ONU et la Roumanie au sujet de l’application de la Convention au cas particulier.45 Mais il faut bien reconnaître que l’on ne pouvait pas éviter de constater qu’en réalité la question posée était celle de savoir si la Roumanie avait transgressé ses obligations, et que la conviction de l’organe dont émanait la demande d’avis était déjà faite à cet égard lorsqu’il se résolut à consulter la Cour. On peut en dire autant, d’ailleurs, de l’avis consultatif de 1988, car lorsque celui-ci fut demandé, l’on avait déjà affirmé à plusieurs reprises, du côté onusien, la certitude que l’obligation d’arbitrage était applicable. Dans un cas comme dans l’autre, la demande d’avis, formulée en termes de question juridique relative à l’applicabilité d’un texte, visait en définitive moins à éclairer l’organe dont elle émanait qu’à obtenir un moyen de pression dans un différend opposant l’organisation internationale à un Etat.

5118. La compétence facultative de la Cour trouve certainement à s’exercer de manière fort utile lorsque se pose une question juridique d’ordre constitutionnel, ou de manière plus générale intéressant le fonctionnement de l’organisation. D’autre part, il peut être utile d’éclairer un organe, avant qu’il n’arrête une décision, sur la situation juridique de l’organisation vis-à-vis d’un Etat avec lequel elle est, ou pourrait se trouver, en litige. Il est plus douteux que, dans la durée, il soit recommandable de recourir à la demande d’avis consultatif dans le contexte de différends déjà nettement cristallisés.

  • 46 Voir B. Stern, « L’affaire du bureau de l’OLP devant les juridictions interne et internationale », (...)
  • 47 J.-D. Sicault, « L’avis rendu par la CIJ le 26 avril 1988 dans l’affaire de l’Applicabilité de l’ob (...)

52Dans l’affaire du bureau de l’OLP, il se trouve que grâce à la décision du Tribunal du District sud de New York46 le litige a pris fin – et l’on a même pu se demander si l’avis de la Cour avait pu exercer une influence sur la décision du juge interne.47 Quant à M. Dumitru Mazilu, de très heureuses circonstances ont voulu que, de martyr qu’il était lorsque fut rendu l’avis de la Cour du 15 décembre 1989, il devînt quelques jours plus tard vice-Président du Conseil de salut national de son pays. De toute manière, il faudrait une analyse approfondie de la jurisprudence consultative dans son ensemble, ainsi que de tous les éléments pertinents, pour formuler des conclusions. On peut simplement se demander s’il n’y aurait pas des inconvénients pour l’autorité de la fonction judiciaire à voir les organisations internationales qui en ont la possibilité recourir trop fréquemment à la demande d’avis consultatif à des fins ostensiblement contentieuses. L’égalité d’accès à la Cour n’existe pas, et il est facile d’ignorer un avis en rappelant qu’il n’est pas obligatoire.

  • 48 Avis consultatif du 30 mars 1950 sur l’interprétation des traités de paix, CIJ Recueil, 1950, p. 65

53En ce qui concerne les litiges entre Etats, la Cour a pu dire qu’il lui incombe, sous certaines réserves, de répondre à une demande d’avis.48 On observe cependant que les organes habilités à solliciter des avis ont fait preuve d’une très grande retenue en la matière. Il devrait en aller de même lorsqu’il s’agit du contentieux externe d’une organisation. Le problème se posera d’autant moins que les organisations internationales pourront s’appuyer sur des clauses d’arbitrages complètes, ainsi que, peut-être, un jour, sur des dispositions permettant la saisine de la Cour à titre contentieux.

V. CONCLUSIONS

5419. Le rôle des organisations internationales s’est fortement affirmé. Les tâches qui leur sont confiées vont sans doute aller en augmentant. Il est donc important que des modes de règlement appropriés soient aménagés en prévision des litiges susceptibles de se présenter.

55Pour qui s’intéresse, dans cette perspective, aux relations extérieures des organisations internationales, il est frappant de constater que c’est un domaine où l’on rencontre relativement fréquemment des clauses d’arbitrage. C’est donc que le mode juridictionnel paraît approprié, et cela marque un certain contraste avec les observations que l’on peut faire dans des domaines différents, notamment celui du contrôle de légalité des décisions des organes internationaux.

56Si le mode juridictionnel est approprié, il lui manque cependant un pilier essentiel, le règlement judiciaire devant la Cour internationale de Justice. Cela paraît pourtant souhaitable puisque des subterfuges ont été imaginés, mais ce n’est pas satisfaisant. Peut-être convient-il d’examiner de près l’opportunité d’admettre les organisations internationales publiques en qualité de parties au Statut de la Cour. Celle-ci pourrait assurer l’unité de jurisprudence qui paraît souhaitable et contribuer, dans un domaine en plein essor, au développement du droit international.

Notas

1 Nous entendons par « organisation internationale » une organisation composée d’Etats.

2 Avis consultatif du 26 avril 1988 sur l’Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la section 21 de l’accord du 26 juin 1947 relatif au siège de l’Organisation des Nations Unies, Cl] Recueil, 1988, p. 12 ; avis consultatif du 15 décembre 1989 sur l’Applicabilité de la section 22 de l’article VI de la Convention sur les privilèges et immunités des Nations Unies qui n’est pas encore publié au moment où sont écrites ces lignes et auquel il sera référé par la citation des paragraphes. (Cet avis a été publié depuis lors : CIJ Recueil, 1989, p. 177.)

3 On trouve par exemple, dans l’ouvrage de H. Schermers, International Institutional Law, Alphen aan den Rijn, Sijthoff & Noordhoff, 2nd ed., 1980, p. 834 ss, un chapitre intitulé « External Relations » qui s’intéresse notamment aux questions des traités, des relations diplomatiques, de la responsabilité. Voir aussi D. W. Bowett, The Law of International Institutions, London, Stevens, 4th ed., 1982, p. 362.

4 Sans entrer ici dans la discussion de cette question, précisons simplement qu’à nos yeux les personnes privées n’ont pas la qualité de sujets du droit international, mais elles sont, bien entendu, souvent titulaires de droits et d’obligations instituées par des normes relevant de l’ordre juridique international, cf. notamment Ch. Dominicé, « L’émergence de l’individu en droit international public », Annales d’études internationales, Genève, Institut universitaire de hautes études internationales, vol. 16, 1988, pp. 1-16.

5 Rappelons que le Statut du personnel est en général adopté par l’organe plénier et fait partie du droit interne de l’organisation. En revanche, lorsqu’il s’agit des employés locaux recrutés sur la base du droit étatique, il y a « relation extérieure » de l’organisation. Sur le droit interne de l’organisation, voir Ph. Cahier, « L’ordre juridique interne des organisations internationales », in Manuel sur les organisations internationales, R.-J. Dupuy (éd.), Dordrecht, Nijhoff, 1988, p. 237.

6 Accord entre l’Organisation des Nations Unies et les Etats-Unis d’Amérique relatif au siège de l’Organisation des Nations Unies, du 26 juin 1947, RTNU, vol. 11, p. 11.

7 Accord sur les privilèges et immunités de l’Organisation des Nations Unies conclu entre le Conseil fédéral suisse et le Secrétaire général de l’Organisation des Nations Unies, des 11 juin/1er juillet 1946 et 5/11 avril 1963, RTNU, vol. 1, p. 163, et vol. 509, p. 309.

8 Voir par exemple, la Constitution de l’Organisation mondiale de la Santé, RTNU, vol. 26, p. 332, qui n’impose aucune obligation aux Etats membres en ce qui concerne leurs rapports mutuels en dehors de l’organisation.

9 Pour des motifs qui sont spécifiques à certaines institutions financières internationales, la Charte de celles-ci règle la question de l’immunité de juridiction, cf. Ch. Dominicé, « L’immunité de juridiction et d’exécution des organisations internationales », RCADI, tome 187, 1984-IV, 145-238, p. 196 ; voir aussi, par exemple, l’Accord relatif à l’Organisation internationale de télécommunications par satellites « INTELSAT », du 20 août 1971, 10 ILM, 1971, p. 909, article XV b.

10 Voir les rapports de N. Valticos, traitant notamment la question du règlement des différends, AIDI, tome I, 1977, pp. 64 ss et 138.

11 Idem, tome II, 1977, p. 332. Voir aussi, dans le même sens, Ch. Dominicé, loc. cit., supra, note 9, p. 217.

12 Le Protocole sur les privilèges et immunités des Communautés européennes peut être mentionné comme exemple d’un instrument intéressant les relations extérieures des Communautés à l’égard des membres. Il convient cependant d’observer que dans un système aussi développé que celui des Communautés, où un tribunal permanent est investi de larges compétences à l’égard des litiges opposant les organes de l’organisation aux Etats qui en font partie, la spécificité des relations extérieures de l’organisation par rapport à ses membres s’estompe sensiblement.

13 Convention des Nations Unies sur le droit de la mer, du 10 décembre 1982, document A/CONF.62/122, publiée dans H. Thierry, Droit et relations internationales, Paris, Montchrestien, p. 107. Il convient de noter que les organisations internationales admises à devenir parties à la Convention sont seulement celles auxquelles les Etats membres ont transféré compétence pour des matières dont traite la Convention (Annexe IX). Elles pourraient bénéficier des dispositions relatives au règlement des différends, excepté le recours à la Cour internationale de Justice. Quant à l’Autorité internationale des fonds marins, il est assez peu utile de s’arrêter à la question de savoir si ses relations avec les Etats membres sont des « relations extérieures » dès lors qu’un système complet de règlement est institué (Partie XII, section 5).

14 Rappelons que l’article VII, section 21 de l’Accord de siège du 26 juin 1947 (RTNU, vol. 11, p. 11) prévoit à sa lit. a) le recours à l’arbitrage d’un tribunal de trois membres en cas de différends entre l’ONU et les Etats-Unis au sujet de l’interprétation ou de l’application dudit Accord.

15 II s’agit de l’article XVIII de l’Accord relatif à l’Organisation internationale de télécommunications par satellites « INTELSAT » (supra, note 9), qui prévoit que tout différend d’ordre juridique entre des Parties ou entre INTELSAT et une ou plusieurs Parties et relatif aux droits et obligations découlant de cet Accord ou de certaines dispositions de l’Accord d’exploitation doit être soumis à l’arbitrage conformément à une Annexe C qui institue cet arbitrage en détail. Voir aussi, par exemple, l’article XVIII de la Convention portant création d’une Agence spatiale européenne, du 30 mai 1975, J.O. du 14 décembre 1980. D’autres dispositions prévoyant un arbitrage que l’on trouve dans des instruments constitutifs concernent le plus souvent des litiges relatifs au fonctionnement de l’Organisation et opposent des Etats, cf. D. Bindschedler, « Le règlement des différends relatifs au Statut d’un organisme international », RCADI, tome 124, 1968-II, 453-544, p. 481.

16 Ainsi, par exemple, tant INTELSAT (supra, note 15) que EUMETSAT (Organisation européenne pour l’exploitation des satellites météorologiques « EUMETSAT », RGDIP, 1987, p. 801) font l’objet d’un Protocole spécial sur leurs privilèges et immunités (RGDIP, 1987, pp. 1075 et 1492), qui prévoit le recours à l’arbitrage en cas de litige entre l’organisation et l’un de ses membres (article 13 et article 23).

17 Cf. supra, note 13.

18 Convention du 21 mars 1986, RGDIP, 1986, p. 501.

19 Cf. supra, note 13. Voir plus particulièrement l’article 287, et les Annexes VII et VIII de la Convention.

20 II s’agit de l’article 66 de la Convention. Les Parties au différend peuvent, d’un commun accord, choisir d’emblée de recourir à l’arbitrage (article 66 § 3). S’il s’agit de différends autres que ceux qui concernent le ius cogens, seule la procédure de conciliation peut être mise en œuvre sur requête unilatérale (article 66 § 4).

21 Cf. supra, note 14.

22 Cf. Ph. Cahier, Etude des accords de siège conclus entre les organisations internationales et les Etats où elles résident, Milano, Giuffrè, 1959, p. 386. Voir, par exemple, les accords de siège conclus par la Suisse avec l’OIT (RTNU, vol. 15, p. 379), article 15, et l’OMS (RTNU, vol. 26, p. 332), article 27.

23 Ainsi, l’OIT a obligeamment répondu à la question que nous lui avons posée à ce sujet que les accords que cette organisation a conclus avec les organisations internationales ne comportent pas de clause d’arbitrage mais qu’en revanche ceux qui la lient aux Etats peuvent en contenir une, sans que ce soit toujours le cas. La Banque mondiale a édicté des « Conditions générales applicables aux contrats d’emprunt et de garantie », du 31 janvier 1969 (RTNU, vol. 691, p. 301), qui contiennent une clause d’arbitrage et sont rendues applicables, entre autres, aux accords entre la Banque et des Etats.

24 Est complète la clause qui permet la constitution du Tribunal arbitral même si l’une des parties au différend refuse sa collaboration, notamment en ne désignant pas son arbitre, cf. l’opinion individuelle du Juge Schwebel dans l’avis consultatif du 26 avril 1988, CIJ Recueil, 1988, p. 55.

25 Par exemple l’Annexe C à l’Accord INTELSAT (supra, note 9) en son article 5, ou encore l’Accord EUMETSAT (supra, note 16), article 14.

26 Voir les avis consultatifs du 23 octobre 1956, CIJ Recueil, 1956, p. 77 ; du 12 juillet 1973, CIJ Recueil, 1973, p. 166 ; du 20 juillet 1982, CIJ Recueil, 1982, p. 325 ; et du 27 mai 1987, CIJ Recueil, 1987, p. 18. La Cour a bien précisé à chaque fois et à juste titre qu’elle exerce sans altération sa compétence consultative, qui est de donner un avis sur une question juridique à un organe d’une organisation internationale.

27 Cf. G. Bacot, « Réflexions sur les clauses qui rendent obligatoires les avis consultatifs de la CPJI et de la CIJ », RGDIP, 1980, pp. 1027-1067 ; O. Audéoud, « La Cour internationale de Justice et le règlement des différends au sein des organisations internationales », RGDIP, 1977, 945-1006, p. 999.

28 RTNU, vol. l, p. 15.

29 Avis consultatif du 15 décembre 1989 (supra, note 2), § 29.

30 RTNU, vol. 33, p. 261 : article IX, section 32.

31 RTNU, vol. 374, p. 147 : article X, section 34.

32 Voir Annuaire de la Cour internationale de Justice, 1987-1988, p. 58. En outre, plusieurs Accords de siège, dont celui qui lie l’ONU aux Etats-Unis, prévoient la possibilité de recourir à l’avis consultatif accepté comme décisif en cours d’arbitrage.

33 RGDIP, 1986, p. 501.

34 Cf. G. Gaja, « A “New” Vienna Convention on Treaties between States and International Organizations or between International Organizations : A Critical Commentary », LVIII BYIL, 1987, 253-269, p. 265 ; Ph. Manin, « La Convention de Vienne sur le droit des traités entre Etats et organisations internationales ou entre organisations internationales », AFDI, 1986, 455-473, p. 467.

35 Avis consultatif du 15 décembre 1989, § 33.

36 Cf. Sh. Rosenne, The Law and Practice of the International Court, Nijhoff, Dordrecht, 2nd ed., 1985, p. 682 ; R.-J. Dupuy, « L’adaptation de la Cour internationale de Justice au monde d’aujourd’hui », RevBelge, 1966, 28-49, p. 47.

37 Voir, en matière de réformation des jugements des Tribunaux administratifs, le souci de la Cour à cet égard, CIJ Recueil, 1973, p. 178 (§§ 34 ss).

38 Cf. Sh. Rosenne, op. cit., supra, note 36, p. 683 ; G. Gaja, loc. cit., supra, note 34, p. 267 ; K.-J. Keith, The Extent of the Advisory Jurisdiction of the International Court of Justice, Leiden, Sijthoff, 1971, p. 241.

39 Cf. Ph. Manin, loc. cit., supra, note 34, p. 468.

40 Dans sa résolution d’Aix-en-Provence, en 1954, l’Institut de Droit international avait déjà indiqué qu’il lui paraissait urgent d’ouvrir l’accès à la Cour à certaines organisations internationales, AIDI, 1954-II, p. 291.

41 Dans une telle perspective, il y aurait lieu d’apporter une adjonction à la Charte des Nations Unies, en ce sens que l’article 93 devrait comprendre un troisième paragraphe consacré à l’accession des organisations internationales au Statut de la Cour.

42 Cf. notamment O. Audéoud, loc. cit., supra, note 27, p. 1003 et R.-J. Dupuy, loc. cit., supra, note 36, p. 47.

43 C’est dans cette direction que se sont orientés les travaux de l’Institut de Droit international, voir la résolution consacrée aux « Recours judiciaires à instituer contre les décisions d’organes internationaux », AIDI, 1957-II, p. 476. Cf. l’analyse de T. Furukansa, « Le double rôle de la Cour internationale de Justice à l’égard des organisations internationales : protection et contrôle », Mélanges offerts à Paul Reuter, Paris, A. Pedone, 1981, pp. 293-314. On trouve de nombreuses indications dans le cours de D. Bindschedler (supra, note 15).

44 Cf. l’arrêt de la Cour internationale de Justice du 18 août 1972, Appel concernant la compétence du Conseil de l’OACI, CIJ Recueil, 1972, p. 46.

45 Avis consultatif du 15 décembre 1989, § 38.

46 Voir B. Stern, « L’affaire du bureau de l’OLP devant les juridictions interne et internationale », AFDI, 1988, 165-190, p. 179.

47 J.-D. Sicault, « L’avis rendu par la CIJ le 26 avril 1988 dans l’affaire de l’Applicabilité de l’obligation d’arbitrage en vertu de la Section 21 de l’Accord du 26 Juin 1947 relatif au siège des Nations Unies », RGDIP, 1988, 881-927, p. 926.

48 Avis consultatif du 30 mars 1950 sur l’interprétation des traités de paix, CIJ Recueil, 1950, p. 65.

Notas finales

1 Paru dans Le droit international au service de la paix, de la justice et du développement, Mélanges Michel Virally, 1991, pp. 225-238. © Editions A. Pedone, Paris.

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