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À la recherche de la Bosnie-Herzégovine

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Marianne Ducasse-Rogier

Conclusion générale

Quo vadis Bosna ?

Texte intégral

1D’une ampleur sans précédent, l’opération de « reconstitution » d’un Etat induite par l’accord de Dayton est loin d’être achevée à la fin de 1999 – ni même au début de 2001, à l’heure où prend fin la rédaction de ce travail. La période étudiée permet cependant de dégager quelques conclusions, portant en particulier sur la situation en Bosnie-Herzégovine et en général sur les organisations internationales et les opérations de consolidation de la paix. Ce chapitre final est en conséquence organisé autour de ces deux axes. Dans un premier temps, sera dressé un bilan de l’impact de ces premières années de paix sur la Bosnie, mettant en évidence un problème fondamental : tant que l’organisation politique, économique et sociale de l’Etat demeurera basée sur le principe de division « ethno-territoriale » et inspirée par une philosophie ségrégationniste, celui-ci restera sclérosé et incapable d’offrir des conditions de vie décentes à ses ressortissants. Deux questions majeures connexes seront alors mises en exergue, en raison de leur importance passée et de leur influence potentielle sur l’évolution future du pays. La première a trait à la difficulté de mettre en place, dans le cadre de l’accord de Dayton et en respectant la Constitution incluse à l’annexe 4, un système d’organisation de l’Etat permettant de dépasser la partition intérieure du pays. La seconde est liée au rôle croissant assumé par les acteurs internationaux dans le processus de mise en oeuvre de la paix – et donc dans la recherche d’une solution d’avenir pour la Bosnie. Quelques éléments de réponses à ces deux questions seront proposés en final. La seconde partie de cette conclusion sera ensuite dédiée au thème plus général de l’intervention internationale. Après avoir présenté les conséquences de cette expérience pour les principales organisations internationales impliquées en Bosnie, les apports de l’opération dans le domaine de la consolidation de la paix et pour l’application des accords politiques complexes semblables à celui conclu à Dayton seront examinés.

I. Cinq ans après Dayton : La Bosnie introuvable

2En 1995, la signature de l’accord de paix pouvait apparaître porteuse d’un double espoir : la fin d’un conflit et l’entrée prochaine de la Bosnie dans le cercle des nouveaux Etats indépendants, démocratiques et économiquement libérés, issus de la dissolution des deux dernières fédérations socialistes. Quelques années plus tard, seul le premier espoir a pu porter ses fruits : effectivement, la Bosnie est un pays en paix. Il est certes possible de s’interroger sur la validité de cette paix, qui doit toujours être garantie par la présence d’une Force multinationale alignant plus de 20 000 soldats. Mais les combats ont cessé et cette victoire-là n’a pas de prix. Pourtant, tous les problèmes sont loin d’avoir été réglés, ainsi qu’en atteste précisément la présence, sans cesse prolongée, de la SFOR. Surtout, la seconde grande attente, la naissance d’un nouvel Etat « européen », ne s’est toujours pas concrétisée. La Bosnie demeure un pays en devenir, à mi-chemin entre un passé destructeur et un futur encore en construction, maintenu entre la vie et la mort par une perfusion internationale à composantes économique, politique et militaire.

1. Le lent et difficile rétablissement d’un Etat foulé aux pieds

a. Dayton : une application toujours incomplète

  • 1 Des groupes de travail furent établis dans trois nouveaux secteurs en 1999 (transports, énergie et (...)

3Contrairement au bilan établi dans le chapitre 6, soulignant l’absence quasi totale de résultats à la fin de l’année 1996 dans l’application des différentes annexes de l’accord de Dayton, un inventaire de même nature conduit à la fin de 1999 n’est pas aussi négatif. En effet, si certaines clauses demeurent partiellement ou imparfaitement mises en œuvre, de nombreuses mesures préconisées dans les différentes annexes ont cependant été concrétisées. Même la constitution d’entreprises publiques prévue à l’annexe 9, qui longtemps demeura lettre morte, subit une certaine accélération au cours de l’année 19991.

4Il apparaît cependant que les clauses dont la mise en œuvre est la plus complète sont soit celles dont l’application a pu être accélérée grâce aux acteurs internationaux, soit celles dont la réalisation permet de confirmer, ou de renforcer, la séparation des communautés. Parfois, ces deux facteurs se complètent. C’est notamment le cas de l’annexe 1-A, dont les dispositions militaires ont essentiellement pour but de séparer les ex-belligérants : aucune clause ne prône la moindre intégration des forces, pas même concernant l’armée de la Fédération. Par ailleurs, l’application de cette même annexe fut confiée à une Force multinationale dotée de moyens de pression pour le moins convaincants. Dans la plupart des cas cependant, seul l’un de ces facteurs explique le « succès » : l’annexe 2, concernant Brčko, fut finalement mise en oeuvre sous la pression internationale. De même, les élections prévues à l’annexe 3 n’ont pu être organisées que grâce à l’implication de la Mission de l’OSCE ; et encore, les principes de vote inscrits dans cette même annexe n’ont-ils été que partiellement respectés (concernant en particulier la règle du vote dans la municipalité de 1991). En revanche, la création d’une Commission électorale permanente prévue à l’article V, dont la responsabilité incombe aux parties, n’a toujours pas eu lieu. Le respect de la Constitution de Bosnie-Herzégovine, incluse à l’annexe 4, varie lui aussi suivant les articles : ceux reflétant la séparation ethno-territoriale du pays (prérogatives des entités et système de désignation des représentants) n’ont guère suscité de résistance ; en revanche, l’établissement, le fonctionnement et le financement des institutions communes, la reconnaissance du caractère constitutif de chacun des trois peuples au sein des entités, ainsi que le respect des droits de l’homme énoncés à l’article II, constituent autant de points dont l’application demeure limitée, malgré de fréquentes interventions internationales. Le même raisonnement peut s’appliquer aux autres annexes, qu’il s’agisse de la protection des monuments historiques (annexe 8), du maintien de l’ordre selon des principes démocratiques (annexe 11), de la constitution d’entreprises publiques (annexe 9) ou du fonctionnement des institutions de protection des droits de l’homme ou de la Commission de réclamation des biens fonciers prévues aux annexes 6 et 7. Les progrès ne sont que partiels, ne remettent pas véritablement en cause la division de l’Etat et n’ont la plupart du temps été accomplis que sous l’effet d’une très forte pression internationale.

  • 2 Les droits énumérés à l’article 1 de l’annexe 6 comptent, tout autant que le droit au retour établi (...)
  • 3 Rappelons que parmi les domaines de compétence des gouvernements des entités figurent en particulie (...)
  • 4 S/1999/1000 - A/54/396, 24 septembre 1999, Situation des droits de l’homme (...), op.cit., para. 8.

5En outre, trois annexes n’ont quasiment pas été appliquées. La Commission d’arbitrage, prévue à l’annexe 5 pour régler les différends survenant entre les deux entités, a sombré dans les oubliettes de l’histoire. La Cour constitutionnelle et la Chambre des droits de l’homme comblent cependant partiellement le vide ainsi créé, notamment parce que les différends relèvent pour l’heure souvent de leurs compétences respectives. Les clauses dont la mise en œuvre est la plus incomplète appartiennent aux annexes 6 (droits de l’homme) et 7 (retour des réfugiés et des personnes déplacées) : en dépit de la création des deux commissions prévues au titre de chacune d’entre elles, les droits établis dans ces deux accords, et en particulier ceux dont l’application pourrait avoir des conséquences sur l’organisation politique, sociale et « géo-démographique » (ayant trait à la répartition des populations) du pays, ne sont ni respectés, ni défendus. Or, ces deux annexes, les seules à être exclusivement dédiées à la promotion des droits de l’homme, s’avèrent aussi celles dont la mise en œuvre pourrait le plus remettre en cause la partition du territoire, en ce qu’elles favorisent la mobilité des populations2. Leur application se heurte pour cette raison même à la résistance des représentants politiques nationalistes, qui disposent précisément, notamment dans le cadre des entités, de prérogatives importantes leur permettant d’ériger des obstacles à la mise en œuvre desdites annexes, tout en esquivant les pressions internationales3. Les résultats médiocres obtenus dans l’application de ces clauses sont en conséquence révélateurs à double titre. Cette situation confirme d’une part que les violations des droits de l’homme sont toujours nombreuses en Bosnie à la fin de 1999 (en dépit de l’attention internationale considérable portée à ces aspects) et d’autre part qu’elles obéissent à un objectif principal : l’instauration et la perpétuation d’un régime de discrimination généralisée, ayant « pour effet de permettre aux groupes dominants de continuer d’exercer leur contrôle sur différentes parties du pays » et d’empêcher le retour des personnes chassées de leur foyer pendant le conflit4.

6S’il apparaît ainsi en premier lieu que la mise en œuvre de l’ensemble des dispositions de l’accord de paix demeure incomplète, l’application partielle de celui-ci s’est révélée en second lieu inefficace, voire pernicieuse pour le pays et sa population. En effet, la domination des tendances séparatistes, y compris de celles contenues dans le texte même de l’accord, a abouti à l’institutionnalisation de la ségrégation. Or, outre le fait que celle-ci ne peut être considérée comme un principe légitime de gouvernement d’une société démocratique (et représente en cela une violation de la Convention européenne des droits de l’homme), elle constitue une véritable entrave au développement social, économique et politique de l’Etat. Il suffit, pour s’en convaincre, d’évaluer la situation en Bosnie au terme des quatre (voire cinq) premières années de « mise en œuvre ».

b. Précarité socio-économique et sclérose politique en Bosnie

  • 5 Cf. USAID, BiH Economic Update, 2000, op.cit., et OHR/IMG, Economic Task Force Secretariat, Newslet (...)

7A la fin de 1999 (le constat vaut aussi bien pour 2000), la Bosnie-Herzégovine apparaît toujours comme un Etat sclérosé, divisé en trois sphères d’influence, dont la gestion est dominée par des considérations politiques basées sur la défense des intérêts communautaires (pour des motifs associant nationalisme et opportunisme politico-économique). Les conséquences de cette situation sont particulièrement lourdes pour la grande majorité des citoyens qui ne profitent pas du système (ceux qui ne sont pas affiliés d’une manière ou d’une autre aux détenteurs du pouvoir). Quatre ans après la fin du conflit, le niveau de vie ne s’est, en général, guère amélioré : le taux de chômage demeure très élevé, le revenu moyen ne dépasse pas les 400 KM (386 en Fédération et 272 en Republika Srpska en décembre 1999), la production industrielle reste faible, la consommation stagne5. Les services publics sont, au mieux, déficients (et trop souvent inexistants) et l’infrastructure du pays demeure en piteux état, en dépit des efforts de reconstruction massifs entrepris avec l’aide de la « communauté internationale ». L’une des raisons de ces piètres résultats réside dans l’obstination des dirigeants à maintenir deux, voire trois, espaces économiques indépendants et déconnectés entre eux et à s’opposer à toute réforme qui pourrait encourager l’intégration et/ou la libéralisation de l’économie. Par ailleurs, si le sentiment des citoyens de vivre en sécurité s’est sans doute amélioré avec l’éloignement du risque de conflit, la victoire n’est, pas là non plus, totale. D’une part, la sécurité physique n’est vraiment garantie que pour les personnes vivant sur le territoire administré par leur communauté. D’autre part, même dans ces cas-là, les lacunes du système judiciaire et le pouvoir parfois discrétionnaire des forces de police n’assurent pas toujours un niveau de protection optimal à tous les citoyens.

  • 6 Le Haut représentant dresse un tableau accablant de la situation politique en Bosnie au début de 20 (...)

8Dans le domaine politique, la situation n’est pas meilleure : si aucun scrutin n’a été tenu en 1999, le fonctionnement des institutions élues en septembre 1998 ne témoigne d’aucune amélioration de la pratique démocratique en Bosnie. 1999 fut marquée par des crises successives, tant au niveau des institutions communes (pour certaines, comme le Conseil des ministres, en « panne » quasi permanente), que des entités (grave crise en Republika Srpska estompée, mais non résolue, à partir de l’été et blocages multiples initiés par le HDZ et ses affidés en Fédération). Les citoyens, souvent réduits au rôle de marionnettes entre les mains des partis extrémistes, ne sont pas parvenus au cours des quatre premières années de paix à désigner des représentants politiques « modérés », capables de placer la gestion des affaires du pays avant la défense d’intérêts partisans6.

  • 7 C’est une coalition baptisée « Alliance pour le changement » et associant notamment le SDP et le Pa (...)
  • 8 Les nouveaux représentants à la Présidence sont B. Belkić (Parti pour la BiH) et J. Križanović (SDP (...)
  • 9 L’ampleur de cette mutinerie reste difficile à évaluer, notamment parce que de nombreux soldats ava (...)
  • 10 En avril 2001, le Haut représentant décida la mise sous séquestre de la banque Hercegovačka, réputé (...)
  • 11 Alors qu’il recueillait 25,3 % des voix en 1996, il parvient à peine à réunir 12 % des suffrages en (...)
  • 12 La campagne du HDZ fut essentiellement basée sur le thème de la menace pesant sur la communauté cro (...)

9En novembre 2000, des élections qui avaient donné, comme à l’accoutumée, des résultats mitigés, ont malgré tout abouti à la formation de gouvernements modérés en Fédération et pour la Bosnie-Herzégovine7. Au même moment (en mars 2001), deux élections partielles furent tenues à la présidence tricéphale (à la suite de la démission d’Alija Izetbegović et de la révocation par le Haut représentant d’Ante Jelavić), qui permirent également la désignation de deux candidats modérés : ainsi, pour la première fois depuis 1990, aucun des partis nationalistes n’était plus représenté à la Présidence de Bosnie-Herzégovine8. Cependant, ces évolutions positives eurent aussi pour corollaire une crise d’une ampleur sans précédent, instiguée par le HDZ. Après avoir illégalement organisé un pseudo-référendum sur les droits des citoyens croates, le jour même des élections nationales, puis boycotté les institutions et empêché la formation des gouvernements jusqu’en mars 2001, le HDZ (associé à quelques autres partis croates au sein d’une « Assemblée nationale croate », formée en octobre 2000) décréta le 3 mars 2001 le retrait des institutions de la Fédération et la formation d’une administration parallèle… sur le territoire correspondant à celui de l’ex-“Herceg-Bosna”. Cette crise, décrite comme la plus grave qu’ait connue la Bosnie depuis Dayton, s’apparentait de fait à la création unilatérale d’une troisième entité. Elle fut d’autant plus sérieuse qu’elle s’accompagna d’une mutinerie au sein de l’armée de la Fédération9. En définitive, cet épisode – qui ébranla considérablement le processus de paix durant quelques mois – ne semble pas avoir porté un coup fatal à la Bosnie-Herzégovine : le HDZ ne représentant plus en vérité l’ensemble des Croates de Bosnie, contrairement à ce qu’il prétendait, nombre d’entre eux ne suivirent pas son initiative, notamment parmi les membres de l’Alliance pour le changement au pouvoir (à ce titre, il est intéressant de noter que le premier ministre de Bosnie-Herzégovine était croate). Les officiers démissionnaires de l’armée de la Fédération furent remplacés par d’autres, restés loyaux aux institutions légitimes de Bosnie, tandis que des mesures étaient prises avec l’appui des représentants internationaux pour tenter de couper les ressources du HDZ supposées servir à financer les structures parallèles10. Surtout, cette crise figurait une ultime tentative de la part du HDZ de maintenir son pouvoir absolu sur les cantons à majorité croate ; en cela, elle témoignait aussi de la perte de vitesse du parti nationaliste. Privé depuis le début de l’année 2000 de l’un de ses plus importants soutiens, financier et politique, en raison des changements politiques survenus en Croatie, le HDZ a vu en outre son électorat diminuer de moitié depuis 199611. Ses dirigeants, poussés par des radicaux et de virulentes associations d’anciens combattants, choisirent donc la fuite en avant, en renouant avec la vieille stratégie nationaliste en Bosnie : réveiller les craintes de la population pour gagner ses suffrages et maintenir un pouvoir quasi totalitaire12. Mais il semble bien que la manœuvre n’a, cette fois, pas complètement fonctionné ; au contraire, le HDZ étant déjà affaibli, cet échec pourrait bien lui être fatal. Dans une telle hypothèse, la Fédération sortirait alors renforcée de la crise, surtout si l’occasion était saisie pour mettre fin aux pratiques mafieuses caractérisant l’Herzégovine occidentale et démanteler les institutions parallèles (celles-ci n’étant du reste pas sans rapport avec celles-là).

  • 13 De fait, outre l’atteinte directe portée à l’unité de la Bosnie par le HDZ et ses affidés, l’automn (...)
  • 14 Le parti de Radovan Karadžić, bénéficiant du report des voix du SRS, interdit de candidature en 199 (...)
  • 15 B. Plavšić s’est rendue volontairement au TPI le 10 janvier 2001, après avoir été informée de l’émi (...)

10Malgré tout, cette crise aura révélé la persistance de la fragilité politique de la Bosnie, de même que la collusion entre certains partis politiques et ceux qui profitent de la division du pays. Par ailleurs, le débat sur la partition de la Bosnie n’est pas clos et l’unité du pays reste loin de constituer un fait acquis13. A ce titre, notons aussi que si les autorités de Republika Srpska maintiennent pour l’heure un profil bas, certains hommes politiques n’ont pas pour autant renoncé à leurs objectifs séparatistes, ni à une éventuelle réunion avec la Serbie. Des voix s’étaient élevées au cours de la campagne électorale de 2000 pour demander un référendum sur l’indépendance de l’entité (en écho au « référendum » croate) quand d’autres soulignaient que si le Kosovo devenait indépendant, la RS exigerait aussi un statut similaire. La signature, le 5 mars 2001, d’un accord sur les relations spéciales avec la RFY (ou plus exactement la Serbie) de V. Kostunica laisse en outre planer des doutes sur l’attachement de ce dernier à l’unité de la Bosnie. Enfin, les élections de novembre 2000 ont marqué un spectaculaire retour du SDS sur la scène politique de Republika Srpska)14. Bien que le premier ministre Mladen Ivanić soit réputé modéré, le gouvernement comprend à nouveau, pour la première fois depuis 1997, des ministres appartenant au SDS. Quant à la Présidence de l’entité, elle fut elle aussi remportée (au premier tour) par le candidat du SDS – une victoire que doit méditer avec quelque amertume Biljana Plavšić, désormais entre les mains des juges du TPI15.

  • 16 Cf. supra, chapitres 7, 8 et 9.
  • 17 De fait, la plupart des grands chantiers lancés au cours de la seconde période ne sont pas même évo (...)

11Si le tableau est sombre, il n’est cependant pas totalement désespéré. Outre l’avancée que constitue tout de même la nomination de gouvernements modérés, des progrès ont aussi été enregistrés à partir de 1998 dans des domaines essentiels tels que l’amélioration de l’Etat de droit, la lutte contre les pratiques discriminatoires institutionnalisées, la promotion de l’égalité des citoyens ou encore le respect des libertés et des droits fondamentaux16. Limités, laborieux et trop récents pour permettre de présenter une nouvelle image du pays, ces développements n’en demeurent pas moins cruciaux pour la stabilité et la prospérité futures de la Bosnie, en particulier parce qu’ils induisent une remise en cause – quoique limitée encore – de la division du pays. Mais, paradoxalement (au moins en apparence) nombre des réformes entreprises dans ce cadre ne découlent pas directement de l’accord de Dayton17. En outre, leur initiation, comme leur poursuite, dépendent totalement des pressions exercées par les acteurs internationaux. Ce double constat résume en fait les deux traits principaux de l’opération de reconstruction de l’Etat en Bosnie, sources directes et indirectes des difficultés passées, mais aussi entraves potentielles pour l’avenir : d’une part, l’inadaptation partielle de l’accord de Dayton et d’autre part (mais c’est aussi une conséquence de ce premier point), la forte dépendance de la Bosnie à l’égard de la « communauté internationale ».

2. Le paradoxe de Dayton et le dilemme de la dépendance

a. Les limites inhérentes à l’accord ou le « paradoxe de Dayton »

  • 18 Sur ce point, cf. le commentaire de la Constitution, supra, chapitre 3, section II, § 2.
  • 19 Idem, et chapitre 7, section III, § 3.

12Si les réformes engagées sous l’impulsion du PIC à partir de 1998 ne correspondent plus véritablement au cap initialement défini à Dayton, c’est précisément parce que les clauses encore non appliquées (et notamment celles des annexes 6 et 7) se sont avérées impossibles à mettre en œuvre dans un contexte de strict respect de l’accord. Les difficultés rencontrées pour l’application de ces dispositions ont en effet révélé un problème de fond, dont l’origine se trouve dans les contradictions inhérentes à l’accord de paix : certains articles fournissent aux autorités locales les arguments, voire les outils, leur permettant de résister à l’application de ceux susceptibles de remettre en cause la partition « ethno-territoriale » du pays. Et ces arguments apparaissent d’autant plus forts qu’ils sont garantis par leur statut « daytonien ». L’exemple le plus flagrant est celui des aspects de la Constitution qui renforcent la division « ethno-territoriale » du pays : ces clauses sont non seulement partie intégrante d’un accord international, mais de surcroît inscrites dans la loi suprême du pays. Elles se révèlent en conséquence doublement « intouchables ». Pourtant, nombre d’entre elles érigent de sérieux obstacles au retour des réfugiés et personnes déplacées, donc à la réintégration du pays et, par là, à son développement. Sur le plan institutionnel en premier lieu, l’organisation de l’Etat demeure basée sur la division du pays en deux entités. Non problématique per se (elle pourrait se limiter à une division de nature strictement administrative), cette organisation devient source de blocages en raison d’une part, du lien (implicite et explicite) établi entre entités et communautés et d’autre part, des vastes prérogatives accordées à ces dernières18. De même, les effets de la Constitution sont, on l’a vu, particulièrement néfastes concernant le système électoral – et donc la vie politique du pays19. Plus largement, tous les aspects de la gestion des affaires publiques relevant exclusivement de la compétence des entités (l’organisation des forces armées, de la police, du système judiciaire, la législation sur la protection sociale, l’emploi, l’éducation, la propriété, entre autres) peuvent être utilisés par les autorités pour empêcher la réintégration de l’Etat – ou, plus simplement, la réalisation du droit au retour inscrit à l’annexe 7. Or, cette politique est précisément à l’origine de la médiocrité des progrès enregistrés dans le développement du pays. Là réside le paradoxe de l’accord de Dayton, qui initie une opération dont le succès final est compromis, plus que garanti, par l’application de certaines de ses dispositions.

  • 20 A différentes reprises en 1999, le Haut représentant comme le Chef de la Mission de l’OSCE se prono (...)

13L’évolution de fond du processus de paix en Bosnie à partir de 1998, qui s’inscrit à l’inverse dans une logique (encore circonspecte) de réunification de l’Etat, constitue en conséquence l’un des phénomènes les plus importants de l’histoire de la « mise en œuvre » entre 1995 et 1999. Cependant, la voie empruntée n’est pas sans embûche. Car si les actions internationales s’éloignent peu à peu du texte conclu à Dayton, celui-ci constitue toujours officiellement la base, non amendable, de l’organisation de l’Etat20. En fait, la situation peut être résumée ainsi : le conflit a provoqué la partition de facto de l’Etat. L’accord de paix a permis la reconnaissance de jure de cette partition (tout en la circonscrivant à l’intérieur des frontières du pays, afin de préserver les apparences et notamment le « respect du droit international »), gelant ce faisant une situation qui s’est par la suite avérée intenable, aucun progrès réel ne pouvant être obtenu dans la recherche de la stabilité et de la prospérité à long terme en Bosnie. Il est donc apparu au fil du temps que les avancées attendues dépendaient d’une remise en cause de la partition de l’Etat. Mais celle-ci est rendue, sinon impossible, du moins très difficile, par l’accord de paix lui-même. Le problème est donc à la fois simple et terriblement compliqué : comment relever un pays à partir d’un mauvais accord que personne ne souhaite ouvertement remettre en cause, de crainte d’ouvrir la boîte de Pandore et d’aboutir à une situation pire encore ?

  • 21 W. Petritsch développe, en substance, un argument similaire dans une réponse adressée en mars 2000 (...)
  • 22 Accord de Dayton, annexe 4, article X, alinéa 1. La Chambre des représentants compte 42 membres. Or (...)

14Une solution à ce dilemme pourrait prendre la forme d’une révision constitutionnelle, visant à atténuer la division du pays en développant les prérogatives de l’Etat de Bosnie-Herzégovine (pour inclure, par exemple, la défense, la sécurité intérieure, l’éducation ou l’économie) et en modifiant le système de désignation des représentants politiques21. Cependant, la Constitution de la Bosnie ne pouvant être amendée que par une « décision de l’Assemblée parlementaire recueillant les deux tiers des voix des membres présents et votant de la Chambre des représentants », une telle entreprise apparaît à première vue peu probable, tout au moins dans l’immédiat, au regard notamment des résultats des dernières élections de novembre 200022.

  • 23 Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision n° 5/98 -111, 1st July 2000.

15Pourtant, une étape importante fut franchie en juillet 2000, qui mérite d’être mentionnée en raison de son impact potentiel sur les mouvements de retour et peut-être, à terme, sur le futur du pays. La Cour constitutionnelle de Bosnie-Herzégovine, saisie en février 1998 par le Président Alija Izetbegović aux fins d’évaluer la conformité des Constitutions des deux entités avec celle de la République de Bosnie, rendit à cette date une décision partielle (deux autres avaient précédé) relative à la place des trois peuples constitutifs au sein des deux entités23. L’objet du litige concernait certaines clauses des Constitutions de la Republika Srpska (préambule et article 1) et de la Fédération (article I.1 (1)), jugées contradictoires avec le préambule de celle de Bosnie-Herzégovine garantissant le statut de « peuples constitutifs » aux Bosniaques, aux Croates et aux Serbes. Le problème dénoncé corrélativement était le non-respect de ce statut pour les deux premiers en Republika Srpska et, à l’inverse, pour le troisième dans la Fédération. Après avoir examiné les textes, ainsi que la pratique au sein des entités, notamment à l’égard des rapatriés dits « minoritaires », la Cour confirma le bien-fondé de la plainte et déclara inconstitutionnelles les clauses incriminées dans les deux Constitutions.

  • 24 Idem, para. 52-53 : “The text of the Constitution of BiH thus clearly distinguishes constituent peo (...)
  • 25 Sur les réactions, cf. S/2000/999, 18 octobre 2000, Rapport du Haut représentant, para. 10-11 ou OH (...)
  • 26 Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision n° 5/98- 111, op.cit., para. 61 (notre tra (...)

16Cet avis appelle deux commentaires. En premier lieu, la confirmation de la nécessité de garantir, collectivement et individuellement, le statut de peuple constitutif aux trois communautés sur l’ensemble du territoire constitue une mise au point qui, sans être novatrice, n’en est pas moins fondamentale pour la condamnation des pratiques ségrégationnistes. Il est en outre désormais établi qu’aucun des trois peuples ne peut être traité comme une « minorité nationale » en Bosnie-Herzégovine24. En cela, la décision, qui fut du reste très mal accueillie par les nationalistes (serbes et croates notamment), supprime potentiellement les obstacles aux retours dits (décidément à tort) « minoritaires » érigés à partir de principes discriminatoires25. Surtout, elle remet en cause la notion même de partition « ethno-territoriale » du pays, en spécifiant que la « délimitation territoriale [induite par l’établissement des deux entités] ne peut pas servir de légitimation constitutionnelle pour la domination ethnique, l’homogénéisation nationale, ni établir un quelconque droit de confirmation des effets du nettoyage ethnique »26. En clair donc, les entités ne sont réservées à aucun des trois peuples en particulier, dont les membres ne peuvent se prévaloir de droits supplémentaires ou spécifiques découlant de leur appartenance communautaire.

  • 27 Idem, para. 64-69. Sur notre commentaire des mêmes clauses de la Constitution, cf. supra, chapitre  (...)
  • 28 Encore que le raisonnement de la Cour concernant les institutions de Bosnie-Herzégovine soit sujet (...)

17Cependant, et c’est l’objet du second commentaire, cette décision ne va pas jusqu’à remettre directement en cause les clauses contenues dans l’accord de Dayton, et notamment celles de la Constitution de Bosnie-Herzégovine. Au contraire, la Cour constitutionnelle rejette l’argument, avancé par les représentants de la Fédération et de la RS, selon lequel le mode d’élection pour les institutions communes permettrait d’aboutir à la « conclusion généralisatrice que ce système de représentation reflète la séparation territoriale des peuples constitutifs »27. A cette fin, la Cour, dont le raisonnement ne porte que sur les clauses écrites de la Constitution (et ne prend donc pas en compte les aspects implicites alimentant les tendances séparatistes), s’attache uniquement à démontrer qu’aucune disposition de la Constitution ne permet de considérer que l’égalité des trois peuples constitutifs ne s’applique qu’au niveau national. Son but est de faire la preuve que le préambule de la Constitution s’applique aussi bien à la République de Bosnie-Herzégovine qu’à ses entités et donc que les droits garantis à chacun des trois peuples constitutifs doivent être respectés sur tout le territoire. En revanche, la Cour ne se prononce pas sur la question de savoir si la philosophie de la Constitution, le système politique ou la pratique des dirigeants vouent de facto certaines communautés à vivre dans une entité plutôt qu’une autre (tout en bénéficiant du statut officiel de peuple constitutionnel dans chacune d’entre elles). Et c’est là toute la subtilité (ou l’ambiguïté) de l’accord de paix, qui permet diverses interprétations d’un système juridique donné28. Aussi alambiqué soit leur raisonnement, l’intention des membres de la Cour est cependant claire : l’accord de Dayton (ou la Constitution) ne doit pas être remis en cause, mais il peut être réinterprété. Tous les aspects qui tendent vers l’unité de la Bosnie-Herzégovine sont alors mis en exergue, quitte à nier la face « sombre » de l’accord (les dispositions facilitant la séparation). Cette démarche transparaît aussi dans le positionnement de la Cour sur l’objectif final de l’accord de Dayton, exprimé quelques paragraphes plus loin : « Il découle ainsi du contexte de toutes ces clauses [art. VIII de l’accord-cadre, préambule et article II.5 de la Constitution et annexe VII, article I] que l’objectif principal de l’accord de paix de Dayton est de permettre le retour des réfugiés et des personnes déplacées dans leurs foyers d’origine et en cela de rétablir la société multiethnique qui existait avant la guerre sans aucune séparation territoriale à connotation ethnique » (para. 73). Ce constat apparaît pour le moins optimiste pour qui connaît les ambiguïtés du texte en question et les résultats des premières années de la mise en œuvre. Il est aussi quelque peu dangereux, en ce que la négation des problèmes ne permet pas nécessairement leur résolution.

  • 29 Cf. Constitutional Court of BiH, Decision n° 5/98-111, op.cit, para. 73 cité plus haut.
  • 30 La composition de la Cour associe des membres nationaux et internationaux : elle est formée de neuf (...)

18En dépit de ces limites, la décision de la Cour reste d’une importance capitale : si elle devait annoncer un revirement de position des acteurs locaux et internationaux par rapport à l’organisation de l’Etat, une nouvelle ère serait alors sur le point de s’ouvrir en Bosnie-Herzégovine, qui à terme, pourrait conduire à remettre en cause la Constitution de l’Etat elle-même, ou plutôt le caractère contradictoire de ses clauses et éventuellement la partition de l’Etat décidée par les planificateurs du nettoyage ethnique. Si cette démarche, pour le moins délicate, n’est encore en rien acquise, l’arrêt de la Cour constitutionnelle contient cependant les germes d’un tel raisonnement, notamment en raison de l’interprétation faite par les juges de l’objectif final de l’accord de Dayton29. Or, la Cour n’est pas un organe dominé par les acteurs internationaux : cette décision figure en conséquence la véritable première pierre de facture bosnienne déposée dans le jardin des concepteurs, des auteurs et des défenseurs du nettoyage ethnique30.

19Si le « paradoxe de Dayton » a ainsi pour première conséquence de rendre particulièrement difficile la définition d’une organisation politique permettant le relèvement rapide de la Bosnie et un ancrage définitif parmi les démocraties européennes, ce n’est pas là son seul effet. Il contribue en outre à accroître la dépendance du pays à l’égard de la « communauté internationale », phénomène constituant par ailleurs la seconde caractéristique du processus de paix initié en 1995.

b. La dépendance à l’égard de la « communauté, internationale »

20Progressivement, les acteurs internationaux, et en particulier le Haut représentant (ainsi, dans une moindre mesure, que le Chef de la Mission de l’OSCE), ont été amenés à jouer un rôle primordial en Bosnie. Loin de figurer de simples « facilitateurs » de la mise en œuvre de l’accord, ils sont peu à peu devenus les seuls instigateurs, contrôleurs et garants de l’opération. Cette situation, devenue sujet de préoccupation, est le résultat de la conjonction de deux facteurs : l’attitude obstructionniste des parties locales et les limites inhérentes à l’accord de Dayton.

21En premier lieu, l’absence de coopération des parties ou, plus exactement, les résistances acharnées opposées par les responsables politiques locaux à toute réforme de fond ne laissèrent guère le choix à la « communauté internationale » : seule une attitude dynamique de la part de ses représentants sur le terrain pouvait faire avancer le processus. Ce facteur ne constituait cependant pas une surprise : la mauvaise volonté évidente de certaines des parties et le très faible enthousiasme général soulevé par l’accord étaient manifestes à Dayton même. La question de la coopération fut en conséquence très tôt identifiée comme l’une des principales limites potentielles à la mise en œuvre. Aucune solution ne fut pour autant imaginée lors de la préparation du texte, sauf à considérer que les négociateurs escomptaient que la Croatie et la RFY utilisent leur statut de « garants » de l’accord pour exercer, à bon escient, des pressions sur les responsables de Bosnie. Si tel fut le cas, ils se trompèrent lourdement, ces deux derniers Etats s’étant plutôt employés au cours des quatre premières années de la mise en œuvre à jeter de l’huile sur le feu en exacerbant les sentiments nationaux, voire les tendances sécessionnistes. Il était du reste assez peu inspiré de confier une telle tâche à des Etats dont les dirigeants avaient été autant impliqués dans le conflit en Bosnie.

22En second lieu, l’ampleur de l’opération de mise en œuvre de l’accord fut certainement initialement sous-estimée. De fait, des réformes non prévues à l’origine durent être instiguées afin, entre autres, de permettre la réalisation des dispositions inscrites dans le texte dont l’application était rendue particulièrement difficile en raison du « paradoxe » de Dayton (telle l’amélioration du système judiciaire, qui ne figure pas dans le texte, mais est reliée à la mise en œuvre d’autres clauses, notamment celles concernant le respect des droits de l’homme et la police). Or, cette démultiplication des réformes, dans un contexte de résistance des acteurs locaux, nécessite une implication chaque jour davantage accrue des protagonistes internationaux, soit pour définir les modalités des nouvelles initiatives, soit pour en assurer l’application (très souvent, les deux).

23Si ces deux facteurs permettent d’expliquer la croissance de l’implication internationale, celle-ci ne fait cependant pas l’unanimité et constitue un véritable problème aux yeux de nombreux acteurs ou observateurs du processus. Alors que la période de mise en œuvre se prolonge sans cesse, les voix s’élèvent de plus en plus nombreuses, au plan local comme international, pour stigmatiser une opération jugée illégitime, trop onéreuse, ou potentiellement néfaste, car « déresponsabilisante » pour la Bosnie. Ces trois critiques ne revêtent toutefois pas le même degré de pertinence et méritent examen.

i) le débat autour du protectorat

  • 31 L’existence ou non d’un tel protectorat nourrit un véritable débat en 1998-99 : cf. notamment Miche (...)

24La première série de critiques dénonce l’imposition de facto d’un « protectorat international » sur la Bosnie depuis 199831. Deux problèmes différents sont soulevés : d’une part, l’absence de fondement juridique à cette évolution et d’autre part l’atteinte à la souveraineté du pays qui serait induite par les pouvoirs accordés à certains représentants internationaux. Ces deux types de critiques peuvent être nuancés. En premier lieu, s’il est vrai que la légitimité du PIC (qui s’est en quelque sorte « autodésigné » guide politique lors de la Conférence de Londres de 1995) à imposer des directives quant à la mise en œuvre de l’accord (et à confier des pouvoirs « exécutifs » au Haut représentant) pourrait être discutée, il n’en reste pas moins que le Conseil de sécurité cautionne dans ses résolutions toutes les décisions prises par les membres du PIC, approuve la nomination des Hauts représentants et autorise le déploiement des Forces de mise en œuvre. De même, les moyens d’action accordés à l’OSCE dans le domaine politique le furent par le biais du règlement de la PEC, commission dont la définition, les attributions et le fonctionnement sont précisés dans l’accord de paix. Il ne tient qu’aux acteurs locaux de mettre fin à l’existence de cette commission (qui inclut au demeurant des représentants politiques des trois communautés) en adoptant une loi électorale permanente. Quant à la MINUBH, dont les pouvoirs sont toutefois moins importants que les deux organisations précédemment mentionnées, les modifications de son mandat font toujours l’objet de résolutions du Conseil de sécurité. En conséquence, l’évolution des attributions des organisations internationales n’est pas totalement dénuée de fondement juridique.

  • 32 La définition provient pour partie de Pierre-Marie Dupuy, Droit International Public, Précis Dalloz (...)
  • 33 L’exemple le plus approprié dans le contexte étudié reste celui du protectorat établi par l’Autrich (...)
  • 34 Les buts des régimes de tutelle sont énoncés à l’article 76 de la Charte des Nations Unies ; pour u (...)
  • 35 Idem, pp. 42-45. La comparaison avec la pratique de la SDN serait mieux adaptée au cas de l’ATNUSO, (...)

25En second lieu, la notion de « protectorat » doit être précisée : le terme fut surtout utilisé jusqu’au début du xxe siècle pour désigner « le partage des compétences entre un Etat protecteur et un Etat protégé », le premier exerçant dans la plupart des cas le contrôle des relations extérieures du second, tout en procédant généralement à l’administration du territoire « protégé »32. Cette relation, établie entre deux Etats, avait souvent pour corollaire la supériorité militaire du « pays protecteur »33. Il paraît en conséquence difficile de comparer la situation actuelle à celle d’un protectorat, pour une simple raison : la Bosnie n’est en aucun cas soumise au contrôle d’un seul Etat. C’est plutôt à deux autres types de régimes qu’il pourrait alors être fait référence : ceux des mandats (pour la SDN) ou de la tutelle (pour les Nations Unies), en vertu desquels des territoires étaient placés par l’une ou l’autre de ces organisations sous la responsabilité d’Etats membres chargés d’assurer « le bien-être et le développement » (dans le cas des mandats) ou de « favoriser le progrès politique, économique et social » (dans celui des tutelles) des populations concernées34. Cependant, ces systèmes restent différents de celui actuellement en place en Bosnie, où ce sont plutôt des Etats (un groupe d’Etats, le PIC) qui auraient confié la direction d’un pays à un ensemble d’organisations internationales. Les exemples les plus proches sont ceux de l’administration des territoires de la Sarre et de Dantzig confiée à la SDN après la conclusion du Traité de Versailles. La situation était cependant bien différente dans ces cas-là, les deux régions en question étant revendiquées par plusieurs Etats et en quelque sorte placées sous la « protection » de la Société des Nations soit, pour la Sarre, dans l’attente d’un règlement final ou, dans le cas de Dantzig, pour garantir un statut de ville libre. Surtout, à la différence de la Bosnie, il ne s’agissait pas d’Etats souverains35.

  • 36 Dans le cas de l’ONU, l’article 78 de la Charte précise : « le régime de tutelle ne s’appliquera pa (...)
  • 37 Dans le cas du régime de tutelle, le but est clairement défini : il s’agit d’administrer et de surv (...)
  • 38 L’établissement de la MINUK au Kosovo, prenant en compte certaines des leçons de la mise en oeuvre (...)

26Or, précisément, au-delà des aspects formels, ce point constitue l’une des différences majeures opposant les modèles « historiques » à l’opération en cours en Bosnie : jamais un territoire sous mandat, tutelle ou administration internationale ne constitua un Etat souverain, membre de la SDN ou des Nations Unies36. Dans les deux premiers cas, l’objectif, affirmé en tout cas, était au contraire de les mener à l’indépendance. En outre, si en théorie les Etats mandataires devaient simplement « guider » les territoires sous leur responsabilité, ils en exercèrent en réalité l’administration complète ; les puissances tutélaires devaient ultérieurement agirent de manière identique37. De même, dans le cas de la Sarre, la Commission chargée de diriger le territoire disposait de véritables pouvoirs gouvernementaux. Or, seconde différence fondamentale, et peut-être nœud du problème, les pouvoirs dévolus au Haut représentant en Bosnie-Herzégovine, au Chef de la Mission de l’OSCE, voire au Représentant spécial des Nations Unies ne leur permettent pas d’administrer directement le pays. Si le Haut représentant (qui, parmi les responsables internationaux susmentionnés, détient les plus larges prérogatives) peut imposer des décisions, celles-ci n’ont qu’une valeur transitoire et ne surviennent qu’en ultime recours, après que les institutions compétentes ont fait la démonstration de leur inaptitude à prendre les mesures nécessaires. Surtout, l’OHR ne dispose pas du personnel nécessaire pour assurer l’application de ces décisions, qui reste dévolue aux pouvoirs publics nationaux. De la même manière, si le Haut représentant peut démettre de leurs fonctions certains responsables, il n’est pas autorisé à nommer leurs successeurs, ni à assumer les tâches occupées par les personnes révoquées. Il semble dans ces conditions non seulement inexact de conclure à l’imposition d’un « protectorat » sur la Bosnie, mais aussi difficile d’arguer que l’évolution initiée par le PIC de Bonn a permis l’établissement d’une « administration internationale » du pays. La réalité, beaucoup plus nuancée, semble plutôt illustrer les balbutiements et les hésitations de la « communauté internationale » dans la recherche d’un nouveau modèle de gestion des opérations complexes de peace-building38.

  • 39 Paradoxale, mais pas inédite : les Accords de Paris signés en 1991 dans le cadre du règlement du co (...)

27Si les termes protectorat, tutelle ou mandat ne reflètent pas véritablement la nature de l’implication internationale en Bosnie, il n’en reste pas moins que le rôle des acteurs internationaux est particulièrement développé et intrusif. En fait, l’opération ainsi conçue revêt un caractère hybride : ni véritable régime d’administration internationale, ni simple assistance aux parties locales, le système instauré par le PIC de Bonn tente d’associer les deux aspects en une formule quelque peu paradoxale39. Le mérite de ce dispositif est de préserver (formellement) l’indépendance de la Bosnie, tout en accordant aux représentants internationaux des outils pour remplir leur mandat. Mais ses inconvénients sont aussi multiples : au final, les pouvoirs accordés à la « communauté internationale » sont assez étendus pour susciter les critiques mais loin d’être suffisants pour permettre de véritablement régler les problèmes. La conséquence en est une opération consommatrice de temps, d’énergie et de moyens, mais générant des résultats au compte-gouttes.

ii) la lassitude des donateurs

  • 40 Cet état d’esprit fut notamment perceptible lors de la conférence de donateurs réunie en mai 1999 à (...)
  • 41 Sur les « découvertes » de la Commission européenne, cf. Laurent Zecchini, « L’Europe redéfinit le (...)
  • 42 Cf. par exemple la Déclaration du Comité directeur du PIC, Bruxelles, 7 décembre 2000.
  • 43 Sur ce thème, cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, 9 November 2000, Sarajevo : l’avant-veil (...)

28La seconde série de critiques porte justement sur le rapport coût/bénéfice de l’effort international consenti pour la Bosnie-Herzégovine. Devant les résultats mitigés et les retards enregistrés dans le processus de consolidation qui s’annonce sinon interminable, tout au moins indéfini, l’intérêt porté au pays par les principaux bailleurs de fonds s’érode progressivement. Nombreux sont ceux qui appellent en conséquence à un désengagement financier de la « communauté internationale », au profit d’autres crises et d’autres populations40. La menace n’est cependant guère recevable : d’abord, la paix n’a pas de prix (surtout comparée au coût de la guerre). Ensuite, les fonds engagés dans la reconstruction de la Bosnie (5,1 milliards de dollars pour la période 1996-2000) ne représentent au total qu’une somme relativement faible au regard des dépenses globales des Etats ou des organismes contributeurs (à titre comparatif, la Commission européenne, l’un des principaux bailleurs de fonds, découvrait dans ses caisses, à la fin de 1999, un résidu d’environ 20 milliards d’euros, alloués à des projets de développement mais jamais concrètement engagés)41. Enfin, il est possible de considérer que la « communauté internationale » paie là le prix de sa frilosité et de la non-intervention au cours du conflit. Les Etats ont contracté une dette envers la Bosnie et doivent la régler. L’argument est certes plus émotionnel que rationnel, mais il peut être complété par un constat objectif : la reconstitution d’un Etat prend du temps et nécessite de l’argent. Il serait absurde et irresponsable d’investir des sommes importantes dans la stabilisation d’un pays pendant cinq années, puis de se retirer brutalement sous le prétexte que « cela ne va pas assez vite ». L’effet serait alors désastreux pour le pays en question, mais aussi pour les bailleurs de fonds et la « communauté internationale » en général. Il semblerait du reste que les donateurs soient conscients des enjeux et prêts à consentir un effort supplémentaire, même si leur lassitude est réelle42. Ainsi, si la menace du retrait pur et simple est souvent avancée par les protagonistes internationaux en Bosnie pour faire pression sur les acteurs locaux, il s’agit surtout de les contraindre à assumer leur responsabilité dans la reconstruction du pays et à anticiper une réduction, à terme inévitable, de la « perfusion internationale » qui maintient la Bosnie en vie43.

iii) dépendance contre “ownership

29Cet argument recoupe de fait le troisième problème, et peut-être le plus important, soulevé par la forte implication internationale en Bosnie. Celle-ci comporte le risque de développer une culture de la dépendance au sein de la classe politique bosnienne, dont les membres tendent à laisser aux acteurs internationaux la charge de la gestion du pays (et des nécessaires, mais douloureuses, réformes à entreprendre). Ainsi libérés de leurs véritables responsabilités, ils peuvent se consacrer à la rhétorique politicienne et à l’obstruction, sans avoir à rendre compte de réalisations concrètes à leurs concitoyens. Cette situation est problématique à plusieurs titres : en premier lieu, la latitude ainsi laissée aux (ir)responsables politiques locaux compromet la réconciliation nationale en leur permettant de continuer à diffuser la propagande nationaliste et à entretenir des perceptions faussées au sein de la population ; en second lieu, cette situation retarde le développement et l’accès au pouvoir d’une classe politique intègre et efficace ; enfin, il existe un effet d’« auto-entretien » : plus les acteurs internationaux exercent de responsabilités à la place des Bosniens, plus ils contribuent à cette déresponsabilisation et seront donc amenés à assumer de nouvelles tâches à l’avenir.

  • 44 Sur le concept d’“ownership, cf. supra, chapitre 8, section III, § 3.
  • 45 Speech to the UN Security Council, New York, 8 November 1999 et OSCE Press Release, Removal Of 22 a (...)
  • 46 Au total, entre le mois d’août 1999 et le mois de novembre 2000, W. Petritsch imposa plus de cent d (...)
  • 47 Sur la volonté de passer le relais, cf. Presentation by OSCE Senior Deputy Head of Mission Ambassad (...)

30Les représentants de la « communauté internationale » en Bosnie sont bien conscients de la nocivité de cette situation, mais n’ont jusqu’à présent pu apporter de solution à ce dilemme. Ainsi, le Haut représentant Wolfgang Petritsch annonça à l’automne 1999, quelques semaines seulement après avoir succédé à Carlos Westendorp, sa ferme volonté de transférer la responsabilité du processus aux acteurs locaux44. Pourtant, quelques jours à peine après avoir plaidé pour son concept de l’“ownership devant le Conseil de sécurité de l’ONU, il relevait de leurs fonctions (en coopération avec le Chef de la Mission de l’OSCE) vingt-deux fonctionnaires et élus, au motif que ceux-ci entravaient la mise en œuvre de l’accord de paix45. Dans les mois qui suivirent, il continua d’imposer quantité de mesures en vertu de ses « pouvoirs de Bonn », remettant en cause chaque fois un peu plus la notion d’“ownership défendue avec tant de conviction l’année précédente46. De la même manière, les responsables de la Mission de l’OSCE, qui avaient exprimé à plusieurs reprises leur souhait de voir les institutions de Bosnie organiser les élections législatives et cantonales prévues pour le mois de novembre 2000, furent contraints de prendre en charge la supervision de ce scrutin en raison du rejet du projet de loi électorale permanente par le Parlement de Bosnie47.

  • 48 En mai 2000, les membres du PIC notaient leur mécontentement à ce propos : “The Council expresses i (...)
  • 49 Cf. supra. Conclusion, section I, § 1.
  • 50 De fait, en dépit de déclarations sans ambiguïté sur le soutien à l’accord de paix, la reconnaissan (...)

31A l’heure où s’achève la rédaction de cette étude, au début de 2001, le concept d’ownership est encore loin d’être totalement applicable et la résistance des parties locales reste l’un des problèmes principaux entravant l’application de l’accord et la poursuite des réformes corrélatives recommandées par le PIC48. Les élections de novembre 2000, qui ont confirmé la présence au pouvoir de partis comme le HDZ ou le SDS ne permettent par ailleurs pas vraiment d’espérer des changements rapides – ainsi qu’en atteste la crise traversée par le pays au cours des mois suivants49. Pour ce qui est des Etats voisins, des changements radicaux se sont en revanche produits au cours de l’année : en janvier 2000, le HDZ cédait le pouvoir en Croatie et en octobre suivant, S. Milošević tombait à son tour sous les assauts de l’opposition en Serbie. Ces événements peuvent-ils avoir un impact sur la situation en Bosnie ? Indéniablement, ils peuvent contribuer à réduire l’influence négative exercée sur les communautés serbe et croate de Bosnie par les régimes précédemment en place à Belgrade ou à Zagreb. Le pronostic est cependant moins sûr s’agissant d’un potentiel effet « dynamisant » : ainsi que le montre du reste l’expérience croate, les nouvelles équipes au pouvoir dans ces deux Etats ont suffisamment de défis délicats à relever dans leurs propres pays pour ne pas risquer de s’aliéner le soutien de leurs populations (toujours sensibles aux questions régionales) en s’impliquant de trop près dans les affaires (éminemment compliquées) de leur voisin50. Et ce, d’autant que la stimulation du processus en Bosnie pourrait avoir des répercussions sur leur propre politique intérieure (concernant notamment le retour des réfugiés et des personnes déplacées). En conséquence, dans l’immédiat, il semble toujours peu avisé de compter sur la Croatie et la RFY pour pousser les dirigeants de Bosnie à entreprendre des réformes de fond – il ne serait du reste pas forcément préjudiciable pour la Bosnie-Herzégovine qu’elle soit quelque peu libérée de l’influence, négative ou positive, de ses voisins. L’absence de coopération des parties, qui a eu pour corollaire le développement de l’implication internationale, n’est donc pas un problème résolu. De la même manière, les réformes initiées depuis 1998-99, et notamment celles relatives au domaine judiciaire, au retour des réfugiés et à la transition économique sont des entreprises lourdes qui, dans la situation actuelle, ne peuvent être poursuivies qu’au prix d’un engagement toujours plus marqué en Bosnie, notamment de la part de l’OHR.

3. Retrouver un futur : la nécessité d’une nouvelle dynamique internationale

32Etant donné la situation décrite ci-avant, il apparaît peu judicieux de prêcher pour un désengagement des acteurs internationaux et ce, d’autant que les deux premières séries de critiques émises à rencontre de l’implication extérieure ne s’avèrent guère convaincantes au regard des conséquences qu’aurait un tel retrait. En revanche, le risque de l’apparition d’une culture de la dépendance en Bosnie est réel et doit être pris en compte. Malgré cela, l’opinion défendue ici est que l’implication internationale doit être non seulement maintenue, mais revue et renforcée. Cependant, afin de poser les bases d’une Bosnie autonome, l’objectif final de la « mise en œuvre » doit être défini. Or, ainsi qu’expliqué précédemment, celui-ci ne peut être qu’une remise en cause de la partition ethno-territoriale du pays, aboutissant à la modification, par le peuple de Bosnie lui-même (au travers des organes le représentant), de la Constitution préparée à Dayton. Une telle entreprise de réunification de la Bosnie figure certes encore une perspective lointaine. Cette vision n’est cependant pas une lubie occidentale dénuée de soutien au sein de la population locale. Les dernières élections de novembre 2000 ont finalement, après bien des péripéties post-électorales, porté au pouvoir l’Alliance pour le changement, une coalition composée de partis dits « citoyens ». Parmi eux figurent notamment le SDP, dont les membres ont toujours prôné leur attachement à une Bosnie une et multiethnique, ainsi que le Parti pour la Bosnie de H. Silajdžić, dont l’un des thèmes de campagne était… l’abolition des entités (et qui a d’ailleurs été à ce titre condamné par l’EASC).

  • 51 Par deux fois, le Haut représentant dut notamment révoquer des présidents élus au suffrage universe (...)

33Si les acteurs internationaux ne peuvent – ou ne doivent – pas imposer eux-mêmes la réunification du pays, ils peuvent cependant – et doivent – en poser les bases. A cette fin, leur rôle doit être clarifié et réévalué. Il est en effet temps de sortir du cadre défini à Dayton, puis modifié par les décisions du PIC, qui a abouti à cette situation pour le moins paradoxale : la « communauté internationale » s’obstine depuis 1996 à organiser des élections censées être « libres et équitables », mais qui portent au pouvoir des dirigeants non démocrates, que le Haut représentant se trouve (dans les cas extrêmes) dans l’obligation de révoquer…51. En fait, les pouvoirs qui ont été attribués au Haut représentant ne lui ont pas permis de briser le système (édifié en grande partie au cours du conflit, non démantelé à Dayton et renforcé dans les années qui ont suivi) qui contribue à maintenir la division de la Bosnie. Les révocations, outre le fait qu’elles ne peuvent viser tous les fauteurs de trouble, ne représentent que des mesures palliatives. Quant aux « décisions », elles ne peuvent être imposées, rappelons-le, qu’à la suite d’une longue procédure, après que les élus locaux ont fait la preuve de leur incapacité à trouver des solutions à des problèmes jugés fondamentaux. Et pourtant, c’est bien lorsque le Haut représentant recourt finalement à ce pouvoir décisionnel et lorsque l’intervention des acteurs internationaux se fait plus directe que des progrès peuvent survenir. Plaques d’immatriculation, symboles nationaux, monnaie commune, réforme des médias ou législation sur la propriété furent imposées selon ce biais, avec les résultats que l’on sait. Mais les domaines dans lesquels de véritables réformes doivent encore avoir lieu restent innombrables et si le processus continue à son rythme actuel, il faudra des décennies, non pas des années, pour le mener à terme, si tant est que l’on y parvienne un jour.

34Une solution pour accélérer le processus de changement et véritablement créer un cadre démocratique en Bosnie consisterait à donner au Haut représentant, ainsi éventuellement qu’au Chef de la Mission de l’OSCE et à celui de la MINUBH, le mandat et les pouvoirs leur permettant de mener trois réformes (au moins) fondamentales : instauration d’un véritable Etat de droit (réforme judiciaire et de la police), dépolitisation et assainissement de l’économie et renforcement de l’Etat central. Le but n’est pas d’instaurer finalement un protectorat, mais de mettre à profit la présence internationale, d’ores et déjà massive, pour briser le carcan dans lequel les dirigeants au pouvoir depuis 1996 ont enfermé la Bosnie et leurs concitoyens. En aucun cas, il ne s’agit de se substituer aux Bosniens, mais simplement de dépasser les blocages initiés au niveau politique pour créer les conditions favorables à l’épanouissement de la démocratie. Afin précisément de ne pas donner le sentiment d’une gestion exclusivement internationale du pays, les programmes de réformes, les lois et autres mesures nécessaires devraient être préparés avec la pleine participation d’experts locaux – comme cela se fait du reste déjà, sans que l’on ait noté de problèmes particuliers à cette étape. De même, le but n’est pas (pour l’heure) de réviser complètement le fonctionnement du pays, ce qui serait utopique à la vue des effectifs alignés par la « communauté internationale », mais de remettre celui-ci sur les rails de la démocratie en éliminant les entraves qui ont été érigées depuis son indépendance. Plutôt que de tenter, en vain, d’obtenir des avancées en tenant compte de la partition de la Bosnie, ainsi que cela a été fait jusqu’à présent, plutôt que de négocier ces avancées avec, au choix, des criminels ou des seigneurs de guerre, des trafiquants, des personnalités corrompues ou des profiteurs, plutôt enfin que de proposer des réformes de toujours plus grande ampleur, mais reposant sur des bases pour le moins précaires, il faut chercher à assainir les fondations de l’Etat, afin de permettre aux véritables démocrates de s’exprimer et de travailler : d’eux-mêmes, ceux-ci pourront ensuite (peut-être) entreprendre et mener en toute légitimité les réformes nécessaires à la transition du pays.

  • 52 Une illustration de cette « désinvolture » fut dernièrement fournie par les élus du HDZ et leurs al (...)

35Dans cette perspective, les trois domaines susmentionnés doivent prioritairement faire l’objet d’actions de la part des internationaux : les deux premiers ne sont pas nouveaux, tandis que le troisième, bien que plus délicat à gérer en l’absence de réforme de la Constitution, commence aussi à être identifié comme un secteur potentiellement réformable. Ces trois domaines sont fondamentaux, car c’est sur eux que se sont appuyés des partis politiques à tendance totalitaire pour dominer l’ensemble du pays. L’absence d’Etat de droit se traduit par une police toute-puissante, partiale et violente, par un système judiciaire pour le moins inefficace, tendancieux et gangrené par la corruption et entraîne corrélativement une certaine désinvolture à l’égard de la loi, du processus législatif, ainsi que des institutions de l’Etat52. Cette situation trouve son origine dans la politisation extrême de ces deux institutions que sont la police et la justice. De même, le contrôle exercé par les hommes politiques et leurs alliés sur l’économie du pays, qui est détournée et épuisée par des trafics en tout genre, empêche une amélioration de la situation socio-économique des citoyens. Ces deux tendances sont aggravées par le fort degré de décentralisation de l’Etat qui permet la création de fiefs à l’échelle subentitaire où de petits chefs locaux font régner leur loi en toute impunité. D’où l’importance d’agir dans ces trois domaines, pour priver de leurs sources de revenus et de leurs moyens de pression ceux qui profitent de ce système. Un quatrième secteur a pu aussi jouer en son temps un rôle fondamental, celui des médias. Il n’est cependant pas mentionné ici, car il semble que les mesures prises par les internationaux afin de le libérer de l’emprise des trois grands partis aient porté leurs fruits. La procédure suivie en ce domaine pourrait du reste constituer une source d’inspiration : des progrès ont été obtenus grâce à une intervention internationale ciblée, impliquant à la fois l’imposition de mesures législatives et des démonstrations de fermeté pour obtenir l’application de ces mesures (y compris par des actions spectaculaires, telles la saisine des émetteurs par la SFOR). Mais les internationaux ne se sont pas substitués aux médias locaux – du reste, les deux tentatives pour développer des réseaux « internationaux », la radio FERN et la chaîne de télévision OBN, n’ont remporté guère plus qu’un succès d’estime. Ils se sont au contraire employés à mettre en place un organe de contrôle national indépendant chargé de prendre le relais pour faire appliquer les lois et gérer au quotidien le réseau médiatique, doté de surcroît d’un pouvoir de sanctions (puisque chargé d’attribuer les licences d’émission).

  • 53 Cf. Rapport du Haut représentant, 12 March 2001, sections III et VIII (disponible sur le site inter (...)
  • 54 Un certain nombre de lois ont déjà été imposées en 1999 et en 2000 par le Haut représentant. Parmi (...)

36A l’image de ce qui a été fait pour les médias, l’intervention internationale devrait suivre trois grands axes, qui peuvent être résumés par trois mots-clés : législation, coercition, information. Ainsi, dans le domaine de la réforme judiciaire, un certain nombre de lois demeurent toujours en attente d’adoption. Réclamées depuis 1998 (au moins) par le PIC, nombre de ces lois sont prêtes (des projets ont été préparés par des équipes d’experts nationaux et internationaux), mais leur approbation reste souvent bloquée à l’une des étapes du processus législatif. C’est notamment le cas des codes pénaux et de procédure pénale – dont la révision est à l’ordre du jour depuis plus de deux ans – de l’établissement d’instituts de formation judiciaires ou encore de la réforme de la police financière53. Ainsi du reste que cela a déjà été fait pour un certain nombre d’autres mesures, il serait grand temps d’accélérer quelque peu la réforme judiciaire par l’imposition de ces lois, dont le principe même ne peut guère soulever d’objection54. Cependant, les lois ne servent par définition que lorsqu’elles sont appliquées, et tout comme il fut nécessaire de prendre des mesures fermes à l’encontre des médias refusant de respecter les règles du jeu, il est indispensable d’assurer un suivi du travail des magistrats afin de vérifier que ceux-ci assument leurs fonctions de manière impartiale, apolitique et en pleine connaissance des nouveaux textes. Le programme d’évaluation des fonctionnaires de justice lancé en 2000 devrait permettre d’aller de l’avant dans cette tâche, d’autant qu’une Commission judiciaire indépendante vient d’être créée par le Bureau du Haut représentant, dans le but précisément de préparer et de mettre en oeuvre la réforme de la justice. Cette tâche est cependant d’une très vaste ampleur, et peut-être plus encore que dans le cas des médias, nécessite l’intervention des internationaux au niveau local, où s’exerce une grande partie de la justice. Cela implique donc une véritable décentralisation de la présence internationale (notamment concernant le personnel de l’OHR), ainsi que l’adoption de mesures de sanctions immédiates et sans appel lorsque des irrégularités sont constatées. La coercition doit en outre s’appliquer aussi à la police : il est inadmissible qu’en 2001, certains de ses membres commettent ou soient complices d’abus et échappent à toute sanction. C’est le chef de la MINUBH qui devrait dans ce cas être doté d’un pouvoir de révocation équivalent à celui du Haut représentant, y compris concernant les hauts fonctionnaires qui couvrent les actions de leurs subalternes. Si nécessaire, la SFOR doit prêter main-forte à l’IPTF pour mettre fin à l’insubordination de certains commissariats. Enfin, le troisième axe d’action est celui de l’information (du public) afin de faire comprendre aux citoyens de Bosnie où se trouve leur intérêt et de limiter l’impact de la propagande à laquelle ceux qui se sentiront menacés ne manqueront pas de recourir. Corrélativement, la formation des fonctionnaires de la justice, comme des policiers, doit aussi être promue. Il s’agit là certes d’une question de moyens, financiers comme matériels, pour remédier aux déficiences constatées par l’OSCE dès 1998, mais aussi d’une question politique, afin par exemple de mettre en place les instituts de formation judiciaire.

  • 55 Cf. PIC de Bruxelles, annex, section “Economy”.
  • 56 Là encore un exemple de la collusion entre les sphères politique, économique et la criminalité orga (...)
  • 57 Cette dénonciation doit recevoir le plus de publicité possible, même – et peut-être surtout – lorsq (...)

37Concernant la réforme économique et sociale, des mesures législatives doivent aussi être prises pour accélérer l’adoption des lois recommandées par le PIC de Bruxelles55. Dans ce domaine cependant, l’intervention internationale paraît plus délicate à gérer, en raison des implications sociales, et même « idéologiques », que comporte nécessairement une telle réforme. En conséquence, le plus important dans un premier temps serait surtout de se concentrer sur la dépolitisation de la vie économique. Il s’agit d’identifier les abus, puis d’agir essentiellement de façon coercitive pour les éradiquer, afin que les entreprises, publiques ou privées, ne servent plus d’instruments de discrimination (par exemple en matière de recrutement) ni de sources de financement occultes pour les partis politiques, voire dans certains cas de couverture financière pour asseoir des ambitions sécessionnistes56. Là encore, et même là tout particulièrement, il s’agit en quelque sorte de « faire le ménage » afin de débarrasser la société bosnienne des travers hérités du récent conflit (et quelque part aussi de la décennie 1980) avant de reconstruire une nouvelle économie. C’est peut-être dans la réalisation de cette tâche ingrate que réside le rôle essentiel des internationaux. A cette étape, l’information est donc fondamentale, pour que les citoyens réalisent le profit que certains responsables tirent de la précarité dans laquelle ils maintiennent sciemment le pays57. C’est seulement dans un second temps que les grandes orientations de l’économie bosnienne pourront être définies – et si la première étape a été correctement menée, l’implication internationale à ce moment-là sera peut-être beaucoup moins importante qu’il n’y paraît actuellement, en ce que le relais pourrait alors être pris par les dirigeants du pays.

  • 58 Rapport du Haut représentant, 12 mars 2001, op.cit., section I, 4.

38Le troisième grand domaine d’action potentiel pour les internationaux, le renforcement de l’Etat, est abordé ici dans le même esprit : le but est de permettre au pays de se libérer de l’emprise politico-mafieuse qui entrave le processus de décision démocratique. Il s’agit ici de réduire l’influence exercée par les chefs locaux sur la vie quotidienne des citoyens, afin d’affranchir ceux-ci de la dépendance dans laquelle ils sont maintenus depuis l’explosion du conflit. Afin de mettre fin à ces relations de clientélisme – qui caractérisent dans les zones les plus « dures » le moindre aspect de la vie quotidienne (obtenir une carte d’identité, un logement, un emploi, l’inscription de ses enfants à l’école) – le rôle de l’Etat central et le contrôle exercé par celui-ci sur ses administrés peuvent être renforcés dans certains domaines. Cinq lois ont récemment été préparées par l’OHR et les autorités compétentes afin précisément de permettre la création de registres civils par l’Etat et de confier à ce dernier l’émission des cartes d’identité et des permis de conduire58. Cette tendance doit être poursuivie, et des efforts faits, une fois encore, pour assurer que les lois sont bien appliquées, y compris au niveau local. Dans le même ordre d’idée, l’Etat doit pouvoir collecter les impôts et les taxes douanières sur l’ensemble du territoire, sans que les citoyens en paient le prix. Enfin, une réforme concernant l’armée et la police est nécessaire : la première des « intégrations » indispensables concerne ces deux institutions, qui ne peuvent être plus longtemps organisées selon des critères communautaires. La preuve a suffisamment été faite au cours des cinq premières années « post-Dayton » que ce système ne fonctionne pas : il est temps de le réformer. Dans ce cas cependant, comme du reste pour la plupart des points concernant le renforcement de l’Etat central, la Constitution pose de nombreuses entraves, dont il paraît difficile de s’affranchir. A terme, une réforme de la loi suprême est donc indispensable. Dans l’immédiat, certaines mesures peuvent cependant être proposées en prenant appui sur la décision de la Cour constitutionnelle de juillet 2000 et sur l’interprétation de la Constitution donnée en cette occasion par les juges.

39Ces différentes mesures relèvent, semble-t-il, du bon sens et, pour quelques-unes d’entre elles, figurent déjà à l’ordre du jour. Jusqu’à présent toutefois, les acteurs internationaux se sont en quelque sorte enfermés dans une impasse en élaborant des programmes d’action toujours plus ambitieux, mais négligeant deux données fondamentales : d’une part, les conditions propices au bon déroulement des réformes n’ont pas été créées au préalable et d’autre part, les représentants de la « communauté internationale » n’ont pas les moyens de mettre en œuvre ces programmes tout seuls. Afin de sortir de cette impasse, il s’impose donc de rationaliser la stratégie internationale. Le caractère prioritaire que revêt l’élimination des barrières entravant la démocratisation du pays doit être reconnu et les mesures afférentes prises. Pour ce faire, il est nécessaire d’accroître les moyens d’action des représentants internationaux et de les encourager à faire usage de leurs pouvoirs rapidement et efficacement. Cela ne signifie certes pas qu’il faut établir un « protectorat » sur la Bosnie ; mais il faut sans doute « protéger » ses citoyens contre l’influence néfaste d’une minorité de dirigeants, qui tire profit de la division du pays et, ce faisant, en accroît chaque jour un peu plus la précarité et la fragilité.

II. Au-delà de la Bosnie : Dayton ou la consolidation de la paix

40Si l’accord de Dayton et sa mise en oeuvre concernent au premier chef la Bosnie-Herzégovine, l’opération menée sous l’égide du PIC n’est pas non plus sans impact sur l’approche et la pratique internationales de la « consolidation de la paix ». En Bosnie, celle-ci fut appliquée dans sa forme la plus complexe, puisque l’entreprise induisait la « reconstitution » de l’Etat dans toutes ses caractéristiques (l’accord portait à la fois sur le territoire, la population et le gouvernement de la République de Bosnie-Herzégovine) ainsi que dans tous ses domaines de compétences (politique, économique et militaire). L’étude de la dimension « internationale » de cette opération multifonctionnelle peut être menée selon deux angles différents : d’une part, au travers des organisations internationales impliquées et d’autre part, en soulignant certains éléments pouvant éventuellement servir la pratique de la consolidation de la paix à la suite du règlement négocié d’un conflit.

1. Quel bilan pour les organisations internationales principales ?

41Trois organisations principales avaient été mandatées par l’accord de Dayton et ont donc été étudiées au cours de ce travail : l’OTAN, l’OSCE et l’ONU. Si elles ne furent pas les seules à avoir assumé un rôle dans la mise en œuvre, elles constituaient au départ le pôle moteur de l’opération et sont en conséquence aussi celles sur lesquelles la Bosnie a exercé la plus importante influence. L’impact de cette expérience n’est cependant pas de même ampleur pour chacune d’entre elles. Les deux premières, volontairement privilégiées par les négociateurs au détriment de la troisième sont certainement celles qui ont le plus bénéficié de leur propulsion dans le monde des opérations de maintien de la paix « multifonctionnel », précisément de par l’innovation que constituait leur implication. En revanche, initialement (et délibérément) mise à l’écart, ainsi que desservie par un mandat ingrat, l’ONU, promoteur traditionnel du peacekeeping, parvint tout juste à ne pas sombrer dans l’oubli. Son implication minimaliste favorisa cependant l’entrée en scène et l’essor d’un quatrième acteur, le Haut représentant, secondé par un Bureau à la croissance exponentielle.

a. L’OTAN en Bosnie : une nouvelle approche de la sécurité collective européenne ?

42Protagoniste incontournable de la mise en œuvre, l’OTAN fut considérablement marquée par l’expérience « daytonienne ». Si l’organisation préexistait à l’accord de Dayton, le déploiement sous sa direction d’une Force de mise en œuvre multinationale dans le cadre d’une opération de consolidation de la paix constituait cependant une première pour l’Alliance atlantique. En cela, la participation de l’OTAN à l’opération représente une étape majeure dans son histoire, ayant des conséquences à la fois internes et externes.

  • 59 Sur la composition de l’IFOR, cf. Accord de Dayton, annexe 1-A, art. I et supra, chapitre 4, sectio (...)
  • 60 De fait, en juillet 1997, l’OTAN s’ouvrit à trois Etats seulement, la Hongrie, la Pologne et la Rép (...)

43L’expérience de l’IFOR a, en premier lieu, servi la transformation interne de l’OTAN sur deux plans, en développant d’une part les relations avec les Etats européens non-membres et en permettant d’autre part une certaine adaptation institutionnelle. La possibilité pour des Etats extérieurs à l’Alliance de contribuer à la Force de mise en œuvre en détachant des contingents ou en fournissant un appui logistique offrit en effet l’occasion de tester des projets qui n’avaient jusqu’alors qu’un aspect théorique, au nombre desquels le Partenariat pour la Paix, initié en 1994. La participation à la Force des Etats signataires du Partenariat, appartenant pour la plupart à l’Europe centrale et orientale, fit ainsi la démonstration de l’adéquation du programme et de la possibilité d’impliquer des Etats extérieurs à l’Alliance atlantique dans des opérations de maintien de la paix placées sous le commandement de celle-ci59. Elle est cependant à double tranchant concernant l’élargissement de l’OTAN, car si le thème était indiscutablement à l’ordre du jour, le succès de l’opération dans le simple cadre du Partenariat pour la paix fournit aussi un argument aux partisans du statu quo : pourquoi élargir alors qu’il est possible de coopérer efficacement dans un autre cadre60 ?

  • 61 Ces craintes apparurent très clairement en 1999, lors de l’intervention aérienne de l’OTAN contre l (...)

44L’IFOR permit aussi de développer les liens entre l’OTAN et la Russie, fait non négligeable puisque les relations entre les principaux protagonistes de la guerre froide restent marquées par une profonde méfiance réciproque. La Russie est en effet considérée à Bruxelles (et Washington) comme l’un des foyers de tensions les plus importants d’Europe et partant, l’une des menaces les plus directes à la stabilité européenne. Les Russes quant à eux n’apprécient guère l’attrait que constitue l’Alliance atlantique pour les anciens membres du Pacte de Varsovie et craignent que l’OTAN ne s’autoproclame « gendarme de l’Europe » – à défaut du monde – et n’intervienne à sa guise dans toute la région en court-circuitant l’ONU61. Cependant, malgré ses réticences à l’égard de l’OTAN, la Russie apporta aussi (et maintint) une contribution à l’IFOR, puis à la SFOR.

  • 62 Sur ce thème de l’adaptation interne de l’OTAN, cf. Schuite, “Former Yugoslavia and the New NATO”, (...)

45La participation d’Etats non-membres, qu’ils soient signataires du Partenariat pour la paix ou non, fut en dernier lieu à l’origine de développements institutionnels au sein même de l’OTAN. Ainsi de la création d’un Centre de coordination de l’IFOR en octobre 1995, grâce auquel les représentants de tous les Etats participants purent contribuer à la planification des opérations, ou de la mise en place du comité de coordination dit « 16+n », permettant une consultation des « n » Etats non-membres dans des domaines comme les règles d’engagement, la planification des opérations ou encore le soutien à apporter à la mise en oeuvre civile. En outre, l’implication de l’OTAN en Bosnien nécessita une adaptation interne de l’organisation en matière de contrôle politique des opérations dites « hors article 5 ». Le Conseil de l’Atlantique Nord fut chargé de fournir des directives non militaires à la Force, assisté en cela par un Groupe de coordination politique créé en mai 1996. Le SACEUR lui-même servit de liaison politico-militaire entre le Conseil et le commandant de l’IFOR. Ultime aspect de cette adaptation de l’OTAN, la décision de la France de fournir des troupes et d’assumer le commandement d’une zone permit de renforcer la cohésion politique et militaire de l’Alliance62.

  • 63 L’expression est de David Lightburn, in : “NATO and the Challenge of Multi-functional Peacekeeping(...)
  • 64 Concept Stratégique de l’Alliance, adopté par les chefs d’Etat et de gouvernement participant à la (...)
  • 65 Cf. S/1999/682, 15 juin 1999, Accord militaro-technique entre la force de sécurité au Kosovo (KFOR) (...)

46Mais, outre ces aspects essentiellement techniques, l’expérience de l’IFOR et de la SFOR en Bosnie-Herzégovine a surtout permis de populariser le concept de l’intervention de l’OTAN dans des opérations de maintien de la paix « multifonctionnel »63. L’idée que l’organisation euroatlantique pourrait désormais être chargée de faire appliquer les dispositions militaires d’un accord de paix en assumant la direction et le contrôle d’une force multinationale dotée d’un mandat adapté (comprenant le recours à la force) se développa en conséquence. Le Concept stratégique de l’OTAN adopté lors du sommet de Washington de 1999 reflète cette nouvelle approche, figurant une « codification » de l’évolution accomplie par l’Alliance depuis 199264. De fait, quelques semaines à peine après l’adoption officielle du texte, une nouvelle Force multinationale était déployée au Kosovo, sous la direction de l’OTAN65. L’apparente confirmation par le déploiement de la KFOR du bien-fondé du modèle daytonien et, partant, du nouveau Concept, ne doit cependant pas occulter le développement, en parallèle, de réticences de plus en plus marquées à l’égard de l’OTAN.

  • 66 Dans le cas du Kosovo, l’absence de véritable base juridique à l’implication de l’OTAN est frappant (...)

47D’une part, celle-ci demeure un organisme de défense (et non de sécurité) collective. D’autre part, la nature très politique de l’Alliance constituée au cours de la guerre froide ne s’est pas complètement résorbée : ses membres restent des Etats « occidentaux », partageant les mêmes valeurs démocratiques et libérales, ainsi qu’un degré élevé de développement. Enfin, le rôle prépondérant des Etats-Unis au sein de l’OTAN ne s’est pas non plus démenti. Pour ces différentes raisons, l’organisation euro-atlantique peut difficilement apparaître « impartiale ». Or, l’impartialité, à défaut de la neutralité, demeure un élément primordial du maintien de la paix. Le dilemme est apparu dans toute sa dimension au printemps 1999, lorsque l’OTAN intervint pour mener une campagne de bombardements, décidée unilatéralement (sans l’aval du Conseil de sécurité de l’ONU) et dirigée contre une seule des parties au conflit. Si l’OTAN parvint finalement à obtenir la direction de la KFOR déployée par la suite aux fins de faire appliquer l’accord militaro-technique conclu le 9 juin 1999, le crédit de l’organisation en fut cependant foncièrement affecté, ainsi qu’en témoigne le défaut de mention de l’OTAN dans tous les documents officiels concernant le rôle de la KFOR66. De fait, imposition et consolidation de la paix sont deux types d’opérations qu’il semble difficile de confier à un seul et même acteur (autre que l’ONU, ou en dehors du cadre prévu par la Charte des Nations Unies). L’épisode du Kosovo démontre en fait que la participation de l’OTAN à des forces de maintien de la paix « multidimensionnel », qui semblait promue à un brillant avenir en 1995, reste quatre ans plus tard loin d’être systématiquement acquise en Europe. Surtout, l’OTAN semble difficilement pouvoir intervenir en se passant de la caution des Nations Unies (soit sous la forme d’une résolution du Conseil de sécurité, ou éventuellement, de l’Assemblée générale).

b. L’OSCE en pleine expansion.

  • 67 Dans le Document de Helsinki de 1992, « Les défis du changement », la CSCE avait en effet envisagé (...)
  • 68 En fait, une première présence avait été établie en Croatie dès avril 1996 (Décision n° 112 du Cons (...)

48Lorsqu’en 1995, l’OSCE est désignée comme l’une des organisations phares de la mise en œuvre de l’accord de Dayton, elle est encore peu connue. Et pour cause, puisque sa transformation de « conférence » en « organisation » date d’une année à peine. En dépit du changement récent de dénomination, l’OSCE a déjà alors à son actif plusieurs missions de terrain déployées par la CSCE qui, pour être de taille modeste, n’en reflètent pas moins un positionnement précoce dans le domaine de la gestion des conflits et des situations post-conflictuelles. La mise en œuvre de l’accord de Dayton vient en quelque sorte à point nommé pour permettre à la jeune organisation de s’affirmer en tant qu’acteur de la consolidation de la paix en Europe (mais non du maintien de la paix, ainsi qu’il l’avait été un temps envisagé)67. Elle lui fournit notamment l’occasion de mener concrètement des activités électorales et de démocratisation pour lesquelles elle n’avait jusqu’alors guère eu la possibilité de développer ses capacités opérationnelles. D’autre part, l’organisation peut à cette occasion tester son aptitude à déployer et à gérer une mission de taille importante, comprenant plusieurs centaines de personnes. En cela, l’expérience de la Bosnie-Herzégovine représente une étape aussi pour l’OSCE. A la différence cependant de l’OTAN, il ne s’agit pas d’une révolution mais plutôt d’une phase au sein d’une évolution qui a débuté avant la Bosnie (et ailleurs) et qui se poursuivra après. Et d’ailleurs, dès 1997, l’OSCE déploie une seconde mission comparable dans sa taille et dans ses objectifs en Croatie68. Or, à cette date, les résultats obtenus par la Mission de Bosnie ne sont guère encourageants : c’est un indice que la Bosnie ne constitue qu’un maillon, certes important, du processus beaucoup plus vaste de transformation de la CS-CE/OSCE en organisation opérationnelle.

  • 69 Sur les limites des stratégies électorale ou de démocratisation de l’OSCE, cf. supra, chapitre 7.
  • 70 OSCE, Charte de sécurité européenne, Istanbul, 19 novembre 1999, para. 39 (recrutement, formation) (...)

49Ceci ne signifie du reste pas que l’expérience acquise par la Mission de l’OSCE en Bosnie est négligeable : au contraire, cette dernière a permis à l’OSCE d’acquérir une notoriété internationale qui jusqu’alors lui faisait défaut. Elle a aussi constitué à la fois un précédent notable pour l’organisation, un champ d’expérimentation de nouvelles capacités opérationnelles et, en dépit des résultats mitigés, un tremplin pour le lancement des autres initiatives dans la région (en 1999, c’est au tour du Kosovo de recevoir la troisième « grande mission » de l’OSCE, dans le cadre de la participation de cette dernière à la MINUK). Les difficultés rencontrées dans la mise en œuvre de l’accord de Dayton ont d’autre part permis d’identifier certaines limites propres aux stratégies (électorale ou de démocratisation) appliquées dans des situations post-conflictuelles, lesquelles ont pu ensuite être prises en compte dans d’autres opérations (et notamment au Kosovo, où l’expérience de la Mission de Bosnie servit notamment la branche « démocratisation » pour ses activités de soutien aux partis politiques)69. Enfin, l’expérience de la Bosnie a contribué, au même titre que celle acquise lors d’autres déploiements, à mettre en évidence des problèmes plus généraux affectant l’ensemble des missions de terrain de l’OSCE (liés par exemple au recrutement et à la formation du personnel), auxquels une amorce de réponse fut apportée dans la Charte adoptée lors du sommet d’Istanbul en novembre 199970. Peu à peu, l’organisation affine ainsi les stratégies opérationnelles applicables dans le cadre de ses missions de terrain et développe les outils de leur mise en œuvre. Dans cette optique, la Mission de Bosnie a servi, peut-être un peu plus que les autres de par son ampleur initialement inégalée, la mutation entreprise par l’OSCE au cours des premières années de la décennie.

c. L’ONU entre parenthèses

  • 71 Sur les enseignements de l’APRONUC au Cambodge, cf. Doyle, op.cit., 115 p. et Ratner, op.cit., 322  (...)

50Des trois organisations étudiées, l’ONU (hors institutions spécialisées) qui, au départ, avait le plus d’expérience dans le domaine de la consolidation de la paix, est aussi celle qui apparaît en final comme la moins marquée par l’expérience de la mise en œuvre de l’accord de Dayton. La plupart des problèmes ayant affecté l’IPTF (retards de déploiement, inadaptation des compétences, insuffisance des effectifs) avaient déjà été constatés dans d’autres situations, notamment au Cambodge : aucun progrès ne fut apporté dans le cadre de la MINUBH71. L’ONU, une nouvelle fois dotée d’un mandat difficile et dépourvue de moyens efficaces pour le mettre en œuvre, ne s’est illustrée en Bosnie ni par ses réalisations, ni par sa capacité d’adaptation. Par ailleurs, mise à l’écart par les « artisans de la paix », elle n’assuma pas non plus de responsabilités décisives relatives à la coordination des activités internationales. Cette expérience figure en conséquence une parenthèse dans l’histoire des opérations de maintien de la paix de l’ONU. A ce titre, il est intéressant de noter que si la MINUK permit le retour de l’ONU dans la gestion d’une opération de maintien de la paix, ce choix résulte de considérations politiques (réticences de certains Etats à l’égard du rôle assumé par l’OTAN au cours du printemps et volonté subséquente de rétablir la prépondérance de l’ONU dans la gestion des crises) et n’a guère de rapport avec l’expérience de la MINUBH.

51L’évincement de l’ONU eut en revanche des conséquences « extérieures » à l’organisation : il apparut en effet rapidement que le dispositif très hétérogène élaboré par les négociateurs pour la mise en œuvre de l’accord ne favorisait pas l’interaction entre les organisations. De fait, si l’OTAN et l’OSCE assumaient nombre des fonctions incombant « traditionnellement » à l’ONU, ni l’une ni l’autre n’était mandatée pour assurer la direction politique et la coordination des actions des divers acteurs. L’éclatement des responsabilités, caractéristique du modèle « daytonien », rendit en conséquence nécessaire la création d’un poste particulier, celui du Haut représentant. Alors qu’initialement celui-ci fut conçu comme un simple palliatif, censé compenser l’absence du traditionnel « Représentant spécial du Secrétaire général de l’ONU », son rôle (et celui des membres du « Bureau » qui lui fut adjoint) se développa par la suite de manière spectaculaire pour finalement constituer l’une des innovations les plus marquantes du processus de paix – et peut-être, un modèle adaptable à d’autres situations. Pour cette raison, entre autres, la mise en œuvre de l’accord de Dayton constitue un champ d’expérimentation dépassant le cadre des organisations principales mandatées et susceptibles de s’appliquer plus largement aux opérations de consolidation de la paix initiées après la conclusion d’un accord international.

2. Une expérience profitable ?

52Les trois « grandes » organisations (inégalement) mandatées par l’accord de Dayton n’ont ainsi pas été marquées de manière équivalente par leur expérience durant les premières années de « consolidation de la paix » en Bosnie. Ce constat illustre la difficulté de tirer des enseignements généraux à partir d’une opération aussi complexe, suscitant des bilans différents pour chacun des acteurs impliqués. De fait, chaque situation post-conflictuelle présentant des caractéristiques particulières, il est délicat – et parfois dangereux – de chercher à établir des comparaisons ou à créer un « modèle » qui serait applicable à d’autres pays en reconstruction. Il n’existe en conséquence certainement pas plus de « recette » en matière de consolidation de la paix que concernant le règlement des conflits en général. Cependant, certaines erreurs commises en Bosnie, et pour cette raison peut-être aujourd’hui mieux comprises par les acteurs internationaux, pourraient, si elles étaient prises en compte, être évitées dans d’autres opérations de reconstitution d’un Etat après un conflit. L’expérience de la Bosnie permet ainsi, malgré son caractère unique et sa complexité particulière, de définir certains principes applicables à d’autres situations post-conflictuelles, concernant pour la plupart la gestion internationale. Dans cette optique, plusieurs thèmes ont été retenus : le rôle et la place des organisations internationales dans une telle opération, les relations que celles-ci entretiennent entre elles et en particulier le rapport entre acteurs civils et militaires, enfin la conception de l’opération civile, centrée sur la tenue précoce d’élections.

a. Mandat des organisations internationales

53Selon l’accord de Dayton, l’opération de reconstitution de l’Etat devait être suivie et encadrée par de nombreuses organisations internationales. Or, à l’exception de la Force de mise en œuvre placée sous la direction de l’OTAN, le rôle des acteurs internationaux était (initialement) soit imprécis (cas du Haut représentant, de l’OSCE, des organisations chargées des droits de l’homme), soit inadapté à la situation (cas de l’IPTF et aussi, dans une moindre mesure, de l’OHR). Surtout, la responsabilité finale incombant à ces acteurs était vaste au regard des instruments à leur disposition : l’hypothèque placée sur l’accord par la potentielle non-coopération des parties plaçait ces derniers dans la délicate position de stimulateurs de fait du processus. Or, aucun d’entre eux ne détenait suffisamment de pouvoir pour accomplir aisément cette tâche. Deux remarques générales découlent de cette situation initiale et de son évolution au cours des quatre premières années :

  • Le mandat des organisations impliquées dans une opération de paix devrait être caractérisé par des objectifs clairs et des tâches précises. Il est cependant important que ceux-ci, comme celles-là, puissent évoluer au cours de la mise en œuvre (le cadre ne doit donc pas être rigide). A cette fin, le suivi de l’opération doit être assuré par des Etats démontrant une réelle volonté politique de faire avancer le processus ;

  • Les organisations internationales (ou tout autre acteur) doivent en outre être dotées de mandats définis en adéquation avec les attentes nourries à leur égard : si leur rôle est de stimuler politiquement le processus, elles doivent disposer de capacités d’action politiques. Si une force de mise en œuvre est nécessaire, elle doit pouvoir faire usage de ses moyens militaires pour appliquer son mandat. Si des policiers sont déployés pour contrôler les forces de l’ordre locales, ils doivent être à même d’influencer efficacement ces dernières pour les amener à exercer leurs fonctions équitablement et dans le respect des droits de l’homme.

b. Structure de mise en œuvre : le « modèle » du couple PIC/OHK

54Un second problème susceptible de survenir dans toute opération qui, comme celle étudiée en Bosnie, impliquerait de nombreuses organisations internationales est lié à la structure du mécanisme de mise en œuvre. L’absence initiale de dispositif intégré, permettant d’organiser les différentes initiatives et de canaliser toutes les énergies vers un même objectif, a généré nombre de difficultés en Bosnie au cours des dix-huit premiers mois de la mise en œuvre. Une réponse fut apportée sur le plan civil par le développement de l’OHR et, parallèlement, par la modification de l’attitude des membres du PIC qui adoptèrent une attitude plus dynamique pour définir de nouvelles stratégies de mise en œuvre de l’accord, dépassant progressivement le cadre défini à Dayton.

  • 72 Cette terminologie figure notamment dans tous les rapports soumis par le Haut représentant au Secré (...)
  • 73 Sur la structure originale de l’OHR, cf. Accord de Dayton, annexe 10, article I et III.
  • 74 Cf. site internet de l’OHR, www.ohr.int, section « information » (chiffres de mai 2000). Le personn (...)

55Le Bureau du Haut représentant occupe de fait une place particulière au sein du quatuor principal (formé avec les trois autres organisations internationales étudiées ci-dessus). Seul organisme inventé de toutes pièces pour l’application de l’accord de paix, il présente en outre la particularité d’être exclusivement dédié à cette entreprise (ainsi qu’en atteste la désignation sous forme de périphrase de « Haut représentant chargé d’assurer le suivi de l’application de l’accord de paix relatif à la Bosnie-Herzégovine »)72. Surtout, le développement de l’OHR entre 1995 et 1999 fut inédit et spectaculaire : alors que l’accord de Dayton ne prévoyait que la désignation d’une personne physique (qui pouvait toutefois « nommer le personnel qu’elle jugera[it] nécessaire pour l’assister dans l’exécution de ses tâches »), l’équipe d’encadrement crût de telle manière que très vite, la structure désormais désignée comme « OHR » prit l’allure d’une véritable organisation internationale73. En 1996, une soixantaine de personnes entouraient Carl Bildt ; quatre ans plus tard l’OHR employait 670 personnes réparties dans dix-neuf régions ou villes de Bosnie74. Un petit bureau de liaison était en outre maintenu à Bruxelles.

56Au-delà de ce développement matériel, en lui-même révélateur, c’est la redéfinition des attributions et des pouvoirs de l’OHR au cours de la période étudiée qui constitue le phénomène le plus marquant de la mise en œuvre (civile) de l’accord de paix. Si, au départ, le caractère expérimental du poste limita la marge de manœuvre de son titulaire, l’évolution entamée en 1997 permit par la suite de combler les lacunes initiales de son mandat. Le Haut représentant devint alors le « bras exécutif » du Conseil de mise en œuvre qui, affinant sa stratégie, lui confia des objectifs précis, progressifs et définis dans le temps. Surtout, le Haut représentant reçut aussi des pouvoirs lui permettant de mener à bien sa mission. A partir de ce moment, le dispositif fonctionna au-delà des espérances et le dynamique couple PIC/OHR put relancer un processus alors au point mort. C’est du reste un élément déterminant du succès de l’OHR que son association avec le Conseil de mise en œuvre : sans ce dernier pour assurer la direction politique et stratégique de l’opération, le Haut représentant n’aurait pu remplir son mandat.

  • 75 Sur les faiblesses de l’ONU relatives à la direction politique et à la gestion administrative des o (...)

57Ce système pourrait constituer une réponse prometteuse au problème de la direction politique des opérations initiées pour faciliter l’application d’accords de paix. L’ONU est souvent apparue peu efficace en ce domaine, en raison des tensions politiques s’exprimant en son sein (aboutissant parfois à la définition de mandats souvent inadaptés ou minimalistes), mais aussi de lourdeurs administratives entravant sa capacité de prise de décision et de problèmes récurrents de coordination75. L’implication d’organismes régionaux ne s’est par ailleurs jusqu’à présent guère imposée comme une autre solution, soit du fait de la faiblesse politique de ceux-ci, soit au contraire en raison de leur trop forte politisation, atteinte potentielle à la neutralité de l’opération. Au contraire, le principe du Conseil de mise en œuvre, impliquant un nombre réduit d’Etats et associant les organisations actives dans l’opération offre un certain nombre d’avantages : les Etats participants ont un intérêt commun dans la résolution de la crise ; la structure étant centrée sur un accord donné, le suivi de l’opération n’est pas directement concurrencé par d’autres projets et la connaissance des enjeux et des problèmes en est améliorée ; l’absence de cadre formel et de structure administrative lourde permet flexibilité et rapidité d’action ; enfin, les organisations sont toutes placées sous une direction politique et stratégique unique, ce qui améliore la prise de décision et la coordination de leurs activités et réduit les risques de dissension entre les acteurs internationaux, que les parties locales récalcitrantes pourraient mettre à profit (voire même susciter) pour ne pas s’acquitter de leurs obligations.

  • 76 Le système appliqué au Kosovo est du reste assez semblable, à ceci près que la MINUK est placée sou (...)
  • 77 Cf. supra, chapitre 9.

58Ces différents avantages pourraient en conséquence faire du système « pyramidal » de suivi de mise en œuvre de l’accord de Dayton un modèle pour d’autres opérations du même type, basé sur le principe du « partage des tâches » entre différentes organisations. Un Conseil politique au sommet (le PIC) définit la stratégie et fixe les objectifs à poursuivre, un acteur politique principal est chargé de centraliser les différentes initiatives et de fournir l’impulsion nécessaire au processus (l’OHR) et un réseau d’organisations, œuvrant de concert avec celui-ci, s’efforce de concrétiser les buts définis par le Conseil76. Dans les cas où les activités de ces diverses organisations tendent vers un objectif commun, leur coordination peut alors être facilitée par la constitution de « groupes de travail » (Task Forces), à l’image de ceux constitués par l’OHR en Bosnie. Placés sous l’égide du Haut représentant, ils associent l’ensemble des organisations concernées, à des titres différents, par un même secteur d’activité. En leur sein, les participants partagent leurs informations, développent un programme d’action commun et évaluent régulièrement les progrès réalisés. Plus qu’un simple système de coordination, cette façon de procéder permet ainsi aux organisations concernées d’entreprendre de véritables actions conjointes, en bonne synergie, ainsi que l’a démontré l’exemple de la RRTF pour le retour des réfugiés et des personnes déplacées77. Le rôle du Haut représentant est fondamental dans un tel dispositif, à plusieurs titres : il représente tout d’abord le lien (à double sens) essentiel entre le PIC (ou tout autre organe du même type) et le pays ciblé, informant le premier des évolutions survenues dans le second et appliquant au second les recommandations formulées par le premier ; il joue un rôle centralisateur par rapport aux autres organisations internationales impliquées, en raison de sa position particulière de « représentant » du PIC, mais aussi des pouvoirs qu’il détient par rapport aux acteurs locaux et dont dépendent parfois les autres organisations internationales pour obtenir des résultats dans leurs champs de compétences respectives (par exemple, lorsque l’OHR révoque des personnalités « obstructionnistes » sur la base de constats établis par l’IPTF ou l’OSCE) ; enfin, il incarne pour les acteurs locaux la « communauté internationale » et permet donc d’établir un canal permanent de communication entre la population principalement visée par l’opération et ceux qui, depuis de lointaines capitales, décident des grandes orientations de la reconstruction et financent le processus.

  • 78 Il semblerait ainsi que Carl Bildt n’ait pas véritablement fait montre de fermeté dans ses relation (...)
  • 79 Cf. supra, Conclusion, section I, § 2.
  • 80 Cf. Accord de Dayton, annexe 10, article I, alinéa 2 et S/1995/1029, 12 December 1995, Conclusions (...)

59Ce dispositif n’est toutefois pas exempt de limites. En premier lieu, l’importance accordée à la fonction de Haut représentant, associée à la nature très politique des responsabilités afférentes, contribue à rendre le processus particulièrement « sensible » à la personnalité des hommes nommés à ce poste. Or, cet aspect, qui pourrait paraître anecdotique, a des implications tant sur les relations avec les acteurs locaux, que sur les rapports entre les représentants des organisations internationales. Par ailleurs, il influe aussi sur la propension du Haut représentant à utiliser ou non les outils à sa disposition78. La paix, comme toute question politique, est aussi, au final, une affaire d’hommes, dont les relations sont, par nature, aléatoires. En second lieu, au-delà des questions de personnalité, deux autres problèmes plus fondamentaux et étroitement liés peuvent être invoqués : la légitimité de l’institution que représente le PIC (et parallèlement celle de l’OHR dans sa version « post-1997 », qui n’a plus grand-chose à voir avec celle prévue par l’accord de Dayton) et le risque corrélatif de dérive « autoritaire » d’une telle structure, contre la volonté des parties et au détriment de la souveraineté de l’Etat concerné. La première question relève d’une vaste et complexe problématique, d’ordre juridique et relative à la définition de la légitimité en matière internationale, qui dépasse le champ de cette étude. Sur ce point, notons simplement que la création du PIC, comme les évolutions de sa stratégie entre 1995 et 1999, ont été cautionnées par des résolutions du Conseil de sécurité de l’ONU79. Cependant, si celles-ci permettent de justifier le rôle du PIC et de doter a posteriori ses décisions d’un « vernis » juridique, elles ne sont en aucun cas obligatoires : le seul point devant formellement être approuvé par le Conseil de sécurité est la nomination du Haut représentant. Pour le reste, le PIC (ou son comité directeur) peut théoriquement se passer de la caution de l’ONU80. La situation est en conséquence ambiguë, même en réduisant la question de la « légitimité » à l’existence ou non d’un contrôle de l’ONU.

  • 81 Sur les pouvoirs dévolus au Haut représentant au cours de la Conférence de Bonn, cf. PIC de Bonn, s (...)
  • 82 Une optique assez proche fut du reste retenue au Kosovo, où la MINUK composée de quatre piliers civ (...)

60Au-delà de l’aspect « légaliste » de la question, celle-ci soulève aussi le problème du contrôle des décisions du PIC et des actions de son bras exécutif, le Haut représentant. Il existe en effet un risque non négligeable de « dérive internationale » : l’implication extérieure toujours plus poussée et l’exercice de pouvoirs, par un diplomate étranger, pouvant représenter une atteinte à la souveraineté du pays et ce, d’autant que l’Etat concerné n’est pas représenté au sein du Comité directeur du PIC. De fait, si les actions du Haut représentant sont encadrées par les dispositions comprises dans les conclusions du PIC de Bonn qui en limitent la portée (les décisions contraignantes imposées n’ont qu’une valeur provisoire et les révocations doivent être motivées par l’attitude des personnes concernées et ne peuvent être accompagnées de nominations), rien n’empêche le Conseil de mise en œuvre d’étendre davantage les pouvoirs du Haut représentant, lequel assume au demeurant lui-même la présidence du Comité directeur81. Tout ceci n’est en conséquence ni très « démocratique », ni surtout très transparent. Dans l’hypothèse où l’exemple du PIC et de l’OHR servirait de modèle pour d’autres opérations, des mécanismes de contrôle plus objectifs devraient alors être établis. Une solution pour contourner à la fois le problème de la légitimité et le risque de dérive pourrait par exemple résider dans la codification de la pratique (officieuse dans le cas du PIC) de l’approbation par le Conseil de sécurité (ou tout autre organe politique régional) des décisions prises pour faciliter la mise en œuvre d’un accord donné82.

61En dépit de ces limites, le fonctionnement du couple OHR/Conseil de mise en œuvre apparaît comme la réussite principale du dispositif international établi pour l’application de l’accord. Paradoxalement, le mérite ne peut cependant pas véritablement en être attribué aux rédacteurs de l’accord : ce sont plutôt les participants à la première Conférence de Londres et, surtout, ceux présents à la réunion de Bonn de 1997 qui peuvent s’enorgueillir d’avoir posé les bases d’un concept inédit et efficace de stimulation du processus.

c. Les relations entre les acteurs civils et militaires

62Si en Bosnie, le système de suivi de la mise en œuvre civile a ainsi évolué pour atteindre un degré d’intégration bien supérieur à celui des débuts de l’opération, il est cependant un domaine qui échappe à la direction du PIC : les aspects militaires et la SFOR. Or, l’un des apports de l’expérience daytonienne en Bosnie concerne précisément le rôle des « Forces de mise en œuvre » et leur rapport avec les autres acteurs civils.

  • 83 Ainsi, tous les Etats membres du Comité directeur du PIC, à l’exception du Japon, figurent parmi le (...)

63Un premier point, corollaire de ce qui a été dit plus haut, concerne la façon dont le mandat de l’IFOR (et de la SFOR) fut conçu et appliqué : une Force crédible doit être dotée d’un mandat précis, de moyens adaptés pour le mettre en œuvre et d’un commandement unifié et déterminé. Un second aspect, dont l’importance est apparue au fil des mois, est la similitude entre les principaux Etats contributeurs à la Force et les membres les plus influents du PIC83. Cette correspondance, qui n’est pas fortuite, s’est avérée fondamentale lors de l’évolution stratégique de 1997-98 : il y eut alors coïncidence entre une approche de la mise en œuvre plus dynamique, à la fois sur les plans militaire et civil.

  • 84 Cf. Hugo Slim, “The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operations, (...)

64De fait, et c’est le troisième point, il existe une très forte interdépendance entre les militaires et les organisations civiles. Une stricte séparation de ce qui constitue les deux pôles d’une même opération n’est pas toujours possible, ni souhaitable. Si les acteurs impliqués sont différents et ne peuvent être interchangeables, la dépendance des uns par rapport aux autres sous-tend l’ensemble du processus et un succès militaire à court terme peut être dénaturé à long terme par un échec dans la démocratisation du pays ou l’absence de réconciliation nationale. Les facteurs susceptibles de faire échouer la réalisation du volet militaire sont les mêmes que ceux influant les aspects civils ; en particulier, la volonté politique des acteurs locaux, comme leur aptitude à coopérer, agit de manière similaire dans les deux domaines. En conséquence, si la mise en œuvre d’un accord de paix nécessite le déploiement de troupes, la durée du mandat de la Force doit aussi prendre en compte le « temps civil », qui est par définition plus long que le « temps militaire ». Pour mener à bien leurs tâches, les acteurs civils sont en effet dépendants de l’environnement de sécurité que fournit la présence d’une Force. Si celle-ci est de courte durée, les objectifs civils risquent d’être soumis à des contraintes de temps qui ne correspondent pas à l’implication à long terme, nécessaire à la consolidation de la paix et à la restauration (ou l’instauration) d’une structure étatique. Ainsi, l’annonce du départ de l’IFOR une année après le début de la mise en œuvre a certainement pesé sur la décision de tenir les élections dans un délai de six à neuf mois, irréaliste compte tenu des conditions démocratiques du pays. Enfin, dernier point illustrant l’interaction entre les deux types d’acteurs, la perception qu’ont les populations locales du personnel international impliqué affecte souvent civils et militaires sans distinction. L’opinion favorable ou défavorable recueillie par les premiers installés risque ainsi de se reporter sur les seconds, accentuant encore les liens entre le succès des uns et celui des autres84.

65Il existe donc dans toute opération de maintien de la paix une « communauté d’intérêts » entre les deux groupes d’acteurs, quand bien même leurs activités sont tout à fait différentes. Il est de surcroît possible d’identifier des domaines dont la nature militaire ou civile n’est pas véritablement tranchée, pour lesquels l’interaction va au-delà de la réalisation d’objectifs communs et nécessite une action coordonnée, voire conjointe. Ainsi des questions de la liberté de mouvement, de l’arrestation des criminels de guerre, du retour des réfugiés et des personnes déplacées ou encore du contrôle des forces spéciales de police. Cette interdépendance découle du contexte même des opérations, celles-ci étant menées par définition dans un pays tout juste sorti d’un conflit, où l’environnement reste donc très militarisé et où des activités, de nature purement civile dans un pays en paix, peuvent encore dépendre des forces armées.

66La conséquence pour les acteurs internationaux est simple : dans le cas d’un accord de paix complexe, mis en œuvre dans des circonstances difficiles, notamment avec des parties locales récalcitrantes, la coopération entre les agents civils et militaires de la mise en œuvre n’est pas souhaitable, elle est indispensable. Et par « coopération » n’est pas entendu le soutien logistique des militaires en faveur des civils, ni la reconstruction d’infrastructures par les troupes, ni l’aide humanitaire apportée par les soldats (désignés à l’OTAN par le terme « CIMIC », Civil-Military Cooperation). C’est plutôt d’une coopération politique dont il s’agit, c’est-à-dire d’un soutien mutuel des deux types d’acteurs dans la poursuite de leurs objectifs respectifs. Les militaires peuvent mettre à la disposition des civils leurs moyens de contrainte (cas de la liberté de mouvement, des forces spéciales de police etc.) et, à l’inverse, les acteurs civils peuvent aussi faciliter la tâche des militaires en œuvrant au renforcement du contrôle démocratique des forces armées, à la réduction des budgets militaires ou à la conclusion d’accords de coopération et de sécurité. Dans cette optique, les expressions “exit strategy” et “mission creep” devraient être réévaluées et leur emploi mesuré : si la mise au point d’une stratégie de sortie peut s’avérer bénéfique, celle-ci gagne cependant à être établie en fonction des évolutions sur le terrain, des progrès obtenus et des échecs subis plutôt que par rapport à des objectifs politiques extérieurs à l’opération et propres aux Etats contributeurs. Elle devrait aussi prendre en compte tous les acteurs, quelle que soit la nature de leurs fonctions (civile ou militaire). Quant à la « dégénérescence de la mission », le risque, s’il existe, semble plus provenir de l’inadaptation des mandats à la situation que d’une coopération accrue entre deux types d’acteurs d’un même processus de paix, poursuivant au final les mêmes objectifs. En cela, l’expérience de l’application de l’accord de Dayton permet aussi de souligner le danger qui réside dans la recherche trop systématique d’analogies entre différentes opérations. La peur de la “mission creep” héritée de la Somalie et la volonté de ne pas transformer l’opération en présence ad eternum selon le scénario chypriote ont conduit, d’une part, à l’interprétation trop stricte du mandat de l’IFOR, aboutissant à l’insuffisante prise en compte de l’importance du lien existant entre les aspects civils et militaires et d’autre part, à l’élaboration d’une « stratégie de sortie » trop rapide, ne tenant pas compte non plus des nécessités de la reconstruction démocratique.

67Mais la Bosnie n’est ni la Somalie, ni une île méditerranéenne que se disputent deux membres de l’OTAN : les leçons tirées d’autres expériences doivent en conséquence être adaptées à des situations toujours différentes. Cependant, si sur le plan militaire les analogies ont ainsi pesé négativement sur la stratégie internationale d’application de l’accord, certaines expériences n’ont, à l’inverse, pas été suffisamment prises en compte : c’est notamment le cas dans le domaine de la « démocratisation » du pays.

d. Les limites de l’« électoralisme »

  • 85 En Angola, les résultats des élections de 1992, supervisées par les membres de la mission (UNAVEM) (...)

68La façon dont a été conçue la restauration de l’ordre étatique et politique en Bosnie appelle en effet également quelques remarques finales. Dans ce domaine comme dans les autres, il est particulièrement risqué de généraliser à partir d’un exemple donné, tant les situations d’origine peuvent être différentes. Cependant, une question, celle des élections précoces, mérite d’être soulevée, en raison d’une part de son importance dans le déroulement de l’ensemble de l’opération de mise en œuvre de l’accord de Dayton et d’autre part de son caractère récurrent dans les opérations de consolidation de la paix. Sur ce point précisément, il ne fut pas suffisamment tenu compte à Dayton des précédents établis en Angola et, dans une moindre mesure au Cambodge, où la démonstration avait déjà été faite que la tenue d’élections ne constitue pas un gage de démocratisation et de stabilisation85. Négligeant ces expériences, les négociateurs de l’accord pour la Bosnie maintinrent une approche, très en vogue dans la décennie 1990, basée sur la primauté des élections. A la base de ce concept « électoraliste » se trouve le postulat selon lequel la tenue d’un scrutin « libre et équitable » (selon la formule consacrée) doit permettre l’élection de dirigeants politiques responsables, capables de mener ensuite les réformes nécessaires au relèvement de l’Etat. Dans cette optique, les élections constituent ainsi le point de départ de la reconstruction du pays et doivent en conséquence avoir lieu le plus rapidement possible. Dans le cas de la Bosnie de Dayton, la pression temporelle liée à cette conception était en outre renforcée par deux autres facteurs, relevant de la politique intérieure des Etats impliqués dans l’opération (et plus particulièrement des Etats-Unis) : la nécessité de limiter à une année le mandat de l’IFOR (et donc d’organiser les élections au cours de cette année) et, peut-être aussi, la volonté d’obtenir au cours de la première année des résultats « visibles » dans la mise en œuvre des aspects civils, dont pourraient se prévaloir les dirigeants des Etats participant à l’opération (et notamment le président américain Bill Clinton, alors lui-même en campagne électorale).

69Cependant, les élections désastreuses de 1996 confirmèrent ce que les expériences du Cambodge et de l’Angola avaient déjà laissé percevoir : les élections ne constituent ni une fin en elles-mêmes, ni le point de départ d’un processus de démocratisation. En Bosnie, elles eurent comme première conséquence de « légitimer » le pouvoir des partis nationalistes ayant, pour certains, provoqué le conflit et s’attachant, pour la plupart, à bloquer le processus de paix. Il apparaît en conséquence que dans les cas où, comme en Bosnie, un ou plusieurs partis politiques exercent un contrôle sur tous les aspects de la vie économique, sociale et politique du pays, l’organisation d’un scrutin trop précoce, en l’absence de conditions démocratiques minimales pour assurer l’équité et la transparence du processus, n’a guère de chance de générer les changements attendus dans le gouvernement du pays. Si les élections représentent certainement une étape fondamentale dans tous les processus de paix, le moment de leur tenue doit être soigneusement programmé, en fonction des données caractérisant la société concernée, et non au regard d’impératifs internationaux. Parmi les préconditions élémentaires devant être remplies avant l’organisation d’une compétition électorale, figurent l’égalité des candidats et la liberté des électeurs, deux principes nécessitant l’éradication de toute forme d’intimidation ou de discrimination. Or, cet objectif double appelle des réformes dans des domaines aussi variés que les médias, la sécurité intérieure, la liberté de mouvement, le système judiciaire, la sphère économique. Il ne s’agit pas moins que de poser les premiers jalons d’un Etat de droit.

70La démocratisation ainsi conçue nécessite des moyens et, surtout, demande du temps. Afin d’éviter que le pays ne souffre d’une vacance de pouvoir dans l’attente des élections, une solution peut être la mise en place d’un système de partage du pouvoir associant les acteurs politiques locaux dans la gestion des affaires courantes du pays. Le fonctionnement d’un tel dispositif est cependant délicat et dépend de nombreux facteurs, certains pour le moins subjectifs (comme la personnalité et la « bonne foi » des acteurs concernés). Une autre solution est de placer le pays sous tutelle internationale dans l’attente des élections. Mais encore faut-il pour cela que des Etats extérieurs soient prêts à assumer la responsabilité et le financement d’une telle opération. Par ailleurs, le risque subsiste qu’une solution de ce type entraîne la « déresponsabilisation » des dirigeants locaux évoquée plus haut.

71Ces différentes remarques soulignent toute la complexité des opérations de réhabilitation des Etats atteints dans leur organisation et dans leurs structures internes à la suite d’un conflit destructeur. Le but de cette conclusion n’est pas d’apporter de réponse préétablie à ces différents problèmes, mais simplement de les mettre en évidence à partir des difficultés rencontrées (et parfois surmontées) par les acteurs de la mise en œuvre de l’accord de Dayton pour la Bosnie-Herzégovine. L’expérience acquise dans ce cadre a déjà servi une autre opération, dans une région proche : au Kosovo, les acteurs principaux de la MINUK ont, semble-t-il, retenu certaines des leçons apprises en Bosnie, notamment concernant la structure de suivi ou le refus de précipiter les élections. Il reste à espérer que ce réflexe perdurera pour d’autres pays, en d’autres circonstances, permettant un usage positif de l’expérience daytonienne.

  • 86 Pour les résultats des élections nationales, cf. annexe VI. Cf. aussi Sanja Despot, “Interview with (...)
  • 87 UNHCR Sarajevo, Registered Minority Returns from 1/01/2000 to 30/11/2000 in Bosnia and Herzegovina (...)
  • 88 A titre indicatif, en 1999 quatre jugements avaient été rendus, trois en 1998, trois en 1997 et un (...)

72C’est cependant sur la Bosnie même que doit s’achever cette étude. A l’heure où se termine la rédaction de ce travail, les résultats des élections nationales de novembre 2000 confirment une évolution entamée lors des élections municipales tenues en avril : si les trois partis nationalistes recueillent encore massivement les voix de leurs concitoyens, ils perdent cependant du terrain face aux partis d’opposition. Dans la Fédération, un parti authentiquement modéré, le SDP, parvient même à dépasser le SDA et s’impose en cela comme le premier parti de Bosnie86. Enfin, des gouvernements modérés ont été nommés au niveau national comme dans la Fédération. Au cours des onze premiers mois de l’année 2000, plus de 59 000 retours « minoritaires » furent par ailleurs enregistrés : il s’agit du chiffre le plus important jamais atteint depuis 1996, quand bien même il reste encore en deçà des attentes ; surtout, les mouvements dits minoritaires représentent 86,24 % du total des retours87. Dans la même période, le TPI a rendu sept verdicts (Cour d’appel et chambres de première instance confondues), dépassant là aussi largement les résultats des années précédentes88. Enfin, l’année 2000 est aussi celle de changements politiques importants en Croatie et en RFY. Ces différentes évolutions constituent autant de progrès sur la voie de la stabilisation et du retour à la paix en Bosnie. Progressivement, le temps fait ainsi son œuvre dans ce pays, même si celui-ci reste encore fragile, comme en témoigne la crise de l’hiver 2001. De tous les Etats de l’ex-Yougoslavie, la Bosnie fut de fait le plus durement touché par la dissolution de la fédération et le conflit qui s’ensuivit. Sa réhabilitation demandera sans doute encore beaucoup de temps, d’argent et d’efforts de la part de la « communauté internationale ». Mais il est désormais possible d’espérer qu’un jour, la réponse à la question “quo vadis Bosna ?” sera tout naturellement : vers l’Europe.

Notes

1 Des groupes de travail furent établis dans trois nouveaux secteurs en 1999 (transports, énergie et postes et transmission médiatique) et une seconde entreprise publique créée au début de l’année suivante (la BRIC, chargée de l’infrastructure routière), cf. Rapports du Haut représentant, S/1999/1115, 1er novembre 1999, para. 97-102 et S/2000/376, 4 mai 2000, para. 54.

2 Les droits énumérés à l’article 1 de l’annexe 6 comptent, tout autant que le droit au retour établi par l’annexe 7, parmi ceux favorisant la mobilité des citoyens : non seulement « le droit à la liberté de circulation et de résidence » est mentionné en toutes lettres, mais l’ensemble du dispositif tend à abolir toute forme de discrimination et de ségrégation, condition préalable à tout mouvement de retour.

3 Rappelons que parmi les domaines de compétence des gouvernements des entités figurent en particulier l’armée, la sécurité intérieure, l’éducation, l’économie, les services sociaux, tous secteurs auxquels se rapporte par ailleurs la plupart des droits énoncés dans les annexes 6 et 7.

4 S/1999/1000 - A/54/396, 24 septembre 1999, Situation des droits de l’homme (...), op.cit., para. 8.

5 Cf. USAID, BiH Economic Update, 2000, op.cit., et OHR/IMG, Economic Task Force Secretariat, Newsletter, vol. 3, issue 3, April 2000 (un KM équivaut à un DM).

6 Le Haut représentant dresse un tableau accablant de la situation politique en Bosnie au début de 2000, cf. Address to the Political Affairs Commutee of the Council of Europe, Strasbourg, 5 April 2000.

7 C’est une coalition baptisée « Alliance pour le changement » et associant notamment le SDP et le Parti pour la BiH (SBiH) qui a finalement formé ces gouvernements. Cette étape ne fut toutefois franchie qu’après une crise institutionnelle longue de trois mois (pour le gouvernement national) et quatre (pour celui de la Fédération). Pour les résultats détaillés des élections, cf. annexe 6.

8 Les nouveaux représentants à la Présidence sont B. Belkić (Parti pour la BiH) et J. Križanović (SDP). Rappelons que la présidence tricéphale fut élue pour quatre ans en 1998, et que le représentant serbe (le seul dont le mandat ne fut pas remis en jeu en 2001) est depuis lors Ž. Radišić, candidat de la coalition SLOGA. Les élections partielles se sont déroulées suivant une loi adoptée en juillet 2000, qui stipule que la désignation est faite par la Chambre des représentants de BiH.

9 L’ampleur de cette mutinerie reste difficile à évaluer, notamment parce que de nombreux soldats avaient, avant la crise, été renvoyés chez eux (officiellement en raison de difficultés de paiement des soldes). Il semblerait en outre que des documents aient disparu du Ministère de la défense lors de la démission du ministre croate. La SFOR assurait en mars 2001 contrôler tous les dépôts d’armes, mais rien ne permettait d’affirmer que des armes n’aient été au préalable stockées illégalement, dans la perspective d’une telle mutinerie (cf. NATO Transcript, Joint Press Briefing, Sarajevo, 20 February 2001 et Amra Kebo, “Croat Troop Mutiny”, IWPR, Balkan Crisis Report n° 229, 23 March 2001).

10 En avril 2001, le Haut représentant décida la mise sous séquestre de la banque Hercegovačka, réputée servir de couverture financière aux extrémistes croates, voire même jouer le rôle d’une « banque centrale » pour la région d’Herzégovine. Un administrateur international détenant tous pouvoirs de gestion de la banque fut nommé (cf. OHR, High Représentative Derision Appointing a Provisional Administrator for the Hercegovacka Banka, 5 April 2001, ainsi que les rapports de l’ICG soulignant le rôle de la banque, Reunifying Mostar: Opportunities for Progress, 19 April 2000, pp. 34-35 et Turning Strife to Advantage: a blueprint to integrate the Croats in Bosnia and Herzegovina, 23 March 2001, p. 8).

11 Alors qu’il recueillait 25,3 % des voix en 1996, il parvient à peine à réunir 12 % des suffrages en 2000 (pour la Chambre des représentants de la Fédération). Cf. annexe 6.

12 La campagne du HDZ fut essentiellement basée sur le thème de la menace pesant sur la communauté croate de Bosnie (l’un des slogans n’était rien moins que « Détermination ou... extermination »), cf. ICG, Bosnia’s November Elections: Dayton Stumbles, 18 December 2000, p. 4.

13 De fait, outre l’atteinte directe portée à l’unité de la Bosnie par le HDZ et ses affidés, l’automne 2000 et l’hiver 2001 furent marqués par un regain d’intérêt pour une éventuelle partition du pays, de la part notamment d’observateurs internationaux. Parmi eux, figurent l’infatigable (mais fatiguant) D. Owen (« Redessiner la carte des Balkans », Le Monde, 21 mars 2001 – traduction d’un article précédemment publié par le Wall Street Journal), ainsi que Thomas Friedman (“Not Happening”, The New York Times, 23 January 2001). La question fut encore abordée lors d’un colloque à l’université Columbia, auquel participaient des militaires et des universitaires américains qui, à la quasi-unanimité, se prononcèrent pour une modification des frontières dans les Balkans (cf. Tanya Domi, “US to Rethink Bosnia Policy?”, IWPR, Balkan Crisis Report n° 223, 2 Match 2001). A l’opposé, Wolfgang Petritsch, le Haut représentant, ou Allait Little, coauteur de l’ouvrage The Death of Yugoslavia, mirent en garde contre la résurgence des velléités partitionnistes (cf. Wolfgang Petritsch, “In Bosnia, is Partition the Answer?”, The New York Times, 29 January 2001 et Allan Little, “Why Bosnia cannot be partitioned”, BBC. Radio 4, 21 November 2001, disponible sur le site de Bosnian Institute, www.bosnia.org.uk).

14 Le parti de Radovan Karadžić, bénéficiant du report des voix du SRS, interdit de candidature en 1999, a en effet retrouvé une large majorité à l’Assemblée nationale, recevant 38 % des voix (contre 13 % pour le SNSD et le PDP de M. Ivanić, 7 % pour le SDA et 5 % pour le SPRS).

15 B. Plavšić s’est rendue volontairement au TPI le 10 janvier 2001, après avoir été informée de l’émission d’un acte d’accusation (non divulgué) à son encontre.

16 Cf. supra, chapitres 7, 8 et 9.

17 De fait, la plupart des grands chantiers lancés au cours de la seconde période ne sont pas même évoqués dans l’accord de paix : les réformes du système judiciaire, des médias, de l’éducation, de la protection sociale, de la législation sur la propriété immobilière ne sont mentionnées dans aucune annexe.

18 Sur ce point, cf. le commentaire de la Constitution, supra, chapitre 3, section II, § 2.

19 Idem, et chapitre 7, section III, § 3.

20 A différentes reprises en 1999, le Haut représentant comme le Chef de la Mission de l’OSCE se prononcèrent contre toute modification de l’accord de paix, cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, 1 June 1999, Sarajevo (pour la position du Haut représentant Carlos Westendorp) et Ambassador Barry, Testimony before the Commission for Security and Co-operation in Europe, op.cit.

21 W. Petritsch développe, en substance, un argument similaire dans une réponse adressée en mars 2000 à des intellectuels bosniens qui réclamaient l’imposition d’un protectorat sur la Bosnie : selon lui, si des modifications doivent être apportées au système mis en place par l’accord de Dayton, celles-ci ne peuvent provenir que des citoyens de Bosnie eux-mêmes qui peuvent le faire, par exemple, en amendant la Constitution, cf. Wolfgang Petritsch, “This is not our country”, Dani, 3 March 2000.

22 Accord de Dayton, annexe 4, article X, alinéa 1. La Chambre des représentants compte 42 membres. Or, les trois partis nationalistes (le HDZ, le SDS et le SDA), a priori peu favorables à une modification de la Constitution, ont obtenu 19 sièges (soit largement plus d’un tiers) lors des dernières élections : à eux trois, ils peuvent donc bloquer toute réforme constitutionnelle.

23 Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision n° 5/98 -111, 1st July 2000.

24 Idem, para. 52-53 : “The text of the Constitution of BiH thus clearly distinguishes constituent people from national minorities with the intention to affirm the continuity of Bosnia and Herzegovina as a democratic and multinational slate (para. 53).

25 Sur les réactions, cf. S/2000/999, 18 octobre 2000, Rapport du Haut représentant, para. 10-11 ou OHR Press Release, The High Representative Calls for Moderation in the Discussion of the Constitutional Court Decision, Sarajevo, 7 July 2000.

26 Constitutional Court of Bosnia and Herzegovina, Decision n° 5/98- 111, op.cit., para. 61 (notre traduction).

27 Idem, para. 64-69. Sur notre commentaire des mêmes clauses de la Constitution, cf. supra, chapitre 3, section II, § 2 et chapitre 7, section III, § 3.

28 Encore que le raisonnement de la Cour concernant les institutions de Bosnie-Herzégovine soit sujet à caution. En effet, pour la présidence tricéphale, la Cour souligne que l’élection d’un membre serbe directement sur le territoire de la RS ne reflète pas une séparation territoriale des peuples constitutifs puisque les électeurs de RS ne sont pas uniquement serbes (le même raisonnement est appliqué aux membres bosniaque et croate élus sur le territoire de la Fédération). Elle en conclut alors que cet élu ne représente ni « la Republika Srpska en tant qu’entité, ni le peuple serbe seulement, mais tous les citoyens de l’unité électorale Republika Srpska » (para. 65). Ce raisonnement, qui cherche à démontrer que tous les citoyens de RS (qu’ils soient ou non Serbes) disposent des mêmes droits politiques, fait cependant l’économie de la réflexion sur la signification de la nationalité (serbe) du représentant élu en RS, qui induit au moins une différence de traitement entre les citoyens de ladite entité : seuls les Serbes peuvent se porter candidats. En outre, la différence établie entre « l’entité Republika Srpska » et « les citoyens de l’unité électorale Republika Srpska » semble pour le moins spécieuse. Concernant les représentants à la Chambre des peuples, la Cour ne s’attarde pas sur le lien établi entre la nationalité des représentants et l’entité d’où ils proviennent, mais prend le prétexte de la différence dans le mode de désignation des délégués de la Fédération et de ceux de la RS pour balayer l’idée d’une quelconque « représentation ethnique », en invoquant « l’intention des rédacteurs de la Constitution » qui n’auraient, si tel avait été leur propos, pas prévu des processus de sélection différents (para. 66). Un tel raisonnement peut sembler plutôt subjectif...

29 Cf. Constitutional Court of BiH, Decision n° 5/98-111, op.cit, para. 73 cité plus haut.

30 La composition de la Cour associe des membres nationaux et internationaux : elle est formée de neuf juges, quatre nommés par la Fédération (deux Bosniaques et deux Croates), deux par la RS et trois par le président de la Cour européenne des droits de l’homme. Mais cette décision ayant été adoptée par cinq votes pour et quatre votes contre, elle ne reflète pas uniquement l’opinion des trois juges « internationaux ». Cependant, pour être juste, il faut préciser que les quatre juges qui ont voté contre et émis une opinion dissidente sont ceux désignés par les autorités croates et serbes. L’ancien clivage entre sécessionnistes et défenseurs de l’intégrité de la Bosnie est donc toujours bien vivace.

31 L’existence ou non d’un tel protectorat nourrit un véritable débat en 1998-99 : cf. notamment Michel Roux, « La Bosnie-Herzégovine en 1998 : un protectorat international de fait », in : Edith Lhomel & Thomas Schreiber, L’Europe centrale, et orientale, Notes et Etudes Documentaires, n° 5091-92, avril 1999, pp. 39-48 ; Lenard J. Cohen, “Whose Bosnia? The Politics of Nation Building”, Current History, vol. 97, n° 617 (mars 1998), pp. 103-112 ; Zoran Pajic, “Protectorates Lost”, War Report, Pinal Issue, n° 58, February-March 1998, pp. 25-26. Carlos Westendorp et son successeur précisèrent quant à eux à plusieurs reprises que la Bosnie n’était pas un protectorat international, cf. entre autres : Carlos Westendorp, Interview, Le Soir, 20 novembre 1998 ou Wolfgang Petritsch, “This is not our country, op. cit., et Speech to “Circle 99, Sarajevo, 2 November 2000.

32 La définition provient pour partie de Pierre-Marie Dupuy, Droit International Public, Précis Dalloz, Paris, 1992, p. 47.

33 L’exemple le plus approprié dans le contexte étudié reste celui du protectorat établi par l’Autriche-Hongrie précisément sur la Bosnie-Herzégovine entre 1878 et 1908 (date de l’annexion pure et simple du territoire). L’empire des Habsbourg exerça au cours de cette période un contrôle très poussé sur le pays, notamment sur les plans militaire et administratif, cf. Malcom, op.cit., pp. 136-155.

34 Les buts des régimes de tutelle sont énoncés à l’article 76 de la Charte des Nations Unies ; pour une description détaillée des mandats de la SDN, cf. Gerbet et al, op.cit., pp. 49-54.

35 Idem, pp. 42-45. La comparaison avec la pratique de la SDN serait mieux adaptée au cas de l’ATNUSO, déployée par l’ONU en 1996 en Croatie pour préparer la réintégration de la Slavonie orientale dans le giron croate.

36 Dans le cas de l’ONU, l’article 78 de la Charte précise : « le régime de tutelle ne s’appliquera pas aux Etats devenus Membres des Nations Unies, les relations entre celles-ci devant être fondée sur le respect du principe de l’égalité souveraine ».

37 Dans le cas du régime de tutelle, le but est clairement défini : il s’agit d’administrer et de surveiller les territoires placés sous tutelle (article 75 de la Charte des Nations Unies). Pour la SDN, trois types de mandats (A, B et C) furent créés : les mandats A concernaient quatre pays du Moyen-Orient, où le rôle de la puissance mandataire devait se limiter à créer des conditions favorables au développement d’un gouvernement autonome ; les mandats B et C concernaient au contraire des territoires jugés non aptes à se gouverner de manière autonome : l’administration en était donc assurée par les puissances mandataires (dans le cas du groupe C, les territoires étaient directement administrés comme « partie intégrante » du territoire de l’Etat mandataire). En fait, même dans le premier groupe, le développement de capacités locales fut extrêmement limité : seul l’Irak accéda au statut d’Etat indépendant en 1932 ; cf. Gerbet et. al, op.cit., pp. 52-54.

38 L’établissement de la MINUK au Kosovo, prenant en compte certaines des leçons de la mise en oeuvre de l’accord de Dayton, semble ainsi s’inscrire dans le même processus, tout en se situant une étape plus loin. La résolution 1244 du Conseil de sécurité du 10 juin 1999 instaure en effet un véritable régime d’administration internationale de la province. La MINUK est ainsi chargée, inter alia, d’« exercer les fonctions d’administration civile de base » et de « maintenir l’ordre public ». Ses pouvoirs sont donc beaucoup plus étendus que ceux du Haut représentant ou de l’IPTF en Bosnie. Autre parallèle avec de précédents exemples d’administration internationale, le Kosovo n’est pas indépendant, mais plutôt un territoire contesté dont le statut définitif n’a pu être décidé : dans ce cas, le modèle théorique le plus proche semble être celui de la gestion de la Sarre par la SDN.

39 Paradoxale, mais pas inédite : les Accords de Paris signés en 1991 dans le cadre du règlement du conflit cambodgien prévoyaient à bien des égards un système similaire. L’Autorité provisoire des Nations Unies au Cambodge (APRONUC), qui devait être déployée afin de faciliter le respect des accords, exerçait essentiellement des fonctions de contrôle (dans les domaines militaire et civil). Le Représentant spécial du Secrétaire général détenait cependant un important pouvoir de décision, en ce qu’il pouvait imposer des mesures en l’absence de consensus au sein du Conseil National Suprême (organe décisionnel créé par les Accords de paix et regroupant les représentants des différentes parties) ou si les décisions prises étaient contraires à l’esprit des Accords de Paris. Ces prérogatives ne sont pas très différentes de celles attribuées au Haut représentant à Bonn ; à la différence cependant de Carlos Westendorp et de son successeur Wolfgang Petritsch, Yasushi Akashi (Représentant spécial au Cambodge) ne fit guère usage de ces pouvoirs.

40 Cet état d’esprit fut notamment perceptible lors de la conférence de donateurs réunie en mai 1999 à Bruxelles, cf. S/1999/798, 16 juillet 1999, Rapport du Haut représentant, para. 63 et NATO Transcript, Joint Press Conference, Sarajevo, 25 May 1999.

41 Sur les « découvertes » de la Commission européenne, cf. Laurent Zecchini, « L’Europe redéfinit le cadre de sa politique d’aide au développement », Le Monde, 12-13 novembre 2000.

42 Cf. par exemple la Déclaration du Comité directeur du PIC, Bruxelles, 7 décembre 2000.

43 Sur ce thème, cf. NATO Transcript, Joint Press Conference, 9 November 2000, Sarajevo : l’avant-veille des élections, le Haut représentant mettait en garde les électeurs de Bosnie des risques d’isolation économique et politique du pays en cas de victoire des partis nationalistes durs.

44 Sur le concept d’“ownership, cf. supra, chapitre 8, section III, § 3.

45 Speech to the UN Security Council, New York, 8 November 1999 et OSCE Press Release, Removal Of 22 anti-Dayton Officials, Sarajevo, 29 November 1999.

46 Au total, entre le mois d’août 1999 et le mois de novembre 2000, W. Petritsch imposa plus de cent décisions (107 exactement au 12 novembre 2000, tous domaines confondus et révocations comprises). A titre de comparaison, C. Westendorp avait imposé environ soixante-deux décisions au cours de son mandat (entre juillet 1997 et juillet 1999). Pour le détail, cf. site internet de l’OHR, www.ohr.int (section : “HR Decisions).

47 Sur la volonté de passer le relais, cf. Presentation by OSCE Senior Deputy Head of Mission Ambassador Dieter Woltmann to the Permanent Council of the OSCE, 26 August 1999. Sur les implications du rejet du projet de loi électorale permanente quant au concept d’“ownership, cf. Presentation by Ambassador Barry to the Permanent Council of the OSCE, 2 March 2000. Sur la décision de la Mission de superviser les élections de novembre 2000, cf. Conseil Permanent de l’OSCE, PC.DEC/350 du 18 mai 2000 et PC.DEC/351 du 25 mai 2000.

48 En mai 2000, les membres du PIC notaient leur mécontentement à ce propos : “The Council expresses its dissatisfaction with the slow pace of domestic implementation since its Madrid meeting in 1998. The responsibility for this insufficient progress lies squarely with obstructionnist political parties and their allies, both within and outside of BiH. Narrow nationalistic and sectarian political interests have impeded everything from refugee returns to economic reform to the functionning of government institutions, PIC de Bruxelles, op. cit., Declaration.

49 Cf. supra. Conclusion, section I, § 1.

50 De fait, en dépit de déclarations sans ambiguïté sur le soutien à l’accord de paix, la reconnaissance de l’indépendance de la Bosnie et la nécessité d’assurer le retour des réfugiés, la Croatie de Stipe Mesić n’a pas véritablement pris de mesure concrète en 2000 pour stimuler le processus en Bosnie (notamment concernant la question des retours, pour laquelle elle pourrait cependant assumer un rôle clé, en raison de la dimension régionale du problème du déplacement). En revanche, le soutien financier et politique au HDZ de Bosnie et à la communauté croate radicale d’Herzégovine s’est beaucoup réduit au cours de l’année (cf. sur ce point S/2000/999, 18 octobre 2000, Rapport du Haut représentant, para. 46, A/55/282 – S/2000/788, 9 août 2000, op.cit., para. 46-52 ou encore Rémy Olrdan, « Isolés, les séparatistes croates choisissent la fuite en avant », Le Monde, 12-13 novembre 2000). Quant aux changements en RFY, ils ne sont, pour l’heure, guère éclairants sur la position future de la RFY à l’égard de la Bosnie : certes, le nouveau gouvernement a accepté de rétablir des relations diplomatiques avec sa voisine (accord signé le 15 décembre 2000 à Belgrade) ; cependant l’attitude de V. Kostunica à l’égard Republika Srpska n’est pour l’instant guère encourageante : à plusieurs reprises, le président de RFY, notoirement « nationaliste », a manifesté son soutien au SDS et s’est rendu en RS, soit dans des municipalités contrôlées par ce parti (ainsi de sa visite controversée à Trebinje en octobre 2000), soit plus récemment pour assister à la prestation de serment du nouveau président de l’entité. Par ailleurs, il fait preuve d’un manque d’enthousiasme pour le moins évident à l’égard du TPI (cf. entre autres Rémy Ourdan, « Belgrade et Sarajevo renouent leurs relations diplomatiques », op.cit.).

51 Par deux fois, le Haut représentant dut notamment révoquer des présidents élus au suffrage universel : en 1999, N. Poplasen fut démis de ses fonctions de Président de RS par C Westendorp et en mars 2001, A. Jelavić fut contraint par W. Petritsch de quitter son poste au sein de la Présidence tricéphale.

52 Une illustration de cette « désinvolture » fut dernièrement fournie par les élus du HDZ et leurs alliés, qui après avoir boycotté toutes les institutions et empêché la formation des gouvernements en Fédération comme au niveau central, se sont purement et simplement retirés des organes légitimes de l’Etat pour former leurs propres institutions, suivant un processus de décision unilatéral et parfaitement illégal. Mais cette dernière péripétie n’est qu’une parmi d’autres, les cinq années écoulées depuis la signature de l’accord n’ayant connu qu’une succession de crises institutionnelles et de blocages politiques, exercés du reste surtout au niveau de l’Etat central.

53 Cf. Rapport du Haut représentant, 12 March 2001, sections III et VIII (disponible sur le site internet de l’OHR).

54 Un certain nombre de lois ont déjà été imposées en 1999 et en 2000 par le Haut représentant. Parmi les plus récentes, figurent celles portant sur la création d’une « Cour de Bosnie-Herzégovine » et sur l’établissement d’une Commission judiciaire indépendante (cf. Rapport du Haut représentant, 12 March 2001, op.cit., sections VIII, 1 et IX, 1).

55 Cf. PIC de Bruxelles, annex, section “Economy”.

56 Là encore un exemple de la collusion entre les sphères politique, économique et la criminalité organisée fut fourni en mars 2001 par l’affaire de la banque Hercegovaćka : créée en 1997, à la suite du scandale de la Banque Dubrovaćka et gérée par des membres appartenant à ligne dure du HDZ ainsi qu’à des associations d’anciens combattants ouvertement séparatistes, cet établissement avait dès le printemps 2000 été décrit par l’ICG comme « la banque centrale officieuse d’Herzégovine ». Bien que la banque fût apparemment aussi dans le collimateur de la « communauté internationale » (des documents furent saisis en janvier 2001 par la SFOR au cours d’une inspection des locaux de la banque à Orašje), rien ne fut entrepris pour « neutraliser » l’établissement avant la crise du printemps 2001. Pourtant, si le HDZ avait auparavant été sommé de s’expliquer sur l’origine et la destination des fonds entreposés sur les comptes de la banque, si lesdits comptes avaient été bloqués plus rapidement, il aurait peut-être été possible d’anticiper, voire de prévenir, la crise croate de 2001 (en l’absence de sources de financement, le rétablissement des institutions parallèles aurait sans doute été plus compliqué). Cf. ICG, Reunifying Mostar: Opportunities for Progress, op.cit., pp. 34-35.

57 Cette dénonciation doit recevoir le plus de publicité possible, même – et peut-être surtout – lorsque les détournements portent sur des fonds provenant de l’aide internationale : d’une part, cela obligerait les donateurs à contrôler plus efficacement l’emploi qui est fait de leurs contributions et d’autre part, cela mettrait en évidence la véritable spoliation des citoyens.

58 Rapport du Haut représentant, 12 mars 2001, op.cit., section I, 4.

59 Sur la composition de l’IFOR, cf. Accord de Dayton, annexe 1-A, art. I et supra, chapitre 4, section II, § 1.

60 De fait, en juillet 1997, l’OTAN s’ouvrit à trois Etats seulement, la Hongrie, la Pologne et la République tchèque, lesquels n’apparaissaient pas a priori comme les plus menacés par l’instabilité en Europe. L’entrée officielle de ces trois Etats dans l’OTAN se fit en plusieurs étapes : le principe en fut acquis lors du sommet de Madrid les 8 et 9 juillet 1997, la signature des protocoles d’adhésion eut lieu lors du Conseil de l’Atlantique Nord du 16 décembre 1997 et l’adhésion fut définitivement officialisée par la participation des trois Etats au Sommet de Washington les 23 et 24 avril 1999.

61 Ces craintes apparurent très clairement en 1999, lors de l’intervention aérienne de l’OTAN contre la Serbie à la suite de l’échec des négociations de Rambouillet sur le Kosovo.

62 Sur ce thème de l’adaptation interne de l’OTAN, cf. Schuite, “Former Yugoslavia and the New NATO”, op.cit., pp. 33-34.

63 L’expression est de David Lightburn, in : “NATO and the Challenge of Multi-functional Peacekeeping, op.cit., pp. 10-14.

64 Concept Stratégique de l’Alliance, adopté par les chefs d’Etat et de gouvernement participant à la réunion du Conseil de l’Atlantique Nord tenue à Washington les 23 et 24 avril 1999, communiqué de presse NAC-S(99)65, 24 avril 1999, para. 3, 10 et 31 (notamment). La possibilité de recourir à des activités « hors article 5 » est réitérée, en particulier pour entreprendre des activités de « prévention et de gestion des crises », qui sont présentées comme comptant dorénavant parmi les tâches futures de l’organisation.

65 Cf. S/1999/682, 15 juin 1999, Accord militaro-technique entre la force de sécurité au Kosovo (KFOR) et les Gouvernements de la République Fédérale de Yougoslavie et de la République de Serbie et résolution 1244 du 10 juin 1999 du Conseil de sécurité des Nations Unies. A noter cependant qu’il n’est nul part mentionné que la KFOR est placée sous la direction de l’OTAN, le seul passage citant l’organisation pan-atlantique faisant simplement état d’une « présence substantielle de l’OTAN » (cf. résolution 1244, annexe II).

66 Dans le cas du Kosovo, l’absence de véritable base juridique à l’implication de l’OTAN est frappante : la reconnaissance du rôle directeur de celle-ci n’apparaît explicitement ni dans la résolution du Conseil de sécurité, ni même dans l’accord technico-militaire de juin 1999 (pourtant conclu entre les autorités de l’OTAN et les forces yougoslaves). Cette absence, due à la défiance de certains membres du Conseil de sécurité à l’égard de l’OTAN, illustre le poids de la politique dans la stratégie internationale de gestion des crises et l’absence de véritable communauté d’intérêts. Cet épisode souligne aussi que la neutralité, principe de base sur lequel repose en théorie toute opération de maintien de la paix, peut difficilement s’accorder avec une campagne de bombardements.

67 Dans le Document de Helsinki de 1992, « Les défis du changement », la CSCE avait en effet envisagé de mener des opérations de maintien de la paix (para. 20). Cette idée fut par la suite progressivement abandonnée : dès l’année suivante, les expressions de « gestion des crises » et « prévention des conflits » vinrent remplacer celle de « maintien de la paix » (cf. Décisions de Rome, 1993, « La CSCE et la Nouvelle Europe », titre II).

68 En fait, une première présence avait été établie en Croatie dès avril 1996 (Décision n° 112 du Conseil permanent de l’OSCE, 18 avril 1996), mais celle-ci était de taille réduite (huit membres). En 1997, le Conseil permanent décida d’étendre considérablement la Mission de l’OSCE en Croatie (en augmentant ses effectifs jusqu’à un plafond de 250 expatriés) (Décision n° 176 du Conseil permanent de l’OSCE, 26 juin 1997). En 1998, la Mission fut en outre chargée de déployer 120 contrôleurs de police civile pour assumer les responsabilités du Croupe de soutien policier de l’ONU, dont les activités devaient prendre fin en octobre de la même année (Décision n° 239 du Conseil permanent de l’OSCE, 25 juin 1998).

69 Sur les limites des stratégies électorale ou de démocratisation de l’OSCE, cf. supra, chapitre 7.

70 OSCE, Charte de sécurité européenne, Istanbul, 19 novembre 1999, para. 39 (recrutement, formation) et 42 (REACT).

71 Sur les enseignements de l’APRONUC au Cambodge, cf. Doyle, op.cit., 115 p. et Ratner, op.cit., 322 p. En conséquence, les mêmes problèmes resurgirent à nouveau lors du déploiement de policiers onusiens au Kosovo (cf. ICG, Violence in Kosovo: Who’s Killing Whom?, 2 November 1999, section “The Security Shortfall”).

72 Cette terminologie figure notamment dans tous les rapports soumis par le Haut représentant au Secrétaire général des Nations Unies.

73 Sur la structure originale de l’OHR, cf. Accord de Dayton, annexe 10, article I et III.

74 Cf. site internet de l’OHR, www.ohr.int, section « information » (chiffres de mai 2000). Le personnel de l’OHR associe des employés locaux et des « internationaux ». Leur quartier général est à Sarajevo et trois bureaux régionaux principaux sont en outre situés à Banja Luka, Mostar et Brčko. Ce dernier cas est un peu spécial puisque l’OHR est, depuis février 1997, mandaté par le Tribunal arbitral pour superviser l’application de l’accord de Dayton et renforcer les institutions démocratiques locales à Brčko. Dès février 1997, le Haut représentant-adjoint (dit « superviseur ») pouvait promulguer des décrets contraignants afin de remplir son mandat (Brčko arbitration, Award, Rome, 14 February 1997, Section I, B. 1). La décision finale du Tribunal d’arbitrage ne mit pas fin au régime de supervision, mais au contraire maintint et développa les responsabilités du Superviseur. Le pouvoir de conclure son mandat appartient désormais au Comité directeur du PIC (Brčko Final Award, 5 March 1999, para. 37).

75 Sur les faiblesses de l’ONU relatives à la direction politique et à la gestion administrative des opérations de maintien de la paix, cf. A/55/305 – S/2000/809, 21 août 2000, Rapport du groupe d’étude sur les opérations de maintien de la paix de, l’Organisation des Nations Unies, notamment section I, « impératif du changement ». Cependant, la décision de recourir ou non à l’ONU ne dépend pas uniquement de facteurs objectifs, mais reste au contraire éminemment politique (c’est pourquoi la direction de la MINUK au Kosovo lui fut confiée).

76 Le système appliqué au Kosovo est du reste assez semblable, à ceci près que la MINUK est placée sous la direction politique du Conseil de sécurité de l’ONU (et non d’un groupe d’Etats).

77 Cf. supra, chapitre 9.

78 Il semblerait ainsi que Carl Bildt n’ait pas véritablement fait montre de fermeté dans ses relations avec les dirigeants locaux ; au contraire, Carlos Westendorp se serait plutôt illustré par une attitude assez intransigeante, tant à l’égard des locaux que de ses collègues internationaux. Par ailleurs, les relations entre les Chefs de la Mission de l’OSCE et les Hauts représentants (Carl Bildt/Robert Frowick, Carlos Westendorp/Robert Barry) furent longtemps houleuses, pour ne se réchauffer qu’avec l’arrivée de Wolfgang Petritsch.

79 Cf. supra, Conclusion, section I, § 2.

80 Cf. Accord de Dayton, annexe 10, article I, alinéa 2 et S/1995/1029, 12 December 1995, Conclusions of the Peace Implementation Conference, London, op.cit., para. 20-21.

81 Sur les pouvoirs dévolus au Haut représentant au cours de la Conférence de Bonn, cf. PIC de Bonn, section XI, para. 2.

82 Une optique assez proche fut du reste retenue au Kosovo, où la MINUK composée de quatre piliers civils (ONU, HCR, Union européenne, OSCE), était placée sous la responsabilité politique et la direction du Conseil de sécurité de l’ONU.

83 Ainsi, tous les Etats membres du Comité directeur du PIC, à l’exception du Japon, figurent parmi les principaux contributeurs à la SFOR : Etats-Unis, Royaume-Uni, France (tous trois en charge d’un des trois secteurs que couvre la Force), Canada, Russie, Allemagne et Italie fournissaient, en décembre 1999, au minimum un bataillon à la SFOR (cf. SFOR Land Forces, Fact Sheet, 3 December 1999).

84 Cf. Hugo Slim, “The Stretcher and the Drum: Civil-Military Relations in Peace Support Operations, International Peacekeeping, vol. 3, n° 2, Summer 1996, p. 133.

85 En Angola, les résultats des élections de 1992, supervisées par les membres de la mission (UNAVEM) déployée par l’ONU et déclarées libres et équitables par les observateurs internationaux, furent cependant contestés par l’une des parties, qui déclencha à nouveau les hostilités. Au Cambodge, les élections organisées par l’APRONUC en 1993 donnèrent lieu à des arrangements post-électoraux peu démocratiques et aboutirent au final à une confiscation du pouvoir, à l’issue d’un coup d’Etat à peine dissimulé, par celui des candidats qui avait reçu le moins de voix (en 1997, Hun Sen, évinça du gouvernement le prince Ranarridh, dont le parti avait pourtant remporté les élections en 1993).

86 Pour les résultats des élections nationales, cf. annexe VI. Cf. aussi Sanja Despot, “Interview with High Representative Petritsch”, Jutami List, 28 November 2000 (traduction disponible sur le site www.ohr.int) ou Rémy Ourdan, « Les élections bosniaques consacrent la victoire des nationalistes », Le Monde, 16 novembre 2000.

87 UNHCR Sarajevo, Registered Minority Returns from 1/01/2000 to 30/11/2000 in Bosnia and Herzegovina et Returns Summary to Bosnia and Herzegovina from 01/01/1996 to 30/11/2000. Attention : il ne s’agit ici que des mouvements enregistrés (les chiffres rééls sont vraisemblablement supérieurs).

88 A titre indicatif, en 1999 quatre jugements avaient été rendus, trois en 1998, trois en 1997 et un en 1996, cf. ICTY, Trial Chambers and Appeals Chamber Judgements (liste disponible sur le site internet du Tribunal www.un.org/icty/judgements).

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